（工商管理专业论文）长沙县国家税务局税收征管绩效评估研究.pdf

摘要 从1 9 9 4 年实施分税制以来，长沙县国税局的税收收入快速增长， 伴随着税收收入逐年快速增长，税收征管中的人力、物力和财力的投 入( 即征税成本和纳税成本) 也逐年迅速增长。逐年快速增长的税收 收入和征管成本是当前税收征管工作的主要特征，税收收入和征管成 本迅速增长下的税收征管效率和效能如何? 当前税收征管工作绩效 状况如何? 这些都是社会各界普遍关注的问题。 本文从深化当前税收管理体制改革、加强税收征管能力和改进纳 税服务，进而不断提高税收征管绩效的视角，梳理当前税收征管绩效 考核的现状，借鉴国外先进税收管理绩效评估理论和实践经验，将其 与长沙县国税局税收征管绩效评估现状相结合，从而构建适合长沙县 国税局的税收征管绩效评估的理论和方法；从战略目标出发，分析当 前如何改进纳税服务、提高纳税人税收遵从度、实现应收尽收；构建 科学的税收征管绩效评估工作流程，为税收征管绩效评估的开展提供 一个可参考的评估工作流程；建立可操作的税收征管绩效评估指标体 系，通过定性指标和定量指标的结合，以及模糊数学的应用，构建具 有可操作性的税收征管绩效评估指标体系，以此推动长沙县国税局税 收征管绩效的提高。 关键词税收征管，绩效评估，平衡计分卡，指标体系 a b s t r a c t s i n c e19 9 4w h e nt h ed i v i s i o no ft a xr e v e n u eb e t w e e nc e n t r a la n d l o c a lg o v e r n m e n tw a si m p l e m e n t e d ，c h a n g s h ac o u n t ys t a t et a xb u r e a u s t a xr e v e n u ei n c o m eh a sg r o w nf a s tw h i c hb r i n g st h eh i g hg r o w t ho ft a x c o s t s t h eg r a d u a lf a s tg r o w t ho ft a xr e v e n u ea n dt a xc o s t si st h em a i n c h a r a c t e r i s t i co ft h ep r e s e n tt a xc o l l e c t i o n i st h et a xc o l l e c t i o nh i g h e f f i c i e n t ? h o wc a ng o v e r n m e n ti m p r o v ei t sc o l l e c t i o ne f f i c i e n c y ? t h e a b o v ei s s u e sa r e t h ef o c u so ft h ec h i n e s eg o v e r n m e n ta n ds o c i e t y t h i sa r t i c l ef o c u s e so nt h ep r e s e n tt a xc o l l e c t i o ne 艏c i e n c ya n d e x p l a i n sh o wt of u r t h e rt a xc o l l e c t i o ns t r u c t u r a lr e f o r m s ，h o wt oi m p r o v e t h et a xc o l l e c t i o na b i l i t ya n dt a xs e r v i c e s ，a n dh o wt oi m p r o v et h et a x c o l l e c t i o ne m c i e n c y t h ea r t i c l eu s e s f o r e i g nc o u n t r i e s a d v a n c e d e x p e r i e n c e sa n da d v a n c e da s s e s sm e t h o d sf o rt h et a xc o l l e c t i o ne m c i e n c y , t e l l sr e a d e r sh o wt of o r mc h a n g s h ac o u n t ys t a t et a xb u r e a u st a x c o l l e c t i o na s s e s sm e t h o da n da n a l y z e sh o wt oi m p r o v et h et a xs e r v i c e a n di m p r o v et h ec o l l e c t i o ne f f i c i e n c y t h ee s s a ya l s of o r m sas y s t e mf o r a s s e s s i n gt h et a xc o l l e c t i o ne f f i c i e n c ya n df o r m sa s s