（财政学专业论文）我国财政可持续性研究.pdf

摘要 我国自从1 9 9 8 年实施积极财政政策以来，已经6 年多了，取得了举世公认的 显著成效。这次积极财政政策是以增发国债来扩大财政支出为主要手段的扩张性 财政政策，它犹如一把“双刃剑”，在促进经济增长的同时，也伴随着某种程度的 财政风险。可以说，积极财政政策的实施过程是财政风险的累积过程，也是人们 对财政风险的研究和认识逐渐深化的过程。财政的可持续性和财政风险实际上是 一个问题的两个方面，要实现财政的可持续发展必须要解决好财政风险的防范和 控制问题。只有财政风险在可控制的范围之内，财政才能是可持续的。经济是财 政的基础，国家经济状况决定着国家财政状况，财政安全与经济安全两者有着极 为密切的互动关系。 虽然国际上没有完整的财政可持续评价指标体系，但通常认为赤字和债务是 核心指标。实践中，我们通过一些财政风险衡量指标的变化趋势、国际比较，并 结合本国国情及具体经济背景，对财政状况进行一定的评价，据此调整相关的政 策、制度，同时探索适合在经济全球化环境下防范和控制我国财政风险，确保国 家经济安全，实现财政可持续发展的良策。这些指标主要包括财政赤字率、国债 负担率、国债依存度、国债偿债率等。简单从单个指标来看，可能会得出相反的 结论。我国积极财政政策的多年实施。赤字率已达到3 o ，达到了马约规定的 警戒线。从债务依存度和国债偿债率看，都已接近或达到国际公认警戒线，特别 是后者，己大大突破警戒线。从国债负担率看，我国远低于马约规定的6 0 的警戒线，也低于其它一些主要西方发达国家。应该看到，我国国债发行历史短， 但发行额增长速度远远超过财政收入的增长速率，经济增长不可能长期支撑这一 债务增长速度，国债风险应当引起我们的高度重视。积极财政政策取得显著成效 的同时，各项指标大幅上升，财政风险也在日益凸显，随着时间的推移，积极财 政政策已经不能完全适应经济形势的需要，应对其进行适当调整。 财政的可持续性意味着财政职能的充分有效发挥，财政职能的发挥涉及财政 分配的全过程。从我国目前的实际情况看，财源基础不稳定，财政收入占g d p 的 比重偏低，且没有建立完善的财政收入增长机制，税制也还在逐步完善中，财政支 出的“越位”和“缺位”现象依然大量存在，财力的不足隐含着财政运行的风险。 另外，我国财政赤字长期化，增幅加大，且实际赤字要比账面赤字更为严重。目 前经济发展面临着更多的不确定因素，财政赤字不加以重视就可能形成各种现实 的和隐性的风险。 隐性和或有债务是个全球性问题，也是影响我国财政可持续发展的一个重 要因素，世界许多国家都在不同程度上面临着广义债务规模偏大的难题。国内外专 家的研究成果显示，我国存在着大量的隐性和或有债务，如国有银行的不良贷款损 失、政策性银行呆坏账损失、地方金融机构的支付缺口、社会保障基金的损失和 缺口等，或有债务较大的事实，说明我国财政的风险不是主要来自财政自身的债务 负担和压力，而是来自经济生活中的其他领域，仅依靠控制赤字和国债规模还不能 有效化解现存财政风险，保持财政的可持续性。产生隐性和或有债务的根源在于改 革的滞后及财政体制和制度的不健全，因此防范和消除隐性和或有债务应从深化 改革、健全相关体制上着手，关键在于深化国有银行改革，深化和推进国有企业改 革、深化财政金融体制改革及加快政府投融资体制改革。 要实现财政可持续发展，首先要加快经济发展，同时完善税费制度，保证有 充足的财政收入。其次要加快建立公共财政，合理安排支出，强化管理。再次要 加强国债管理，合理控制国债规模，同时减少隐性和或有债务的产生。财政风险 的产生究其深层原因是政策、制度、体制的不健全、不完善所导致的，因此只有 通过推行有效的政策，进行不断的体制改革和制度创新，创造良好的经济发展环 境，建立起稳固、平衡、强大的国家财政基础和合理规范的财政制度，才能确保 财政的可持续发展。 关键词：财政可持续性财政风险财政赤字国债 a b s t r a c t i th a sb e e nm o r et h a n6y e a r ss i n c et h ep r o a c t i v ef i s c a lp o l i c yi m p l e m e n t e di n c h i n ai n1 9 9 8 i tm a k e st h er e m a r k a b l ee f f e c tt h i sp r o a c t i v ef i s c a l p o l i c y i sa e x p a n s i o nf i s c a lp o l i c yb ym e a n so fi s s u i n ga d d i t i o n a ln a t i o n a l d e b t st oe x p a n d e x p e n d i t u r e si tl o o k sl i k ea ”d o u b l e - e d g e ds w o r d ”，w h i l ep r o m o t i n ge c o n o m i cg r o w t h , f o l l o w i n gt h ef i s c a l r i s ko fa c e r t a i nd e g r e et