（金融学专业论文）中国存款保险制度研究.pdf

1 摘 要 摘 要 存款保险是指存款类金融机构，按照所吸收公众存款的一定比例，向特定的 保险机构缴纳一定的保险金，当投保存款机构出现支付危机、破产倒闭或者其他 经营危机时，由特定的保险机构通过资金援助、赔偿保险金等方式，保证其清偿 能力并对其进行处置，以保护中小存款人利益、维护金融体系安全与稳定的一种 制度。 随着金融体制改革的深入， 建立适合我国国情的显性存款保险制度已经成为 各界关注的焦点。从现实来看，一方面，我国长期以来实行的隐性存款保险，即 国家对存款提供全额保障，已经不再适合我国的国情；另一方面，建立存款保险 制度已成为近几十年世界银行制度改革和发展的重要趋势之一。 本文首先对国内外的存款保险理论进行了综述， 在对存款保险理论进行研究 的同时，本文也对国外各成功的存款保险制度进行了经验总结，归纳出国外存款 保险制度的模式特征。 在学习国外经验的基础上，结合我国的实际经济情况，本文也给出了符合我 国国情的存款保险制度的模式设想， 包括组织模式、 职能设置和其他技术性安排。 但是考虑到我国特有的经济条件以及现行的法律制度， 在建立存款保险制度 的过程中可能会产生很多问题，本文亦对在此过程中可能出现的问题进行了讨 论，并给出相应建议。 关键词：存款保险制度，模式设计，问题 1 abstract the deposit insurance system, the supervision of financial supervises authorities and the last depositors of central bank are considered as the three basic factors of the financial security net. when it is difficult for banks which participated in the deposit insurance to turnover capital there will be default risk and bankruptcy, those banks may acquire capital assistance or capital compensation from insurance institutions according to the insurance contracts. however, china lacks of the obvious deposit insurance system nowadays. this paper has analysed the deposit insurance system in abroad including background, aim and modelde. it also studies its importance and feasibility in our country. its construction can regularize the quit system in our countrys financial institutions and protect the profit of small depositors. whats more, this paper has introduced the issues we should focus on in the process of the construction of deposit insurance system. keywords: deposit insurance system, model design, issues 1 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的学位论文， 是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。 对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体， 均已 在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 本人郑重声明： 所呈交的学位论文， 是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。 