e s sp r o c e s s e sf o rt h e t a xc o l l e c t i o n k e yw o r d s t a x a t i o nc o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o n p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，t h eb a l a n c e ds c o r e c a r d ，i n d e xs y s t e m 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包 含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共 同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名：j 銎埠 日期：盟年上月筮日 学位论文版权使用授权书 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文，允 许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容， 可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科学技 术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：糊导师签名删日期：埠年上月髫日 硕士学位论文第1 章绪论 第l 章绪论 1 1 研究的背景、意义和目的 1 1 1 研究的背景 从1 9 9 4 年实施分税制以来，我国的税收收入快速增长，连续6 年保持税收 收入年增收1 0 0 0 亿元；从2 0 0 0 年开始，税收收入年增收额从1 0 0 0 亿元跃上了 2 0 0 0 亿元的新台阶，2 0 0 0 年增收额为2 3 5 0 亿元。税收收入的逐年增长，使我 国的税收收入规模不断创出历史新高，1 9 8 9 年我国税收收入只有2 5 0 0 多亿元， 1 9 9 9 年税收收入一举突破1 0 0 0 0 亿元，2 0 0 3 年税收收入突破2 0 0 0 0 亿元，2 0 0 5 年税收收入突破3 0 0 0 0 亿元。特别是，2 0 0 7 年我国全年税收收入( 不包括关税、 耕地占用税和契税) 为4 9 4 4 9 亿元，比2 0 0 6 年增加1 1 8 1 3 亿元，增加3 1 4 。 具体到长沙县，在2 0 0 8 年的第八届全国县域经济基本竞争力百强县排名中，长 沙县居第3 7 位，列中部第一，中西部第二。长沙县0 8 年g d p 为3 5 8 亿元，连 续五年保持了1 7 以上的增幅。财政收入一年一个新台阶，继2 0 0 3 年突破1 0 亿 元，0 5 年突破2 0 亿元，0 7 年突破3 0 亿元后，0 8 年一年就从3 0 亿元到突破4 0 亿元大关，财政总收入、地方一般预算收入总量连续八年稳居全省各县之首。 伴随着税收收入逐年快速增长，我国税收征管中的人力、物力和财力的投 入( 即征税成本和纳税成本) 也逐年迅速增长。据测算，我国目前的税收成本 率高达5 6 ，而目前发达国家的税收成本率一般在1 至2 之间，美国只有 0 6 ，日本只有o 8 ，较高的加拿大、法国分别也只有1 6 和1 9 ；我国纳税 成本也很高，据测算，目前我国纳税人支付的纳税成本相当所缴纳税收收入总 额的6 。逐年快速增长的税收收入和征管成本是当前税收征管工作的主要特征， 税收收入和征管成本迅速增长下的税收征管效率和效能如何? 当前税收征管工 作绩效状况如何? 这些都是社会各界普遍关注的问题。 面对新形势、新环境和新要求，我国税务机关也顺应时代发展，开始采用 一些措施来提高税收征管效率和质量。例如目标管理、岗位责任制、i s 0 9 0 0 0 质 量管理体系等，尽管这一系列管理措施在提高税收征管效率和质量上取得了一 定成效，但是由于目前我国税收征管效率和质量的考核指标主要是一些有关税 收征管部门内部的管理指标，甚至只是一些税收收入方面的指标，只注重某方 面结果的评估，带有静态性、单一性和片面性的弊端，不能准确地、动态地、 全面地反映我国的税收征管绩效，如何设计较好的税收征管绩效评估理论并有 硕士学位论文第1 章绪论 针对性开展税收征管绩效评估实践，是当前税收征管值得研究的重要课题。 1 1 2 研究的意义 长期以来，为了确保完成税收收入任务，我国税收征管部门往往不惜成本 地增设机构、增加人员、加大投入，“无本治税 的观念根深蒂固，税收征管部 门和征管人员不考虑或者很少考虑成本的现象相当普遍。我国税收收入在快速 增长的同时，征税成本和纳税成本也在迅速增长，且税收对经济发展的扭曲效 应也在增加，总之，税收征管绩效水平较低。如何以尽可能少的成本征收尽可 能多的税收收入、并尽可能减少税收对经济发展的扭曲效应，即不断提高税收 征管绩效，是我国税收理论界和实务界必须深入研究的问题。 我国税收征管绩效评估工作目前还处于探索和试点阶段。有些省( 自治区、 直辖市) 的国家税务局和地方税务局正在积极努力建立现代税收征管绩效评估 制度；但从全国来看，各地的发展很不平衡，总体上还停留在计划经济体制时 的状况。