（财政学专业论文）城乡经济均衡发展的财税政策研究.pdf

摘要 城乡关系始终是中国现代化进程中面l 悔的一个根本问题，也是当前和今后 国家宏观调控政策需要重视和着力解决的重大问题。党的十六届五中全会明确 提出，要实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进 城镇化健康发展。因此，促进城乡经济均衡发展既是解决农业、农村和农民问 题的重大战略，又是增强城市发展后劲的必然选择，这是对改革开放和现代化 建设重大规律的一个新的深刻认识。 城乡经济的均衡发展，根本在于调整我国城乡二元经济结构，缩小农村与 城市的差距。与之相适应，财政收支作为政府施政理念与纲领在公共资源配置 l = = 的具体体现，必须在解决政府与市场边界问题的基础上，在其合理边界内进 行新的主动的战略性调整。城乡经济社会的均衡发展将成为财政的核心目标之 一，财政政策的运用、财政体制的设计、财政管理的实施都将围绕城乡经济均 衡发展这一新的财政理念展开。 本文在详细分析当前我国城乡经济发展面临的主要问题基础上，提出了促 进城乡经济均衡发展的财税政策的具体建议。全文主要围绕四个部分展丌： 第一部分从经济、社会两个方面的城乡差别之中分析了我国目前城乡二元 经济结构的现状，在此基础上指出了城乡二元经济结构对我国经济社会发展的 影响。 第二部分从财政分配的均衡、公共产品的配置、财政政策的公平与公正等 三个方面交叉的分析了我国现行的财税政策。 第三部分在借鉴经济理论和国外经验分析基础上，指出促进我国城乡经济 均衡发展的战略条件已经基本具备。 第四部分具体提出了促进我国城乡经济均衡发展的财税政策。主要从财政 体制、公共资源的配置和税收政策的选择等三个方面进行了详尽的分析。 关键词：二元经济结构，财税政策，财政体制 a b s t r a c t h o wt od e a lw i t ht h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc i t ya n dc o u n t yi sac o r ep r o b l e m t h a tc h i n af a c e sw h e ns h ep r o c e s s e st h em o d e r n i z a t i o n i nt h ef i f t hm e e t i n go ft h e p a n y ss i x t e e n t hn a t i o n a lm e e t i n g ，i ti sp r o m o t e dt oi n d u s t r yh e l p sa g r i c u l t u r ea n d c i t yh e l p sc o u n t yt od e v e l o pt h ec o r m t y i nt h i sc a s e ，t ob a l a n c et h ed e v e l o p m e n to f t h e c i t y a n dc o u n t yi s t h ew a yt os o l v et h ep e a s a n tp r o b l e ma n ds t r e n g t ht h e d e v e l o p m e n to fc i t y t h i si st h en e wk n o w l e d g et ot h eo p e np o l i c ea n dm o d e r a t i o n c o n t r i b u t i o n t h ec o r ec a s et op r o m o t et h eb a l a n c ed e v e l o p m e n to ft h ec i t ya n dc o u n t yi st o r e a d j u s tt h et w od i f f e r e n te c o n o m i cs y s t e m sb e t w e e n t h ec i t ya n dc o u n t yi nc h i n a o nt h ec o n d i t i o n s 、t h ef i n a n c i a lp o l i c e ss h o u l dm a k es o m ea 由u s t e dr u l e st om a t c h t h i sc h a n g e t h eu s a g e ，d e s i g na n dg o v e r n m e n to ft h ef i n a n c i a lp o l i c e ss h o u l db e m a d ea c c o r d i n gt ob a l a n c et h ed e v e l o p m e n to f t h ec i t ya n dc o u n t o nt h ea n a l y s e so fo u rc o u n t r y sd e v e l o p m e n t ，t h i sp a p e rg i v e ss o m ef i