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摘要 1 论文的主要内容及观点 城市基础设施是城市赖以生存和发展的基础，为城市的物质生产 和人民生活提供基础，与城市发展密切相关。城市基础设施是实现城 市经济效益、社会效益和环境效益相统一的必要条件，对城市经济的 发展起着重要作用。但就我国目前在城市基础设施建设方面的现状而 言，还存在诸多尚未解决的问题。本文主要讨论的是城市基础设施的 融资问题。 论文围绕城市基础设施融资这个中心问题，探讨各种融资模式的 利弊，结合我国目前信托业良好的外部环境与发展状况，提出利用信 托解决城市基础设施的融资问题。与其他融资方式相比，信托融资具 有融资速度快、成本低、风险小、收益较高等特点，能够满足城市基 础设施较大融资规模，节约融资成本的需求。根据近几年信托在城市 基础设施中的广泛运用来看，利用信托大力发展城市基础设施是可行 的。但基础设施信托还是有其不足之处，需要不断改进和完善。论文 共分为五章： 第一章是城市基础设施概述，首先主要介绍城市基础设旌的定 义、特点和重要作用，然后重点讨论中国城市基础设施建设现状和存 在的融资问题。 改革开放以来，我国的经济迅速稳健增长，城市化进程明显加快， 但仍然远远低于发达国家的水平。由此可见，未来几十年，城市化必 将是我国经济发展的中心内容，也是重要的经济增长点。迅速加快的 城市化进程，给作为城市化要素之一的城市基础设施建设带来了巨大 的压力，也对城市基础设施建设提出了更为迫切的要求。城市基础设 施建设成本大，投资回收期长，现金流量难控制，生产经营具有规模 经济和自然垄断性，市场进入和退出的门槛很高等特点决定了城市基 础设施投资规模巨大。同时，投资主体较为单一，融资渠道狭窄，没 有形成多元化的资金来源渠道，缺乏引导民间资金进入的制度创新， 资金效率较低等因素的共同作用造成了城市基础设施建设资金需求 与较低水平投资之间巨大的资金缺口。 第二章是对城市基础设施建设融资模式的评价及信托融资模式 的优势分析。首先主要介绍我国目前主要的城市基础设施融资模式， 通过对各种融资模式的比较，得出信托是具有很大发展空间的融资模 式。第二部分对信托进入城市基础设施的优势进行详细阐述。 目前我国城市基础设施建设主要有五种融资模式：财政融资、银 行贷款、股票和企业债券融资、引进外资和信托融资。由于国力有限， 国家慢慢淡出积极财政政策，财政融资占总融资额的比重逐年下降； 金融风险使得商业银行对投资额大、建设周期长的基础设施项目贷款 很是谨慎；资本市场上的股票和债券融资能力有限；利用外资的比例 一直不是很高，这些因素决定了我国基础设施建设现有的资金来源不 可能有很大的增长，而信托融资具有筹资速度快，回报率较高，风险 较小；信托资金的进入壁垒较低；资金来源广泛；外部环境优越；自 身条件突出等优势。能够集聚大量的民间资金以弥补城市基础设施建 设的资金缺口，有很大的发展前景。 第三章是信托在城市基础设施融资中的运用及案例分析，主要对 信托运用于城市基础设施进行系统的介绍。 第一部分是对信托进行基本的阐述，包括信托的定义、分类和作 用等的介绍；第二部分通过近几年基础设施信托发行的状况来说明信 托在我国城市基础设施建设中的运用现状及特点；第三部分是信托成 为基础设施建设重要融资渠道的必然性。主要从法律保障角度、信托 业务自身优势、基础设施建设融资需求、投资市场需求、宏观调控等 方面进行分析；第四部分是基础设施信托操作流程及信托资金的运用 方式。主要有贷款方式、股权投资、收益权信托和融资租赁等四种方 式，其中贷款方式的信托计划最多；第五部分就不同的信托资金运用 方式列举了四个成功案例：贷款方式京沪高速公路天津段( 一期 工程) 项目集合资金信托计划、股权投资方式上海外环线隧道项 目、收益权信托方式苏大新校区学生公寓( 一期) 收费权信托和融 资租赁方式医疗设备融资租赁资产收益权买断信托计划。 第四章主要介绍信托投资建设基础设施的不足，完善这些不足以 及兼顾将来发展的一些政策建议。 信托融资有其自身的不足，可能存在政策法规风险、流动性不足、 没有相应的二级市场、信托机构评级还不普遍等等问题。针对这些问 题和考虑到将来的发展趋势提出了以下政策建议：完善信托业发展的 外部环境；采用金融机构担保和推广引进信用评级机构对信托产品进 行评级；建立信托凭证转让交易的二级市场，降低或取消信托凭证转 让手续费；建立城市基础设施资金信托项目的收益保障机制和风险化 解机制；借鉴国外先进的经验，设计更具法律约束力的中长期信托产 品；加强监管，严格信息披露；关于打破“2 0 0 份”限额的建议；关 于建立信托税收制度的建议；注重培育和吸引机构投资者购买，培植 稳定的市场需求力量；培养高素质的专业人才等等。 第五章是信托运用于城市基础设施建设的总结与展望，主要对本 文进行总结，并在总结的基础上，对将来的发展趋势进行展望。 信托作为城市基础设施建设新兴的融资方式，不仅扩宽了城市基 础设施的融资渠道，还使得我国目前大量的居民储蓄和保险金多了一 条风险较小，收益较高的投资渠道。因此，通过信托融资将大量民间 资金余额来解决城市基础设施的资金缺口，推动城市基础设施建设。 同时也顺势发展了信托业。 