（金融学专业论文）以《巴塞尔有效银行监管核心原则》为标准构建和完善我国银行业监管体制.pdf

致谢 本学位论文量在我尊敬的指导老师史燕平教授的悉心指导下完成的。她严肃 的科学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风，诲人不倦的师道品格，耐 心细致的言传身教深深的感染和激励着我，让我有兴趣、有动力认真、严谨的写 作。 在论文的整个研究和撰写过程中，我还应该感谢我工作的单位的所有同事， 他们在很多方面给了我极大的支持，给我提了很多建设性的意见，帮助我完成学 业。最后感谢我热情的朋友们，他们对我的真诚一直让我感动，让我佩服，让我 珍惜! 最后，由衷的希望在未来的日子里，各位导师、朋友们、同事们一如既往在 各方面给予我更多的指教，以期取得新的进步和成绩来回报大家。 以巴塞尔有效银行监管核心原则为标准 构建和完善我国银行业监管体制 韩非 2 0 0 5 年l o 月 中文摘要 自从2 0 0 3 年中国银行业监督管理委员会设立以来，我国正式确立了分业经 营、分业监管的金融格局，这是党中央、国务院在反复论证的基础上做出的重大 决策，是我国经济体制改革的一项重要内容，是深化金融改革、加强金融监管、 完善金融监管体系、促进我国金融业更好地应对加入世界贸易组织挑战的重大举 措，初步构建了一个有效的银行业监管体系。 巴塞尔有效银行监管核心原则( 以下简称核心原则) 是巴塞尔委员 会制定的有关银行业监管最佳做法的纲领性文件，于1 9 9 7 年9 月颁布。该文件 综合反映了世界各国银行业监管工作的成功经验，成为国际监管领域衡量各国银 行业监管有效性的最低标准。目前，世界上绝大部分国家监管当局已经承诺实旋 核心原则。 笔者根据多年的工作实践，将我国的监管做法与核心原则进行对照， 指出了我国监管实践的诸多不足。经过l o 多年的发展，我国已确立了较为完整 的监管架构，监管效力也大大提升，但基础还比较薄弱，银行业监管的有效性受 到多方面因素制约，我国银行业监管实践离巴塞尔核心原则的要求还有较大 的差距，我国监管实践和国际通行标准差距的存在是客观的，但要科学分析存在 差距的原因。一方面，要看到我国银行业监管存在的不足，时时鞭策自己，在工 作中不能滋长骄傲情绪；另一方面，也要看到我国银行业监管近十几年来取得的 巨大进步，不能妄自菲薄，丧失信心。 在原因分析的基础上，提出要进一步加强我国银行业监管，建议完善监管 法规框架，制定审慎监管要求，完善市场准入管理体系，进一步改善现场检查和 非现场监管系统，完善非现场监管系统，建立和完善风险评价体系和预警机制， 加强监管人员队伍建设，加强银行业监管的独立性和权威性，加强监管当局的监 管制度和系统建设，加强监管当局的协调机制等措施。 a b s t r a c t t h e ( r e f e r r e dt oa s “c o r ep r i n c i p l e ”1 ，i s s u e db yb a s e ic o m m i t t e ei ns e p t e m b e rl9 9 7 ，i sa g u i d i n gd o c u m e n to fb a n k i n gs u p e r v i s i o n t h i s d o c u m e n ts y n t h e t i c a l l y r e f l e c t st h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fb a n k i n gs u p e r v i s i o nw o r kf r o ma l lt h e c o u n t r i e s 。a n db e c o m e st h eb o t t o m m o s tc r i t e r i o no fb a n k i n gs u p e r v i s i o n e f f i c i e n c yi ni n t e m a t i o n a ls u p e r v i s i o nf i e l d c u r r e n t l y , m a j o r i t yb a n k i n g s u p e r v i s i o na u t h o r i t i e sa l lo v e rt h ew o r l dh a v ep r o m i s e dt oi m p l e m e n tc o r e p r i n c i p l e s i n c ec h i n ab a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o nw a ss e tu pi n2 0 0 3 ， c h i n ah a se s t a b l i s h e daf i n a n c i a ls y s t e mi nw h i c hd e f e r e n tf i n a n c i a l i n s t i t u t i o n sj nd e f e r e n tb u s i n e s sl i n es u b j e c tt od