n a n c i a l a d v i c e st op r o m o t et h eb a l a n c ed e v e l o p m e n to ft h ec i t ya n dc o u n t y se c o n o m y t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ： i nt h ef i r s t p a r t i tp o i n t so u tt h e i n f l u e n c eo ft h et w od i f f e r e n te c o n o m i c s y s t e m sb e t w e e nt h ec i t ya n dc o u n t yi nc h i n at ot h ed e v e l o p m e n to fc h i n a s e c o n o m y f r o mt h ee c o n o m ya n dt h es o c i e t yv i e w s ， i nt h es e c o n d p a r t ，i ta n a l y s e st h en o w a d a y sf i n a n c i a lp o l i c e s f r o mt h e b a l a n c eo ft h ef i n a n c i a ld i s t r i b u t i o n ，p u b l i cg o o d sd i s t r i b u t i o na n dt h ef a i r n e s so f t h ef i n a n c i a lp o l i c e s i nt h et h i r dp a r t ，w i t ht h ea n a l y s e so ft h ee c o n o m i ct h e o r ya n dt h ea b r o a d e x p e r i e n c e ji tg e t st h ec o n c l u s i o nt h a ti ti st h et i m et ot a k es o m ep o l i c e st ob a l a n c e t h ed e v e l o p m e n to f c i t ya n dc o u n t y i nt h el a s tp a r t ，i ta d v i c e ss o m ec o n c r e t ef i n a n c i a lp o l i c e st op r o m o t et h e b a l a n c ed e v e l o p m e n to ft h ec i t ya n dt h ec o u n t y se c o n o m y i ti sm a i n l yi nt h et h r e e n p a r t s ：t h ep u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m ，t h ed i s t r i b u t i o no ft h ep u b l i cg o o d sa n dt h et a x p o l i c e s k e yw o r d s ：t w od i f f e r e n te c o n o m i cs y s t e m sb e t w e e nt h ec i t ya n dc o u n t yi n c h i n a p u b l i cf i n a n c i a lp o l i c e s p u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m l l i 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 戚步经济媚孵蝴赋诬8 瓣是本人在导师指导下，在 东北财经大学攻读博士硕士学位期间独立进行研究所取得的成 果。据本人所知，论文中除已注明部分夕 不包含他人已发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均已注明。本声明的法律结架将完全由本人承担。 作者签名：，协喾，枣 日期：“年月知r 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 嘏，经哜破微展5 j 嗡傲蘸磷话系本人在东北财经 大学攻读博士硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于 保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查溺和借阀。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名：；也霉灞 黝签名：砂钱嘲 日期：。1 年月上。