（财政学专业论文）试论中国教育供给体制的构建.pdf

i 摘 要 改革和完善教育供给体制，一直是事关我国教育事业发展的一个关键性问题。 按照经济学的原理，产品的属性在很大程度上决定了产品的生产、提供制度，特别是 决定了政府是否应该进行投资、生产、提供。教育是一个结构复杂的体系，必须深入到规 模庞大、种类繁多的产品内部系统中去，准确把握和区分不同教育产品效益外溢程度，才 能因地制宜做出有效的制度安排和技术选择。 20 世纪 80 年代以来，教育民营化风靡英美，在教育领域中引入市场机制已经成为世 界教育发展的一个重要趋势。然而，以市场为导向的改革就像一把双刃剑，它提高了资源 的利用效率，扩大了消费者的选择权，似乎给予所有的人以同等选择的机会；但是改革也 有可能加大学校之间的差距，加重社会不公正现象，扩大强势群体与弱势群体之间的不平 等。因此，教育民营化必须保持适当的限度。从西方发达国家的实践来看，由于历史和文 化传统的差异以及政治、财政和教育管理体制的不同，各国政府对教育干预的具体方式有 所差别，但也有许多共同点，反映了发展的趋势。 源于 20 世纪 80 年代中期的中国公共教育体制改革至今已经进行了整整 20 年的时间， 随着社会主义市场经济体制的逐步确立，传统教育供给体制面临着巨大的挑战：一方面， 在长期的财政困难情况下公共教育经费投入不足，投入结构不合理，而民间部门的资金又 不能进入教育领域，致使全社会高质量、多元化的教育产品严重短缺。同时政府对基础教 育的缺位和高等教育的越位现象突出，教育产品供给不足，卖方市场出现，影响教育事业 的发展，制约我国经济增长；另一方面，教育一直由政府包办，政府垄断公共教育，导致 公共教育质量低劣和效率低下，教育的供给结构与需求结构严重脱节，教育的社会经济相 关性很差，引起教育资源的巨大浪费。中国教育发展目前面临的重重困境，归根结底是一 个制度问题，是由于市场化制度改革滞后严重阻碍了教育健康发展的问题。 中国教育发展的根本出路在于制度创新。在全球性的重构公共教育体制的浪潮中，中 国的公共教育必须重新审视自己的功能及其运行。针对中国实际，按照改革和完善现行教 育体制的思路，提出相对可行的对策和建议，以期提高充足、高效、公平的教育产品供给 水平，完善我国现行体制，增进全社会福利。 本文内容便从上述四个部分展开。按照其逻辑关系，全文共分为四章： （1）教育产品 的经济属性及有效供给理论。 （2）西方国家教育供给体制分析与借鉴。 （3）中国教育供给 体制的现状分析。 （4）改革和完善现行教育供给体制。其中，从宏观的教育产品有效供给 的角度来系统研究教育体制问题，对经济发展所带来的国民高涨的多元化教育需求进行分 析中，体现了本文作者的一些个人见解。 关键词：关键词：公共教育体制 教育市场 教育民营化 ii abstract the supply for education system is a crucial question which always puzzles the development of educational understakings in china. according to the economic theory, the property of the product, to a great extent, determines production and providing system, especially, whether or not government invests or supplies. education is a system with complicated structure. it has broad scale and great variety. we must exactly grasp and distinguish its non-rivalrousness and non-exclusiveness in consumption. thereby we just make suiting our measures to local condition selection. since the 1980s the privatization of education has prevailed in the united states and england, and 20years later became widespread through the world. at present, market machine-processed is drawn into educational field. however, market-oriented reform is a double-edged sword: it has improved the utilization efficiency of the resources, expanded the consumers selection range, and selection range, and