对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体， 均已 在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明特此声明 学位论文作者签名：学位论文作者签名： 徐昀君徐昀君 2008 年年 4 月月 3 日日 1 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定， 同意如下各项内容： 按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务； 学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文； 在以不 以赢利为目的的前提下， 学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定， 同意如下各项内容： 按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务； 学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文； 在以不 以赢利为目的的前提下， 学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作者签名：学位论文作者签名： 徐昀君徐昀君 2008 年年 4 月月 3 日日 导师签名：张红地导师签名：张红地 2008 年年 4 月月 3 日日 1 第1章 引言 第1章 引言 1.1 选题背景及研究意义 1.1.1 选题背景 存款保险是指存款类金融机构，按照所吸收公众存款的一定比例，向特定的 保险机构缴纳一定的保险金，当投保存款机构出现支付危机、破产倒闭或者其他 经营危机时，由特定的保险机构通过资金援助、赔偿保险金等方式，保证其清偿 能力并对其进行处置，以保护中小存款人利益、维护金融体系安全与稳定的一种 制度。存款保险是国家金融安全网的重要组成部分，其核心是通过建立市场化的 风险补偿机制，合理分摊政府和存款人因存款类金融机构（主要是银行）倒闭而 产生的财务损失，保护存款人利益和提升社会公众对银行体系的信心，维护金融 体系的稳定。 世界上最早明确建立存款保险制度的国家是捷克斯洛伐克，1924 年捷克斯 洛伐克为了保护存款人的利益，在全国范围内建立了存款保险制度，开创了现代 存款保险制度的先河。但是存款保险制度建立和发展最为成功的是美国。20 世 纪初的经济大萧条，导致全美先后有 9700 多家银行倒闭，存款者利益和国家经 济都受到了严重的损害，人们逐渐意识到维护银行体系稳定的重要性。为了应对 危机，美国国会采取了一系列行动，并于 1933 年 6 月通过了格拉斯斯蒂 格尔法 ，次年 5 月成立了联邦存款保险公司（fdic）和联邦储蓄信贷保险公司 （fslic） 。美国存款保险制度的成功受到了世界各国的高度重视。特别是六十年 代后，西方发达国家纷纷效法美国，相继在本国金融系统内部建立起适合本国国 情的存款保险制度，如德国（1966） 、日本（1971） 、法国（1979） 、英国（1982） 。 到目前为止，存款保险制度在西方发达国家中已经全面普及。随着 1994 年 墨西哥金融危机以及 1997 年亚洲金融危机的爆发，发展中国家也加速了建立存 款保险制度的步伐。截至 2007 年 12 月底，已有 98 个经济体建立了存款保险制 度，并且还有 21 个国家正在研究存款准备制度，准备实施 1。 存款保险制度已经成为保障现代金融稳定运行的重要机制， 存款保险制度和 银行业审慎监管、最后贷款人制度已经成为现代金融监管的三道防线，建立存款 保险制度是近几十年世界银行制度发展的重要趋势之一。 我国目前实行的隐性存款保险制度，国家事实承担了对银行存款的保险责 任。在对金融机构实施市场退出的过程中，中央银行和地方政府承担退出机构的 1 deposit insurance systems in the world, “listing of countries with a deposit insurance system”. 2 债务清偿：对个人债务实行全额偿对；机构债务人只能参与退出机构支付个人债 务之后的剩余财产清盘。这一做法对保护居民存款人利益，维护金融稳定发挥了 积极作用。但是隐性存款保险制度制造了银行行为和存款人行为的扭曲，强化了 不公平的竞争环境，导致了资源的低效配置，会引起巨大的道德风险。易于鼓励 或诱发金融机构的恶意经营。 隐性存款保险制度促使银行寻求过度的投资组合风 险以及持有比社会最佳标准低的流动储备， 同时也使存款人产生了严重的依赖心 理，降低了存款人监督银行经营行为并要求银行补充资本的自我保护动机，对所 选择的金融结构的风险漠不关心，而往往以高利率为取向来决定存款的来去。 从我国近几年的实际情况来看， 所有关闭的金融机构的清算资产均不足以清 偿全额个人债务。但国家为了维护社会稳定，让财政出资（地方政府向中央专项 借款）或直接用中央银行再贷款全额补偿了个人债务的合法本息。这一做法，不 可避免的鼓励或刺激金融机构的恶意经营行为， 有的金融机构在从事不正当经营 活动造成大量亏损后，采取非法手段吸取资金，进一步进行赌博式经营，有的甚 至有意掏空，转移资产，化公为私，甚至在国家出面关闭时，伪造存款凭证，再 次骗取国家资金补偿。 迄今为止，我国还没有建立显性的存款保险制度。政府一直对个人在存款类 金融机构的储蓄存款提供隐性保护， 当存款类金融机构 （以下以 “银行” 概言之） 经营出现重大风险，需采取撤销、关闭或破产措施时，由政府对个人在其中的存 款债权全额赔付。自 20 世纪 90 年代中期以来，全国已有七百多家中小金融机构 退出市场，政府为此支付了相当大一笔资金，而对个人储蓄存款的收购主要依靠 中央银行的再贷款。