目 6 磊期：口舌年f f 月如 三| 第一部分我国城乡经济发展蕊临的主要问题 i i i 第一部分我国城乡经济发展面临的主要问题 一、“城乡经济均衡发展”的基本内涵和价值取向 城乡经济均衡发展的财政观是科学发展观与和谐社会价值取向在财政实践 上的有橇结合和集中体现。从财政惫度看，均衡发展的财政观与社会主义公共 财政的本质要求是一致的。它包括和谐与发展两个方面：其一，发挥财政稳定 和发展经济的职能，实现经济增长质与量的高度统一，做大财政“蛋糕”，壮大 财政实力。其二，发挥财政的收入分配和资源配置职能，实现社会公共服务的 均等化，大力促进和谐社会建设。 在调整理财思路时，必须坚持以发展健均衡，以均衡保发展，凸显五个“更 加注重”。 一是应更加注重财政与经济的彘性互动。经济决定财政，财政又反作用于 经济。应将做大财政“蛋糕”和促进经济发展进行统筹规划，既要以科学的税费 制度和严格的戎收征管，确保经济发展成果充分反映劐财政收入上来，又要通 过合理配簧资源和发挥财税杠杆作用，使经济发展的速度、质量、结构和效益 达到内在统一。 二是应更加注重财力分配的基本均衡。由于上级政府主导着上下级财权分 配，地区问经济发展又存在着客观差异，国家财力分布在不同地区和政府的不 弼层级之间容易失衡，不利于实现区域均衡发展和基菇政权的稳定。因此需要 发挥财政再分配功能，通过完善转移支付办法，加大转移支付力度，缩小纵向 和横向之润的财力差距。 三是应更加注重财政公共产品配置的公平。国民收入分配应在坚持效率优 先的前提下，充分发挥财政调节收入分配功能，更加注重社会公平，合理控制 贫富差距，有效抑制“马太效应”，真正使全体社会成员共享改革与发展的成果。 四是应更加注熏财政政策的公平公正。市场经济的本质特征之一就是公平 竞争，体现在财政上就是必须实行一视同仁豹财政政策，为各种市场经济主体 提供平等的财政条件。 五是应更加注熏财政管理的科学怒范。市场经济是法治经济，财政管理必 1 城乡经济均衡发展的财税政策研究 须做到规范和透明，财政活动必须在法律法规的约束下进行，获得财政收入和 安排财政支出都必须建立在法制的基础上，接受社会各界的监督，把依法理财、 依法行政融于财政运行的方方面面。 二、城乡经济发展的“非均衡”表现 ( 一) 改革开放以来，我国产业结构变动和就业结构变动比例不协调 改革开放以来，我国产业结构变动和就业结构变动比例不协调。城市化进 程缓慢，大量劳动力滞留农村。具体变动情况如表所示1 表一国内生产总值构成 2 第一部分我国城乡经济发展面临的主要问题 我圜自2 0 毽_ 纪8 0 年代以来，随着改革开放的推进，三次产业结构发生了 重大的变化，第一产业g d p 比重由1 9 8 0 年的3 0 1 下降到2 0 0 4 年的1 5 2 ， 第二产业比重由4 8 5 上升为5 2 ，9 ，第三产业比重由2 1 4 二升为3 1 9 ，这 标志我国的工业化进程取得了重大进展。 与此同时，我霄的第一产业就业比重始终过大，第二、第三产业就业人数 比重相对较小。1 9 9 0 年，第一产业就业人数比重在6 0 以上，而第三产业就业 人数比薰只有1 8 5 ，即使到2 0 0 4 年，第一产业就业人数比重仍高达4 6 9 ， 第二、第三产业就业人数比重分别只有2 2 5 g l3 0 6 。由于就业结构变化与 产业结构不同步，导致我国城镇化进程滞后，城乡关系不协调。按照世界银行 数据，1 9 9 9 年中国城市化水平只有3 2 ，低予世界平均水平1 4 个百分点。2 0 0 4 年，我国城市化水平也只有3 6 2 。据统计，改革开放后的2 0 年中由于城市 化落后予工业纯，我国农业劳动力每转移一个去第二产业，只能带动0 7 人转 向第三产业，而在城市化与工业化同步发展的国家，这个指标是2 人。农村劳 动力转移的迟滞，导致地区差距和城乡差距继续扩大之势。 ( 二) 长期以来宏观收入分配政策向城市和工业倾斜，城乡居民收入和消 费上差距不断拉大 改革开放阱来，随着经济的发展，国家分配政策进行了重大调整，一个基 本政策取囱是改变过去长辐实行的“高积累、低消费”方针，不断提高个久所 城乡经济均衡发展的财税政策研究 ! 曼! ! 曼曼舅曼曼! ! 曼! 曼! ! 曼曼! 曼曼皇舅舅皇曼曼曼苎篡i 皇曼皇皇! ! ! ! ! ! ! ! ! 曼舅皇! 曼曼 得份额，到2 0 0 3 年个人所得占g d p 比重已由2 0 世纪8 0 年代初的5 0 上升为 7 0 。这一选择是正确的，僵问题在于城乡之间居民收入分配并不均衡。 1 城乡居民家庭人均纯收入方面，在2 0 世纪8 0 年代前半期，由于农村率 先进行了体制改革，国家提高农副产品收购侩等因素，城乡居民收入差距曾一 度有所缩小。1 9 7 8 年城镇居民收入相当子农树居民的2 5 7 倍，1 9 8 5 年度降 低到1 8 6 倍。但是8 0 年代后期以来，城乡居民的收入差距进一步拉大，2 0 0 0 年拉大到2 7 9 倍，超过1 9 7 8 年的水平。丽2 0 0 4 年全国城镇羼民人均可支配收 入9 4 2 1 6 元，农利居民人均纯收入2 9 3 6 4 元，城镇居民人均可支配收入是农村 居民人均纯收入的3 2 l 倍。从收入的增氏速度来看，城镇屠民的收入增长速度 一直高于农村居民，而且有进一步扩大的趋势。这晚明在相当一段期间内我国 城乡滔民的收入差距还会进一步拉大。 