seemingly offered to all people equal opportunities; but it may also aggrandize the spatial differences between schools, aggravate unequal phenomena and enlarge the distance between the superior and inferior social groups. so it must have its own proper range of limit. from practice of the western developed countries, we can see that every country has different pattern style of government intervening. because every country has different history culture tradition and educational management system of politics, finance and education. but countries have many features which reflect the developing tendency. since the middle of 1980s, the chinese reform on education system has been in progress for exact 20years. with the establishment of socialist market economic, traditional educational system has been faced with great challenge. on one hand, public expenditure has been insufficient and non-reasonable because of long-time financial difficulties. but nongovernmental funds cant drift into the field of education. so the high quality, diversify education product is seriously shortage. it will restrict economics increasing. on the other hand, for a long time, government monopoly causes general shortage, poor quality, non-reasonable resources, disposing and utility inefficient and so on. supply is out of line with demand. it leads to tremendous waste. in the final analysis, difficult position on education development is a system question that the lagged market-reform seriously hinders the health development of education. iii the fundamental way out for education development lies in system innovation. though the world reform, chinese must judge the function and operation of public education again. in view of the condition of our country, being directed thinking to reform and perfect rules and regulation in operation, i try to put forward relative practical countermeasure and proposal to improve sufficient efficient impartial education level. according to the logical relation, my paper has four chapters: (1) economic feature and efficient supply theory on education. (2) analysis and absorb of the western education system. (3) analysis of