政府对储蓄存款的隐性保护在很长时期内维护了金融稳定， 对处理好改革、发展和稳定大局发挥了积极作用，但随着金融改革的深化，这种 隐性保护的弊端日益显著。 （一）增大政府财政压力 隐性保护没有保险基金，各银行无需缴纳保费，国家用以救助的“保费”以 税收或者铸币税（通货膨胀税）的形式源于纳税人，实际上将银行的经营风险向 政府和普通纳税人转嫁。 （二）减弱存款人风险意识 由于没有一个规范的、市场化的退出机制，存款人在选择银行时不会关注其 经营业绩和风险状况，而更多的是考虑其在政府中的地位，致使存款人“用脚投 票”的机制失灵。 （三） 减弱市场约束，易引发道德风险 3 我国银行业的“道德风险”问题比实施存款保险制度的国家严重得多，因为 已经得到注资或坏账剥离的存款机构并不相信所谓“最后的晚餐”的说法，加上 政府倾向于对国有银行和大银行提供更多的保护， 导致银行业竞争格局明显不合 理。由于隐性担保下经营或多或少受到政府干预，国有商业银行的经营目标往往 不是利润最大化，而是经营者利润最大化。 （四）影响中央银行货币政策职能 政府处理问题银行的储蓄存款债务主要依赖于中央银行再贷款， 使人民银行 积累了大量不良债权，在一定程度上制约了我国货币政策的正常操作。 （五）随意性大，容易掩盖监管失误 由于没有事前确定的规则和程序作保证，政府是否、何时、如何对存款人提 供保护都存在不确定性。同时，在隐性保护下，监管机构很可能放松市场监督， 容易掩盖“监管失误” 。 我国政府高度重视投资者利益的保护问题。1993 年 12 月，国务院关于金 融体制改革的决定指出，要建立存款保险基金，保障社会公众利益。1997 年， 全国金融工作会议提出要研究和筹建全国性中小金融机构的存款保险机构。此 后， 人民银行一直进行存款保险制度的研究。 但是， 为应对紧迫的亚洲金融危机， 以及处置国内金融领域积聚的大量不良资产， 上世纪末建立存款保险制度的时机 尚不成熟。因此，到目前为止，国家对市场退出金融机构的储蓄存款仍然实现优 先偿付和全额收购政策，以维护社会稳定。 亚洲金融危机后，我国政府开始系统地进行金融体质改革。除了对金融机构 进行股份制改革、建立健全的公司治理结构以及加强监管外，还特别注重建立问 题金融机构市场退出机制，实现金融稳定的长效机制。目前我国已分别建立了保 险保障基金和证券投资者保护基金。 2004 年以来，随着金融体制改革步伐的加快，存款保险制度建设的推进工 作也明显加快，工作重心也从理论研究、模式比较转向制度设计阶段。2004 年 底完成存款保险条例初稿，人民银行金融稳定局还专门成立了存款保险处。 2005 年 4 月，人民银行对中国存款类金融机构的存款帐户机构进行了抽样调查， 为存款保险制度设计提供了依据。 人民银行在 2006 年底发布的金融稳定报告中， 明确指出加快存款保险制度建设，健全金融风险处置长效机制的必要性。其在 2007 年的金融稳定报告中又再次指出存款保险制度设计工作已全面启动。甚至 有消息称，我国的存款保险条例已进入立法进程。 1.1.2 研究意义 4 目前我国建立存款保险制度的条件已经成熟： （一）宏观经济快速健康发展 国际成功经验表明：在经济衰退或经济危机时是不宜建立存款保险制度的。 如果我们在亚洲金融危机时建立存款保险制度就是不明智的，那样只会适得其 反，加剧系统性金融危机。较好的做法是选择在经济处于景气周期时建立存款保 险制度。从经济环境来看，目前中国在处于经济上升阶段，宏观经济保持快速健 康发展，金融体系运行平稳。改革开放以来，我国 gdp 的增长率一直远高于世界 经济增长率， 19932004 年， 年均 gdp 增长率达到 9.6。 根据世界银行的预测， 如果保持这种发展速度，我国的经济总量将在 20 年后跃居世界第二。宏观经济 持续、快速、健康增长，为我国建立存款保险制度创造了有利的条件。如果错过 目前的有利时机， 一旦经济紧缩， 出现大量问题银行时再仓促建立存款保险制度， 会增加成本，甚至可能加剧系统性风险。 我们应该抓住这个机会，建立起存款保险制度。 （二）金融改革逐步深化 2003 年我国启动了新一轮的银行业改革，目前，中国银行，建设银行、工 商银行已建立了科学的公司治理结构，拥有了独立的董事会，公司治理和内部管 理均有所改进，决策、内控和风险管理体系正在经历重大变革。农业银行也在积 极做好改革的各项工作。目前，国有商业银行改革成效开始显现，其财务状况明 显改善，不良贷款率显著下降，资本充足率大幅提高，公司治理和内部管理都发 生了积极变化。与此同时，多数股份制商业银行已经上市，城市商业银行正在进 行重组， 农村信用社各项改革已在 8 个省市试点的基础上扩大至其他 21 个省份。 从试点情况来看，工作也取得明显成效，2004 年末，农村信用社首次实现赢利， 结束了长达 10 年之久的局面。经过上述一系列改革，已经大大降低当前我国金 融机构的清偿性风险，以资本充足率管理为核心的风险防范体系正不断完善，风 险管理和内控水平不断提高，为建立符合我国国情的存款保险制度创造了条件。 同时，国际银行监管标准在我国银行业逐步推行，银行业监管水平不断提升。此 外，银行存贷款利差较大，银行体系流动性充裕。