o ot h ei m p l e m e n t a t i o nc o u r s eo ft h e p r o a c t i v ef i s c a lp o l i c yi st h ea c c u m u l a t i o nc o u r o ft h ef i s c a lr i s ka n dt h ec o u r s eo f d e e p e n e dg r a d u a l l yi np e o p l e l ss t u d yo ff i s c a lr i s kt o o t h ef i s c a ls u s t a i n a b i l i t ya n d f i s c a lr i s ka r et w or e s p e c t so faq u e s t i o ni nf a c t t or e a l i z es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f f i s c a l i ts h o u l db ew e l ls e t t l e dt h ep r e c a u t i o na n dc o n f f o lo ft h ef i s c a lr i s k o n l yt h e f i s c a lr i s ki sw i t h i nc o n t r o l l a b l er a n g e ，t h ef i n a n c ec o u l db es u s t a i n a b l e a se c o n o m yi s t h ef o u n d a t i o no ff i n a n c e ，t h ee c o n o m i cs i t u a t i o ni sd e t e r m i n i n gt h es t a t eo ff i n a n c e t h ef i n a n c i a ls e c u r i t yh a se x t r e m e l yc l o s er e l a t i o n sw i t he c o n o m y t h o u l g hn o th a st h ei n t a c te v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo fr i s e n ls u s t a i n a b i l i t yi nt h e w o r l d ，w eu s u a l l yt h i n kt h a tt h ed e f i c i ta n dd e b ta r ek e yi n d i c e s i np r a c t i c e , c o m b i n i n g v a r i a t i o nt e n d e n c yo ni n d e x e so ff i s c a lr i s kw i t ht h en a t i o n a lt e n d i t i o n sa n de c o n o m i c b a c k g r o u n d ，w ea p p r a i s et h ef i n a n c i a ls t a t ea n da d j u s tr e l e v a n tp o l i c y , f i n d i n gt h eg o o d p l a nt ot a k ep r e c a u t i o n st h ef i s c a lr i s ki no u rc o u n t r yu n d e rt h eb a c k g r o u n do fe c o n o m i c g l o b a l i z a t i o n ，g u a r a n t e e t h en a t i o n a le c o n o m i c s e c u r i t y , r e a l i z i n g t h ef i n a n c i a l s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h e s ei n d e x e sm a i n l yi n c l u d ef i s c a id e f i c i tr a t e n a t i o n a ld e b t b u r d e nr a t i o ，n a t i o n a ld e b td e p e n d e n c y n a t i o n a ld e b ts e r v i c er a t i oe t c s i m p l ya c c o r d i n g t oi n d i v i d u a li n d e x ，w em a yd r a wt h eo p p o s i t ec o n c l u s i o na sp r o a e t i v ef i s c a l p o l i c y i m p l