许多税务局还沿用传统的工作总结、检查的评估模式，主观随意性很 大。 鉴于税务机关绩效评估所存在的诸多问题和不足，探讨建立适合长沙县国 税实际情况的税务机关绩效评估理论框架、方法体系以及操作程序，从而使绩 效评估工作科学化、规范化、系统化、制度化，已经成为了税收征管工作现代 化的迫切要求。具体来说，本文研究具有以下几方面的意义： 一是可以帮助长沙县国税局树立战略管理的思想，增强税收征管部门和征 管人员的绩效意识，摈弃长期以来形成的“无本治税”的观念。 二是建立合理的税收征管绩效评估体系，是完善征管体制、夯实管理基础， 实施科学化、精细化管理，全面提高税收征管的质量和效率的根本保证。 三是督促长沙县国税局关注纳税服务质量，转变税收征管人员的观念，树 立纳税人至上的服务意识。 四是有助于提高长沙县国税局工作人员素质和税收征管绩效水平。 1 1 3 研究目的 税收征管绩效评估理论与方法已经成为当今我国税收管理领域的热点问 题，但由于我国税收改革的特殊性，国外的税收管理绩效评估的研究成果和成 功经验也无法直接应用于我国税收征管绩效评估实践中。本文从深化税收管理 体制改革、加强税收征管能力和改进纳税服务，进而不断提高税收征管绩效的 视角，紧扣“为什么评估、评估什么、谁来评估、如何评估 四个基本问题， 旨在构建一个适合长沙县税务局的税收征管绩效评估理论和方法，构建一个科 学合理的税收征管绩效评估指标体系。 2 硕士学位论文第1 章绪论 1 2 税收征管绩效评估的理论基础 ( 1 ) 绩效 绩效( p e r f o r m a n c e ) 并不是一个新的概念，它最早在工商企业中使用。英 文中绩效是一个意义相当宽泛的名词，原意为“履行 、“执行 、“表现”、“行 为”、“完成 等，现在也可以引申为“性能”、“成绩”、“成就”、“成果 等。 实际上，绩效可以综合代表效率、财务指标、市场占有率、内部激励结构、企 业文化等各种指标，并且可以通过一定的有效途径整合为可以衡量或评价企业 行为的指标体系；通过这一指标体系，基本上可以反映出一个企业的整体表现 和状况。自2 0 世纪8 0 年代后期和9 0 年代早期以来，“绩效 以及“绩效评估” 开始成为管理实践中一个非常流行的词语。 从目前的文献来看，定义“绩效”的思路大体上有两种。一种是从行为过 程的思路来定义，1 9 9 2 年出版的大英汉词典把绩效定义为“完成，行为 等。凯恩贝尔( c a m m b e l l ) 、迈克罗依( m c c l o y ) 、塞格( s a g e r ) 等1 9 9 3 年提 出，绩效是指员工自己控制的与组织目标相关的行为：绩效是行为，并不必然 是行为的结果；绩效是多维的，没有单一的绩效测量。另一种是从行为结果的 思路来定义，将绩效定义为资源的节约、效益的提高、行为所取得的功绩等。 普雷姆詹德( p r e m c h a n d ) 在公共支出管理一书中指出：“绩效包含了效率， 它还包括产品的质量或服务的水平以及机构所做贡献的质量；就所达到的结果 而言，绩效主要是财务会计的水平，重要的是，它还指对行政部门和全社会所 做决定的影响程度：绩效已经成为一个短语，包含了节约、效率和效益。 本文认为，绩效是指某一组织系统运作的过程和结果，包含效率 ( e f f i c i e n c y ) 和效果( e f f e c t i v e n e s s ) 两个方面。其中，效率是就组织系统 运作过程而言，是指组织系统实现目标的资源利用程度，也可视为与生产力同 义；而效果是就组织系统运作结果而言，是指组织系统目标的正确性及实现程 度。任何组织系统都存在绩效的问题，“绩效导向”已成为所有组织管理理念的 核心内容。 ( 2 ) 绩效评估 “绩效评估”( p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ) ，有人译为绩效测定n 量n 评 等；关于绩效评估，目前国内外尚无一致公认的定义。对绩效评估的研究广泛 分布于管理学、组织行为学、人力资源经济学等学科中，学者们基于各自的学 科角度对绩效评估予以不同的理解和界定。这其中对评估的理解许多都是从个 人层面出发的，如：美国的史密斯穆飞认为：“绩效评估是组织对雇员价值秩 硕士学位论文第1 章绪论 序的决定和评价。”美国的朗格斯纳认为：“绩效评估是基于事实，有组织地、 客观地评价组织内每个人的特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、 业务状态和工作适应性的过程。” 本文的理解是，评估是对正在进行或已经结束的项目、规划或政策所进行 的系统、客观的评价，包括其设计、实施和结果。评估的目的是判断目标的相 关性及其实现情况、效率、效果、影响和可持续性。绩效评估是对组织系统活 动中形成的成本、投入、产出、效益、效果等活动结果进行定量与定性相结合 的测定和评价；它是从经济性、效率性、效益性三个主要角度对组织系统活动 进行的定性与定量相结合的综合测评，能够比较全面、准确地反映组织系统的 绩效状况。应该强调的是，绩效评估是组织系统管理中一个重要的环节，通常 位于组织系统管理活动的最后阶段。绩效评估是组织系统管理过程中一个重要 组成部分。