所以应当抓住当前有利时机， 加快推进存款保险立法，推动金融改革继续深化。这正是启动存款保险的良好时 机。 （三）保护储蓄存款对于金融稳定具有重要意义 由于国内社会保障制度不完善，投资渠道不多，加上高储蓄的传统，储蓄一 直是居民的首选金融投资方式，且小额存款的户数在全部存款户数中占绝大多 5 数。2005 年城乡居民储蓄存款为 141051 亿元，储蓄率达到 46。从四大国有商 业银行 2005 年末的负债结构来看，存款占负债总额的 89.51。高储备率决定 了保护存款人权益不仅涉及人民财产安全和银行经营发展，更关乎于社会稳定， 更加需要加紧建立存款保险制度保护存款人利益。 （四）金融风险依然存在 目前我国银行业风险仍然相对集中，特别是中小银行风险较大。到 2005 年 底，银行业不良贷款率为 8.9，亏损银行占主要部分，仅有 66 家银行的资本 充足率达到 8。由于银行体系脆弱，高风险成为金融不稳定的潜在爆发点，急 需建立存款保险制度，规范高风险机构的市场退出，减少其对金融体系的冲击。 （五）金融安全网亟待完善 目前我国的银行业监管主要由人民银行、银行业监管机构实施，金融安全网 只有审慎监管和最后贷款人两道防线。国际经验表明，银行从正常经营到出现流 动性风险，再到破产清算的过程中，审慎监管、最后贷款人、存款保险构成了完 整的三道防线，在风险防范和危机处理的不同阶段发挥着不同的作用，三者缺一 不可。 （六）银行市场退出立法缺失 目前，我国金融机构市场退出采取行政关闭的方式。由于尚无完善的相关法 律，导致金融机构关闭过程漫长且矛盾重重，往往是退而不出，在很大程度上影 响了社会稳定和社会公平。建立存款保险制度，采取市场化的风险补偿机制，可 以使问题金融机构更多地采取破产的方式顺利实现市场退出，减少行政关闭方 式，并将其对金融体系的负面影响减少到最低程度。 国内建立存款保险制度的相关环境得到初步建立和完善。 其中最明显的就是 2003 年银监会的成立并且监管已初显成效，相关金融法律、制度不断完善，信 息披露质量和透明度不断提高，银行会计准则不断改进并与国际接轨。虽然这些 外部环境还有许多不完善的地方， 但是存款保险制度不可能在所有改革都做完了 之后才建立。外部环境和存款保险制度建立是相辅相成的，如果只是等待某一方 面改革都完成之后，再建立存款保险制度，不仅时间上不可行，在这个过程中还 会滋生更多的道德风险。实际上，金融体制改革是一个逐步深化的过程，不可能 说到了某个时点改革就完成了，在不同的阶段需要不同的措施与之对应，真的一 切都完善了，那么存款保险制度反而没有存在的必要了。 由此可见，我国已为建立存款保险制度做足了必要的理论储备，且现实经济 条件也达到了建立该制度的要求，加之现行隐性存款保险制度的种种弊端，使得 6 设计我国存款保险制度的具体框架具有重要的现实指导意义。 1.2 文献综述 1.2.1 国外文献综述 friedman(1963)，fama(1980)，diamond(1983，1984)，dybvig(1983，1993) 等都不同程度地支持存款保险制度。diamond and dybvig(1983)认为商业银提供 期限转换机制， 借短贷长， 这种独特的经营使得银行可能处于挤兑式的平衡之中。 diamond and dybvig 的研究结果，提出了防止银行体系不稳定的对策就是政府 采取存款保险制度和最后贷款人制度，及时提供给银行紧急贷款。 国外学者运用计量经济理论与方法对己经建立存款保险制度的国家或地区 进行了研究。wheeloek and kumbhakar(1995)通过对美国堪萨斯州 1910-1920 年间的存款保险方案进行实证检验， 发现该州的存款保险方案明显存在逆向选择 和道德风险。 demirguc-kunt 和 detragiaehe(2002)通过对 61 个已建立存款保险 制度的国家 1980-1997 年间的数据所做的实证分析表明， 目前世界各国存款保险 制度的整体效果是增加了银行体系的脆弱性， 特别是在那些契约环境差的国家银 行危机发生的可能性增加， 并且不恰当的保险制度设计还会加剧对银行稳定性的 不利影响。因此，那些制度环境差的国家应该审慎决定是否建立和如何建立存款 保险制度。 demirguc-kunt 和 harry.huizinga(2004)进一步指出显性存款保险制 度降低了利率对银行风险的敏感度，也就是说由于存款保险制度的存在，风险更 大的银行不用支付高利率也能获得存款， 存款保险制度削弱了存款者对银行经营 行为的约束监督能力。但他们也承认如果考虑到存款保险的设计特征，回归结果 表明良好的设计特征有利于克服市场约束能力削弱的不利影响。 1.2.2 国内文献综述 赫国胜（1995）首先阐述了世界各国存款保险制度的概况，其次研究了我国 建立存款保险制度的必要性，最后给出我国存款保险制度的基本设想。陈西果 （1996）在这基础上，提出在我国成立“中国存款保险公司”的设想，并给出其 组织形式。具体内容包括：设置模式、资金来源和业务范围。苏宁（2005）不仅 阐述了我国建立存款保险制度的必要性和可行性,还分析了我国经济金融发展中 存在的许多特殊问题,指出了我国必须实行强制性存款保险制度,并对我国存款 保险机构的性质、基金来源、最高赔付限额、差别费率和过渡期安排等相关问题 提出了建议。