表3 城乡家庭人均纯收入对比 2 城乡居民人均消费支出方面，1 9 9 5 年城镇居民的人均消费支出是农村 属民的1 6 5 倍，而2 0 0 1 年则为1 9 l 倍，城乡居民的消费差距逐年拉丈，这说 明了城乡二元经济状况不仅没有改善，反而有加剧的趋势。同时农村居民消费 支出增长缓慢说鹳了其经济状况并没有得到明显改善。从消费品销售总额来看， 城镇居民的消费品销售总额一直呈现着良好的上升趋势，而农村的消费品销售 总额却一直律徊不蔚，这反映了农民的经济状况并没有得到改善，城乡差距进 一步拉大。从消费晶的种类和质量来看，小轿车、电脑、音响等中高档消费品 4 第一部分我国城乡经济发展面临的主要问题 日益走进普通城镇居民家庭，城镇居民越来越重视生活的质量和水准，打保龄 球、进健身房、唱卡拉o k 等中高档娱乐方式已越来越大众化。而农民目前的 生活消费主要还是集中在吃穿住上，吃穿住支出花去了农民收入的大部分，多 数农民对电脑，音响等中高档消费品仍是可望而不可及，更不用说去享受中高 档的娱乐方式。 表4分年度城乡居民人均消费支出表单位：元 人均消费性支出 全国 1 9 9 51 9 9 6 1 9 9 71 9 9 81 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 农村居民 2 1 3 8 3 32 5 3 5 1 62 5 3 6 7 92 4 5 7 1 72 3 9 0 3 72 6 5 2 4 22 7 7 9 9 6 城镇居民 3 5 3 7 5 73 9 1 9 4 74 1 8 5 6 4 4 3 3 1 6 1 4 6 1 5 9 14 9 9 8 0 05 3 0 90 1 3 居民家庭恩格尔系数方面( 即居民家庭食品消费支出占家庭消费总支 出的比重) ，城镇为3 7 7 ，农村为4 7 2 ，农村比城镇高出9 5 个百分点。城 镇居民的生活水平明显好于农村居民的生活水平。再以基尼系数衡量，根据国 际上的衡量标准：基尼系数小于0 2 ，收入分配是绝对平均：0 3 0 4 是基本合 理；0 4 0 5 是差距较大：o 5 以上是差距悬殊；如果达到0 6 ，暴发户和赤贫阶 层会同时出现，社会动荡就有可能随时发生。据世界银行测算，我国居民个人 收入基尼系数，1 9 7 8 年为o 3 3 ，尚属差距较小的国家，1 9 9 5 年为o 4 4 5 ，2 0 0 3 年为o 4 5 8 ，2 0 0 4 年为o 4 6 5 ，2 0 0 5 年接近o 4 7 3 ，直都属于收入差距较大国 家之列。考虑到大量的体制外收入还无法在基尼系数中得到反映，收入分配的 实际差距水平可能更大。由于我国的高收入阶层集中在城市，而低收入阶层集 中在农村，所以基尼系数很大程度上反映了城乡收入差距。 4 农用土地征用政策不合理，农民经济权益受到侵害。随着我国城市化 和工业化进程的加快，对土地的需求是越来越大，土地资源越来越稀缺，地价 节节攀升。为了抢夺土地这一珍贵稀缺资源，地方政府控制土地一级市场，赚 取地的级差收益，在全国各地都非常普遍，此现象被称之为中国的“圈地运 动”。“土地财政”不断演绎，“政绩工程”日益辉煌，但在经济上受损的是 普通农民土地资源的流失使农民损失3 万个亿4 ，赖以生存的耕地严重流 失，形成失地农民大军：同时也给社会稳定造成了潜在的威胁。国家统计年鉴 显示，从1 9 5 7 年至1 9 9 5 年，全国累计减少耕地6 5 l 亿亩；1 9 9 7 年。我国人均 耕地面积为1 5 7 亩，1 9 9 8 年为1 5 6 亩，1 9 9 9 年1 5 4 亩，到2 0 0 3 年全国耕地 面积继续减少，全国净减少耕地2 5 3 7 4 万公顷，人均耕地已由2 0 0 2 年的1 4 7 5 城乡经济均衡发展的财税政策研究 亩降为1 4 2 5 亩；中国已有5 个省市和6 6 6 个县区市的人均耕地低于联合国粮 农组织确定的o 8 亩警戒线，其中有4 0 0 多个县、均低于o 5 亩，主要分布在东 南沿海经济发达地区。 ( 三) 城乡在社会发展诸多方面存在着重大差距 1 城乡基础设施建设上存在重大差距 在城市，电网、道路、供水等公共产品均由政府提供，至少政府给予一定 的补贴，而在农村，这些公共产品主要靠农民自筹资金提供。以电力基础设施 为例，我国农村明显落后于城市，电网结构不合理，线损大，管理不善。长期 以来，国家对农村电网基本没有投资，农村低压电网的产权属于集体，电网运 行费用分摊给农户。此外，农村电价明显高于城市，也在很大程度上增加了农 民生产、生活的成本，制约了农民增收。再以道路为例，城市的道路均由政府 提供，居民无偿享用。建设道路的资金来源于一般性税收。而在农村，道路建 设靠村民自筹资金，同样是纳税人，却在公共产品的享用上有着不同的待遇。 2 城乡社会事业发展不同步 ( 1 + ) 社会保障方面的差别 改革开放前，城镇企事业单位的就业人员及其家属享受以“二高一低”( 高 就业、高补贴、低收入) 为特征、企业保障和政府保障相结合的相对完善的社 会保障服务；在广大农村地区实行的是建立在农村集体经济基础上的社会救济、 “五保”户供养和合作医疗等低层次的社会保障制度。 改革开放以后至今，城市居民的社会保障体制处在一个逐步完善的过程之 中。