e m e n t e df o rm a n yy e a r si no u rc o u n t r y , f i s c a ld e f i c i tr a t er m s e dt o3o w h i c h r e a c h e d ”m a a s t r i c h tt r e a t y ”f i x e dc o r d o n n a t i o n a ld e b td e p e n d e n c ya n dn a t i o n a ld e b t s e r v i c er a t i o a l r e a d yc l o s et o o rr e a c ht h ei n t e r n a t i o n a l l ya c k n o w l e d g e dc o r d o n , e s p e c i a l l yt h el a t t e r , h a sa l r e a d yb r o k e nt h r o u g ht h ec o r d o ng r e a t l y n a t i o n a ld e b t b u r d e nr a t i oi no u rc o u n t r yi sw e l lb e l o w6 0 t h ec o r d o n so f “m a a s t r i c h tt r e a t y ”，l o w e r t h a ns o m eo t h e rm a i nw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e st o o n a t i o n a ld e b ti s s u e da m o u n t g r o w t hf a rt h a ng r o w t ho f t h eb u d g e t a r yr e v e n u e s ，i ti si m p o s s i b l ef o re c o n o m i cg r o w t h t os u p p o r tt h i sd e b tg r o w t hr a t ef o ral o n gt i m e n a t i o n a ld e b tr i s ks h o u l dc a u s eo u r g r e a ta t t e n t i o nw h i l ep r o a c t i v ef i s c a lp o l i c ym a k i n gr e m a r k a b l ee f f e c t i n g ，e v e r yi n d e x r i s e sb yaw i d em a r g i n ，t h ef i s c a lr i s ki sp r o m i n e n td a yb yd a yt o oa st i m eg o e so n ，t h e p o s i t i v ef i s c a lp o l i c yc a n tt o t a l l ym e e tt h en e e d so fe c o n o m i cs i t u a t i o ni ts h o u l db e r e p l i e da n dc h a n g e dp r o p e r l y f i s c a ls u s t a i n a b i l i t ym e a n sf i n a n c i a lf u n c t i o na b u n d a n t l ye f f e c t i v e l yp l a y e dt h e f u l lp l a yo ff i n a n c i a lf u n c t i o ni n v o l v e st h ew h o l ec o u r s eo ft h ef i n a n c ed i s t r i b u t e s a s t h ep r e s e n tc o n d i t i o n si no u rc o u n t r y , t h ef o u n d a t i o no ft h ef i n a n c ei su n s t a b l et h e p e r f e c tf i s c a lm e c h a n i s mo f g r o w t hi ne a r n i n g sh a sn o tb e e ns e tu pt h et a xs y s t e mi si n p e r f e c t i n gp r o g r e s s i v e l yy e t t h es h o r to ff i n a n c i a lr e s o u r c e si m p l yt h er i s ko nf i n a n c e o p e r a t i n g i na d d i t i o n , t h er e a ld e f i c i ti sm o r es e r i o u st