王自力（2006）深入分析了美国的存款保险制度，内容包括：参保 机构的范围和条件、保险对象和投保方式、最高赔付额和保险费率、fdic 对银 7 行的处理方式。并在研究的基础上，给出美国经验对我国建立存款保险制度的启 示。侯加林（2006）在确定建立存款保险制度的基础上，详细讨论了中央银行在 制度安排中的地位，以及其与存款保险机构的关系。其认为，中国人民银行应该 在整个制度中占据主导地位。颜海波、刘勤（2007）分析了国际上建立成熟存款 保险制度的总体架构,包括各国在组织形式、功能与职责等方面的比较，以及存 款保险制度的发展趋势。王国刚（2007）认为虽然中国建立存款保险制度势在必 行，但是在我国还存在一些制约因素，在建立存款保险制度时需要谨慎小心。这 些因素包括：1、机制转变时，信用保障覆盖面收窄的风险；2、利率未市场化背 景下的困境；3、保费的确定；4、存款保险业务的监管难点；5、金融创新政策 的时机选择。 1.3 研究方法 在本文的研究过程将始终贯彻如下几种研究方法： 1.3.1 比较分析法 本文将对各已建立存款保险制度的国家进行分析， 对比分析各国存款保险制 度的异同，并从中找出与我国经济实际和体制相符的模式，加以借鉴发展。 1.3.2 规范分析和实证分析相结合 本文将论证存款保险制度实施的功效和现实状况。 并在对现实状况全面了解 的基础上进行规范性分析，提出基于我国经济实际的、有针对性的建立存款保险 制度的措施。 1.3.3 定性分析和定量分析相结合 本文的研究将采取定性与定量分析相结合的方法， 对我国建立存款保险制度 的可行性及其具体的技术安排进分析和论证。 1.4 结构安排与主要内容 本文主要分为 4 个部分： 第一部分，引言部分。主要阐述了论文的选题背景、研究意义、论文结构、 研究方法以及文献综述。 第二部分，主要为国外存款保险制度研究。通过学习国外已建立存款保险制 度的国家的经验，总结现行成功的存款保险制度的特征，为我国存款保险制度的 8 模式设计提供理论支持和实践基础。 第三部分为我国存款保险制度的模式设想。是在学习国外经验的基础上，结 合我国实际的经济情况，设计的符合我国国情的制度模式。 第四部分，考虑到我国特有的经济条件以及现行的法律制度，在建立存款保 险制度的过程中可能会产生很多问题，这部分主要分析这些问题。 第2章 存款保险制度的国际经验第2章 存款保险制度的国际经验 2.1 国外存款保险制度建立的背景 2.1.1 银行危机背景 许多经济体选择通过立法建立存款保险制度， 往往是由于大规模银行危机的 爆发。 美国是银行危机背景下建立存款保险制度的典型代表。1929 年到 1933 年 间，美国爆发银行业危机，倒闭银行多达 9108 家，金融体系和储户遭受的损失 无法估计。1933 年，美国国会通过银行法 ，修改联邦储备法第 12 条 b 款，在此基础上组建了联邦存款保险公司（fdic） ，此后陆续出台了联邦存款 保险法 、 联邦存款保险公司改进法 、 联邦存款保险改革法等法律，进一步 在法律上确立存款保险制度，赋予 fdic 提供存款保险、管理监督银行体系等职 权，如 fdic 有权收取存款保险费并对保险对象实施检查、为完成法律赋予的职 责制定相应的规章等。 英国在 1973 年到 1974 年间，经历了一场大规模银行危机，中央银行因此组 织了著名的救生基金向问题银行提供资金援助。1979 年，英国颁布银行法 ， 成立存款保护公司，正式确定对银行存款实施保护。2000 年，英国金融服务局 (fsa)根据金融服务与市场法的规定，成立金融服务赔偿计划有限责任公司 (fscs)取代存款保护公司等 8 家赔偿公司，并于 2001 年 12 月正式运作，该公司 全面接收了 8 家公司的所有资产负债及未了索赔， 统一向金融机构提供存款保险 服务。fscs 不属于英国政府机构。 2.1.2 经济发展背景 1967 年，加拿大国会通过了加拿大存款保险法 ，这标志着加拿大存款保 险制度的建立。加拿大联邦政府根据该法在当年成立了加拿大存款保险公司 （cdic） ，专门负责全国除魁北克省之外的存款保险业务。加拿大存款保险制度 借鉴了美国联邦存款保险制度的许多做法， 但与美国存款保险建立于银行危机的 9 背景不同，它是在本国经济强劲发展、没有发生存款挤兑事件和银行危机的背景 下建立并实施的，这与加拿大的银行体系特点以及银行经营比较谨慎和稳健有 关。 日本的存款保险制度也是在经济发展的大背景下产生、变更和发展的。二战 后至 20 世纪 70 年代，日本经济经历了战后复兴和高速成长期，为解决金融资金 不足与旺盛的企业资金需求之间的矛盾，保护存款者利益，维护金融稳定，日本 于 1971 年 4 月公布实施了日本存款保险法 ，由日本政府、中央银行和非官方 金融机构共出资 4.5 亿日元成立存款保险机构， 由此标志着日本存款保险制度的 建立。20 世纪 80 年代末，由于金融机构破产案件不断增加，日本对存款保险法 进行了多次修订和完善，赋予存款保险机构许多新的职责和权力，丰富和改进了 存款保险法的各项规则和标准。