雷德拉普认为，绩效评估是管理组织系统的一种体系，由计划、改 进和评估三个环节组成；绩效评估是指绩效的衡量与评价。奎因( q u i n n ) 设想 了一个由计划、管理、评估组成的绩效评估过程，如表卜l 所示。 表1 - 1 组织绩效管理的三个要素 计划管理评估 建立组织系统绩效目标 行动和目标的监督雇员和管理者的商谈 明确工作行动 强化预期行动书面报告 明确绩效评价的基础 修正不适当的行为关注目标的实现程度 指导和激励雇员行动 设计控制机制计划调整和新目标建立 资料来源：理查德威廉姆斯组织绩效管理【m 】清华大学出版社，2 0 0 2 ：1 8 绩效评估通常以某一阶段绩效协议中规定的绩效目标为基础和标准，兼顾 该时段内管理者自身与环境的变数。由于绩效评估能够使人们对个人或组织活 动产生的质与量、效率与效益水平取得共识，同时它使个人或组织的绩效状况 公诸于众，因此，绩效评估对组织系统管理具有强大的激励与约束功能。 ( 3 ) 税收征管 税收是政府为了满足实现其职能的需要，凭借其政治权力向经济主体强制 收取的收入，具有强制性、无偿性。税收征管是指各级税务机关依法对纳税人 和扣缴义务人缴纳税款过程进行组织、管理、监督和检查等一系列活动的总称， 其实质是征税人与纳税人共同参与将潜在的税源变为实际入库的税收。社会经 济的发展决定税收征管的发展，也决定着税收征管手段的改进。纵观中外税收 发展历史，税收征管历经无数次变革，从征收劳役、实物税到货币税收，从专 4 硕士学位论文第l 章绪论 制课征到依法课征，逐渐形成了税收的专业化分工、程序化及计算机管理。 ( 4 ) 税收征管绩效 在现有文献中尚未找到完整的关于税收征管绩效的定义。结合税收征管活 动的特征和绩效的定义，本文认为，税收征管绩效是指税务机关组织税收收入 的效率和效能。税收征管效率是指征收入库的税收收入与征税投入成本之间的 数值对比关系；征收入库的税收收入多而征税投入成本少，税收征管效率就高， 反之，征收入库的税收收入少而征税投入成本多，税收征管效率就低；高效率 税收征管是指以较小的征税投入取得较大的税收收入，侧重于税收征管成果与 预期目标、投入与产出的比较等。税收征管效能是指征收入库的税收收入与征 税花费时间之间的数值对比关系；征收入库的税收收入多而征税花费时间少， 税收征管效能就高，反之，征收入库的税收收入少而征税花费时间多，税收征 管效能就低；高效能税收征管是指以花费较少时间取得较大的税收收入，侧重 于税收征管的时间投入与入库税收收入的比较等。在征收的税收收入既定的情 况下，征税成本和纳税成本越少、且花费的时间越小，税收征管绩效就越高； 在征税成本、纳税成本和征税花费的时间既定的情况下，征收的税收收入越多， 税收征管绩效就越高。反之，在征收的税收收入既定的情况下，征税成本和纳 税成本越多、且花费的时间越多，税收征管绩效就越低；在征税成本、纳税成 本和征税花费的时间既定的情况下，征收的税收收入越少，税收征管绩效就越 低。 ( 5 ) 税收征管绩效评估 税收征管作为政府的行为，即便是种的公共行为或公众服务，也是一个 复杂、多面的概念；税收征管绩效评估显然不能单从征税人员个人层面来考察， 我们在进行税收征管绩效评估时，应该借鉴被西方国家广泛采用的从个人层面 和组织层面评估政府部门绩效的方法和技术。本文认为，税收征管绩效评估是 指基于一定的价值理念，综合运用运筹学原理和数理统计方法，根据设计的指 标体系和评价标准，对税收征管部门的效率、效果、公共责任和公众满意度等 方面的判断，对税收征管行为的最终成果所反应出来的效率和效果进行准确的 评价，并督促税收征管部门采取有效措施提高税收征管绩效的过程。 硕士学位论文第1 章绪论 1 3 国内外税收征管绩效评估的现状 1 3 1 国外税收征管绩效评估的现状 2 0 世纪7 0 年代，新公共管理运动开始风靡欧美等发达国家，随着这场运动 深入开展，政府部门绩效成为人们关注的焦点。布兰克( j o sl t b l a n k ) 等人 认为，政府部门绩效之所以成为人们关注的焦点，主要是因为“在绝大多数国 家中政府部门的绝对规模及其绩效会对经济的整体状况产生深远的影响，这种 影响通过两种方式表现出来，以最终产出的形式提供给消费部门( 如教育和卫 生) ，以中间产出的形式用作私人生产部门的投入( 如能源和基础设施) ”。 税收征管部门承担着依法治税、组织财政收入、调节社会收入分配等任务， 发达和新兴工业化国家的税务机构一直不断地探索提高税收征管绩效的方法， 在改进税收征管绩效方面做出了许多有益的探索。1 9 9 8 年，美国国内收入局实 施了重组与改革法案，其使命被描述为“通过帮助纳税人了解和实现他们的纳 税义务，并通过使税法公平适用于所有纳税人，来为美国纳税人提供最高质量 的服务 。澳大利亚税务局从2 0 世纪9 0 年代初开始，每年开展一至两次公众及 相关部门对澳大利亚税务局绩效评估，并向所有纳税户、公民、国会和政府各 部门报告其绩效情况。 在美国等发达国家的带动和示范下，税务绩效评估在其他国家也得到广泛 应用，并发挥了重要的作用。当今西方发达国家普遍推行了税收征管绩效评估 措施，主要包括议会、民众和纳税人围绕税收征管战略目标采用目标管理( m b o ) ， 全面质量管理( t q m ) 等手段。