h a nt h eb o o kd e f i c i t i no a f c o u n t r y e c o n o m i cd e v e l o p m e n tf a c e sm o r eu n c e r t a i nf a c t o r sa tp r e s e n t ，f i s c a ld e f i c i t m a yf o r md i f f e r e n tr e a l i t ya n di m p l i c i tr i s ki f i tw a sn e g l e c t e d i t i sag l o b a l q u e s t i o nf o rt h ei m p l i c i ta n dc o n t i n g e n tl i a b i l i t i e s i t sa l s oa n i m p o r t a n tf a c t o rw h i c hi n f l u e n c i n gf i n a n c i a ls u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti no u rc o u n t r yt o o al o to fc o u n t r i e si nt h ew o r l df a c ed i f f i c u l tp r o b l e mi nv a r y i n gd e g r e e st h a tt h es c a l eo f t h ed e b ti nb r o a ds e n s ei so nt h eh i g hs i d et h er e s u l t so fd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a l e x p e r t l sr e s e a r c hs h o w s ，al a r g ea m o u n to fi m p l i c i tc o n t i n g e n tl i a b i l i t i e se x i s t e di no u r c o u n t r y , s u c ha sn o n - p e r f o r m i n gl o a nl o s s e so ft h es t a b - r u nb a n k , t h en o n - p e r f o r m i n g l o a n sa n db a da c c o u n t sl o s so fp o l i c yb a n k ，l o c a lp a y m e n ts h o r t f a l l ，l o s sa n ds h o r t f a l lo f t h es o c i a ls e c u r i t yf u n do ft h ef l n a n c i a li n s t i t u t i o ne t c t h ef a c to fal a r g ea m o u n to f c o n t i n g e n tl i a b i l i t i e sp r o v e dt h a tf i s c a lr i s ki no u rc o u n t r yi sn o tc o m ef r o md e b tb u r d e n a n dp r e s s u r em a i n l y , b u to t h e rf i e l do fe c o n o m i cl i f ei tc a n td i s s o l v et h ef i s c a lr i s ka n d k e e pt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ff i n a n c ew h i c hc o n t r o l l e dt h es c a l eo fd e f i c i ta n d n a t i o n a ld e b to n l yt h eo r i g i no fi m p l i c i tc o n t i n g e n tl i a b i l i t i e sl a yi nt h el a g g i n go f f i s c a lr e f o r ma n dt h ei m p e r f e c tf i s c a l s y s t e m t op r e c a u t i o na n dd i s p e lt h ei m p l i c i t c o n t i n g e n tl i a b i l i t i e s ，w es h o u l ds e ta b o u tf r o md e e p e nr e f o r m ，p e r f e c t i n gt h er e l e v a n t s y s t e mw h i c ht h ek e yl i e si nd e e