1996 年，为解决经济泡沫破灭后的不良债权问 题，日本出台了存款保险修正法 ，对以存款保险公司为主体的破产处理机制 进行了规范。日本存款保险法最近一次修订是在 2001 年，目的是为了加强存款 者对金融机构的选择和监督，增加存款者的风险责任。 根据国际货币基金组织（imf）的研究表明，在银行系统或大多数银行已经 完成重组，主要看其偿债能力和盈利能力是否达到稳定后，才能建立存款保险制 度 2。国际经验表明，大部分经济体是在银行危机后或银行重组基本完成、经济 环境相对稳定的情况下，通过制定存款保险法律来建立存款保险制度，同时，为 了配合存款保险制度的建立，加强了国内各项配套制度的建设。通常，在经济景 气时期，建立存款保险制度更容易一些，成本也相对较低，如果国内有相关条件 配合，如具备较为完善的法律框架、符合国际标准的会计制度、完善而强有力的 金融监管体系、健全的信息披露制度以及公众普遍接受金融安全知识教育等，一 般被认为是建立存款保险制度的最佳时机。 2.2 国外建立存款保险制度的两个目标 大多数经济体在其存款保险法中明确规定了存款保险制度的目标。 加西亚对 此进行了总结，这些目标包括：避免危机、处置危机；保护小存款人的资金；减 少衰退的影响；保护支付系统；提升存款机构之间的竞争；提供处置破产银行的 正式机制；减少政府的债务；完善银行立法与监管；促进经济增长；补贴优先发 展的行业等 3。尽管上述目标着眼的角度不同，分类的标准也不统一，但最终都 可以归纳为两大目标： 一是保护中小存款人利益， 二是提高整个银行业的稳定性。 2 garcia, gallian, deposit insurance: actual and best practices, imf working paper, 1999. 3 见吉莉安加西亚： 存款保险制度的现状与良好做法 ，中国金融出版社，2003 年 6 月。 10 2.2.1 保护中小存款人利益 由于中小存款人在市场中总处于弱势，更容易受到银行风险的影响，故存款 保险更能够为其提供保护。中小存款人的弱势包括信息劣势和缺乏监督的激励。 信息劣势是指在一个信息不对称的市场中，相对于大额存款人而言，中小存款人 在获取信息上处于劣势。当银行出现风险时，中小存款人无法如大额存款人般迅 速及时地掌握足够的信息，及时转移存款，故更有可能遭受损害。缺乏监督激励 是指中小存款人在监督成本（包括信息成本、银行风险分析判断成本、及时采取 监督措施成本）上的负担更重，获得的利益却相对较小，且很难联合起来节省成 本对银行进行监督，所以很难了解和有效监督银行，从而更可能选择较高风险的 银行。 存款保险制度能够为中小存款人寻找自身存款安全保护节省成本， 代理他们 联合监督银行，有效避免其成为银行破产的牺牲者。保护中小存款人利益是存款 保险制度建立的目标之一。 2.2.2 提高银行业的稳定性 银行业危机是促成建立存款保险制度的主要动因之一， 应对银行内在的脆弱 性和银行危机的传染性， 提高银行业的稳定性是各个经济体建立存款保险制度的 重要目标。根据金融中介理论，银行业的独特性之一是其流动性转换功能，即用 流动性强的负债为流动性差的资产融资，恰恰是这种流动性转换，使银行在遭受 挤兑时，往往因流动性不足而濒于破产。由于银行实行的是部分准备金制度，因 此其高负债性注定了其天生就具有不稳定性。 如果没有政府的干预或者其他银行 的救助，一家经营再好的银行，也无法抵挡持续的挤兑，而挤兑的传染性会引发 系统性风险，从而爆发金融危机。 存款保险制度能够将银行面临的挤兑风险转移给存款保险机构， 引导公众对 银行风险合理预期，增强公众对银行的信心，有效地防范挤兑事件的发生，遏制 挤兑的传染性。 2.3 国外存款保险机构的组织模式 从世界上已建立存款保险制度的经济体来看， 存款保险机构的组织模式可以 分为三类，包括：政府机构、民间机构和混合机构。据统计，截止 2003 年底， 有 49 个经济体的存款保险机构是政府机构；有 10 个经济体的是民间机构；还有 22 个经济体的是混合形式的机构。绝大多数经济体选择了政府机构的组织模式， 11 占比约为 60% 4。 另外，根据存款保险机构独立性强弱不同，也可区分为三类情形：一是完全 独立于政府，如美国的 fdic，仅对国会负责，独立决策，自主运营；二是直接 隶属于政府，但独立于金融安全网的其他成员，如俄罗斯的存款保险机构；三是 隶属于中央银行或其他监管部门， 如印度存款保险公司是印度储备银行的附属机 构，瑞典的存款保险机构隶属于财政部。据统计，世界上存款保险机构作为独立 机构的有 29 家，占 40.28，由中央银行管理的有 22 家，占 30.56，由银行 监管机构管理的有 10 家，占 13.8，由财政部管理的有 11 家，占 15.28 5。 影响组织模式选择的因素主要有： （一）履行职能 充分实现存款保险机构被赋予的职责和权力， 是选择组织模式的关键性的判 断标准。风险管理类型的存款保险机构，往往需要拥有较大的权威性、公正性和 相对广泛的职权，实施风险防范和危机处置，因此一般采取政府机构模式。存款 保险机构通过授权获得较大的职权， 并通过国家信用来增强公众对银行体系的信 心。