current situation on chinese education system. (4 ) reform and perfect current chinese education system. the innovation of the paper lies in the following two points. the first point is to study the education system from the view of macro efficient supply theory of public goods. the second point is to analyze the national rising diversity education demand arising from economics development. key words：public education system market of education education privatization iv 引引 言言 长期以来， 在高度集中的计划经济体制下， 我国一直以来把教育作为纯公共产品对待， 把教育视为公共福利，视为政府支出的公益性消费。政府直接拨款，不计成本产出，不讲 效率也不讲效益，政府垄断，政府投资，政府举办。不可否认，传统观念下的这种对教育 的垄断性， 在民间部门发展缓慢的状态下促进了我国教育的长足发展， 促进了经济的增长。 改革开放以来，随着社会主义市场经济体制逐步建立，我国经济的加快发展与教育相 对落后的矛盾日益突出。传统的教育供给体制面临着巨大的挑战，现有的教育资源难以满 足社会需求，教育的供给结构与需求结构严重脱节，导致教育的社会经济相关性很差，教 育资源的配置不合理，引起教育资源的巨大浪费。可以说，中国教育发展所面临的挑战和 问题，主要反映的是市场化改革滞后，政府与市场职能仍有错位，教育市场化运作的制度 安排不到位的深层次问题。 关于教育领域市场化制度创新的问题不是个新问题，但它却是中国教育领域头等重要 的大问题，是教育经济学界至今分歧最大、最没有进展的问题之一。目前，全世界的公共 教育供给体制在过去 20 年间发生了极大的变化，这一变化的动因来自于人们对教育的更 公平、更普及、高质量、高标准的追求，来自于人们对教育发展的规模、速度、质量和效 益的不满。20 世纪 80 年代以来，教育与市场的关系问题开始成为人们普遍关注的热点问 题。面对市场机制对教育的影响，人们就教育民营化等论题在观念、政策、制度等不同层 面上进行了广泛的争论。不仅在西方国家，在中国，这种讨论和实践仍在继续。 本文研究的目的在于梳理出更有解释力和更为实际的有关教育产品的理论框架，分 析、借鉴西方国家教育改革的实践经验，以用于中国的教育制度安排的实践，并期望通过 区分教育产品内部不同层次使用不同的制度安排，提高教育产品供给的效率和公平，实现 教育的可持续发展。 试论中国教育供给体制的构建 1 第一章 教育产品的经济属性及有效供给理论 第一节 教育产品的经济属性 一、教育产品的经济属性 教育的经济属性是指教育属于公共产品 ，准公共产品还是私人产品。按照经济学 的原理，产品的属性在很大程度上决定了产品的生产、提供制度，特别是决定了政府是 否应该进行投资和生产。但是，有关学者对教育属性的看法大相径庭。美国著名经济学 家、 诺贝尔经济学奖得主萨缪尔森以及我国一些学者认为教育是准公共产品。 2001 年的 诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨、美国著名经济学家哈维s罗森(harvey s rosen) 等坚持认为教育就是私人产品，但是由政府（或政府参与）提供与生产。我国部分学者 也对教育产品是公共产品或者准公共产品这一结论提出质疑， 有人则认为教育就是一种 私人产品。 教育到底是什么产品呢？为了回答这一问题， 我们首先从外部性的概念谈起。 当一个人的行为或者消费直接影响到（而不是通过价格机制）另外的当事人时，我 们说这个人的行为或者消费具有外部性，外部性分为正的外部性和负的外部性两类。所 谓的公益性就是正的外部性。具有正的外部性的产品就是公共产品或者准公共产品。公 共产品与私人产品的区别主要在于产品的消费（使用）过程中是否具有非竞争性和非排 他性。所谓非排他性是指如果一种产品被提供之后，其效用在不同消费者之间是不能够 量化、分割的，因此，将不付费者排除在该产品的消费（使用）之外，要么技术上是不 可能的，要么因排除费用高昂是不可接受的。所谓非竞争性是指一种产品一旦被提供给 社会，任何消费者对它的消费（使用）都不会影响其他消费者的利益，也不会影响整个 社会的利益。 如果某种产品或者服务的消费（使用）中，同时具备“非排他性”和“非竞争性” 这两个属性，就被称为纯公共产品。具备排他性和竞争性的产品就是私人产品。在现实 经济社会生活中，同时具备完全非竞争性和非排他性的纯公共产品只是特例。准公共产 品具有一定程度的非竞争性和非排他性。