我国的城镇地区基本上建立起了以社会保险为核心、以最低生活保障制度 兜底的社会保障体系。城市居民大多可以享受现代社会保障制度( j g 管仍不十 分完善) ，包括养老保险、医疗保险、失业保险、还有国有企业下岗职工基本 生活保障制度及城市居民最低生活保障制度。而占中国7 0 5 以上的农民基本上 被排斥在现代社会保障体系之外。据有关资料统计，目前我国农村参加养老保 险的人口仅占农村总人口的9 6 左右。至于其他的失业保障、医疗保障、最低 生活保障等现代社会保障制度更是与农村无缘。 中国目前拥有世界上数量最多的老年人口，其中7 5 在农村。据统计，未 纳入社会保障的农村人口还很多。就目前我国农村普遍存在的养老保险模式而 言，无论是家庭养老、社区养老、商业养老还是政府养老，都不能单独、有效 6 第一部分我国城乡经济发展面临的主要问题 的解决农村养老问题。并且在农村，五保户供养得不到落实，社会救济面进一 步变窄，救济水平偏低，而且时有时无，农村社会养老保险和农村最低生活保 障制度尚有待建立和推广。可以这样说，目前我国的农村地区只有零碎的社会 保障，有些地方甚至是一片空白，处于无保障的状态。这种城乡分割的社会保 障在许多方面存在巨大差异，如保障范围、保障水平、保障对象、经费来源、 运行机制等方面迥然不同。而且，农村社会保障和城镇社会保障是两个相对独 立的体系，特别是城镇社会保障有严格的身份限定和准入制度。同时，这也是 两个相互联系的体系，那就是，城镇社会保障体系的建立和维持是以牺牲农业 人口的保障权益为代价的。 ( 2 ) 城乡医疗卫生发展水平差距巨大 城镇居民基本上可以享受公费医疗或在医疗保险制度覆盖范围之内。而农 村居民医疗保健制度大部分已经解体，有合作医疗的仅占1 5 左右。广大农民 基本上处于一种“小病不去看，大病看不起”的状况。根据世界卫生组织公布 的( ( 2 0 0 0 年世界卫生报告，在1 9 1 个国家和地区中，中国的医疗资源分配公 正指数排在第1 8 8 位，是世界上公共卫生资源分配最不公平的国家之一。 ( 3 ) 义务教育方面的差别 我国农村义务教育经费采取的是乡镇自筹方式，也就是农民自己出钱办教 育。现有的义务教育经费分配格局严重不利于农民和农村。据国务院发展研究 中心调查，现在农村的义务教育经费中央只负担2 ，省地两级负担1 l ，县 级负担9 ，7 8 的经费要由乡镇这一级来负担。既然是实行义务教育，就应该 是城乡一体的，都应该由国家来承担，或主要由省级财政来承担，不能往下推 压。而在城市，义务教育经费是通过预算由一般税收来安排，农民虽然纳了税， 但他们并没有享受到自己纳税所应该带来的好处必要的公共产品。义务教 育是典型的公共产品。根据公共经济学，理应由政府通过一般性税收提供，中 国的城市居民享受了这待遇，而农民却没有。这不能不说是一种歧视。朱铬 基总理2 0 0 1 年7 月在安徽省考察工作中指出：“在任何一个国家，义务教育都 是政府的责任，我国也不能例外，各级政府要切实保证农村义务教育的投入， 不能把这项经费摊到农民头上。” 据第五次全国人口普查统计，农村人口初中及以上文化程度的占3 9 1 ， 远低于城市人口占6 54 的水平。其中具有高中文化程度的人口，农村只有 4 8 7 ，城市则为2 2 1 7 。城乡基础教育投入的差别也很大。城市基础教育的 7 城乡经济均衡发展的财税政策研究 资金投入基本上是有保障的，列入城市财政预算；而农村基础教育资金投入则 严重不足，农民是重要的投入主体。在取消了农村教育费附加和农讯教育集资 的措况下，农村基础教育的资金来源渠道减少了，农村基硇教育的发展壤面临 更加严峻的形势。 本章注释 1 表1 表4 ，数据来源；国家统计局，中国统计年鉴( 2 0 0 5 ) ，中国统计出版社 二数据来源：国家统计局，中国统计年鉴( 2 0 0 5 ) ，中国统计山版社 3 数据来源：“中国基熙系数逼近o 4 7 ，缩小牧入差距七夫对蓑”，土海证券报，2 0 0 6 年 3 月13 日 4 数据来源：第十六次全国财政理论讨论会文选，1 子荣胡建中农村土地“集体所 有权”质疑，第6 7 3 页，中国财政出叛社2 0 0 5 年第一版 ：数据来源：国家统计局，中国统计年箍( 2 0 0 5 ) ，中国统计出版社 8 第二部分我国城乡现行财税政策分析 第二部分我国城乡现行财税政策分析 一、倾斜的宏观分配政策，不利于农村经济的长远发展 我国“三农问题”目益突显的一个深层原因，就是国民收入分配格局严重 扭曲，分配政策的城市倾向和国有工业倾向过于严重。而这种倾向在农村财政 政策和农村金融政策上都有所反映。 ( 一) 财政支农政策不尽完善，影响农业竞争能力和长远发展后劲 一是政府支持农业的资金总量不足。财政农业支出占财政总支出的比重近 年来大致维持在7 8 的水平，比1 9 8 0 年约低4 5 个百分点。这与现在农 业发展面临的形势和任务显然不相称。 二是地方财政农业支出增长不甚理想。由于事权划分不清、利益机制导向 和地方财政困难等主客观因素，1 9 9 1 年2 0 0 3 年，地方财政农业支出比重呈逐 年下降的趋势，1 9 9 1 年为9 6 ，到2 0 0 3 年下降为5 - 8 1 。而且，地方财政支 农资金在执行过程中大打折扣，截留、挤占、挪用问题严重。 