p e nt h er e f o r mo fs t a t e - f u nb a n k ，d e e p e na n da d v a n c e t h es o er e f o r m ，d e e p e nt h ef i n a n c i a lr e f o r mi nb a n k i n gs y s t e ma n da c c e l e r a t et h e s y s t e mr e f o r mo fg o v e r n m e n t si n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g t or e a l i z ef i n a n c i a is u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，f i r s t l y , w es h o u l d q u i c k e nt h e d e v e l o p m e n to fe c o n o m y , p e r f e c tt h es y s t e mo ft h et a x a t i o na n df e ea tt h es a m et i m e a n dg u a r a n t e es u f f i c i e n tf i s c a lr e v e n u e ss e c o n d l y w es h o u l da c c e l e r a t et os e tu pt h e p u b l i c f i n a n c e s y s t e m ，a r r a n g et h ee x p e n d i t u r er a t i o n a l l y , t h e ns t r e n g t h e nt h e m a n a g e m e n to f t h en a t i o n a ld e b t ，c o n t r o lt h es c a l eo f t h en a t i o n a ld e b tr a t i o n a l l y , r e d u c e p r o d u c t i o no ft h ei m p l i c i tc o n t i n g e n tl i a b i l i t i e sa tt h es a m et i m e t h ei m p e r f e c tp o l i c y a n ds y s t e mi st h ei m p o r t a n tr e a s o nf o r p r o d u c t i o no ff i s c a l r i s k s oo n l yt h r o u g h p u r s u i n gt h ee f f e c t i v ep o l i c y , c a r r y i n go nc o n s t a n ts y s t e mr e f o r ma n ds y s t e mi n n o v a t i o n ， c r e a t i n gt h eg o o de c o n o m i cd e v e l o p m e n te n v i r o n m e n t ，s e r i n gu ps t a b i l i z i n gb a l a n c e s t r o n g s t a t ef i n a n c ef o u n d a t i o na n dr a t i o n a lf i n a n c i a l s y s t e mw ec o u l dg u a r a n t e e f i n a n c i a ls u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t k e y w o r d s ：f i s c a ls u s t a i n a b i l i t y f i s c a lr i s k f i s c a ld e f i c i tn a t i o n a ld e b t 独创性声明 y 8 9 7 9 6 6 本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含 为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中做了明确 的说明并表示了谢意。 签名：日期：加印、，驴埘 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以 公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文。 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 签名：坶导师签名：乓3 旌日期：剑 引言 一、问题的提出 1 9 9 8 年，我国为应对因亚洲金融危机、内需不振引起的经济萧条，实旋了以 发行长期建设国债，增加财政投资性支出为主要内容的积极财政政策，由此国债 发行规模和累积余额迅速上升，一些国债负担的评价指标迅速攀升，财政赤字水 平也不断提高，对财政稳定运行形成威胁，从而导致财政难以有效履行自身职责。 