如果产品的消费（使用）具有非排他性但同时 具有竞争性，或者，具有非竞争性但具有排他性，这种产品也是准公共产品。准公共产 品既有公共产品的部分特征，又有私人产品的部分特征。该产品收益一部分由其所有者 公共产品一词来自英文“public goods” 。中文对该词有多种译法，本文采用公共产品一词， “产品” 的意思包括有形的和无形的商品和服务。 河北经贸大学硕士学位论文 2 享有，是可分的，具有私人产品的特征；其收益的另一部分可由所有者以外的社会公众 享有，是不可分的，所以又具有公共产品的部分特征。这种现象被称为收益的正外部性 （外溢性） 。 从当今世界经济理论与实践的发展看，出现了公共产品市场化的转化趋势。就教育 产品而言，既具有公共产品的部分特征，又具有私人产品的部分特征。一方面，受教育 者学到知识技能以后，增强了竞争能力，在今后的工作中能够获得相对较高的收入，在 生活中能够获得更多的精神享受， 这部分利益是可分的， 因而， 它具有私人产品的性质， 从这一角度来看，个人或家庭可以通过市场来获得教育利益；但是，另一方面，有相当 大的一部分教育利益通过受教育者外溢给了社会，从而提高了整个社会的劳动生产率， 提高了民族文化与道德修养，保证了国家的民主制度得以在一个更为良好的环境中运 行， 促进了社会交流与经济发展， 这种收益是不可分的， 因而它又具有公共产品的性质。 二、教育产品的分类 教育是一个结构复杂的体系，根据教育产品公共属性和私人属性强弱的程度，教育 产品的性质可划分为以下几种类型。 （一）近似纯公共产品性质的教育产品 由政府作为供给者所提供的下列教育产品，是近似纯公共产品性质的教育产品： 1、义务教育； 2、特殊教育（是指由政府提供经费对盲、聋、哑、弱智等生理缺陷的儿童、青少 年进行的教育，以及对违法、轻微犯罪行为而不适宜在普通中学就读的中学生进行的工 读教育） ； 3、以广播、电视等进行的公开教育； 4、国家公务员教育。 这些教育产品之所以具有较强公共产品性质， 主要因为他们与前面提到的公共产品 的含义完全相符。接受这些教育的人，不直接付费，而维持这些教育产品的费用则由政 府的财政部门承担，不享有这些教育的人也需要为此支付费用（如纳税） 。但这一部分 教育服务也带有一定的私人产品属性，所以在义务教育阶段，国家是投资主体，但不排 除企业和家庭对义务教育的投资。 （二）基本上具有公共产品性质的教育产品 政府也是这一类型教育产品的供给者。这一类型的教育产品包括： 1、政府投资建立的各类高等学校、中等专业学校、高级中学、职业技术学校的教 育； 2、政府提供经费的各类成人教育； 试论中国教育供给体制的构建 3 3、政府提供经费的学前教育； 4、政府提供经费的其他形式的教育。 这些教育产品基本上具有公共产品性质， 理由是尽管这些教育产品的经费主要由政 府提供，并且依赖财政部门的拨款，但与义务教育、特殊教育、广播电视的公共教育不 同， 这些教育产品不是完全没有排他性的。 也就是说， 一些人享用了这些教育产品之后， 至少就减少了另一些人对这些教育的享用。例如，高等教育、中等专业、学校甚至高级 中学，招生名额有限，一些人被录取了，另一些人就不能被录取。 （三）具有准公共产品性质的教育产品 准公共产品性质的教育产品包括以下这些形式： 1、某个社会团体、集体组织、协会以自己的成员或其子弟、或主要以自己的成员 及其子弟作为招生对象而建立的各种学校、培训班、补习班； 2、某个企业以自己的职工及其子弟，或主要以自己的职工及其子弟作为招生对象 而建立的各种学校、培训班、补习班； 3、某些由政府提供经费的学校，为了增加自己的收入，在正常的收学生之外还招 生了若干自费生， 或设立了一些自费班。 由于自费生和自费班所使用的教室、 教学设备、 师资等仍然主要依靠政府提供的经费来维持，因此不同于私人产品性质的教育产品，可 以视为一种准公共产品性质的教育产品。 （四）具有私人产品性质的教育产品 具有私人产品性质的教育产品可能有下列形式： 1、个人充当家庭教师，为一定的家庭服务并收取私人付给的报酬； 2、个人招收纯粹学艺性质的学徒，向学徒传授知识与技能，学徒以无偿或低报酬 的方式为师傅帮忙； 3、个人（或若干名个人）建立学校补习班、职业培训班，招收学生，并向他们收 取费用作为办学经费。 这些教育产品之所以被认为具有私人产品性质，不仅由于它们具有严格的排他性， 而且教育产品的一切费用都是由享用这种教育服务的人提供的，并且按单位产品付费。 而提供这种教育产品的个人，需要垫支一笔创办费。 三、政府干预教育的原因 在现代市场经济社会里，几乎所有国家的政府在提供教育产品中都起着主导作用。 这与上述教育的性质和教育市场中的市场失灵密不可分。 （一）较强的外部效应 教育存在很大的外部效应，不仅是一个有利于个人的支出项目，也是一个有利于国 河北经贸大学硕士学位论文 4 家与社会的支出项目。如果完全由市场提供，教育的投资主体不可能获得教育的外在收 益，他们所提供的教育数量必然低于社会期望水平，因而必须有政府的介入，将市场收 费与政府拨款结合起来， 并根据不同层次的教育的边际社会效益与边际社会成本的对比 关系来决定政府参与的份额，使教育的提供在最大程度上满足社会的需要。 （二）社会公平 政府对教育这种人力资本的支出进行资助，除了与上述的外部效应有关之外，还与 增进社会公平有关。 人们成年以后的收入与地位在很大程度上取决于人们年轻时受教育 的水平，但教育作为一种人力资本投资，显然要受到每个家庭预算的约束。通常的情况 总是贫困家庭缺少这种投资来源，以致他们的子女不能接受较高水平的教育，从而在人 力资本市场上不能公平地与收入较高家庭的子女进行竞争。而且，教育机会的不均等， 会使原有的收入差距继续下去甚至进一步扩大，显然，这与公平的要求是相违背的。不 仅如此，教育机会的不均等同样也是有悖于效率要求的，贫困家庭的子女可能因为没有 接受基本的教育而无法充分地发挥他们的聪明才智，从而造成人力资源的浪费。如果政 府从再分配的角度提供教育， 参与人力资本投资， 这将有助于提高公平程度与效率水平。 （三）资本市场不完全 人力资本市场是一个不完全的资本市场。如果资本市场是完全的，如果教育是一种 人力资本投资，且在将来是有回报的，那么受益于教育的人为何不通过资本市场借款上 大学呢？其中的缘由在于人力资本市场是一个不完全的资本市场， 这一点在高等教育中 表现得尤为明显。在这个市场中投资对象是没有担保的（人力本身不能担保） ，而且对 人力进行投资的回报也是不确定的，因为其收益率大小受个人性格、机遇、健康等不确 定因素的影响很大。因此私人信贷机构一般不愿意冒风险为他们提供教育贷款。因此， 那些自己没有存款（或者其父母没有存款）的青年人就不能接受高等教育。基于以上原 因政府有必要通过免费教育、补贴和公共金融机构教育贷款等方式，来资助贫困学生完 成自己的学业。 （四）保护未成年人 初等和中等教育的对象绝大部分是 18 岁以下的未成年人，而社会一般认为未成年 人不能进行自我决策，如果没有政府干预教育，父母们就必须替子女的教育进行决策。 问题在于，父母们有能力做出正确的决策吗？如果愚昧的父母为了眼前的利益，不送孩 子去读书怎么办， 如果贫穷的父母无力送孩子去接受教育又该如何？如果父母把聪明的 孩子送去接受劣质教育将会如何？国家是否应代表孩子们的利益进行干预并且保证他 们得到“足够”的训练和教育？争论的主要焦点在于父母们在子女的教育问题上是否有 自由选择权。反对者认为如果父母们没有资格对孩子的教育进行决策，那他们也没有资 试论中国教育供给体制的构建 5 格对其抚养子女的问题进行决策。而赞成者的逻辑是，必须使未成年人在教育的问题上 的选择权由国家来决定，而不是其父母，这样才能保证未成年人都能享受教育的基本权 利。 （五）教育和民主 一些人认为民主不可能与文盲社会并存。 而且， 高等教育为民主社会提供领导成员， 文科教育使人们对科学、文学、艺术等各方面有了广泛的理解并且有助于塑造一批“完 全而对称”的人，他们会为民主而奋斗。因此政府的教育供给或资助（尤其是文科）被 视为发扬和加强民主的途径。 （六）经济增长 教育和经济增长之间确实存在着某种关系， 美国等国的经济发展就可以支持这个观 点。如果经济增长是国家目标之一，政府干预教育则理所当然，但这并不意味着国家就 可控制学校，通过某种补贴的方式也可能达到同样的目标。 斯蒂格利茨等经济学家认为，在当今放松管制、国家干预市场活动减少的环境下， 什么样的国家干预将生存下来，对经济起着最有意义作用的也许是在教育、培训和科学 技术方面。国家对教育和科研的影响将是它最重要的经济影响。而一个国家能否长时间 的保持经济增长将取决于教育的发展和使用新技术的能力。所以在 20 世纪，国家尽管 对许多别的领域也增加了投入和介入，但教育、培训和科研却始终是许多国家介入的重 点。 第二节 教育产品的有效供给理论 一、公共产品的多种经济属性与混合供给 （一）混合产品属性为市场与政府混合生产和调节提供了可能 在市场经济条件下，公共产品的存在是非市场活动存在的基本经济理由。公共产品 与私人产品的区分，充其量只不过是说明完全依靠私人部门不能解决公共产品供给问 题，而并不是说，公共部门垄断这类产品的供给，就一定要有更高的效率。如同史蒂文 斯所说，公共产品/私人产品两分法的本质，并不在于它清楚地界定了政府和市场分别 应该生产哪类产品，而在于它认识到了介入这两个非现实极端之间的中间状态。 在这 里，史蒂文斯所说的“这两个非现实极端之间的中间状态”就是指现实经济世界里存在 转引自史蒂文斯： 集体选择经济学(中译本),上海人民出版社,1999 年版,第 75 页。 河北经贸大学硕士学位论文 6 的大量的混合产品或准公共产品/准私人产品，对这类产品，既可由政府生产，也可由 私人生产，既可由政府分配，也可由非政府分配，既可由政府机制调节，也可由非政府 机制调节。 （二）公共产品供给环节的可分性与混合供给 在公共产品供给实践中，一种公共产品从生产到消费，中间一般要经过提供、分配 等环节。对多数公共产品来说，不仅其生产与提供这两个环节是可分的，而且在生产环 节内部和提供环节内部也是可分的。因此，在公共产品供给的各个环节中，政府和社会 都面临着多种不同的制度选择： 1、在公共产品的生产环节，至少有三种不同的制度选 择：一是政府垄断并依托公共部门生产；二是市场竞争并依托私人部门生产；三是公共 部门与私人部门混合生产。