基础设施信托将呈现以下几个趋势：一是在未来几年，我国的基 础设施需求还是很大，基础设施信托占总信托计划的比例依然很高； 二是越来越多的社会投资者寻找风险较小，收益较高的投资产品，基 础设施信托产品需求巨大；三是只有不断创新，信托才能在不断发展， 在竞争的市场激烈中，信托产品需要不断创新；四是进行大胆尝试， 信托和其他融资模式相结合产生新的融资模式；五是信托机构同其他 金融机构紧密合作等等。 2 论文的主要结论 通过五种融资模式的比较得出，信托融资是应该大力提倡的城市 基础设施融资模式。通过信托引入大量的民间资金和保险金解决城市 基础设施建设的资金缺口。信托与城市基础设施二者优势互补，利用 信托解决城市基础设施融资问题，同时通过城市基础设施在信托中的 广泛应用大力发展信托业。 3 论文的主要贡献 系统的介绍了信托在城市基础设施融资中的运用。从较为新颖的 角度从信托资金的运用方式，引入四个成功案例进行说明。得出 应该大力推动利用信托聚集民间资金进行城市基础设施的建设，以满 足经济发展、人民生活的需要。 ， 关键词：城市基础设施融资模式信托 a b s t r a c t u r b a ni n f r a s t r u c t u r ei st h eb a s eo n w h i c hac i t yr u n sa n dd e v e l o p s i t o r o v i d e sg e n e r a lc o n d i t i o nf o ru r b a nm a n u f a c t u r ea n dp e o p l e sl i v e l i h o o d i nt h i sw a y , i th a si n t i m a t er e l a t i o n s h i pw i t ht h ed e v e l o p m e n to f u r b a n e c o n o m v u r b a ni n f r a s t r u c t u r e i san e c e s s a r yc o n d i t i o nt or e a l i z et h e u t i l l z a t i o no fe c o n o m y , s o c i a la n de n v i r o n m e n t 。i tp l a y sa ni m p o r t a n t r o l e i ne c o n o m yd e v e l o p m e n to fac i t y b u tc o n s i d e r i n gt h es t a t u si nq u oo f t h ec o n s t 兀l c t i o no fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei no u rc o u n t r y ，t h e r ea r e s t i l lq u i t e al o to fd r o b l e m s w em a i n l yd i s c u s st h ep r o b l e mo ff i n a n c i n go fu r b a n i n f r a s t r u c t u r e t h ep a p e rc l u t c h e sa tt h ec o r ep r o b l e mh o wt or i s ea n dm a n a g et h e c o n s t r u c t i v ec a p i t a lo ft h e u r b a ni n f r a s t r u c t u r e ，a n dp r o b e si n t o t h e a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so fs e v e r a lk i n d so ff i n a n c i n gm a n n e r s ，a n d c o m b i n e st h eg o o dd e v e l o p m e n ts i t u a t i o no ft r u s ti n d u s t r y , w et a b l ea p r o p o s a lo fu t i l i z i n gt r u s tt o s o l v et h ep r o b l e mo fu r b a ni n f r a s t r u c t u r e s f i n a n c i n g c o m p a r e dw i t ho t h e rf i n a n c i n gw a y s ，t h ea d v a n t a g e so ft h e t r u s ta r et h eq u i c k e rf i n a n c i n gs p e e d ，t h el o w e rc o s t ，t h es m a l l e rr i s k ，a n d ah i g h e ri n c o m e t