三是财政支农结构不尽合理。财政用于生产的支出比重下降，而用于各项 事业费的支出比重上升，并且人员机构经费增长过快，业务经费增长缓慢，形 成“有钱养兵，无钱打仗”的局面。 四是农业支持的对象单一。政府支持农业的资金基本上只能用于国有或集 体单位，且主要用于非营利性的事业，尤其是用于农业本系统的单位和项目， 不利于调动全社会投资农业的积极性，也不利于公平竞争。 五是财政农业支出管理仍存在一些问题。包括中间环节多、资金在途时间 长、运行缓慢、资金到位率低、监督手段落后、使用效率低等问题。此外，由 于某些农业专项工程多头管理，财政农业支出资金分散、管理职能肢解等问题 也十分严重。 ( 二) 金融政策向工业和城市倾斜，农村信贷支持严重不足 中国长期实行农业支持工业、农村支援城市的金融政策。农村的金融机构 承担着从农村吸收资金为国家工业化服务的职能，为农村和农业提供的贷款微 9 城乡经济均衡发展的财税政策研究 乎其微。改革开放2 0 年来，这种状况依然没有根本性的改变，农村获取信贷支 持能力严重不足。据有关研究，1 9 8 0 年2 0 0 0 年农民资金经过信用社渠道流出 累计8 7 2 2 亿元，加上邮政储蓄渠道，这一期间农民资金净流出合计1 0 3 3 4 亿元。 而且，农村信用社贷款流向中分配给农户的比例也都很小。1 9 8 0 年农业贷款占 农村信用桂贷款豹比例曾达6 1 。9 ，2 0 0 1 年已只有3 6 8 。由于农村金融资源 外流，农民从正常金融机构( 国家银行和信用社) 很难得到贷款，就不得不依 靠民间借贷，承受更高的利息，最终影响农业和农村资金的发展。 二、政府问转移支付体系尚未完善，县乡财政资金匮乏，农村公共 产品供给缺乏保障 ( 一) 区域之间县乡财政存在着极大的差异 大量资料表明，我国县域经济发展差别很大，反映在县乡财政方面亦为如 此，甚至比经济差异还要大。1 9 9 9 年我国县级总数2 1 0 9 个，其中亿元县为5 9 3 个、一般县4 8 0 个、财政补贴县高达1 0 3 6 个( 含国定贫困县5 7 4 个) 。县域之 间无论是财政收入、还是可支配财力、以及入均财力，都存在很大的差距。 ( 二) 县乡财政赤字和债务状况较为严重 2 0 世纪9 0 年代中期以来，我国县级财政赤字面一度高达4 0 以上，而且 越往西赤字面越大，有的省份赤字面甚至高达6 0 以上。基层债务数额较大， 据有关统计，我国乡镇两级净债务3 2 5 9 亿元。 ( 三) 县乡基层欠发工资问题仍很突出 近几年中央非常重视工资发放，并加大了工资转移支付力度，但实事求是 来看，这问题并没有完全解决。县乡财政困难状况出现，究其原因，主要还 是事权和财权不对称、供养人口太多、财政管理粗放随意、地方搞政绩工程和 形象工程以及基层财源单一，以农业为主，财政收入增长乏力。 三、农村税费不合理，加重了农民负担。 长期以来我国农民除上交规定的农业税和其他税收以外，还承担大量的非 税负担，包括统筹费、提留款、教育费附加，以及地方各种名目乱摊派、乱集 资、乱收费。由此导致农民综合负担不断攀升，据统计，2 0 0 0 年农民承担的税 l o 第二部分我国城乡现行财税政策分析 费总额为1 3 5 9 亿元，比1 9 9 0 年的4 6 9 亿元增氏了1 8 9 倍，其中农业税浚负担 增长了4 2 8 倍，村级提留增长了o 6 2 倍，乡级统筹增长了1 ，2 9 倍，其他收入 增长了4 7 0 倍，农民人均负担增长了2 o l 倍，农民税费负担占农民收入的比重 大约在7 1 2 之间。鉴于长期以来农民税费负担过重的状况，近年来我国农 村税费改革已逐步在全晷展开，农业税也逐步被取消，农民负担普遍有厥下降。 但必须指出，目前农村税费改革是在城乡利益格局还没有从根本上得到改变的 背景下进行的，相当多地区农民负担依然很重，仍然存在反弹的风险。 实际上农民不仅仅负担农业税、农林特产税、“三提五统”，税夕 费和摊 派( 可称为“老三重负担”) ，有的专家估计这些负担每年约1 8 0 0 亿元。农民 负担的主要部分是目翦浅不为多数人认识的闯接税费负担和“暗税负担”，笔 者称之为“新四重”负担。 ( 一) “新霸重”负担的第一重是间接税 与西方国家的税制不同，我国实行的是以间接税( 又称流转税) 为主体的 税割。间接税存在两个显著的特征：1 、间接税税含价中，人们在购买寇品或消 费服务时不知不觉已经将税收缴纳了，比如农民花了1 0 0 元购买工业用品，实 际上已经缴纳了1 7 元的增值税。闻接税虽然透明度低，但属于“拔鹅毛鹅不会 口q ”的征收方式，纳税入抵触小征收容易，适合我国国情。2 、间接税是可转嫁 税，纳税人不等于税负人。从形式上看，流转税主要是城市工商企业缴纳，但 实际承担税收负担的不是企业而是包括农民在内的广大消费者，他们在购买商 品或进行消费时，将含在价格中的税收一起支付了。并且我国问接税( 流转税) 实行生产地课税制度，纳税人以城市工商企业为主，工商业越发达的地区其税 源越丰富，获得的流转税也越多，这样工商业集中的大中城市获得的流转税就 占最大比侈l | ，通过分税制分得较大的份额，并作为城市公共产品的财力来源。 中央政府、省级特别是大中城市流转税收入，并不是全部由城市消费者支付的， 其中很大一部分是由农村消费者支付的。