2、在公共产品的提供环节，至少有四种不同的制度选择： 一是政府直接生产并由政府提供；二是市场生产与公共提供；三是非市场与非政府组织 生产并提供；四是由上述三种不同的提供方式混合提供。3、在公共产品的分配环节， 至少有三种不同的制度安排可供选择：一是政府集中分配；二是市场分散分配；三是非 政府非市场组织分配；四是政府、市场与非政府、非市场组织混合分配。4、在公共产 品的消费环节，至少有四种不同的制度安排可供选择：一是由政府权威决定社会成员的 公共产品消费数量、质量与结构；二是由公共产品的消费者（纳税人或交费人）决定公 共产品的消费数量、质量与结构；三是由非政府非市场组织决定公共产品的消费数量、 质量与结构；四是由各个公共产品供给主体以及消费者共同决定公共产品的消费数量、 质量与结构。 二、公共产品供给中的效率与公平 在市场经济条件下，经济学家对政府干预的作用（范围、力度和方式）有两种评价 标准： 一是认为政府的干预作用应该是保证稀缺资源在经济中的私人部门与公共部门之 间的有效配置和利用。就是说，无论通过市场、政府还是非市场非政府组织配置和使用 资源，都应该使所有的产品达到有效率的供给量。另一种观点认为，市场经济中的效率 问题应当由市场机制来解决， 政府的干预作用应该是保证经济结果或收入分配的公平和 公正。本文赞成这样的观点： 首先，公平与效率不是此长彼消的代替关系，而是对立统一的关系。公平有两个涵 义： 一是机会均等， 即经济公平， 主要体现在市场经济的参与者要求政府为其提供的 “一 视同仁”的公平竞争的制度、政策、规则等外部条件，在此基础上由市场按照效率原则 配置；二是社会公平，即用社会伦理、道德等价值标准所判断的生产成果在社会成员之 间的分配状况。市场经济中的收入分配有两种基本形式：市场分配与政府分配。市场分 配是按照市场经济的参与者的要素供给量以及这种要素的供求关系所进行的分配， 主要 卢洪友： 公共商品供给制度研究 ，中国财政经济出版社，2003 年 4 月第一版,第 238 页。 试论中国教育供给体制的构建 7 通过实行以机会均等为特征的经济公平原则来合理地协调经济主体之间的利益关系。 在 既定的规则下，要素占有量多且所占有的要素稀有的人，得到的收入就多，而无产者以 及丧失劳动能力的人，按照市场效率标准进行分配就可能一无所有，这并不是市场的过 错，而恰恰是市场效率的源泉所在，是经济公平的内在要求。政府分配主要解决的是广 大社会成员的生存权和发展权问题，是真正体现社会公平的领域。 其次，基本公共产品，在社会成员之间分配和消费的均等化，是保证社会成员的生 存权和开发人力资本的重要条件， 也是实现人的价值平等的根本途径。 尤其是基础教育， 均等化程度越高，社会公平的程度就越高。基本公共产品分配和消费的均等化，还有助 于市场经济的发育和统一市场的形成，既有利于公共产品供给效率的实现，也有利于社 会公平的实现。 三、教育供给的经济学思考 从经济效率的角度看，由于教育具有正的外部性，这种正的外部性的存在导致了市 场失灵，使教育规模达不到最佳水平。具体见图 1-1： 成本与收益 msb mc mpb meb 0 q q * 教育提供量 图 1-1 教育的正的外部效应与数量提供 私人部门在提供教育水平时，它的边际私人收益（mpb）和边际私人成本（mc）如 图 1-1 所示，私人部门决定的教育提供量是 q，因为在此点，mpb=mc。由于教育具有正 外部性，其边际外部收益为 meb，故教育的边际社会收益为 mpb 和 meb 之和，即 msb。 根据效率的要求，教育的最佳提供数量为 q *。在此点 msb=mc。这就说明，市场不能保证 教育提供达到最佳规模，需要政府采取措施加以干预，如对教育给予相应的补贴，使教 育提供达到最佳规模。 教育具有正的外部性，但对于不同阶段的教育而言，其外部收益的大小是不同的。 世界银行高级教育经济学家 psacharopoulousd 在全面考虑教育的直接成本和间接成本 河北经贸大学硕士学位论文 8 条件下，对教育的投资回报率问题进行了大量的跨国计算比较后发现，不同阶段的数量 具有不同的内部和外部收益率，具体见表 1-1。 表 1-1 不同教育阶段的教育投资收益率 社会（外部）收益率 私人（内部）收益率 国家（地区） 初等 中等 高等 初等 中等 高等 撒哈拉以南非洲 24.3 18.2 11.2 41.3 26.6 27.8 亚洲 19.9 13.3 11.7 39.3 18.9 19.9 欧洲/中东/北非 15.5 11.2 10.6 17.4 15.9 21.7 拉丁美洲/加勒比 17.9 12.8 12.3 26.2 16.8 19.7 经合发国家 14.4 10.2 8.7 21.7 12.4 12.3 世界 18.4 13.1 10.9 29.1 18.1 20.3 资料来源：s普拉丹： 公共支出分析的基本方法 ，蒋洪等译，中国财政经济出版社，2000 年版，第 118 页 从表1-1可知， 初等教育、 中等教育、 高等教育的外部收益率世界平均分别为18.4%、 13.1%、10.9%，即教育的外部收益随着教育层次的提高而递减。 