强化了税收征管对议会、民众和纳税人的双重责 任；实行税务部门成本核算，加强税务部门支出控制，完善信息反馈，实行以 绩效为基础的税务部门预算制度；改革税务局公务员制度，打破统一的薪酬体 系，推行绩效工资制和业绩奖励制：绩效管理、民众至上与纳税服务意识、在 税务部门管理中引进竞争与市场机制等措施在税收征管实践中得到了广泛运 用；税收征管目标也由单一地追求税收收入增长发展到全方位地追求税收收入、 社会公平、纳税服务质量、改善工作态度和公共责任机制。 1 3 2 我国税收征管绩效评估的现状 建国以来，随着我国经济的发展，我国在税制结构、征管模式上出现了许 多重大的变化，并对税务机关的绩效管理体制产生了深远的影响，受国外管理 绩效评估理论和实践迅速发展的影响，我国税务机关也开展了各种形式的税收 征管绩效评估实践，我国税收征管绩效评估不同于西方国家，没有比较成熟的 6 硕士学位论文第1 章绪论 企业绩效评估理论和实践经验可以学习和借鉴，也没有比较成熟的政府管理绩 效评估理论和实践经验可以学习和借鉴，税收征管绩效评估实践发展主要是各 级税务机关干部队伍建设和税务行政改革推动的结果。 我国税务机关的绩效管理工作是从2 0 世纪8 0 年代开始的，我国较早进行 税务机关绩效改革，将目标管理的理论和方法引入税务机关的是内蒙古自治区 包头市税务局。该局从1 9 8 6 年开始实行目标管理，经过了近4 年的艰苦摸索 和反复尝试，创立了以“征、看、查、考”为核心的目标管理模式。到9 0 年代 初期，全国税务系统5 0 个省级国地税税务机关中，己经有4 2 个单位不同程度 上实行了以目标管理为核心的绩效管理体制，约占总数的8 4 。总结我国税收征 管绩效评估现状发现，我国目前税收征管绩效评估包括目标责任制、纳税服务 承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等等。 1 4 研究方法与篇章结构 1 4 1 研究方法 本文采用的研究方法主要有： ( 1 ) 规范分析的方法。规范分析的方法就是用已有的、实践已经证明的价 值标准来对事物进行推理和分析。本文在分析税收征管绩效评估指标体系时， 借鉴了理论界某些较为成熟的观点。 ( 2 ) 实证分析的方法。实证分析实质上就是对事物本来面貌的客观描述。 本文在分析税收征管绩效评估现状及问题时，较多地运用此方法。 ( 3 ) 理论与实践相结合的方法。 1 4 2 篇章结构 全文共分5 章，各章的主要内容如下： 第1 章绪论，主要介绍了研究的背景、意义、目的，理论基础，国内外研 究现状，研究方法和篇章结构。 第2 章长沙县国税局税收征管绩效评估工作流程设计，主要是借鉴国外绩 效评估理论和实践经验，结合长沙县税收征管的实际情况，将税收征管绩效评 估工作流程分为评估组织、评估实施和评估结果应用三个步骤。 第3 章长沙县国税局税收征管绩效评估指标体系构建和指标权重的确定， 本章阐述构成长沙县国税局税收征管绩效评估指标体系的依据、原则和方法以 7 硕士学位论文第1 章绪论 及指标权重的确定，研究长沙县国税局税收征管绩效评估指标体系的总体框架。 第4 章长沙县国税局税收征管绩效评估指标体系的运用，本章运用上面设 计的绩效评估指标体系对长沙县国税局税收征管绩效进行科学而专业的评估， 促使其改进税收征管绩效，找出一条适合长沙县国税局税收征管绩效评估的新 思路。 第5 章结论、创新点与展望，归纳了本文的主要研究结论和创新点，提出 了未来的研究方向。 8 硕士学位论文第2 章长沙县国税局税收征管绩效评估工作流程设计 第2 章长沙县国税局税收征管绩效评估工作流程设计 税务部门绩效评估是税务部门绩效管理的基本内容和要求，是对税务部门 工作状况做出比较全面的综合判断，实现税务部门管理规范化、制度化、科学 化的重要环节。税务部门开展绩效评估对于提高税务部门的管理水平，强化税 务部门的服务意识，提升税务部门的形象，树立科学的发展观和正确的政绩观 具有重要的意义。 2 1 长沙县国税局税收征管绩效评估的现状 长沙县国税局的税收征管绩效评估大致经历了平均主义思想下的赏罚调 剂、主观评价、德能勤绩评价、量化考核与目标考核四个阶段。2 0 0 0 年国家税 务总局下发了税收征管质量考核暂行办法( 国税发 2 0 0 0 5 1 号 ) ，其中规定 了考核税收征管质量的“十率 指标，2 0 0 3 年6 月，国家税务总局下发修订后 的税收征管质量考核办法，将“十率”变为“六率”，即登记率、申报率、 入库率、滞纳金加收率、处罚率和欠税增减率。征管质量考核办法的出台首次 把税收征管质量纳入各地工作业绩考核，改变了以税收收入任务完成情况作为 考核业绩的传统做法，在一定程度上促进了税收征管质量的提高，但由于其考 核面过窄，考核指标也过于简单，仍未起到对税务机关征管绩效全面评价的作 用。 目前长沙县国税局的税收征管绩效评估具有以下特点： 一是绩效评估方法采用目标管理考核方法。目标管理法是美国学者德鲁克 等人于2 0 世纪5 0 年代应用系统论、控制论、信息论和人际关系理论而提出的 一种管理方法。我国税务机关从2 0 世纪8 0 年代初期开始引入并推行目标管理 责任制对各项日常税收工作进行考核。考核内容一般是确定一些硬性指标，作 为上级税务机关给下级税务机关下达的工作任务，以他们完成的这些目标任务 的程度作为衡量其工作优劣的依据。 二是绩效评估主体主要来自政府组织内部。