e f e r e n tf m a n c i a is u p e r v i s i o n a n dr e g u l a t i o n ，w h i c hi so nad e c i s i o n - m a k i n gb a s i sb ys t a t ec o u n c i l i ti sa v i t a lc o n t e n to fc h i n e s ee c o n o m yr e f o r ma n das i g n i f i c a n t s t e p o f d e e p e n i n gf i n a n c i a lr e f o r i l l e n h a n c i n gf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n a d v a n c i n gt h e c h i n e s ef i n a n c er a t h e rf a c i n gu pt ot h ec h a l l e n g eo fa f f i l i a t i n gw t 0 na l s o c o n s t i t u t e sa ne f f i c i e n tb a n k i n gs u p e r v i s i o ns y s t e mp r i m a r i l y w i t hs e v e r a ly e a r sw o r k h a ge x p e r i e n c e t h ea u t h o rc o m p a r e dd o m e s t i c p r a c t i c ew i t hc o r ep r i n c i p l et h e nd e e m e dt h a td e s p i t eo u rb a n k i n g s u p e r v i s i o nh a v i n go b t a i n e dm u c hp r o g r e s s i nr e c e n ty e a r s ，t h ew e a k f i m d a m e n ta n ds t r i n g e n te m c i e n c yb r o u g h tab i gg a pb e t w e e nc h i n e s e p r a c t i c ea n dc o r ep r i n c i p l e a f t e ro v e rt e n y e a r sd e v e l o p m e n t ，a l b e i tc h i n ah a sc o n s t r u c t e dc l o s e l y e n t i r es u p e r v i s i o nf r a m e w o r ka n ds u p e r v i s i o ne f f i c i e n c yh a sb e e nb o l s t e r e d m a s s i v e l y ，t h e d i s t a n c eb e t w e e nc h i n e s e s u p e r v i s i o np r a c t i c ea n d j n t e r n a t i o n a ls t a n d a r do b j e c t i v e l ye x i s t s as c i e n t i f i ca n a l y s i so fe x i s t i n g d i s t a n c ei ss i g n i f i c a n tn e e d a b l e o nt h eo n eh a n d w es h o u l d ( k e e pa l le y e o n f a c eu pt o ) t h es h o r t a g eo f c h i n e s eb a n k i n gs u p e r v i s i o n , p r o m o t i n go u r w o r k sa n da v o i d i n gt h ea r r o g a n te m o t i o n s o nt h eo t h e rh a n d ，w es h o u l d r e c o g n i z et h eg r e a tp r o g r e s sa c h i e v e db yc h i n e s eb a n k i n gs u p e r v i s i o ni n l a s tt e ny e a r sa n dd e n yu n d e r e s t i m a t e t of a r t h e re n h a n c ec h i n e s eb a n k i n gs u p e r v i s i o nm a n yt a s kw o u l db e a c h i e v e d ：f u l f i l l m e n to f s u p e r v