h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r e c a nn e e dm u c hb i g g e r f i i l a n c i n gs c a l ea n dt h el o w e rf i n a n c i n gc o s t t h e r e f o r ei t i sf e a s i b l et h a t t h et r u s ti so n eo fi m p o r t a n tf i n a n c i n gc h a n n e lo ft h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r e t h ef i v ec h a p t e r si nt h ed i s s e r t a t i o na r ea sf o l l o w s ： c h a p t e r1 i su r b a ni n f r a s t r u c t u r es u m m a r y ；m a i n l yd e s c r i b e s t h e d e f i n i t i o na n df e a t u r e so fu r b a ni n f r a s t r u c t u r e ，t h es i t u a t i o na tp r e s e n ta n d e x i s t i n gp r o b l e m s c h a p t e r2 i st h ee v a l u a t i o n o f f i n a n c i n g m a n n e ro fu r b a n i n f r a s t r u c t u r e ，p r i n c i p a l l y d i s c u s s e st h ec a p i t a l s o u r c e so f u r b a n i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o na n dt h et r u s t sa d v a n t a g e s c h a p t e r 3 m a i n l y i n t r o d u c et h a tt r u s ta p p l i e s i nt h eu r b a n i n f r a s t r u c t u r ea n df o u rs u c c e s s f u le x a m p l e s c h a p t e r4i st h ei n s u f f i c i e n c ya n ds u g g e s t i o n so fu s i n gt h et r u s tt o s o l v ef i n a n c i n gp r o b l e m c h a p t e r5i st h es u m m a r ya n dt h ef o r e c a s t ，m a i n l yc a r r i e so nt h e s u m m a r yt o t h i s a r t i c l e ，a n d t h ef o r e c a s tt ot h e f u t u r ed e v e l o p m e n t t e n d e n c y 2 m a i nc o n c l u s i o no ft h ep a p e r t h i sa r t i c l e a t t e m p t st ob r e a kt h r o u g ht h ee x i s t i n gf i n a n c i n gw a y , m a k e st h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r et r u s tb e c o m ean e wp a t t e r n t h em a n y k i n d so ff i n a n c i n g w a yc o e x i s t s ，f o r m s t h eo m n i d i r e c t i o n a la n d m u l t i - l e v e l f i n a n c i n g n e w s y s t e m t h r o u g h t r u s t a n du r b a n i n f r a s t r u c t u r e ss u p e r i o r i t ys u p p l e m e n t a r y , s o l v e st h ec i t yi n f r a s t r u c t u r e f i n a n c i n gp r o b l e mu s i n gt h et r u s t ，s i m u l t a n e o u s l yv i g o r o u s l yd e v e l o p