长沙县国税局对于税收征管绩 效的评估主要是来自于上级税务机关。另外地方政府、人大对地方税收任务完 成情况也要另行制定指标并进行考核，人大、政协等部门组织的行风评议等也 是对税务机关工作的一种评估。 三是绩效评估通常采用自上而下的方式进行，强调对下属单位或机构的控 9 硕士学位论文第2 章长沙县国税局税收征管绩效评估工作流程设计 制。虽然科学的目标管理要求将沟通视作贯穿整个目标管理过程的“重要环节 ， 但是，从当前税务部门的目标管理流程来看，上下级之间的有效沟通往往不足， 导致领导事前与事中不能及时为下级单位的工作提供指导，而只寄希望于通过 最终的绩效评估来检查职能工作的履行情况或任务的完成情况。 通常情况下，绩效评估的流程是，事先按照上级主管部门或本单位的要求 制作出考核表，年初由办公室统一发给各下属单位及各部门，季末、年底临时 组织一个考核小组按考核表的要求检查一下，然后交办公室存档。这种考核形 式虽然给被考核单位带来了工作上的压力，但是因为与下属单位的实际工作联 系不紧，没有特色，既不能及时发现工作中存在的问题，也无法挽救已发生的 差错。因此，绩效评估的结果缺乏针对性、时效性，无法对下属单位及其工作 人员的行为产生有效引导和反馈作用。 借鉴国外绩效评估理论和实践经验，结合长沙县国税局税收征管的实际情 况，本文认为，长沙县国税局税收征管绩效评估工作流程可分为评估组织、评 估实施和评估结果应用三个步骤( 见图2 - 1 ) 。 图2 - 1 税收征管绩效评估工作流程图 税收征管绩效评估工作流程是一个复杂程序系统，该系统由各个环节及其 相互联系形成。政府、公众及其他的绩效评估需求者出于各种目的，需要了解 1 0 硕士学位论文第2 章长沙县国税局税收征管绩效评估工作流程设计 税收征管绩效状况，并进行评估。绩效评估的需求者的具体需求决定了税收征 管绩效评估的具体内容；根据已经确定的评估内容，评估者运用绩效评估的理 论和方法，对税收征管绩效进行评估。税收征管绩效评估工作流程要受边界条 件的限制，这些条件的总和就构成了税收征管绩效评估工作流程的环境；就税 收征管绩效评估工作流程而言，边界条件分为时间条件、空间条件和发展条件。 在税收征管绩效评估中，评估的时间只能是从“过去到“现在”；“未来 属 于预测的状态。空间条件是指税收征管部门的地域范围，绩效评估中容易辨析。 发展条件是指当代的技术、经济和社会发展水平，这是贯穿税收征管绩效评估 过程的基本参照系。绩效评估结论可以视为评估工作流程的有效输出，是绩效 评估需求者决策的根据。税收征管绩效评估具有主观客观双重属性：一方面， 绩效评估指标反映了评估者的价值观和期望；另一方面，绩效评估指标是评估 的依据，规定了评估者的评估内容及氛围。税收征管绩效评估工作流程图，也 从多个侧面回答了“为什么评估、评估什么、谁来评估和如何评估 四个基本 问题。 2 2 长沙县国税局税收征管绩效评估组织流程 西方发达国家税收征管绩效评估的实践证明：只有具备科学合理的绩效评 估组织流程，税收征管绩效评估制度才能落到实处，才能发挥其应有的效力； 相反，没有科学合理的绩效评估组织流程，税收征管绩效评估工作就会流于形 式，税收征管绩效评估工作就达不到预期的目的。 2 2 1 成立税收征管绩效评估的组织机构 税收征管绩效评估的组织机构是指负责组织和实施税收征管绩效评估的管 理机构，即“谁 是税收征管绩效评估主体；成立评估组织机构实质上是指由 “谁 来组织和实施税收征管绩效评估。绩效评估主体指的是设计与主持绩效 评估活动的人与组织。评估主体可能是某一个人、某几个人或某个团体、某个 机构。“由谁来评估 直接决定着绩效评估的客观性、准确性和权威性。如英国 有专门的公务员绩效评估领导机构，中央政府和地方政府分别实行“内设管理 机构 两种不同的评估模式。借鉴国外政府管理绩效评估的经验，结合特殊的 国情，现在的税收征管绩效评估主体应该是多元化的。评估主体“多元化”是 指在税收征管绩效评估主体的组成形式上，实行政府、税收征管部门自身、社 会公众、社会中介组织等多元主体的结合。税收征管绩效评估主体体系包括权 力机关主体、税务机关主体和社会组织主体( 见图2 - 2 所示) 。 硕士学位论文第2 章长沙县国税局税收征管绩效评估工作流程设计 图2 2 税收征管绩效评估主体体系的构成 2 2 2 确定税收征管绩效评估对象 确定税收征管绩效评估对象由评估组织机构根据需要决定，可以是国家税 务总局税收征管部门、各省的国家税务局和地方税务局税收征管部门、各市( 或 县) 的国家税务局和地方税务局税收征管部门，也可以是全国范围内的某一税 种征收管理、某一地区的某一税种征收管理，等等。长沙县国税局的税收征管 绩效评估的对象为县国家税务局机关、税务所和税收征管人员。 2 2 3 组建税收征管绩效评估队伍 评估队伍是绩效评估组织机构根据评估对象的实际情况确定的由评估主体 派出人员和专家咨询组成员组成的绩效评估小组。评估队伍的主要职责是提出 绩效评估方案；组织实施评估；综合评估信息；提出评估结论等。其组成方式 应当既要有利于税务局或政府权力机关统揽全局，协调各方面工作；又要有利 于税收征管绩效评估工作的顺利开展。 评估队伍应独立、客观、公正地开展评估工作，排除各方面特别是税收征 管人员和纳税人意愿的影响；但对于税收征管人员和纳税人指出的评估工作和 评估报告中存在的疏忽、遗漏、疑问，应当认真予以解答、补充和更正。