i s i o n l a w s f r a m e w o r k c o n s t i t u t i n g p r u d e n c es u p e r v i s i o nd e m a n d s ，a c c o m p l i s h i n gm a r k e t i n ge n t r ym a n a g e m e n t s y s t e m ，i m p r o v i n go n s i t e e x a m i n a t i o n a n do f t - s i t e s u p e r v i s i o ns y s t e m ， e s t a b l i s h i n gr i s ke s t i m a t es y s t e ma n d ，a d v a n c i n gs u p e r v i s o r s ，s t r e n g t h e n i n g i n d e p e n d e n c y a n da u t h o r i t y b a n k i n gs u p e r v i s i o n ，e n h a n c e m e n t t h e s u p e r v i s i o nm e c h a n i s ma n ds y s t e m i cc o n s t r u c t ，i n t e n s i f y i n gt h ec o n c e r n e d m e c h a n i s ma n dr e l e v a n tm e a s u r e so fs u p e r v i s i o na u t h o r i t y 3 以巴塞尔有效银行监管核心原则标准 构建和完善我国银行业监管体制 一、我国银行业监管的发展阶段与现状 ( - - ) 我国银行业监管发展的三个阶段 新中国建国5 5 年来，长期实行高度集巾的计划经济模式，经济成分中，公 有制占据绝刘优势，1 9 9 3 年党的十刚届三中全会后，党中央勾勒了社会主义市 场经济体制的基本框架，我国开始有步骤、有规划地全面推进市场经济建设。目 前，我国处于社会主义市场磐济初级阶段，处于向市场经济转轨阶段市场机制 尚未真正形成。另一方面，以1 9 9 5 年中国人民银行法和商业银行法发 布为标志，我国现代银行业体系的形成尚不足1 0 年，咀1 9 8 6 年组建交通银行为 标志，也不足2 0 年。 金融监管就是金融监管当局以法律法规为依据，对金融企业的运营进行监 督管理的行为。中国的金融监管体制是不断渐进演变的过程，是二十几年对监管 体制不断探索的总结。可以概括地分为三个阶段： 第一个阶段是在1 9 8 4 年以前，中国没有现代意义i 的金融监管。我国银行 业体系正处于组建和成长阶段，商业银行体系逐步形成，人民银行开始向真正的 中央银行转变。在此期间，我国只有大一统的一家人民银行，没有金融监管当局， 没有监管对象，也没有监管的法律法规，所以那时没有现代意义上的金融监管。 第二个阶段是1 9 8 4 年到1 9 9 3 年，基本是监管的起步阶段，同时出现了现 代意义上的金融监管。1 9 8 6 年1 月，国务院发布了中华人民共和国银行管理 暂行条例，中央银行和专业银行分设。该条例对人民银行的基本职责、组 织机构等作了明确规定，为金融监管提供了法规基础。但该阶段，只有国务院颁 布的行政法规没有专门的中央银行法、商业银行法、保险法和证券法，金融法 律框架并未形成；金融监管长期重点监督金融机构执行利率、信贷规模情况，而 没有按照金融监管自身的任务和规律对金融机构的合法合规、风险状况等进行监 督检查，监管缺乏独立性和针对性，也没有审慎监管、准入监管、持续监管、跨 督检查，监管缺乏独立性和针对性，也没有审慎监管、准入监管、持续监管、跨 境监管的概念；到9 0 年代初，银行业发展出现混乱，银行业、证券业、保险业 和信托业混合交叉运行，彼此不设防火墙，风险意识淡漠，银行资金通过各种渠 道流向股票市场和房地产市场，使股价、房地产价格飚升，经济泡末严重，经济 发展呈现非理性虚假繁荣，后果之是使银行产生了大量的不良贷款 第三个阶段是从1 9 9 3 年到现在，是监管体制改革的探索阶段。t 9 9 3 年7 月开始大力整治金融秩序，实行了“约法三章”。1 9 9 3 年1 2 月，国务院颁布关 于金融体制改革的决定，金融监管工作重点逐渐转移到对金融机构的业务活动、 经营管理上来。1 9 9 4 年，开始对商业银行全面推行资产负债比例管理。1 9 9 5 年， 颁布中国人民银行法、商业银行法，确定了银行业监管的法律框架和审慎 监管要求的法律基础。1 9 9 7 1 9 9 8 年间，证券业监管和保险业监管职能先后从人 民银行分离，我国分业经营、分业监管的格局初步形成，银行业开始进入规范发 展阶段。1 9 9 7 1 9 9 8 年间，中国人民银行开始实施境外现场检查，并与部分外国 监管当局接触，探讨或建立了正式的双边监管合作关系。1 9 9 8 年，中国人民银 行设置大区分行，进行内部监管部门设置的调整，监管的独立性、专业性进一步 增强；同时，开始在银行业推行风险基础的贷款五级分类方法。