st h e t r u s tt h r o u g ht h ec i t yi n f r a s t r u c t u r ei nt r u s tw i d e s p r e a da p p l i c a t i o n k e yw o r d s ：u r b a ni n f r a s t r u c t u r e f i n a n c i n gm a n n e r t r u s t 2 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体 均己在文中以明确方式标明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名：徐娜 2 0 0 6 年4 月2 0 日 导论 城市是一个国家或地区社会、经济活动的中心。城市基础设施是 城市赖以生存和发展的基础，与城市经济密切相关。世界银行专家 g 英格拉姆( 1 9 9 6 ) 已经研究证明，基础设施能力与经济产出是同步增 长的，基础设施存量每增长1 ，g d p 就增长1 。美国经济学家钱纳 里( 1 9 8 9 ) 的研究也表明，在人均收入在1 4 0 11 2 0 美元的发展阶段， 基础设施的全要素生产率对产出增长的贡献将由1 6 提高到3 0 。基 础设施在经济发展的初期和中期具有超前发展的客观必要性。 城市基础设施是为城市的物质生产和人民生活提供一般条件的 公共设施。它具有以下几个特点：产品和服务的公共性和社会性、产 品和服务的不可贮存性和建设的时代性、基础设施的整体性及耐久性 和经营的垄断性等等。城市基础设施的构成与城市经济发展水平和城 市政府职责范围有关，一般都包括给排水、能源、交通、通讯、环境、 防灾等内容。 长期以来，中国的城市基础设施一直滞后于社会、经济发展水平， 形成了严重的“瓶颈”制约。问题的根源表现为多方面和多层次性。 李扬( 1 9 9 2 ) ，吴立群( 2 0 0 0 ) 指出，其一源于长期实行的向工业倾斜的 投资战略。在这种战略中，城市基础设施投资被视为“非生产性”， 因而在整个社会的投资安排中居于次要地位；其二是公众能低价甚至 无偿得到由供给短缺的城市基础设施所提供的服务，这既导致了对基 础设施的浪费性甚至破坏性使用，也使得城市基础设施长期缺乏自给 性资金来源，致使市政当局甚至无力对它们进行正常的保养和维修。 总结起来，中央集权的财政管理体制是问题的宏观根源：“经济主导 型”的城市管理体制是问题的中观根源；带有计划经济特点的投资、 建设和经营机制是问题的微观根源。 当前要加快城市基础设施建设，核心仍然是筹资问题。从经济学 角度看，1 资金不足有两方面的原因，一是投资需求不足，二是资金来 源不足。而我国城市基础设施建设资金的短缺问题，不属于上述两点 原因中的任何一点。问题的关键是没有利用好资金，没有建立有效的 剩余资金向城建投资转化的途径，即造成我国城市基础设施建设资金 短缺有两个方面的原因：一是资金利用效率的问题，这里涉及如何依 据城市基础设施建设项目的性质确定最佳融资方式；二是融资渠道不 畅、融资方式发展不均衡的问题。因此，如何结合我国城市基础设施 建设的实际和项目的特点，确立其融资的新模式就显得尤为必要。本 论文将围绕城市基础设施建设资金的融资模式这个中心问题，探讨现 存的融资渠道的作用以及所存在的问题，从而提出利用信托融资来解 决城市基础设施的资金缺口问题。 我国信托业自1 9 7 9 年恢复以来，短短2 0 多年的时间，先后经历 了五次整顿，特别是始于1 9 9 9 年3 月的第五次清理整顿，可谓是我 国信托史上规模最大、措施最严厉、成本最高、也最具历史意义的一 次整顿。这次清理整顿的最大成果是先后出台信托法、信托投资 公司管理办法、信托投资公司资金信托管理暂行办法三个对信托 业生存发展至关重要的法律、法规，第一次通过制度再造的方式，引 导信托投资公司走上以真正的信托业务为经营主业的发展道路，标志 着违规信托业沿用多年的抑制政策和监管模式已经被彻底改变。2 0 0 5 年，银监会还出台了信托投资公司信息披露管理暂行办法。因此 有理由相信，信托业由此将可能彻底摆脱发展整顿一再发展一再整 顿的恶性循环之路。事实上，到2 0 0 3 年末，我国信托业基本框架已 初步形成，5 9 家重新登记的信托投资公司逐步恢复了活力，信托业 务出现恢复性增长。 因此，信托成为城市基础设施融资重要模式是有保障的。通过二 者优势互补，利用信托解决城市基础设施融资问题，同时通过城市基 础设施在信托中的广泛应用大力发展信托业。 第一章城市基础设施概述 1 1 城市基础设施的定义及特点 1 1 1 城市基础设施的定义 “城市基础设施”又称“城市基础结构”，英文为“u r b a n i n f r a s t r u c t u r e ”。“基础设施”一词是北大西洋公约组织于二十世 纪五十年代初在战争动员的研究中引入的。自那以后对基础设施的研 究成为有关经济发展文献的一部分。由于各国的国情不同，所以国 际上关于城市基础设施的概念并没有一个公认统一的解释。 