目前，我国正处在经济体制转轨时期，在加入w t o 和经济全球化的背景下，经济发 展及国家财政都面临着国内和国际更为复杂因素的冲击，防范国家财政风险，确保 国家经济安全，已成为经济全球化时代各国政府所共同特别关注的经济战略。由于 我国经济体制及经济运行的特殊性，财政在经济运行中发挥着特别重要的作用。并 且这种重要的作用又处于一个十分关键的转型时期，其中隐含的风险成为我国经 济高风险性的个重要组成部分。研究我国经济风险不仅仅只是对金融风险而不 能不关注财政风险，并且这种风险比经济中的其他风险具有更深层次、更加全局性 因而也更具危害性。财政风险现象具有世界范围的普遍性，世界上许多国家发生 过，甚至目前正在经历着比较严重的财政风险，有的国家已经将财政风险推进到 财政危机阶段。我国财政风险不仅已初露端倪，而且风险因素已经积累到相当程 度。市场经济体制下，财政作为政府活动的核心，是为政府实现其经济、政治和社 会的多种目标与管理职能服务的，财政能否实现可持续发展，对我们至关重要。 二、文献综述 围绕着解释、判定、缓解财政风险的初衷，众多财政专家对财政风险问题进行 了广泛的理论分析，取得了丰硕的研究成果。特别是在实证分析和对策研究层面， 已取得的研究成果具有极强的政策意义和现实可操作性。国际上对我国财政风险 问题的研究可以分为两种情况：一种认为我国尚未发生明显的财政风险，或者我国 虽有一定程度的财政风险，但这种风险绝对没有到“无力回天”的危机状态或崩 溃边缘，这种看法和我国大部分专家学者的认识并无本质区别。另一种看法是极 力渲染我国经济发展和财政运行的困难，甚至得出我国的经济和财政行将嗣溃的 “论断”。美国匹兹堡大学的教授罗斯基( t o m a s g r a w s k i ) 先后发表了两篇文章 中国的g d p 统计出了什么问题和中国的g d p 统计：该被警告对中国经济 增长持最强烈否定态度。 我国财政学界对财政风险问题的研究始于1 9 9 8 年，许多最基本的财政风险范 畴尚不太规范，风险状态的权威判断标准也未确定，更不用说比较完整的理论体 系的构建。国内研究也存在两种截然不同的观点。一种是财政无风险论。认为我 国实施积极财政政策以来，虽然目前的赤字率己接近欧盟的警戒标准，但仍在警 戒线内。从债务负担率看，也远远低于欧盟规定的6 0 的警戒线。从实际情况看， 改革开放以来我国一直保持较高的经济增长速度。因此，目前中国不存在财政风 险。另一种是财政有风险论。部分财政经济学家认为，我国目前存在比较严重的 财政风险。 国际上没有完整的财政可持续评价指标体系，通常认为赤字和债务是核心指 标，也没有公认的赤字和债务界限，大多根据国情、实际情况、有关法律和历史 经验确定。 还需要迸一步深入研究的问题主要体现在以下三方面：一是在基本的理论层 面，有关财政可持续性的内涵、财政风险的概念、特征、构成、地位、预警体系、 转嫁杌理等，在财政学界远未形成共识，完整的理论体系的构建更是无从谈起； 二是对现实财政运行状态的判断大有差异，“有风险论”和“无风险论”形成对峙， 甚至对同样的财政现象和状态指标可以得出完全相反的结论；三是目前关于财政 风险的研究大多限于特定环境下的对策性研究，比如针对我国正在实施的积极财 政政策，或者针对愈演愈烈的国债和隐性债务等，鲜有对财政风险进行全面系统 的理论分析，从“特殊抽出一般”的过程远未完成，这势必大大降低研究工作的 理论价值。正因如此，财政可持续性问题的深入研究才有其必要性和迫切性。 三、研究的意义和方法 实现财政可持续发展，就要使财政风险在可控制的范围之内。财政风险是现 代财政学领域的一个至关重要的范畴，也是研究和开拓现代财政学的重要理论前 沿。规避财政风险问题，贯穿于世界各国政府财政活动的始终，成为各国政府制 定财政政策、设计财政体制、组织和安排财政收支结构、实施财政预算管理等各 项活动的最重要理论依据之一。 本文的基本分析方法是定量分析和定性分析相结合，并运用比较法，把理论 与实证分析紧密联系起来。 项怀调：中国积极的财政政策，中国财政经济出版社，2 0 0 1 年版第5 8 页 2 我国财政可持续性研究 1 财政可持续性概述 1 1 财政可持续性的内涵 1 1 1 可持续性的独特意义 可持续性( s u s t a i n a b i l i t y ) 一词来自拉丁语，意思是“维持f 去能够支撑” 或“保持继续提高”。可持续性概念的提出与可持续发展( s u s t a i n a b l ed e w l o p m e n t ) 是密切联系的其与环境、生态、资源、人口等问题也密切相关，具有其独特的 含义。要给可持续性作出一个明确定义很难。人们常常难以真切把握可持续性的 内涵和外延。因为任何一种行为或活动，都不可能持续不断地进行下去，它总会 受到各方面因素的影响、限制，而这种影响、限制因素也在不断变化，在变化面 前，人们总会意识到该通过技术的进步和制度的创新来实现新的行为和活动从 而实现下一个可持续性。