2 0 0 3 年，中国 银行业监督管理委员会( 以下简称银监会) 从人民银行分设，并合并了中央金融 工委，正式确立了分业监管的框架，成为我国金融分业监管格局最后形成的标志。 银监会专司银行业监管，集中精力办事，大大加强了对银行业的监管力度，提高 了监管的独立性。新的人民银行则专门负责货币政策的制定和执行，强化了宏观 经济管理职能，同时设立了反洗钱局，正式成为反洗钱工作的牵头部门，我国反 洗钱工作正式展开。 ( 二) 我国银行业监管的基本现状 1 、我国的金融监管主体结构 目前我国基本确立了“一行三会”的金融监管主体架构，即中国人民银行、 中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员 会对中国的金融业进行监管。其中，银监会负责对银行业金融机构的监管工作， 监管对象包括4 家国有商业银行，3 家政策性银行，1 2 家全国性的股份制商业银 行，1 2 0 家城市商业银行，4 家或者说5 家金融资产管理公司。，若干汽车金融公 建银投资公司某种意义上也具有资产管理的职责。 6 司，三万多家城乡信用社，遍布城乡的邮政储蓄机构，还有5 0 多家信托投资公 司，7 0 多家财务公司，十几家金融租赁公司。银行业资产占到了我国金融资产 的9 5 以上，和人民群众的生活息息相关，是我国金融稳定的基础，应该说是 我国监管的重中之重。 为适应我国金融改革发展的需要，提高监管效率，实现对金融机构及其从 事的金融业务持续有效的监管，保证金融业安全高效稳健运行，中国银行业监督 管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会于2 0 0 3 年6 月签署在金融监管方面分工合作的备忘录2 强调加强三家金融监管机构协 调配合，并建立监管联席会议制度。该备忘录规定，“会议成员由三方机构的主 席组成，由主席或其授权的副主席参加”，同时，三方监管联席会议每个季度将 召开一次。第一次监管联席会议于2 0 0 3 年9 月1 8 日召开。监管联席会议是三个 监管机构最高决策者的碰头会和协调会，改变了监管机构“各家自扫门前雪”的 状况，并将更加有利于促进金融创新，加强金融监管，防范金融风险，促进金融 业健康发展。 第一次监管联席会议是在2 0 0 3 年9 月1 8 日召开的。三方分工合作的备 忘录那时即已讨论通过，不仅明确三方应就重大监管事项和跨行业、金融控股 集团的监管、跨境监管中的复杂问题进行及时磋商，并明确了按季召开联席会议 的工作机制。第二次联席会是在半年之后的2 0 0 4 年3 月召开的，沟通协商的内 容为如何贯彻落实“圜九条”。 最早的分工合作机制可以算始于2 0 0 0 年。当年9 月，三大监管机构央 行、证监会和保监会首次召开三方监管联席会议。此后，三方监管联席会议基本 上每季召开一次。2 0 0 3 年4 月底银监会成立之后，三方监管联席会议的央行一 方换成了银监会，但是对监管机构分工合作的要求则越来越高。也正因为如此， 三方一开始就在备忘录中明确了分工合作框架和协调机制。三方监管联席会 议主要解决的问题是跨行业机构和业务的监管真空，证券公司融资、保险资金入 市、信托投资公司从事证券业务等，均涉及了不同监管机构的协调与合作问题， 这些问题靠任何单一的监管机构都无法完成，而且，如果协调不力，很容易产生 重复监管、交叉监管和监管真空的出现。未来中国金融市场上将出现两大趋势， 一一方面是金融机构的混业经营：另一方面，跨越银行、证券、保险的交叉性金融 2 摘自2 0 0 5 年9 月2 6u 经济观察报第一版。 7 产品和金融创新层出不穷，这对中国当前的金融分业监管形成了严峻挑战，并对 中国的金融稳定产生重大的潜在影响。在建立统一的金融监管委员会并不成熟的 时候，如果金融监管机构之间不能实现有效的沟通与协调，中国的金融稳定将面 临严峻挑战。在这个大背景下，监管联席会议是一种特别重要的安排。 2 、我国银行业监管的基本手段。 监管手段基本可以分为现场检查和非现场监管两秘形式。 现场检查是监管当局及各级派出机构对银行业金融机构监管的重要手段和 方式。现场检查是指监管人员到被监管的银行业金融机构进行实地检查，通过查 阅经营活动的账表、文件等各种资料和座谈的办法，对其经营管理情况进行分析、 检查、评价和处理，督促银行业机构合法稳健经营，提高经营管理水平，维护银 行业机构和金融体系安全的一种检查方式。相对地，非现场监管是指连续不断地 收集被监管对象地资产负债表、损益表等财务资料，监测银行业金融机构的经营 状况及发展趋势尤其是不良发展趋势，及早地进行风险的预警预报。其重要功效 是分析、评价银行业金融机构的经营和财务状况。 这两种监管手段相互补充、相辅相成。现场检查对银行业金融机构遵守法 律法规情况和评价银行业金融机构高级管理人员素质及经营管理水平方面具有 关键性的作用，是非现场监管的充实和提高。非现场监管是现场检查的准备和基 础，非现场监管中发现的问题需要现场检查予以全面的核验和确认。 现场检查作为监管当局实施监督检查的基本方式之一，是加强银行业监管， 履行监管职责的基本手段，其目的就是要通过对银行业金融机构的业务活动、财 务活动和管理活动的现场检查和处理，确保银行业金融机构会计报表、统计资料 的真实性，保障银行业金融机构慎审经营，提高经营管理水平，保障金融资产的 完整，维护金融体系的安全，保护存款人的合法权益，保证货币政策的贯彻实施 以及金融法律法规的执行。