根据1 9 9 4 年世界银行发展报告19 基础设施包括三个方面： ( 1 ) 公共设施( 电力、电信、自来水、卫生设施与排污、固体废 弃物的收集与处理以及管道煤气) ； ( 2 ) 公共工程( 公路、大坝和灌溉及排水渠道工程) ； ( 3 ) 其它交通部门( 城市和城市间的铁路、城市交通、港口和水 路以及机场) 。 国际上比较通行的观点是城市基础设施包括六大系统： ( 1 ) 城市能源动力系统； ( 2 ) 城市水资源和供排水系统； ( 3 ) 城市道路交通系统； ( 4 ) 城市邮电通信系统； ( 5 ) 城市生态环境系统； ( 6 ) 城市防灾系统。 在蔡效箴教授主编的城市经济学一书中，我国的城市基础设 施被定义为：“为满足城市物质生产和居民生活需要，向城市居民和 各单位提供基本服务的公共物质设施以及相关的产业和部门，是整个 国民经济系统的基础设施在城市地域内的延伸。”城市基础设施是 为城市这一特定的区域服务的，具有时间空间的特定性；同时，是满 1 世界银行，1 9 9 4 年【| ：! = 界发展报告【m 】，中国财经出版社，1 9 9 4 1 蔡效箴，城市经济学，经济科学出版社，1 9 9 9 3 足城市经济发展和居民生活的基本保障，是城市发展和生存的物质基 础。 基础设施又可被划分为纯公共品性质的基础设施、准公共品性质 的基础设施和私人产品性质的基础设施。具有纯公共品性质的基础设 施，一般城市政府是主要的投资者，财政投入是其主要的资金来源。 如环境保护、环境监测、城市绿化以及城市的防灾设施等等。准公共 品性质的基础设施具有明显的外在性、规模性、非排他性和自然垄断 性，政府仍然是投资主体，但是随着经济的发展，民间资金逐步地介 入其中。如城市道路、桥梁、供电、供水和供气等设施。私人产品性 质的基础设施较容易引进私人资本的介入，在民间资金没有介入之前 仍然以政府投资为主体。 城市基础设施是城市化进程的主要物质支持系统，是影响城市辐 射带动能力的必备条件，也是吸引外商的重要因素，对城市经济的发 展起着重要的作用，是衡量城市现代化发展水平的标志。 1 1 2 城市基础设施的特点 城市基础设施的基本特点是：建设成本大，投资回收期长，现金 流量难控制，生产经营具有规模经济和自然垄断性，市场进入和退出 的门槛很高。城市基础设施不单纯针对特定消费群体，是区域内所有 社会单位和居民的必需品，产品服务具有公共性和区域性，市场需求 价格弹性很低，政府管制城市基础设施供给时机、数量、质量和价格， 市场结构接近于完全垄断或寡头垄断竞争状态。具体说来，有以下几 点特点： 1 _ 共享性。城市基础设施是一种公共物品，通常是为社会公众所 共享，即基础设施的使用一般具有非排他性：一个人在使用某个基础 设施或者基础设施服务的同时不能排除其他人对该基础设施的使用。 城市基础设施服务的对象往往是不确定的，甚至是随意的，即城市基 础设施具有明显的共享性特点，如园林绿化等。 2 社会性。城市基础设施是一个城市生存和发展的基础，是城市 居民生活的基本保障。一个城市基础设施质量的高低不仅决定了这个 城市的发展，同时也决定了居民的生活质量。如一个城市交通设计不 够合理，就会引起某一地区交通堵塞和另一地区车流量不足。供电、 供水系统更是直接关系居民的日常生活，如果一旦出现问题就会引起 社会的不稳定。 3 时代性。城市基础设施内容是随着科学技术的进步和社会生产 力的发展而发生迅速变化的，同时因时代的变迁而剧烈变迁，甚至构 成各个时期城市基础设施建设的重点。近三十年的城市通讯事业迅速 崛起，发展通讯事业随之成为城市公共设施建设的一个新课题。由此 可见，城市基础设施具有鲜明的时代特征。正因为这样，一个城市的 基础设施，即使在某一个时期显得先进，如果不进行更新和改造，到 另一个时期就会显得落后。城市基础设施的供给量和技术水平不仅要 满足当前的需要，还必须考虑城市的发展，特别是近期的发展，同时 满足未来的需要。 4 替代性。城市基础设施归根到底是为了发挥某种功能，保证城 市日常运转及经济社会发展的需要。同一基础设施能发挥不同的功 能。同样，不同基础设施能发挥同一功能。因此，在基础设施的不同 系统之间，同一系统的子系统之间，以及同一子系统中的不同项目和 产品之间都存在一定的替代性。如原煤、煤气和电力都是能源，都可 以提供热能，可以相互替代。又比如，明沟、暗渠和涵管都可以用来 排水，他们相互之间也可以替代。 5 耐久性。一般来说，基础设施都能长期使用，少至几年，长至 几十年、上百年，个别的甚至与城市共存亡。同时，城市基础设施不 是整体一次性消费殆尽的，而是在使用过程中不断磨损和消耗的，需 要不断的维护和补偿。 6 整体性。基础设施不同于一般产品的生产和服务的供应，可以 是分散的或小型的，它经常是整体的、完整的构成一个庞大的系统。 这是社会化的结果和要求。例如，一个城市建成一个统一的电网、一 个城市形成统一的自来水供应系统。这样不但有利于基础设施的运 转，有利于对企业和居民的供应，还有利于形成规模经济、提高生产 效率和经济效益，实现城市整体的建设和发展。因此，不少基础设施 项目的融资、投资、建设和运营成为自然垄断，其中许多项目只有政 府的参与才能建设和经营。 7 政策性。