由于可持续性概念的内涵和外延的不断变化，以及人们 认识的有限性，使得难以准确把握可持续性的内容。通常人们所说的持续，只是 在人类现有的认识水平上的可预见的“持续”，现实世界还有许多不确定和尚未为 人所知的东西。 有关可持续性的含义可以从以下几个方面去认识：第一，可持续性问题的公 】_ e 性，即在满足需求与利益时，必须体现当代人与后代人在福利与资源分配上代 际的公平，使留给后代人不少于当代人所拥有的机会。第二，可持续性依赖发展， 发展才能持续，这点对于发展中国家尤为重要。第三，可持续性强调限制与约 束。也就是说资源和环境的有限性决定了人口和经济的增长必然有一个限度，人 类的活动必须在资源和环境长期承载力的极限之内。 1 1 2 财政可持续性的内涵 财政是政府的种经济行为在该行为过程中以及行为之外都存在一定的风 险，要实现财政可持续发展，就必须控制和化解财政风险，使财政风险保持在可 控制的范围之内。财政可持续性实际上包含了三蘑含义：旨先。如果政府能够长 期保持财政收支3 ，衡则政府财政是可持续的；其次，尽管在相当长时期内不能 实现5 i ；i 政收支平衡，但政府能够通过发行国债为财政赤字融资则政府财政依然 可以是可持续的i 最后，如果在经济中存在这样一种机制当财政脱离甲衡状态 之后，经济变量之问的相互作用可以使财政恢复或趋于恢复平衡，则政府的财政 之后，经济变量之问的相互作用可以使财政恢复或趋于恢复平衡，则政府的财政 1 财政可持续性概述 状态仍可定义为稳定可持续的。 就中国当前的财政状况来看，更有意义的是上述第二重意义上的可持续性问 题。财政是否可持续的关键就是：在未来，政府有没有能力或公众认为政府有没 有能力偿还到期的债务。 财政的可持续性表现在财政可持续发展上，可持续发展财政的基本内涵，可 以从三个方面来理解：一是财政体系的运行应尽可能建立在长期、稳固、健康、 平衡的基础之上；二是财政政策的职能发挥要尽量与每个特定经济时期的现实需 要相适应；三是财政制度必须成为促进经济、政治、社会可持续发展的机制之一。 由此看来，可持续发展财政首先要求财政体系自身的健全、财政运转的有序有效 及其良性循环。因此，把可持续发展财政定义为：既尽可能地满足以国家为主体、 为主导的财力分配的现实需要，又不至于损害财力继承的未来需要及后代人的利 益。从而使整个财政运行有利于经济、政治、社会的可持续发展。 1 2 财政风险概述 风险，本来是管理学中一个与机会对称的经济学概念，机会是一种潜在的收 益，而风险则是一种潜在的损失。风险概念是在决策中产生的，是指在决策执行 过程中出现预期结果与实际状况的背离，从而导致的一种损失。造成风险的主要 原因是决策后果的种类、程度和发生概率的不确定性。决策后，到底会发生哪种 或哪几种后果，各种后果发生的可能性有多大，只要其中有一个或一个以上的因 素是决策者事先无法完全肯定的，对于该决策者来说就是不确定的，就产生了对 于该决策者而言的风险。 财政是为政府实现其经济、政治和社会的多种目标与管理职能服务的，它是 以国家为主体，在总揽全局的情况下进行社会资源配置、调节收人分配、促进经 济稳定和发展的经济活动。由此我们可以看出，财政活动实质是以国家为决策者 的经济决策和管理行为。由于现实经济活动的复杂性，及由此而产生的后果的不 可预见性和决策能力的有限性，财政活动作为经济大系统的一环，不可避免的会 面临大量的不确定性。这些不确定因素既可能是外部经济环境的改变，也可能是 财政系统内部的不完善或行为错误，使财政政策和相关措施在实施过程中发生预 期效果和实际效果的偏差甚至背离，由此产生了财政风险。 赵晓等：中国财政危机：预言? 危言? ，改革与理论，2 0 0 2 年第l 期 郭代模、杨涛：论可持续发展财政，财政研究，1 9 9 9 年第1 0 期 2 我国财政可持续性研究 基于以上认识，目前，对财政风险的概念有以下几种表述： 1 、财政风险是指财政收支矛盾激化，进而破坏财政稳固与平衡的可能性。 2 、财政风险是指在财政发展过程中，由于财政收支矛盾的影响，给财政运行 及某些经济和社会因素造成波动和混乱的可能性，集中表现为巨额财政赤字和债 务危机。 3 、财政风险是指财政不能提供足够的财力，致使国家机器和社会经济运行不 能正常运转而遭受严重损失的可能性。 财政风险不只是财政部门的风险，它是一种开放性的系统风险、公共风险、 经济风险，在一定程度上是整个国家及政府的风险。财政风险具有综合性、终极 性、制度性和隐蔽性的特征。与企业风险和个人风险相比较，财政风险具有较强 隐蔽性，因为财政是以国家政权为依托，可以强制地扩大收人来源，如发行货币、 扩征税收等，而一般单位和个人却不具备这种能力。只有当这种“强制性”超出 了整个国民经济的承受能力时，财政风险才会显现出来，并进而变为现实的财政 危机。 目前，我国理论界对财政风险的认识是有争议的，有的人甚至认为财政不存 在风险问题，其原因主要是：一是认为由于财政职能的特殊性，财政系统某方面出 现风险，可用其它财政手段进行补偿，这也是一些人把国债视作“金边债券”的 原因；二是将风险直接理解为危机，认为我国现阶段还不会产生财政危机，相应 地也就认为不存在财政风险。本文认为财政风险是存在的，我们必须采取相应的 措旅来防范和化解财政风险，不能让财政风险任意扩大导致财政危机，从而破坏 财政的可持续发展。 