评估 队伍实行组长负责制，负责税收征管绩效评估实施过程中的各项具体工作；专 家咨询组成员根据评估工作需要，向评估队伍提供有关政策、技术方面的意见 支持。 硕士学位论文第2 章长沙县国税局税收征管绩效评估工作流程设计 2 2 4 构建税收征管绩效评估指标体系 税收征管绩效评估主体的多元化，客观上要求建立统一、科学的税收征管 绩效评估指标，建立自上而下、平行制约和自下而上的有机统一评估制度，使 各评估主体相互配合、取长补短，形成结构合理、功能互补与和谐统一的税收 征管绩效评估指标体系，减少和避免各主体设计、使用评估指标的差异性，力 争使各主体得出的评估结果一致。要按照运动员不能同时兼任裁判员的原则， “异体评估”更能保证客观、公正和准确的要求，建立以税收增长为中心、纳 税人为本位的税收征管绩效评估体系。税收征管绩效如何，纳税人有着最直接 的感受，当然也最有评估发言权。如美国联邦政府和州政府每年都会定期对纳 税人进行随机电话调查，了解纳税人对纳税服务的满意程度和税收征管绩效的 评估意见。 2 2 5 选择税收征管绩效评估方法 绩效评估方法选择是否得当，将直接影响税收征管绩效评估工作的成败及 绩效评估质量的高低，评估队伍应根据评估主体的需要和评估对象的特点正确 地选择评估方法。一般来说，应把自我评估与上级评估、下级评估、同级评估、 群众评估、专家评估有机结合起来，整合不同评估主体的优势，增强评估结果 的客观性、公正性。 2 2 6 制定评估方案和下达评估通知 税收征管绩效评估对象具有多样性，既可以是一个具体的税务局税收征管 部门、税收征管人员，也可以是某一税种征管。评估队伍在实施评估工作前， 应当根据评估实施办法和“评估指标体系”等有关规定，制定出详细的评 估工作方案。主要内容包括：评估对象、评估目的、评估依据、评估负责人、 评估工作人员、评估工作时间安排、拟用评估方法、评估双方各自需要准备的 各种评估资料以及有关工作要求等，并报组织机构批准。 评估通知书是评估组织机构( 委托人) 出具的行政文书，也是评估对象接 受评估的依据。评估通知书应载明评估任务、评估目的、评估依据、评估人员、 评估时间和有关要求等事项。要求被评估对象按“评估通知书”的要求及时完 整地提供相关数据信息的报表资料，并对所提交的各项评估基础资料的真实性 和完整性负责。 硕士学位论文第2 章长沙县国税局税收征管绩效评估工作流程设计 2 3 长沙县国税局税收征管绩效评估实施流程 2 3 1 收集绩效评估数据信息 税收征管绩效评估的过程，在很大程度上就是一个信息的收集、加工和处 理的过程。按照评估要求收集、核实、整理和提交评估全过程的基础数据资料， 并对所提交的数据资料的真实性和完整性负责。 2 3 2 评估分析计分 目前，长沙县国税局税收征管工作考核更多的是采用税收征管部门内部评 估，很少采用或重视税收征管部r - j # b 部评估。尽管税收征管部门内部评估拥有 较强的信息优势，但也存在着非常多的制度缺陷，这就有必要在保持税收征管 部门内部评估同时，重视税收征管部f 7 m - 部评估，弥补税收征管部门内部评估 的不足，形成内部评估与外部评估相结合、并侧重于外部评估的税收征管绩效 评估形式。评估队伍成员应深入税收征管一线核对、调查取证，被评估单位应 抽出专门人员积极配合参与评估工作，填列各种表格和调查问卷，如实回答评 估队伍成员提出的相关问题；评估队伍成员深入被评估对象调查了解有关情况 后，依据评估标准和指标计算被评估单位的绩效分数；然后根据计算得分得出 被评估单位的绩效等级。 2 3 3 形成初步评估结论 在评估分析计分程序完成后，由评估队伍按照绩效评估组织机构要求、并 根据被评估单位的具体情况对初步评估结论进行调整；按照规定的格式，撰写 税收征管绩效评估报告；评估报告能够全面反映被评估对象的综合绩效，提出 对存在问题的改进措施。评估报告形成后，经评估小组组长签字，先将初步评 估结果反馈给被评估对象的当事人征求意见，然后报送专家咨询组或绩效评估 组织机构审核认定。 2 3 4 受理评估申诉 受理评估申诉是税收征管绩效评估制度民主化、科学化、规范化的具体体 现，是绩效评估程序中的一个重要补救措施和环节。评估申诉的核心功能是确 保评估结果客观、公正。评估小组或评估组织机构受理被评估对象提出的申请 后，应及时复核或评估初步评估结论。 2 3 5 确认评估报告 在绩效评估小组提出评估报告初稿后，评估对象的当事人并未对初步评估 结论提出质疑、申诉，或提出的质疑、申诉意见末予采纳，或采纳质疑、申诉 意见并修改初步评估结论后，由评估组织机构审核认定最终评估结论，与评估 过程中发现的问题及工作建议、奖惩措施等一起形成书面报告，通报被评估对 1 4 硕士学位论文第2 章长沙县国税局税收征管绩效评估工作流程设计 象的当事人，同时上报同级政府，并可有选择性进行媒体发布，以加强社会监 督，最后必须建立绩效评估工作档案。 2 4 长沙县国税局税收征管绩效评估结论应用流程 2 4 1 检验税收征管战略目标的实现 税收征管目标主要包括：组织和增加国家税收、宏观经济调控、社会充分 就业、生态环境保护、支持自主创新、保护民族产业、促进廉政建设等方面。 在一定程度上，税收征管绩效评估的实质就是评估税收征管任务目标的完成程 度和完成税收任务的效率。