城市基础设施对每一个企业、单位和居民都是不可缺 少的，甚至构成了其生存的基本条件，但城市中居民、企业和单位的 情况是不相同的，为了追求社会公平、保障居民的合法权利，以及对 基础设施建设的合理负担，特别是不影响城市中低收入居民对基础设 施的需求和使用，同时，使构成基础设施的某些资源，如土地资源、 水资源等得到节约和合理利用，都需要政府制定一系列的政策。 8 福利性。基础设施的相当一部分是为全市所有企业、单位和居 民服务的，而且一般依靠政府的财政投资建设。而政府的财政收入主 要是纳税人的各种税收，所以政府提供的这部分基础设施带有福利性 质，即不论居民、企业和单位纳税的多少，只要是城市的居民、企业 和单位，在享受和使用基础设施方面就是平等的。 1 1 3 城市基础设施在城市经济中的作用 城市基础设施是实现城市经济效益、社会效益和环境效益相统一 的必要条件，对城市经济的发展起着重要作用。这种重要作用体现在 以下四个方面： 1 i 城市赖以生存和发展的基本条件。 从古今中外的城市发展历史考察，城市基础设施是城市形成的重 要条件。改革开放新时期出现的深圳、珠海等特区城市，仅用1 0 余年 时间就从边陲小镇发展成为今天的现代化城市，并呈现继续发展的良 好势头，其中重要原因之一就在于城市开发初期进行的大规模城市基 础设施建设。由此可见，城市基础设施建设对城市的形成和发展所起 的重要作用。 ， 2 城市经济正常运转的前提条件。 城市基础设施中的很大一部分以社会方式直接参与了生产企业 的生产，其中，供水、排水、道路、交通、煤气、热力、电信等设施， 以各自特殊的方式，直接进入了物质生产部门的产品生产全过程。在 社会化大生产的城市经济中，几乎所有的生产企业都以电力为动力， 以水为生产手段或原料，把道路交通设施作为生产企业投资和产出的 基础物质条件。据统计，我国城市供水的7 0 、煤气的5 0 、电力的8 0 以上用于工业生产。城市基础设施中有一部分并不直接参与企业的生 产活动，但也间接地影响企业经济效益，从而影响城市经济的正常运 转。 3 城市居民生活质量的重要制约因素。 城市基础设施具有为社会服务的性质，其服务对象不仅是生产， 而且还有城市居民的生活，有些设施例如防火、防洪、防震等还担负 着保证城市安全的作用。为城市居民生活服务是城市基础设施一开始 出现就具备的职能。城市居民生活质量的高低主要取决于国家经济的 发展，取决于国家的综合国力及人均国民生产总值的水平，但城市基 础设施的完善及良好与否也对城市居民生活质量有重要影响。 4 城市产生聚集效益的决定因素。 城市聚集效益的产生是由于众多的社会经济单位集合于城市这 个空间内既实现高度专业化分工，又形成经济实体、社会实体和物质 实体三者的有机结构，从而提高劳动生产率，产生整体性高效益的结 果。高度的专业化分工与经济实体、社会实体和物质实体的综合统一， 要求有精密分工和广泛紧密的协作，使城市成为高度社会化的有机整 体，这种社会化是建立在完善而良好的城市基础设施之上的。完善而 良好的城市基础设施可以使城市各社会经济单位更好地分工协作加 强联系，城市基础设施的各个方面迅速传导着人流、物流和信息流， 把城市地域内各社会经济要素紧密地聚合在一起，大大提高城市所有 部门的经济效益、城市社会效益和城市生态环境效益的有机整体的城 市聚集效益。 总之，城市基础设施是城市立足的基础，是城市社会经济运转的 前提，是城市居民获得安全美好生活的物质保证。 1 2 中国城市基础设施建设现状及投资需求 1 2 1 城市基础设施建设现状 现在各国经济正向世界一体化方向发展。未来经济发展的大趋 势，就是市场化、城市化和国际化，其中城市化起主导作用。2 0 世纪 8 0 年代之后，我国的城市化进程明显加快，已由1 9 8 0 年的9 1 4 上升 n 2 0 0 5 年的4 3 ，但仍然远远低于发达国家7 5 的水平。由此可见，未 来几十年，城市化必将是我国经济发展的中心内容，也是重要的经济 增长点。， 迅速发展的城市化进程，给作为城市化要素之一的城市基础设施 带来了巨大的压力，也对城市基础设施建设提出了更为迫切的要求。 在城市化的进程中，随着城市基础设施投资、建设和管理体制的改革， 我国城市基础设施建设也进入一个前所未有的快速发展时期，一个为 我国经济服务的完善的城市基础设施系统正在成型。城市基础设施投 资逐年上升，我国城市基础设施建设被动、落后的状况正在逐步得到 改善。同时也应看到，我国城市基础设施虽然取得了很大成就，但与 城市人民日益增长的需求相比，仍很不适应。城市基础设施建设投资 占同期国内生产总值的比例仍然较低。近几年我国城市基础设施建设 和维护投资占g d p 的比重一直呈上升趋势，1 9 9 9 年占g d p 的比例首次达 n 2 0 ，2 0 0 2 年为3 1 ，2 0 0 3 年为3 6 ，2 0 0 4 年为3 8 。近几年虽然 超过了3 ，但只处于国外大规模建设时期3 一8 之间较低水平。我 国城市基础设施发展目前面临的困扰主要问题有：城市交通堵塞；城 市供水、供电不足；城市生态环境质量；社会的发展使得城市基础设 施建设增加了新的内容等等。 目前，我国城市基础设施建设不足的问题已相当严重，成为城 市乃至整个经济和社会发展的制约因素。