对城市居民而言，他们负担的流转税， 通过政府提供的各项服务( 包括义务教育、城市基础设旌、社会保障、医疗保 险等) 而得到 i 偿，但农民负担的流转税却主要转n - ；城市，他们居住地政府 并没有获得这部分由英辖区内农民负担的流转税，从而也不可能涛其作为公共 产品的财力来源。这就形成集中纳税和分散负担的非对称性。财富由农村、由 县乡源源不断流向大中城市。根据中国统计年鉴提供的城镇和农村屠民人 城乡经济均衡发展的财税政策研究 均年生活消费支出抽样调奄数据，可以推算出2 0 0 2 年农民消费占全部消费额比 饲为3 2 0 2 ，由此进一步推算出农民作为消费者当年负担的流转税为3 9 6 4 5 9 亿元，这笔税收主要集中到中央和大中城市，农民所在地乡政府并不能使用他 们。 ( = ) “新四重”负担的第二重是农民承担的增值税“进项税颧” 由于农民不作为增值税的纳税义务人，不能开出增值税专用发票，不能将 进项税额转眭j 农产品采购商或消费者负控，丽要自己负担进颂税额。欧盟对农 民免征增值税，但对农民均采用“统一税率补偿”将进项税额还给农民2 。我国 没有此项规定。根据中圈统计年鉴提供的农村居民入均生产经营支出的抽 样调查数据，可推算出2 0 0 2 年疆对农民免征增值税面导致其负担购买农业投入 品的进项税额达到8 3 1 0 4 亿元，这笔税收也主要集中到中央和大中城市，农民 所在地乡政府并不能使用它们。 综上所述，农民一年实际负担的间接税接近5 0 0 0 亿元。就农民而言，本 来通过流转税负担了税收，应该与城市居民一样获得公共产品，乡级政府的运 行费用、农村地区义务教育、社会保障、基本的交通等公共基础设施应当由这 笔税收支付。但实际上农民负担的这些税收却到了城市人手中，或阻部分通过 分税制上缴中央，而中央主要投资方向仍是城市，这样农民就缛另外支纣农业 税、农林特产税、“三提五统”、税外收费和各种摊派以维护乡级政府运转、 义务教育等必须开支。这是目前城市特别是工商业发达的大城市赡政宽裕，而 多数县乡财政吃紧，对农民税外收费难以禁止的根本原因。我国农民人均税费 高于城镇居民人均税费，但所获得的公共产品微乎其微，并且在获得某些具有 准公共产品性屡的多数公共服务( 如基础教育、公共卫生和基本医疗服务、公 用电信服务、电力供应、燃料供应、清洁水供应和治安管理服务等) 时要支付 远远高于城市的价格。露使他们进入城市务工，与城市居民同样缴纳税费f 甚至 比之更重) ，但由于身份的缘故，他们不能在城市社会中获得平等的地位和相同 的机会，他们付出同样劳动不能得到同样报酬，他们不能享有社会保障，他们 的子女不能拥有同等的教育机会，他们在城市建设和文明进步中傲出了巨大的 贡献，但不能共享文明成果，这是典型的非对称财政机制。 第二部分我国城乡现行财税政策分析 ( 三) “新四重”负担的第三重是“工农产品剪刀差” 如果说闻接税属于法律规定的“明税”，农民不仅负担了这些“明税”， 著且得不至噼b 偿。而且还要承担传统的“暗税”和现代“暗税”。传统“暗税” 邵“工农产品剪刀差”，据有的学者估计改革后通过传统“暗税”平均从农业 部门流向城市工商部门的资金高达8 11 亿元。 ( 四) “新四重”负担的第四重是现代“暗税” 以工业化、城市化过程中地等资源被征用，却补偿不足，丧失社会保障 而造成的财富转移。1 9 8 7 2 0 0 1 年，平均每年被征用的耕地为2 1 4 万亩，按每 亩补偿不足差额8 万元( 按福州市近郊中等耕地耕种中等价位经济作物经营期 3 0 年鳃收入拆现值减去法定於偿金额推算) 计算，每年平均通过耕摊征用补偿 不足向农民索取的“暗税”至少有1 7 1 2 亿元。如果土地按市场价值计算，这一 数额要，l 嵇甚至几十倍于此。 四“城乡分治”体制格局进一步固化了城乡二元社会结构 城乡户籍制度是决定城乡居民身份和地位的一项根本性制度。我国自1 9 5 8 年颁布中华人民共和国户口管理条例起，就将全国人口截然分成了市民和 农涎，这种户籍制度的建立，使我国构成了典型的二元社会经济结构。具有城 市户籍的屠民在就业、收入、养老、社会福利等方面都享有优惠待遇，而具有 农村户籍的农民就被限制在土地上，即使能进城打工，但也受到一系列的限制 和不同程度的歧视。到现在为止，这种不平等的分治格局仍未改变。对于进城 打工农民。不仅手续繁杂，受到就业、子女就学等方面种种歧视，还需要付出 高昂的成本费用。据有关舆型调查，一个打工者在城市实现就业，至少要付出 2 0 0 0 元左右的打工成本，而2 0 0 0 元大约相当于其一年打工所得2 0 3 0 ， 或相当于全家人一年的务农所得。 本章注释 1 俺振国，“我国财政支出总量不足成困分析( j ) ”，财鼓磷究北京财研杂志社，2 0 0 6 年第1 1 期 2 杨斌比较税收制度，福建入民出版社1 9 9 3 年版，第1 5 6 1 6 2 页。 1 3 城乡经济均衡发展的财税政策研究 第三部分城乡经济均衡发展的战略条件已经具备 一、经济结构已经开始从工业化中期向工业化中后期转换，工业反 晡农业的时机已经基本成熟 根据发展经济学所揭示的理论线索，反映一个国家工业化阶段远近的指标 主要有两个方面：一是三次产业产值和就业结构的变动；= 是工业内部结构的 变动。