其作用可以对银行经营管理进行纠错查弊、评价指导， 对经营管理不善和违反法律法规起到警示威慑的作用。 我国目前现场检查手段已经比较成熟，方式主要分为四种方式： 一是全面检查。就是银监会为全面系统评价被查银行业金融机构的经营管 理状况而实施的对被查银行业金融机构某一时期内所有业务活动进行实地检查 的一种方式。优点是对被查银行业金融机构的整体经营管理状况有了全面掌握， 便于做出总体评价。缺点是实施这种拉网式检查，需要花费大量的人力物力，一 般不宜过多采用，检查频率较低，尤其对规模较大银行业金融机构更少。 二是专项检查。是指对被查银行业金融机构那些容易出现问题的业务或者 已经出现问题的业务到实地进行详细检查的一种方式。优点是现场检查的重点突 出，抓住那些对被查银行业金融机构重点业务、出现问题的业务开展检查，既节 省了时间，y t g n t ) k c j 物力。我国目前一般多采用专项检查。缺点是受到监管 人员水平和经验的影响，可能对已出现问题苗头的业务或机构没有进行及时地检 查，不利于将问题处理在萌芽状态。我国实践中的专项检查还可细分为内部控制 检查、贷款业务检查、存款业务检查、先进检查、拆解资金检查、结算业务检查 等。 三是定期检查。是指对银行业金融机构确定每隔一定时期进行一次现场检 查的方式。我国实践中定期检查通常和全面检查结合在一起，也称为常规检查。 一般来说，经营状况正常的银行业金融机构定期检查检查的间隔的时间要长些； 对经营较差的银行定期检查的间隔要短些，问题严重的必要时派驻专门小组，实 行跟踪检查。 四是不定期检查。之所以检查不定期，是要视银行业金融机构的经营状况 不同而决定是否对其实施现场检查，并结合考虑银监会的监管力量的分配。不定 期检查多时专项检查，目的是要提高现场检查的时效性和检查工作的效率。 据统计3 ，2 0 0 4 年银监会主要对钢铁、水泥、电解铝、电石、焦炭、房地产、 汽车等行业贷款进行了专项检查。同时结合中国银行业的风险特点，围绕各类机 构的业务经营、风险状况、公司治理及内部控制开展了一系列现场检查。现场检 查的银行业机构覆盖率为3 6 ，比上年提高了8 2 个百分点。银监会及其派出 机构在2 0 0 4 年先后组织开展了四次大规模的检查活动，共派出检查组1 6 7 0 0 人 次，对各类银行业金融机构都进行了检查。通过全面检查和专项检查，银监会全 年共查出违规资金5 8 4 0 亿元，比上年增加4 0 7 2 亿元；提出整改意见5 8 2 4 7 条， 比上年增加2 1 8 4 7 条。有效防范和化解了各类金融风险，为切实保护存款人利益 和金融消费者权益，保证宏观调控的顺利实施发挥了重要作用。 非现场监管目前主要是通过对银行业金融机构定期报送的报表进行审核进 行。在必要的情况下，监管当局也会要求银行业金融机构不定期报送某项业务或 某家机构的相关报表数据和其他信息，以核查问题。但目前实践中，我国银行业 ，来源：中国金融发展报告4 2 7 页，李扬主编，2 0 0 5 年，社会科学文献出版社 9 金融机构的非现场监管相对薄弱一些，手段有限，还只是依靠银行业金融机构报 送纸质文件，没有实现电子数据系统的对接，不能实时地对银行业金融机构进行 非现场监管。而且报表报告体系还很不健全，银行业金融机构执行上也经常出现 迟报、错报、漏报的情况。我国非现场监管制度和技术建设亟待提高，在后文中 将有相关论述。 3 、我国目前银行业监管的法律法规体系 经过多年的法规建设，目前银行业运行和监管工作的法制环境得到极大地改 善。通过大力加强监管法规制度建设，银行业运行规则和监管执法标准更加明确。 我国初步建立了以银行业监督管理法为核心的银行业监管法律法规体系。截 至2 0 0 5 年4 月底，银监会已经发布了1 2 7 件银行业监管规章制度和规范性文件。 按风险监管分类，其中信用风险类2 2 件，市场风险类6 件，操作风险类1 2 件， 综合风险管理类2 3 件，其他6 4 件。比如，在资本金管理方面，2 0 0 3 年颁布了 商业银行资本充足率管理办法，这是一项内容详实、标准严格、操作性强的 资本审慎监管制度，使得我国银行资本金监管工作得到了很大的加强和改进。同 时还及时出台了商业银行次级债券发行管理办法，对加强商业银行资本约束 管理以及对商业银行资本充足率的提高提供了很好的平台。商业银行集团客户 授信业务风险管理指引颁布后，商业银行在开展有关授信业务和加强风险管理 方面有了具体的标准和依据。商业银行授信工作尽职指引对于商业银行控制 信用风险，规范授信行为以及明确问责免责标准发挥了很好的作用。此外，对于 关联股东、关联内部人以及客户大额统计授信制度和零售贷款违约客户情况的统 计制度也都有了比较详细的规定。针对近期银行业案件多发的情况，银监会还及 时出台了中国银行业监督管理委员会关于加大防范操作风险工作力度的通知， 遏制了大案要案频发的势头。为加强特定行业的金融调控，银监会发布了商业 银行房地产贷款风险管理指引，引导商业银行充分理解和有效识别房地产贷款 风险。银监会还出台了汽车贷款管理办法，规范和加强汽车贷款业务管理， 促进汽车消费市场持续健康发展。