美国、加拿大、韩国等采用了公司型的存款保险机构，存款保险公司通过行 政性授权取得较大的行政职权，除了有政府资金支持之外，还能够利用公司的特 性得到更多的有效的市场化资金支持， 同时有效解决了金融安全网成员之间的协 调问题，运行效率较高。 （二）运行效能 选择组织模式还需要考虑机构自身的运行效能， 为保证模式选择能够促进机 构运行效能最大化，至少需要考虑三方面的问题。一是保证充足的资金来源和有 效的监督机制，尤其制度建立初期或遭遇系统性银行危机的情况下，存款保险基 金容易出现不足，因而存款保险机构的融资渠道设计尤为重要。部分国家如日本 的存款保险机构采用了混合形式，在官方存款保险制度上引入私人资本和管理， 一方面能够有效增加存款保险机构的资金来源， 另一方面引入私人监督以增强监 督。二是保证协调成本最小，尤其是与其他金融监管部门能够有效协调，有效地 获取存款保险所必须的信息与资源，一方面要考虑存款保险机构的独立性大小， 适应本国的金融监管格局，另一方面应保证存款保险机构拥有较高级别。三是运 行效率最大，机构应有完善的内部治理结构与有效的激励机制安排，以及分支机 构的合理设置。 4 demirguc-kunt, asli, edward kane, and luc laeven, determinants of deposit-insurance adoption and design, mimeo world bank, 2005. 5 gillian , garcia, deposit insurance: actual and good practices, imf occasional paper, 2000. 12 （三）法律制度 组织模式选择上还要充分考虑与本国现行法律制度安排方面可能存在的冲 突及解决方式的可行性。如果在一国的法律框架内，法人的类别不含有公法意义 上的公司，即公司只作为私法主体，而不能被法律赋予或者行政授予履行公共行 政管理的职责和权限，则选择公司型的存款保险机构，将同时难以满足选择风险 管理模式的职能定位。 2.3.1 管理模式 (一) 政府机构 存款保险机构由政府建立和管理，资金由政府提供或进行后备支持，具有较 大的权威性，并具有广泛的职权和作用，如风险预警和危机处理等。作为政府机 构，它可以保证信息获取的充分性和使用的谨慎性，并可以通过国家信用来增强 公众对银行体系的信心。在对存款保险机构的监督上主要采取政府监督的模式， 如由财政部或中央银行约束其功能，由财政部长批准其预算，并要求向财政部负 责或提交定期财务报告等。 政府机构模式以美国为代表。fdic 属于美国联邦政府的一部分，独立于总 统，向国会负责，接受美国审计总署的审计监督。理事会是 fdic 的决策机构， 由五名成员组成，其中三名理事为内部理事，经参议院提名，总统任命，其他两 名理事为外部理事，由货币监理署主席和联邦储蓄机构监管办公室主席担任。 2004 年底，fdic 还组建了一个由十二人组成的咨询委员会，对理事会决策提供 建议。 (二) 民间机构 存款保险机构由商业银行或银行业协会自己建立和管理， 资金主要来自于商 业银行，没有政府支持。一般而言，这类机构的职能较少，既不承担政府部门维 护银行体系稳定的职责，也不能应对大范围的银行破产。由于职权有限，民间存 款保险机构在日常管理中往往尽量减少收费，避免增加投保银行的成本支出。此 外，为保证存款保险机构信息获取的及时性、全面性和精确性，立法上都明确要 求中央银行或监管机构向其提供信息。在对存款保险机构的监督上，主要采取由 出资的成员机构或行业组织监督，同时接受公众监督的方式。 民间机构模式以巴西为代表。巴西存款保险机构设理事会为其决策机构，理 事会成员由巴西全国金融机构协会（民间组织）任命。存款保险机构有内部审计 制度，并通过公开年报和对财务报表进行审计的方式来实现对管理层的问责。由 于职能有限， 为精简机构， 工作人员多采用招聘的方式， 部分工作采用外包形式。 13 (三) 混合形式 存款保险机构由政府和商业银行或银行业协会共同建立和管理。 由于政府对 其有一定的资金支持，存款保险机构的运作在一定程度上依附于政府，在职权和 信息的获取上优于民间组织。 在对存款保险机构的监督上主要是在政府监督的同 时引入公众监督，包括向公众公开财务报告等方式。 混合形式的存款保险机构以西班牙为代表。 西班牙存款保险机构决策层由经 济部任命，共 8 名，其中 1 名来自经济部，4 名来自中央银行，2 名来自金融机 构。西班牙中央银行副行长还同时担任 3 个存款保险基金的主席。内部监督上主 要通过审计系统和公开发表的年报来实现对管理人员的问责。 2.3.2 机构类型 存款保险机构的类型包括公司型和非公司型。 有相当数量的存款保险机构以 公司的形式出现，具有自己的资本和法人治理结构，设立董事会或理事会，还建 立办事机构进行具体管理。但与追求股东利益最大化的一般公司不同，存款保险 公司更接近于实现公共目标的社团法人。非公司形式的存款保险机构，采用不设 具体办事机构的管理委员会或有办事机构的其他类型政府行政机构形式。 2.3.3 分支机构和专业机构 建立存款保险制度的经济体，尤其是那些存款保险有着深刻的政府背景、肩 负重要的政策目标、在维护金融稳定和金融业长期繁荣中发挥重要作用的经济 体，往往根据实际需要，设立存款保险机构分支机构，或者地方办事处。