现据此作如下分橱： ( 一) 三次产业产值变动所反映的工业化阶段 根据库兹涅茨实证研究得出的一般模式，在工业化起点阶段，第一产业的 比重较高，第二产业的比重较低。随着工业化的推进，第一产业的比重持续下 降，第二产业的比重迅速上升，而第三产业的比重只是缓慢提高。当第一产业 的比重降低到2 0 以下，第二产业的比重上升到高于第三产业而在g d p 结构 中占最大比重时，工业化进入中期阶段。丽当第一产业的比重降到1 0 左右， 第二产业比重上升到最高水平也即此后第二产业的比重转为相对稳定或有所下 降时，工业化就到了结束阶段t 。 从我国的产业结构水平看，1 9 5 2 1 9 6 9 年第一产业在三次产业的产出结 构中一直占据最大比重，但从1 9 7 0 年开始。第二产妓在产业结构中院重就跃居 第一位，丽第一产业的比重1 9 9 7 年以后就下降到了2 0 以下。1 9 9 6 年一1 9 9 8 年，第二产业的年均比重以当年价格计算为4 9 3 ，以不变价格( 1 9 9 0 年价格) 计算则为5 4 。7 ：弼期，第一产渡当年价格比重为1 9 ，不变价格比重为1 7 2 ， 从2 0 0 0 年开始，按当年价格计算，第一产业在三次产业中的比重已下降到1 5 9 以下。产业结构的变动状况说明我国工业倔已经处于库兹涅茨一般模式所称的 中后期。 同时，从表二中也反映出在我国三次产业就业结构中，第一产业的就业结 构比重一直较高，1 9 8 8 年第一产业比重仍高达4 9 8 ，而第二产业比重只有 2 3 5 。故单纯从就业结构所反映的工业化水平看，对照库兹涅茨一般模式， 我国工业还处于第一阶段2 。值得一提的是，三次产业就业结构变动状况还反映 出另一明显特点，那就是1 9 9 0 年以后，就业结构变动极其缓慢，尤其是1 9 9 5 1 4 第二部分我国城乡现行财税政策分析 年开始，第一产业的比重几乎一直在5 0 左右徘徊，直至2 0 0 1 年，第产业 劳动力比重仍占5 0 。这种情况固然与我国人口众多而第三产业不发达不无关 系，但我国二元经济结构下的产业政策、财税政策、户籍管理制度却也难辞其 咎。对就业结构的研究，还让我们了解到这样一个事实：即我国现行二元税制 结构并没有像某些税收理论工作者一直称道的那样对农业剩余劳动力有“挤出 效应”。 ( 二) 工业内部结构变动所反映的工业化阶段 钱纳里等人的研究认为，准工业国家制造业产在g d p 中的比重，一般模式 为1 8 ，大国模式为1 9 。而随着工业化阶段的推进，到了工业化完成或即将 完成阶段，制造业产出在g d p 中的比重上升到3 6 。因此，3 6 的制造业水平 在国际上经常被众多经济学家作为衡量一国工业化是否完成的主要标志。 从我国第二产业的内部结构看，工业产值从1 9 5 2 年开始就一直在第二产业 中占据绝对优势，7 是造成第二产业比重较高的主要原因。国际公认的工业化第 三个阶段结束时的制造业水平为3 6 ，而早在1 9 9 7 年，我国制造业在g d p 中 所占比重就达到了3 7 5 3 。我国工业或者制造业在g d p 中所占比重充分说明， 我国工业化水平已经达到甚至超过了工业化完成阶段的水平。 ( 三) 财政承受能力分析 实行城乡统一税制后，随着农民负担的减轻，农民生产积极性的提高，我 国农业经济必将会有较快的增长速度，农业规模化、现代化的现象将会随处可 见，农产品商业化率也必将大大提高。同时，由于增值税具有充分的税收弹性， 这种“放水养鱼”、培植税源的政策，从长远来看也会使我国税收收入随着农 业经济的发展有较大的增长。 当然，毋庸讳言，在城乡统一税制初期，由于绝大多数农户生产规模小， 收入达不到增值税的起征点，而其纯收入也在个人所得税免征额之内，这样国 家从农民那里征收的个人所得税和增值税收入可能就比较少，国家的税收总额 在短期内将会受到一定程度的影响。与此同时，在增加农民收入、加强农业基 础设施建设、改善农业生产条件、支持农村义务教育等方面，财政对农村转移 支付的力度及财政支农支出数额却不但不能减少，还应逐年增加。在农业、农 村、农民这方面的减收增支状况，短期内势必给我国财政以一定的压力。 城乡经济均衡发展的财税政策研究 近几年来，国家财政收入稳定增长的机制已经逐步形成，同时，随着国民 经济约快速发展，特别是通过近几年来农村税费改革的深入进行，农业税税收 总额逐年递减，2 0 0 1 年，全国农业各税总共才4 8 1 7 亿元，农业四税占各项税 收总毂入比重只有3 1 5 ，扣除薪造占用税和契税，真正| l 勺农牧业税在2 0 0 1 年 只有2 8 6 2 9 亿元，仅相当于国家税收总额的1 8 7 4 。2 0 0 4 年农业税收在全国 财政收入中所占比重己降至不到1 ，仅有2 0 0 多亿元，征税面却是8 亿多农 民。因此再向农民征收各类税费已意义不大。对于整个国家而言，2 0 0 多亿元 财政收入为数不大，但对于收入水平很低，生活较为困苦的农民来说，其影响 却非两一般。 另外，从发展趋势上看，随着市场经济发展和分税制财政体制的逐步完善， 我国的删政实力逐步增强，从而为进一步深化税镪改革、取消城乡二元税制提 供了财力保证。如2 0 0 4 年我国税收收入增长5 2 5 6 亿元，较上年同期增长2 5 7 ， 中央财政收入和地方财政收入都有较大幅度增长，为全面取消农业税