城市基础设施发展不足，从 整个社会来看，严重制约着国民经济的发展，成为经济增长的土要“瓶 颈”；从一个地区来看，成为地区经济发展落后、贫困的直接原因， 没有城市基础设施的一定发展，不可能形成良好的投资环境，不可能 促进地区经济的快速增长；从微观来看，则增加了微观经济运行的成 本，企业不可能通过更大空间和范围，取得更为廉价和适用的要素资 源，人流、物流和信息流都不可能有较高的效率。 1 2 2 城市基础设施投资需求分析 十几年来，经济和社会的发展对城市基础设施的需求增长很快， 城市建设投资一直是以高于国民经济增长的速度增加，但目前发展水 平还有待继续提高。见下表卜1 2 0 0 4 年底“十五”目标“十五”期间新增 供水普及率 8 8 9 9 8 5 4 5 0 0 万立方米日 城市道路 人均道路面积 1 0 3 平方1 0 平方米3 万公里8 亿平方米 公共交通2 8 2 万辆f1 0 万辆 轨道交通 | 4 0 0 公里 3 2 0 公里 燃气普及率 8 1 5 天然气4 5 0 亿立方 米 液化气1 7 0 0 万吨 集中供热供热面积 2 1 _ 6 亿平方5 亿平方米 ? 米 生活垃圾无害化处处理率 5 2 1 2 6 5 1 5 万吨目 理 城市污水处理处理率 4 5 6 7 4 5 一6 0 2 6 0 0 万立方米日 城市绿化人均公共绿地面7 4 平方米8 平方米 | 积 数据来源：2 0 0 5 年中国统计年鉴和2 0 0 4 年城市建设统计 改革开放后，我国城市化进程的加快使城市基础设施投资总额不 断上升。仅从基础设施投资来看，“八五”期间投资总和是2 6 0 0 亿 元，是“七五”期间的5 2 倍，而“九五”期间的投资总和约7 0 0 0 亿 元，是“八五”期间的2 7 倍。2 0 0 4 年全国城市基础设施建设和维护 投资达到5 2 5 7 6 亿元，比2 0 0 3 年增长了2 2 9 5 。 投资总额虽然不断上升，但依然伴随着一些问题。首先，从城市 基础设施投资总额占同期g d p 的比重上看，虽然2 0 0 4 年达n 3 8 ，但 是同国外大规模建设时期的3 - 8 j f f j 比，这一比例对于我国目前的发 展状况来说，还是不足的。据统计，“七五”期间，城市基础设施投 资占g d p 比重为1 以下，“八五”期间，占1 3 ，“九五”期间占1 8 ，“十五”的第四年目 j 2 0 0 4 年达n 3 8 ，如图卜1 所示： 幽1 - 1 城市资金总额占g d p 的比例 资料来源：中国城市建设统计年报，1 9 9 7 - - 2 0 0 4 年 其次，从城市化进程对城市基础设施的需求来看，2 0 0 5 年我国 的城市化水平达4 3 ，到2 0 1 0 年将达到4 5 ，城镇化水平每提高一个 百分点，城镇人口将新1 0 0 0 多万人。所有这些必将对城市各项基础 设施建设形成巨大的需求，而相比之下，我国目前的城市基础设施投 资还处在较低的水平上，存在着巨大的资金缺口。据国家建设部城建 司透露，“十五”期间，全国仅城市基础设施建设就大约需要投资1 万亿元，这其中中央和地方两级政府投资大约为4 0 0 0 亿至5 0 0 0 亿元， 而剩余的约5 0 0 0 亿至6 0 0 0 亿元便成为巨大的投资需求缺口。 要满足这些需求，仅依靠现有的融资方式是不够的，必须继续深 化城建投融资体制改革，拓宽融资渠道，建立更加多元化的城市基础 设施投融资机制。 1 3 城市基础设施建设面临的融资问题分析 目前，我国在城市基础设施建设的投融资方面存在以下问题： 1 城市建设投资中政府所占比重仍然很大，投资总量不足。 2 0 0 4 年，中央和地方财政( 含两项资金) 投资总额1 2 2 4 亿元，十 年间增长了约6 倍，但由于城建资金需求量的急剧上升，预算内投资 占城建资金的比重由1 9 9 1 年的5 0 下降至i 2 0 0 4 年的2 3 2 8 。再加上各 种政策性收费再投资，政府投入占城建资金的比重仍然很大，虽然由 1 9 9 5 年以前9 0 左右，下降至1 1 2 0 0 4 年的5 4 。这一方面反映了民间资金 开始逐步进入，另一方面在一定程度上也反映了我国转变政府职能的 市场化改革的相对滞后，政府在城市建设领域仍然介入过深。 相对于城镇化快速发展的要求，城市基础设施的投资总量仍然不 足，人均享用的设施水平仍然不高，特别是与生态环境相关的城市污 水处理和垃圾处理设施不足，管网建设不配套，仅靠政府筹集建设资 金难以满足实际需求。 2 融资渠道狭窄，没有形成多元化的资金来源渠道。 城建资金通过间接融资比重过大，直接融资比重很小。政府资金 和利用银行贷款，两者占投资总额的8 0 以上，总额达至m 2 6 6 9 亿元， 占城建资金比例为5 0 7 7 。直接投资比例不足2 0 ，2 0 0 4 年外商直接 投资只占0 2 4 ，企业自筹占1 7 ，债券和股票0 0 7 。与一些国家占 3 0 相比，直接融资比重过低。由于观念和既得利益的阻碍，通过对 城市资产进行集聚、重组和营运以获取资金的方式进展缓慢。拓展新 的融资渠道正是本文讨论的重点。 3 ，缺乏引导民间资金进入的制度创新 随着观念的转变和市场化改革的深入，社会资本开始逐步进入城 市基础设施领域。但由于传统观念对民间资金的顾虑，以及计划与市 场职能转换不到位而引起的对政府行为约束机制的缺位，使得政府有 更大的资源配置能力，再加上对政府政绩的考核制度的不合理，导致 政府更愿意直接进入这些领域进行建设和经营，而不愿意进行制度创 新以引导民间资金的进入。