以上等等，都是近年来银行业监管法治环境的 建设成果，形成了以银行业监督管理法为基础，以加强风险管理为核心的银 行业慎审监管制度初步框架。 4 、我国目前银行业对外开放和监管国际合作的情况 截至2 0 0 5 年9 月末，来自2 0 个国家和地区的6 9 家银行在国内2 3 个城市设 立了2 3 2 家营业性机构，其中外国银行分行1 7 7 家，下设支行2 8 家；外资法人 机构1 4 家，下设分支行及附属机构1 3 家。中国政府认真履行w t o 承诺，对外资 银行逐步放开服务地域和业务对象的限制。截至2 0 0 5 年9 月末，已获准经营人 民币业务的外资银行机构数量为1 8 8 家。按照w t o 承诺，到2 0 0 6 年底，中国将 取消外资银行经营的地域限制，且允许外资银行办理对中国居民个人的人民币业 务。此外，银监会在认真履行入世承诺的同时，自主放开了外资银行在华经营性 机构经营金融衍生产品、代理保险等超出世贸承诺的业务。 目前我国已经和世界上1 6 个国家签订了监管备忘录，大大方便了我国金融 监管当局开展跨境监管工作，提高监管水平。目前和匈牙利监管当局的谈判正在 进行之中。如表一所示： 表一我国监管当局同国外监管当局签订备忘录情况表 l 澳门金管局t h e m o n e t a r ya u t h o r i t yo f m a c a o ( a m c m )2 0 0 3 0 8 2 2 t h eh o n g k o n gm o n e t a r y 2 香港金管局2 0 0 3 0 8 2 5 a u t h o i i t y ( i t k m a ) 3 英国金融服务局 t h ef i n a n c i a ls e r v i c ea u t h o r i t y ( f s a )2 0 0 3 1 2 i o f i n a n c i a ls u p e r v i s o r yc o m m i s s i o no f 4 韩国金融监督委员会2 0 0 4 0 2 1 6 t h er e p u b l i co fk o r e a ( f s c ) t h em o n e t a r ya u t h o r i t yo f 5 新加坡金管局2 0 0 4 0 5 1 4 s i n g a p o r e ( m a s ) t h eb o a r do fg o v e r n o r so ft h ef e d e r a l 6 美联储美国货币监理署美 r e s e r v es y s t e m ( f e d ) t h e0 f f i e eo ft h e c o n p t r o ll e ro ft h ec u r r e n c y ( 0 c e ) t h e2 0 0 4 0 6 1 7 国联邦存款保险公司 f e d e r a ld e p o s i ti n s u r a n c e c o r p o r a ti o n ( f d i c ) t h eo f f i c eo ft h es u d e r i n t e n d e n to f 7 加拿大金融揽管署2 0 0 4 0 8 1 3 f i n a n c i a li n s t i t u t i o n sc a n a d a ( 0 s f i ) t h en a ti o n a lb a n k o ft h ek y r g y z 8 吉尔吉斯共和国国家银行 2 0 0 4 0 9 2 1 r e p u b l i c ( n b k r ) 9 巴基斯坦国家银行 t h es t a t eb a n ko fp a k i s t a n ( s b p )2 0 0 4 i o 1 5 t h ef e d e r a lf i n a n c i a ls u p e r v i s o r y l o 德国联邦金融监理署 2 0 0 4 1 i 0 6 a u t h o r i t y ( b a f i n ) 1 l 波兰共和国银行监督委员 t h ec o m m i s s i o nf o rb a n k i n g s u p e r v i s i o no ft h er e p u b li co f 2 0 0 5 0 3 0 1 会 p o l a n d ( n b p ) 1 2 法兰西共和国银行委员会 t h ec o m m i s s i o nb a n c a i r e ( c b )2 0 0 5 0 3 2 4 1 3 澳大利亚审慎监管署 t h ea u s t r a l i ap r u d e n t i a lr e g u l a t i o n 2 0 0 5 0 5 2 3 a u t h o r i t y ( a p r a ) 1 4 意大利中央银行 t h eb a n c ad i t a l i a ( b i ) 2 0 0 5 t o 1 7 1 5 菲律宾中央银行 t h eb a n g k os e n t r a ln gp i l i p i n a s ( b s p ) 2 0 0 5 l o l s 1 6 俄罗斯联邦中央银行 资料来源：笔者根据工作实践整理。 