从上述分析，我们可以得出如下结论： （1）教育既产生内部收益，又产生外部收益， 这就决定了教育不宜采用完全政府供给方式，又不宜采用完全市场供给方式，国家必须 按外部收益的大小安排相应层次的教育支出，如果完全由市场提供，必定会导致教育提 供的规模低于有效提供水平。 （2）由于不同阶段教育的外部收益有差异，因此，国家对 不同阶段的教育应提供不同的支出水平。就基础教育而言，因为其影响面大、单位成本 低、外部收益大，为鼓励人们消费此种产品，可采取无偿提供的方式，这也是世界上大 部分国家实行免费义务教育的原因；对高等教育而言，由于其外部收益小，而内部收益 大，应采用部分补贴方式，以个人作为成本的主要负担者。 试论中国教育供给体制的构建 9 第二章 西方国家教育供给体制分析与借鉴 第一节 西方现代教育领域政府与市场分工的演进过程 民营化改革分析 教育民营化 是近年来西方国家在教育领域中的主要改革趋势。 从完整的意义上说, 教育民营化本质上就是利用公民社会选择机制和市场机制来打破传统上政府及其附属 机构对于公共教育的垄断,实施由教育公共产品向可市场购买品的转变，形成一种包括 公民社会选择和市场机制在内的多样化的公共教育供给机制。 其中,在教育领域(包括传 统的公立学校系统)引入市场机制是教育民营化的一个重要涵义。目前，世界上许多国 家的教育改革正是力图在教育领域中引入市场原则,来提高传统的建立在科层制度基础 上的公立学校的效率和质量； 在教育领域中引入民间资本(或资金)来减轻政府公共财政 的负担,为公众提供更多的、可供选择的、高质量的教育机会。 一、西方国家教育民营化改革的趋势 众所周知,由国家大包大揽的现代教育体系事实上乃是首先在西方工业国家建立起 来的,迄今已有 200 年左右的历史。从教育发展的历史进程来看,国家承担起教育职能, 大致始于十九世纪中后期。 此后,在 20 世纪 80 年代之前,几乎所有国家的政府都将教育 当作一项公共事业,把办教育作为政府天经地义的职责来看待,即使在高度市场化的西 方资本主义国家也是如此。从历史看来,现代教育体系明显具有如下特征：一是国家(经 济)理论及政策很长时间以来都将教育视为一种公共事业；二是在国家投资的经济基础 上构筑起来的现代教育体系及观念所关注的也一直是国家教育福利分配的公平与效率 问题,而对教育内部的效率问题很少关注； 三是作为国民,多少年来也早已习惯于将接受 教育与其说作为一种义务,倒不如说是一种免费享受的权利。 然而到 20 世纪 80 年代以后,这种状况发生了很大变化,在以英国、 美国为代表的资 本主义国家里掀起了一场以教育民营化为主要内容的教育体制改革浪潮。 这场教育领域 里激起的由公共产品向市场化迈进的改革浪潮一经掀起,便几乎席卷全球。 这场至今仍在继续的教育体制改革最先是从英国开始的。在 1979 年开始的“撒切 尔时代”里,英国对教育进行了民营化改革。撒切尔政府变革高等教育采取的第一个步 在我国， 有的学者将 “education privatization” 译为 “教育私营化” 、 “教育市场化” 、 “教育民营化” ， 本文采用“教育民营化”一词。 河北经贸大学硕士学位论文 10 骤就是撤消对欧共体以外的所有大学的公共补贴。此后一年,削减了政府高教经费拨款 的 15%。随后,在 1988 年通过的教育改革法以及 1992 年通过的高等教育改革法 中,更为明确地提出了英国高等教育转向“完全面向市场的体制”( fully market-oriented system)。 在这场席卷全球的教育改革浪潮中,影响最大的当属美国。在 20 世纪 60 年代追求 “平等”的教育改革被 70 年代追求“卓越”的教育改革取代之后,市场的触角开始深入 美国的公立学校。在这一场教育民营化改革中,其突破口其实就是“择校” 。1986 年,一 份题为决策之时的全美州长协会研究报告重新挑起了有关家长为孩子选择学校的争 论,这场争论最终得到了里根政府以及随后的布什政府的支持,1988 年 4 月,明尼苏达州 成为实施择校制度的第一州。在进入被称为“教育总统”的布什政府时期,教育民营化 改革在美国公立学校体系中得到了进一步迅猛发展。 教育证券、 特许学校、 特许专营权, 乃至赢利教育等开始出现。 这些公立学校私营管理模式使得一向与市场压力绝缘的公立 学校转向了市场,根据市场的需求,来提供高质量的教育服务。 20 世纪 80 年代后半期,除英国、美国外,澳大利亚、日本、西班牙、荷兰、智利等 国家也都在以高等教育为突破口,进行教育民营化的体制改革。 在澳大利亚,由于信奉着 政府应该面向所有公民提供教育的典型福利国家的理念,在20世纪80年代以前,国家不 仅对公立学校实行全额拨款,而且把私立学校也揽入自己怀中。然而这种政策在实施了 20 年之后,因办学规模的扩大,学生人数的增加,政府投入又不能同步增长的缘故,不得 不进行教育体制改革,即借助于市场机制来发展教育。 其具体做法是大学开始收费,鼓励 私人投资办学,吸引海外留学生等等。在日本,自二次世界大战以后，政府就一直在积极 地发展私立高等教育。