虽然很多限制民间资金的法律、法规已经 i i 逐步放松和取消，但是相关的鼓励和保护措施的匮乏，政府更倾向于 利用行政权力和自己的资源配置能力，缺乏考虑重新安排制度以激活 民间资金的动力。政府不仅在“掌舵”，而且更多的是在“划桨”。 城市化过程中政府的过度扩张不仅最终会抑制经济增长，不利于改革 的推进，而且许多政府活动被证明是无效的。因此，要重新审视政府 角色，即发挥促进者和管理者的作用，更多依靠公民、社区和市场。 4 资金效率不高。 全国3 6 个大中城市供水平均价格，已从1 9 8 8 年的每吨o 1 4 元上 涨到了2 0 0 2 年底的1 3 2 元，但成本也同步上升，全国自来水企业全 员劳动生产率高低相差数十倍，公交系统人车比平均为11 ：l ，高低 相差4 倍，单位公里成本高低相差7 倍。道路和绿化养护实行竞争招标 的城市，节约资金均在3 0 左右，可见，通过改革提高资金使用效率 潜力很大。 1 2 第二章城市基础设施建设融资模式评价 2 。1 我国城市基础设施融资模式分析 目前，城市基础设施建设资金融资模式主要包括：财政融资、银 行贷款、股票和债券、利用外资和信托融资等五种模式。进一步分析 如下： 2 1 1 财政融资 1 政府预算支出 政府预算内支出包括：中央财政专项拨款、两项资金和地方财政 拨款三个部分。两项资金是指城市维护建设税和公用事业附加，在九 十年代以前是城市维护建设的主要资金，占城建资金总量的4 0 左右， 近几年稳定占城市资金的1 0 左右。随着城市规模的不断增大，建设 资金需求增长加快，两项资金已远远不能满足需要，为此各地加大了 财政拨款的力度。 尽管如此，政府财政投资占城建资金的比重总体上还是呈下降趋 势，如图1 所示。2 0 0 4 年，中央和地方财政( 含两项资金) 投资总额约 1 2 2 4 亿元，十年间增长了5 倍多，但由于城建资金需求量的急剧上升， 预算内投资占城建资金的比重由1 9 9 1 年的5 0 下降到2 0 0 4 年的 2 3 2 8 。如图2 1 所示： i t u ut u 1 2 0 0 r 一 寨 3 0 1 0 0 0 、k 鬻 3 5 2 5 2 0 1 5 8 0 0 鬻 辇 1 0 6 0 0 霖 雾 4 0 0 耐 2 0 0 回国家预算内资金+ 比例 图2 1 政府财政投资占城建资金的比重 2 政府自筹资金 ( 1 ) 土地出让转让收入。 9 0 年代中后期，随着土地有偿使用制度的推广和完善，大多数 城市开始利用土地出让收入弥补城市建设资金不足。近几年，部分城 市又进一步过渡到通过土地开发和基础设施配套建设带动土地升值， 升值后的土地招标或拍卖出让，出让收入再用于城市建设，形成了城 市建设与土地经营良性互动的新模式。但是土地是稀缺资源，不可再 生，随着土地的不断开发，可用来出让、转让的土地越来越少，而且 还存在批租过程中的暗箱操作的现象，使土地批租净收益不断减少。 ( 2 ) 经营无形资产收入。 近几年，在城市经营思想的指导下，通过有偿竞买的办法，出让 城市出租车经营权、公交线路专营权以及道路、广场、绿地、路灯、 桥梁、停车场等的冠名权、广告权、收费权，取得收入再用于城市建 设。 ( 3 ) 存量资产经营权转让收入。 将过去由政府垄断经营的城建存量资产投放市场。通过对固定资 产存量经营权转让、股权转让以及资产转让等方式实现对收费路桥、 自来水厂、污水处理厂等存量资产进行盘活。 3 政策性收费 包括城市建设配套费和增容费、过路过桥费、市政设施有偿使用 费以及其他各种收费等。1 9 9 4 年占城建资金的比例曾达至j j 4 7 ，1 9 9 6 年以后，随着“治乱减负”工作的开展，不合理收费被取消，2 0 0 4 年 各种收费占城建资金的比例6 6 。 4 国债资金 “九五”期间，中央实行积极财政政策，加大了对城市基础设施 的资金投入。1 9 9 8 年至2 0 0 4 年，国家共安排了9 0 0 多亿元国债资金用 于1 0 0 0 多个城市基础设施项目的建设。这些项目大部分是城市急需建 设而以前无力投资的项目，涉及到全国9 5 的地级以上城市及中西部 地区部分县城的供水、道路、供气、供热、垃圾和污水处理等领域。 特别是，通过国债资金的支持，使部分城市供水、道路紧张的问题得 到极大地缓解，启动了长期受资金困扰的污水处理、垃圾处理等设施 的建设。但由于近几年来我国国债发行量急剧增长，国债依存度大幅 上升，使得每年到期债务的还本付息数额迅速增加。长此以往，该问 题将迅速演化为困扰我国宏观经济健康运行的一个严重问题。 总体上，财政融资支持有限，政府投入所占比例呈下降趋势而市 场投入比例呈上升趋势。从1 9 9 6 年开始，政府投入和市场投入比例发 生了明显变化，政府投入由1 9 9 5 年以前9 0 左右，下降n 2 0 0 4 年的5 4 ， 同时，社会资金投入迅速增长。尤其是政府投资体制滞后影响投资效 率。一方面经济发展中财政收入占g d p 的比重将不断下降，而财政解 决多方面的问题和矛盾的任务十分艰巨，虽然近年来基础设施投资规 模不断扩大，但仍将难以满足不断增长的旺盛资金需求。另一方面， 政府投资没有与制度建设相结合，出现了一些国