二、对照巴塞尔有效k 氏仃z - - 监管核心原则，我国银行业尚存在 的不足 ( 一) 巴塞尔有效银行监管核心原则的基本思想和基本目的 巴塞尔有效银行监管核心原则( c o r ep r i n c i p l e sf o re f f e c t i v eb a n k i n g s u p e r v i s i o n ) ( 以下简称核心原则) 。核心原则( 详见附件一) 是巴塞尔 委员会4 制定的有关银行业监管最佳做法的纲领性文件，于1 9 9 7 年9 月颁布。该 文件综合反映了世界各国银行业崎管工作的成功经验，成为国际监管领域衡量各 国银行业监管有效性的最低标准。目前，世界上绝大部分国家监管当局已经承诺 实施核心原则。该文件包括七个部分2 5 条原则，阐述了有效银行业监管的前提 条件，覆盖了从市场准入、现场检查、非现场监测到市场退出全部监管环节的各 方面监管要求，特别强调了资产质量、资本充足率、内部控制、公司治理结构等 方面的监管内容，是对世界各国近百年银行监管经验的总结，勾勒了一国银行业 监管体系的基本框架，是国际银行监管领域在继1 9 8 8 年巴塞尔资本协议后 拥有的又一份里程碑式文件。 该文件发布之后，不仅在十国集团内得到遵行，也陆续获得绝大部分非十 国集团国家认可和接受，为各国构建和完善本国银行业监管体系提供了指导和借 鉴。对照核心原则对银行业监管体系进行自我评估，已经成为许多国家发现 和解决本国银行监管存在缺陷、提高银行监管有效性的重要途径。1 9 9 8 年，美 国联邦存款保险公司、美国货币监理署、美联储联合组队对照核心原则进行 了自我评估；2 0 0 0 年，印度储备银行开展了自我评估；2 0 0 0 2 0 0 3 年，捷克先后 开展了两次自我评估；2 0 0 1 年，澳大利亚审慎监管局开展了自我评估。其它开 展自我评估的国家还包括法国、德国、日本、匈牙利等。国际货币基金组织和世 界银行也将核心原则评估作为衡量成员国银行业体系稳健程度的主要标准， 4 全称巴塞尔银行监管委员会，是银行监管领域最重要的国际组织，是制定银行监管标准的权威机构。它 成立于1 9 7 4 年底，现有1 3 个成员国，秘书处设住国际清算银 亍。撰写并向全球发布关于备种金融监管问 题的政策性文件是巴寒尔委员会发挥作用的晟主要的工作方式之一。 1 2 将其纳入了“金融部门稳定性评估计划”( f s a p ) 之内。目前，有6 0 多个l 雪家加 入了“金融部门评估计划”( f s a p ) ，有4 0 多个国家在该计划之下实施了核心 原则自我评估。 ( 二) 将我国监管实践与核心原则进行比较的方法 按照“不断的链”原则进行对照( u n b r o k e nc h a i n ) 。本文试图按照核心 原则的7 个部分，按( 巴塞尔核心原则) 评价方法。( c o r ep r i n c i p l e s m e t h o d o l o g y ) 的2 2 7 条标准进行对照，然后综合每条原则所属标准的对照结果， 得出对原则的对照结论。巴塞尔委员会强调这种比较应遵循“不断的链”原则， 即法规的制定、执行和对巴塞尔核心原则的遵守情况是三个不可分的环节。 因此本文按照以下逻辑顺序进行对照：首先，判断监管法律、法规、规章、指引 和有关赡管要求是否已经制定，是否完备；其次，判断这些监管法律、法规、规 章、指引和有关监管要求是否得到了贯彻实施；最后，判断这些监管法律、法规、 规章、指引和有关监管要求的执行结果是否符合巴塞尔核心原则的要求。 ( 三) 按照核心原则的标准，我国现行银行业监管框架中的 不足 我国银行业监管近年来取得了一些进步，但基础还比较薄弱，银行业监管 的有效性受到多方面因素制约，我国银行业监管实践离巴塞尔核心原则的要 求还有较大的差距。具体如表一所示。 差距的存在是客观的，但要科学分析看待。一方面，要看到我国银行业监 管存在的不足，时时鞭策自己，在工作中不能滋长骄傲情绪；另一方面，也要看 到我国银行业监管近十几年来取得的巨大进步，不能妄自菲薄，丧失信心。因此， 从另一个角度看，经过1 0 多年的发展，从无到有，我国已确立了较为完整的监 管架构，监管效力也大大提升，距离核心原则要求不断靠近，但我国的监管 架构不科学与效力的不足是长期以来我国的社会经济条件决定的，具有历史的必 然性。因而要完全达到核心原则的要求任重而道远，需要根据实际国情逐步 推进。 5 巴塞尔委员会1 9 9 9 年1 0 月颁布。 