1 3 财政可持续性与经济可持续性的关系 从财政作为一种分配关系来讲，它本身是经济的一个构成部分，同时又是经 济基础与国家上层建筑之间相互作用的一个重要工具。财政安全是国家经济安全 的基本目标之一，构成经济安全的重要组成部分，对确保经济安全发挥着重要作 用。财政可持续性是经济持续稳定增长的必然要求。经济是财政的基础，国家经 济状况决定着国家财政状况。经济可持续发展是财政可持续发展的基础，只有经 济的不断发展，财政才有可靠的收入来源，否则，财政就会成为“无源之水”。同 时，国家通过财政体制和财政政策影响经济的发展。财政与经济的这种基本关系 决定了财政安全与经济安全的关系，两者有着极为密切的互动关系，即两者互为 影响和决定。 1 1 财政可持续性概述 良好的国家财政植根于良好的经济之中。如果经济结构失衡，运转不灵，甚 至发生持续严重的衰退和经济滑坡，必然影响到财政的平衡运行，引起国家财政 收入下降，从而加剧国家财政困难，甚至引发财政危机。古今中外经济发展史也 表明，从未有过经济不稳而国家财政稳定，经济危机而国家财政安全的情况。从 各国的实践看，拥有安全可靠、实力强大的国家财政，是各国政府从宏观政策上 有效实行反周期调节，克服经济波动和成功实现反危机战略的基础。 在社会主义市场经济条件下，财政安全相对于其他经济部门的安全来讲，最 根本的特征在于，实际上它是国家一切社会经济风险的最终承担者，从而也是确 保国家经济安全的最后一道防线。在市场经济条件下，尽管财政不再涉及整个国 民经济领域，但它作为政府提供公共产品，弥补市场失灵的重要工具，对于有可 能影响社会公共利益和稳定的系统性经济风险和危机同样负有责任。积极防范和 消除影响国家经济安全的各种因素，是一国政府最基本的经济职能之一，而保持 国家财政安全则是保证政府有效履行这一职能的前提条件。 我国财政可持续性研究 2 财政可持续性的评价 2 1 财政持续性评价的理论 财政持续性的核心是财政的中长期平衡问题，它要求在较长的时间段分析和 考虑财政政策。财政可持续性的理论基础是政府的跨时预算约束，这一约束也称 为偿付能力约束。它要求政府当前的债务余额必须小于或等于未来各年基本财政 盈余( 收入减非利息支出) 的贴现值之和，即经贴现之后的政府的财富净值的现 值必须大于零。如果长期稳定的经济增长率为n ，实际利率为r ，期初的债务占g o p 的比重为d ，则偿付能力约束要求长期稳定的基本盈余率( 不含利息支出的盈余占 g d p 的比重) s 满足以下条件：s d ( r n ) 。这一公式反映了在一个稳定的长期均衡 状态下可持续的政府债务水平。这一公式要求长期稳定的实际利率r 大于长期稳 定的经济增长率n 。在经济增长率大于实际利率的情况下，债务余额占6 d p 的比重 将逐渐收敛到一个长期稳定的水平上。这意味着政府可以采用借新债的方式支付 利息而同时保持稳定的赤字率和债务负担率。但是，经济增长率大于实际利率的 情况仅可能在一定时期内出现，而不可能长期保持。 另外，财政持续性与偿付能力约束并不是完全等同的概念。尽管偿付能力约 束的理论意义明显，但在实际进行持续性分析和评价时，其实用性却很有限。因 为，一是偿付能力约束是针对无限长的时间区间而言的。二是偿付能力约束也无 法就债务水平的高低作出评价。三是从事后的角度看，偿付能力约束总是能够得 到满足，因为政府最终必须通过增加税收、减少支出、增发货币等方式偿付债务。 四是偿付能力约束仅仅反映了问题的一个方面，即长期的财政平衡关系，而难以 提供对中期财政政策的有效指导。偿付能力约束是财政持续性的必要条件而不是 充分条件。 在实践中，各种财政持续性的分析指标通常都是依赖于一些直观判断，而不 是基于偿付能力约束的理论定义。这些指标大体上可分为三类：一类是“事后” 指标，反映当前的赤字和债务水平，如基本财政赤字占g d p 的比重，基本财政赤 字占财政收入的比重，债务余额占g d p 的比重，债务余额占财政收入的比重，利 息支付占财政收入的比重，政府债务占私人储蓄的比重等。二类是预测性的“事 前”指标，它们基于偿付能力约束条件，度量在未来某一时段内，要使政府债务 占g d p 的比重稳定在基期年水平( 或某一目标水平) 上，财政基本收支缺口有多 大。三类是反映市场预期的指标，如利率变化趋势、长期利率和短期利率之差等 等，这一类指标并不直接与财政赤字和债务相关联，但它们一定程度上反映了债 5 2 财政可持续性的评价 务融资的市场潜力和私人部门的信心。 根据世界银行中国财政政策课题组的研究成果，有两种方法可以判断财政的 可持续性。一种是平衡表方法，这是从财政可能无力清偿公债或违约的假设出发， 评价可持续性的种特殊的全方位办法。其中，清偿力可通过分析当前和未来的 资产负债情况，并建立全面的公共部门资产负债平衡表来进行评估，如果资产能 支付负债，就可以判定财政状况是可持续的。另一种办法是财政规则办法，即根 据事先指定的关于债务时间变化轨迹的法规来评估可持续性的办法。它基本上是 根据债务对g d p 的比率不会上升，或者上升到某一合适水平就停留在该水平上为 依据来进行判断。一般来说，运用上面两种方法中的任意一种都可以判定政府财 政状况的可持续性，但由于第一种方法需要大量的信息资料，实践中较难操作， 因此，通常情况下，根据对信息要求相对较少的第二种办法来分析和判断财政的 可持