因此其教育民营化主要是在国立大学领域内进行,主要表现在学 费的不断上涨上。在经过近十几年来的改革后,公立学校与私立学校之间的学费差距已 在逐渐缩小。据研究,1975 年日本私立大学的平均收费是公立大学的 5 倍,而到 1993 年 已下降到 1.5 倍。在西班牙,私立大学很少,只有 4 所,而公立大学几乎全部依靠国家拨 款,但近十多年来的改革,使得 “市场机制如今已经渗透到西班牙高等教育的几乎一切方 面” 。在荷兰,教育部自 1985 年以来一直在试图实施将计划与市场相结合的战略。在智 利,政府旨在进行以市场导向为目标的高教改革,如撤消高教管理,鼓励举办私立高校； 对不同高校实行拨款机制改革,以鼓励竞争；提高学费,以部分转移国家办学成本,促使 学校去寻求资金来源,从而减轻国家对高等教育的财政负担等。 二、教育民营化改革的理论基础 教育领域引入市场机制是否具有合理性与可能性?这是引起学术界和教育政策实践 领域广泛争论的问题，即使在市场理论和市场经济发展最为激进和成熟的美国,提出对 公共教育和公立学校系统进行市场化的改革都曾经而且正在招致许多激烈的批评。 但是, 市场竞争理论、 公共选择理论和新公共管理理论关于 “集体选择” 、“公共产品分类” 、“政 试论中国教育供给体制的构建 11 府职能”的观点,已经在理论上较为充分地论证了在教育领域引入市场机制的可能性。 （一）市场竞争理论 最早提出教育民营化观点的弗里德曼认为教育不应该是政府提供的一项服务， 而应 该是自由市场体系中的一部分。哈耶克也认为“市场是教育活动的基础和依据,应将市 场的竞争原则运用于教育领域。 不存在用以决定谁该接受进步教育的所谓公平的教育 依据,不必通过教育手段对学生进行选拔。对学生进行选择的唯一途径是竞争和市场过 程” 。在哈耶克看来,政府决不可以为所有有能力接受高等教育的人提供资助,多少人 需要接受高等教育完全应由市场来决定;国家对教育的投资规模不应受非经济的各种社 会因素的影响,而完全应由教育投资的回报来决定。 他们论证说，政府可以是教育资源的供给者，但不应同时又是管理者，如果这样， 必会形成教育垄断，降低教育质量和效率。相反，如果政府仅仅是教育资源的提供者， 而令作为独立法人的办学者为争取教育资源进行公开、公平的竞争，就会最有效地发挥 其投资效益，提高教育质量和水平。 （二）公共选择理论 公共选择理论十分注重公共产品的选择机制，政府与市场的选择并非是非此即彼的 选择，而是不同组合的选择。不同性质的公共产品应该由不同的社会主体来提供。纯公 共产品必须是由政府组织这样的单一主体来提供的产品,因此又称为垄断性公共产品； 准公共产品则是可以同时由多个组织提供的产品,由于多种组织可以由多类主体组成, 因此准公共产品又可称为非垄断性公共产品。 民营化的倡导者把公共产品的提供与生产 进行区分,萨瓦斯认为： “服务的生产者直接组织生产,或者直接向消费者提供服务。而 服务安排者(亦称服务提供者)指派生产者给消费者,指派消费者给生产者,或选择服务 的生产者。 ” 因此,政府做出提供某一公共产品的决定并不意味必须依靠政府雇员和设施 来提供它。 按照这种对教育属性的理解,教育作为一种“非垄断”性的“准”公共产品就意味 着教育提供主体可以多样化、 多元化,可由多个主体来共同提供,即教育提供主体可以是 公共机构,也可以是私人机构； 还可以是公共机构和私人机构的合作(包括政府与非政府 组织之间的合作);既可以是公民个人,也可以是集体； 可以是非营利机构,也可以是营利 机构等。 不过,一个值得非常关注的方面是,教育作为一种准公共产品并不意味着政府必 须是整个教育的最重要、最主要的提供者,但政府在教育发展过程中的主导作用是不可 缺少的。 尤其是在现代社会,人们在非义务教育领域的教育需求的急剧增长,教育主体的 多样性和教育需要的多样化使政府不可能单独高效率地提供教育服务,要求通过多个主 体和多种机制为人们提供教育服务。 转引自张维平 吴晓鹰： 经济自由主义思潮的对话 ，上海三联书店，1989 年版，第 78 页。 河北经贸大学硕士学位论文 12 （三）新公共管理理论 “新公共管理”理论是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚， 并迅速扩展到其他西方国家。它强调加大政府体制革新的力度，切实转变政府职能，尽 快改变政府垄断公共产品供给的局面，并引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高 政府的工作效率。新公共管理理论关于政府职能转变、公共事务民营化和利用市场机制 改造包括政府机构在内的公共部门的观点,也为市场机制介入教育领域(包括公立学校 系统和义务教育阶段的改革)提供了理论依据。新公共管理理论强调现代社会的政府应 不断转变自身职能， 转变政府职能的根本目标是实现 “公共产品供给” 提供者的多元化, 即把原来由政府承担的一些公共管理职能交给公民社会和市场来承担,形成由政府、市 场和社会组织共同提供包括教育在内的公共服务的格局,以克服政府垄断提供公共服务 所造成的低效率和低质