袁二我国监管实践和核心原则差距一览表 序 核心原则要求我国监管实践的差距 号 银行监管独立性不够、监管人力资源不 1 有效银行业监管的前提条件 够充分，内部监管信息不能充分共享 制度安排、法律框架都有，但执行不到 责任和目标 位 独立性和资源的充分性独立性不够、监管资源不足 法律赋予了监管当局发照和制定审慎 市场准入和持续监管权力 监管规则的权力 要求银行遵守法律法规及 法律赋予了监管当局合规性监管和对 违规违法问题的处理权力，但处理问题 实施稳健经营的权力 的及时性和效果有待提高 对监管者的法律保护没有法律规定 监管者之间信息的分享和 制度安排不完善，实际也未做到信息的 共享和充分的沟通，信息分享没有发挥 保密机制 应有作用 2 银行业务范围和“银行”的界定法律有明确界定，实际执行也比较严 法律框架有，但对银行治理结构的台理 3 发照标准和程序 性评估不够充分，也存在个案审批的情 况 4 银行大笔股权转让的审批 法律框架有，实际执行严 5 银行大额收购和投资的标准 没有制定标准，存在个案审批 制定了资本充足率管理办法，但实 6 最低资本充足率要求 际中资本充足率要求未能全面贯彻执 行 对信贷、投资政策和程序的评估是监管 7 银行信贷、投资政策和程序的评估 的重要内容，但商业银行的执行未完全 到位 制定了贷款分类方法，但实施中商业银 行贷款分类存在较大偏离；新的呆账准 8 资产分类和贷款准备金计提 备金制度已经出台，但能否有效执行尚 在观望 已经建立大额信贷信息管理系统，在监 9 信贷集中度监管管实践中已经投入较大关注，但商业银 行贷款集中风险仍然比较严重 制定了商业银行与内部人和股东关联 交易管理办法、关于进一步加强商业 1 0 关系人贷款监管银行信贷管理防范关系人贷款及关联 企业贷款风险的通知，但实际操作中 存在关联交易难以界定的困难 l l 国家风险和转移风险监管未制定监管规则，也未实施监管 1 4 监管当局已经制定了相关发挥和指引， 1 2 市场风险监管 商业银行市场风险意识加强，但监管当 局检查频率和深度不足 其它风险( 流动性风险、利率风险、 制定了相关法规和指引，包括上半年出 1 3 台的防范操作风险的通知，但执行 操作风险等) 力度各行不平衡 对内部控制提出了明确的要求，是监管 重点，但银行内部执行不到位，实际上 1 4 内部控制制度 也存在缺陷；银行的法人治理结构正逐 步完善 缺乏专门的法规框架，人民银行成立了 1 5 欺诈和洗钱行为防范 反洗钱局，实际作用的发挥还不到位 具有现场、非现场检查手段，但检查效 1 6 现场检查和非现场监管 果不够理想 能做到与银行管理层接触，但无制度性 1 7 定期接触银行管理层安排，不能做到定期接触，正在制度上 改进 形式上能够做到，但是信息准确性和及 1 8 单个和并表基础上的监管信息分析 时性难以保证 通过现场检查或外部审查核实监管 1 9 实际工作中能做到，但无制度性安排 信息 具有并表监管的能力，实际上也是在并 2 0 有能力对银行集团进行并表监管表基础上的监管，但不能及时、准确地 收到监管信息 会计标准统一性和财务信息可靠未真正执行审慎会计原则，财务信息可 2 1 性、透明度 靠性不够、透明度差 对存在问越的机构进仃，严肃处理，但 2 2 有问题银行的处理未形成正常的市场退出机制，对相关责 任人的处理也不够严格 具有监管的权力，也实施了并表基础上 2 3 对银行境外机构的并表监管的监管，包括现场检查和非现场访问， 但非现场监管不够充分 已经与有关国家和地区的监管当局建 2 4 与东道国监管当局合作立了正式或非正式的信息交流与合作 关系，并能保证正常的双边往来 能按照统一审慎的监管原则对外资银 2 5 对中外资银行实行统一监管，有权 行进行监管，能分享母国监管当局的监 分享母国监管当局的信息管信息，外资银行享受国民待遇尚差时 目 三、造成我国银行业监管存在较大差距的原因 ( 一) 金融监管基础设施建设落后，导致有效银行业监管前提条 件尚不充分 1 、有效银行业监管前提条件的内容 前提条件由“有效银行业监管的外部环境”和“有效银行业监管的基础”两 个方面组成。“有效银行业监管的外部环境”应包括：( 1 ) 稳健且可持续的宏观 经济政策；( 2 ) 完善的公共金融基础设施；( 3 ) 有效的市场约束；( 4 ) 高效率解 决银行问题的程序；( 5 ) 提供适当系统性保护( 公共安全网) 的机制。“有效银 行业监管的基础”由六个要素组成，是从微观的角度明确有效银行业监管应具备 的基础，包括监管机构具有明确的责任和目标、监管机构依法享有工作上的自主 权和充分的资源、具备对银行业机构审批和持续监管的权力、具有处理银行业机 构遵守法律及安全性、稳健性方面问题的权力、对监管者的法律保护以及不同监 管机构之间的合作和保密安排。 2 、制约有效监管的外部环境因素： 总体而言，我国宏观经济的稳定性正在增强，尤其是9 7 年以来，我国经济 经受住了亚洲金融危机的冲击，宏观经济运行平稳。但由于处于体制转轨时期， 宏观经济调控方式和市场机制还不完善，存在内在经济结构不均衡、就业压力加 大等不稳定因素，我国宏观经济的稳定性尚不能得到充分保证。而且，我国公共 金融基础设旌，如法律框架、会计标准、审计体系等仍需进一步完善；市场透明 度不够，市场对银行的制约作用仍然十分有限；尚未建立存款保护制度6 和银行 保护系统，对于解决银行倒闭后保护存款人利益和偿债缺口等问题还有相当大的 困难。公共金融基础设施薄弱主要表现在： ( 1 ) 金融监管法规框架存在一定的缺陷。 法律体系还是比较缺乏系统性、操作性和权威性：一是现有法规框架急需 完善和修订。近几年来，中国颁布了一系列的金融法规，尤其是在银行业方面， 基本形成了一套涵盖银行经营各个方面的监管法规架构。但从深层角度看，监管 6 存款保险制度目前正出于政策面的研究之中，但争议较多。比如国有商业银行具有事实上的国家信誉， 出现流动性风险的可能啦很小，另外广大农村信用社则风险严重，一旦出现支付危机，存款保险所支付的 代价将撇为沉重，而且容易