如 fdic 在亚特兰大、 波士顿、 芝加哥、 纽约、 旧金山等地设立了 8 个地区性监管办公室， 并拥有近 100 家分支机构。日本存款保险公司虽然本身无分支机构，但其全资子 公司 rcc 在日本境内共有 26 家分公司和 8 家办事处，实际上承担了存款保险公 司分支机构的职能。欧洲国家存款保险机构则因为职能狭窄，且资金来源多采用 事后融资的方式，因此一般不负有维护一国金融稳定的重任，大多没有设立分支 机构。 为更好履行对问题机构的处置职能， 不少国家还设立了专业性的处置机构或 者在存款保险机构内部设置相关的风险处置部门， 如美国设有几个专门清算处置 倒闭银行资产的地区性办事处，日本在存款保险公司下设资产处置子公司。 第3章 我国存款保险制度的模式设计 第3章 我国存款保险制度的模式设计 3.1 我国存款保险机构的组织模式 14 3.1.1 独立性的选择 存款保险机构应作为独立的机构存在，直接隶属于国务院，而不隶属于中央 银行或其他监管当局。存款保险机构对国务院负责，向国务院报告工作，遇有重 大事项由国务院作出决策。 保持存款保险机构独立性有利于其履行职能。当遇到银行关闭、处置交易、 赔付存款人以及出售银行资产时， 一个独立于政治和银行业之外的存款保险机构 可以不受外界干扰，绩效达到最佳。而且，由于存款保险机构与中央银行及其他 监管机构的职责的侧重点不同，中央银行担任更为宏观的责任，监管机构的职责 更趋向于合规性检查及解决问题，而存款保险机构负责管理风险、控制损失，因 此，保持各自在金融安全网中的独立性更能够有效发挥职能。同时，作为国务院 直属部门，存款保险机构拥有较高的行政级别，便于处理与国务院及国务院有关 部门的关系，便于与中央银行、监管机构及财政部等建立信息共享机制。 3.1.2 管理模式 存款保险机构是存款保险制度的执行主体，选择我国存款保险机构管理模 式，至少应考虑四方面的因素：一是保证存款保险制度的目标能够顺利实现，二 是保证存款保险机构能够充分履行职能，三是实现存款保险机构运行效能最大 化，四是要符合现行法律法规和政府管理体制，与国务院改革方向基本一致。我 们认为，较为现实的做法是采用“事业单位加公司制”双层模式，即建立“中国 存款保险管理委员会” ，作为国务院直属事业单位，同时下设专业化公司，执行 存款保险委员会授予的有关职能。 这种模式可以在现有法律制度框架内顺利实现 存款保险机构的各项职能，符合 2007 年全国金融工作会议对存款保险机构的职 能定位，实现协调成本最小和运行效率最高。 （一）单层模式的利弊分析 根据我国民法通则的规定，法人分为企业法人、机关法人、事业法人和 社团法人四类。 （1）事业法人的利弊分析。如果存款保险机构设立为国务院直属事业单位， 其有利之处在于：一是机构设置便利，作为专门从事存款保险管理活动的法人组 织，其设立在法律上不存在障碍，且目前有例可循；二是行政级别较高，便于协 调，具有一定的权威性与公信力；三是便于获得和行使行政管理权限，经存款保 险法律授权后，该机构可以充分发挥其在行政管理方面的优势。不利之处主要是 融资问题。如果出现基金紧缺需要向人民银行申请再贷款，根据中国人民银行 法的规定，存款保险机构只有在定位于金融机构时才能符合条件，而目前还没 15 有出现事业单位模式的金融机构；如果向市场融资，从目前法律规定的可发行债 券的主体上看，还没有关于事业单位发行债券的规定，而且根据有关规定，事业 单位预算应当自求平衡，不得编制赤字预算。 （2）企业法人的利弊分析。如果存款保险机构设立为公司模式，其有利之 处在于：可以解决融资问题，即当存款保险基金出现资金短缺时，可向公众发行 公司债券补充临时性资金；向人民银行申请再贷款（须将存款保险公司界定为金 融机构） 。但其缺陷主要是难以获得行政管理权和难以取得市场对公司的权威和 公信力的认可。在现有法律框架内，公司只属于私法主体，没有公法意义上的公 司，无论是通过法律授权还是行政授权，公司型的机构都难以获得行政管理权， 如此一来，存款保险公司只能履行“付款箱”职能；同时，若定位于国务院直属 公司， 存款保险机构在设立上可能还会存有一定障碍； 而且， 公司根据 公司法 设立，要符合“公司”性质，以营利为目的，满足股东权益最大化，这样反而容 易引起广大存款人的误解。 （二）事业单位加公司制 首先，为改变长期以来政府为个人储蓄存款提供隐性保护的状况，存款保险 机构的设置应当具有足够的权威性和公信力， 以确保政府隐性保护撤出后银行业 的稳定，因此，我国存款保险机构应设立为政府型的非营利性机构，既要拥有与 存款保险有关的行政职能，又要能够有效地管理和运用存款保险基金，尤其在基 金不足以赔付时，能够向中央银行、财政部门或金融市场融资。而无论是单独的 事业单位模式还是单独的公司模式，均难以做到行政管理权与市场化融资（包括 向中央银行和财政部门借款）的有机结合。为解决上述矛盾，可以考虑选择“事 业单位加公司制”模式。 在这种双层模式下，作为事业单位的存款保险管理委员会具有政府部门性 质，根据法律授权和国务院授权拥有一定的行政管理权，有利于提高存款保险的 权威性和公信力，且便于与国务院其他部门协调分工；委员会下