本文制订的税收征管绩效评估指标和标准就是以实 现税收任务和如何实现税收任务为导向，是税收征管工作展开和具体化。因此， 绩效评估结果能够直接运用于检验被评估对象是否达到了预定目标。这种检验 的要求是：分析评估对象是否达到了预定目标，成功的经验是什么? 存在的差 距在那里? 经验与差距形成的原因是什么? 如何采取具体的对策和措施? 并根 据目标要求和绩效评估结论，调整绩效目标、工作思路和工作措施，为下一轮 的绩效评估循环或下一个评估对象的绩效评估工作提供工作指导思想。这样， 对于提高税收征管项目及税收征管机构绩效、推进税收征管工作目标管理具有 重要的积极作用。 2 4 2 提升税收征管绩效水平 马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。评估结论 运用既是评估的延续，又是评估的目的所在。评估的目的在于根据评估结论， 寻差距、找经验，促进和提高税收征管绩效。正如凯特所指出的，绩效评估正 是依据国家立法或国家行政立法对绩效目标予以规定，把税收征管活动与对法 律负责、对行为法律负责，对社会公众负责统一起来。 绩效结论的运用，是税收征管绩效评估工作最重要的一环，也是税收征管 绩效评估的目的所在。如果只强调评估流程而不注重绩效评估结论的运用，绩 效评估结束后就把评估结论束之高阁，不仅绩效评估工作将变得毫无意义，而 且绩效评估工作也难以持续开展下去。绩效评估结论通过对税收征管的客观分 析，能够改善税收征管手段；通过多元主体参与税收征管绩效评估，促使税收 征管部门服务态度改善和服务水平提高；税收征管绩效评估确保了政府承担起 公共责任，可以说，税收征管绩效评估工作是政府公共责任得以落实的保障机 制之一：通过对税收征管过去工作成绩的总结，有益于总结经验，吸取教训，从 而使政府对后续的工作做出更好的发展规划：根据绩效评估结论确定有关人员 的奖惩，加强税收征管的科学管理。 硕士学位论文第3 章长沙县国税局税收征管绩效评估指标体系构建和指标权重的确定 第3 章长沙县国税局税收征管绩效评估指标体系构建和指 标权重的确定 构建评估指标体系是税收征管绩效评估工作的重点和难点，能否构建出科 学的评估指标体系决定税收征管绩效评估工作的成败。税收征管是一项涉及面 较广的复杂工作，对其绩效进行评估，单用一两个指标很难达到公正客观的要 求，为此必须建立科学的税收征管绩效评估指标体系。税收征管绩效评估指标 体系是评估税收征管效果、衡量税收征管战略目标实现程度的基本依据，具有 反映税收征管内部流程、显示税源监控和纳税服务质量、预测税收收入增长趋 势等功能。 3 1 税收征管绩效评估指标体系的构建 3 1 1 税收征管绩效评估指标体系构建的依据 根据税收征管工作特征与运作模式，税收征管绩效评估指标体系构建的依 据有以下二个。 ( 1 ) 依据组织税收收入的职能 以组织税收收入的职能为依据构建税收征管绩效评估指标，是指税务局依 据宪法和行政法规赋予的组织税收收入的职能和权力，依法征税的结果。以组 织税收收入的职能为依据构建税收征管绩效评估指标真实地体现了税收征管绩 效评估以结果为本的本质，有助于检验各级税务局是否完全履行了它的组织税 收收入的职能，有利于提高税收征管的效率、能力和纳税服务质量。 ( 2 ) 依据纳税人满意度 纳税人满意度( 1 e v e lo fs a t i s f a c t i o n ) ，是指纳税人对税收征管部门所 提供的与组织税收收入有关的各类活动的反应。纳税人满意度作为税收征管绩 效评估指标构建的依据主要体现在两个方面：一是这种满足的程度是相对的， 可划分为满意、比较满意、比较不满意、不满意等；同时，处于不同满足程度 层次上的纳税人数量也是相对的。二是税收征管过程中如何对待和处理纳税人 的苦难和抱怨问题。这些问题与纳税人的满意度密切相关；税收征管部门是否 建立了与纳税人之间进行信息交流与沟通的渠道和机制、是否及时解答和处理 纳税人的困难和抱怨、解答的态度与次数、对苦难和抱怨解决和处理的程度等 1 6 硕士学位论文第3 章长沙县国税局税收征管绩效评估指标体系构建和指标权重的确定 都是纳税人对税收征管予以监督的重要一环，都应作为绩效评估指标体系的重 要系数。 3 1 2 税收征管绩效评估指标体系构建的原则 ( 1 ) 整体性与系统性相结合的原则 整体性观点是系统科学理论的核心，是运用系统方法研究和解决经济社会 问题的出发点和根本依据，从组织系统整体到局部要素，它不仅仅着眼于各个 要素的差异，更着眼于各个要素之间的联系和作用，达到对组织系统运行整体 水平的了解。整体性与系统性相结合的原则要求绩效评估指标体系不遗漏任何 一项重要指标，通过各项指标的相互配合能够全面、系统地体现税收征管绩效 的数量和质量。评估指标体系应覆盖评估对象的主要方面，避免评估指标结构 的不完整导致评估结果出现失真的情况；评估指标能较为充分地反映征管系统 绩效的实际情况，这显然不是一两个指标能够完成的，需要有一系列的评估指 标，分别占不同的权重，构成完整的评估指标体系。 ( 2 ) 可行性与可比性相结合的原则 评估指标的设置既要有一定的超前性、科学性，又要兼顾税收征管工作的 特点，具有可操作性和可行性。税收征管绩效评估不仅要评估税收征管所取得 的税收收入，还要评估税收征管的经济社会效应。评价指标的构建以客观指标 为主、主观指标为辅，将共性指标与个性指