（财政学专业论文）我国国库管理制度改革及发展方向研究.pdf

论 文 摘 要 改 革开放以 来， 我国 财税体制进行了 一 系列改革， 重点是调整收 入分配关系， 基本未对预算执行管理制度进行调整。 这使我国财政性 资 金的 缴库和拨付长期沿用传统体制时 期形成的制度， 并主要通过征 收机关和预算单位设立多重账户分散进行。 尽管传统的预算管理制度 适应了当时的预算管理方式， 发挥了 应有的作用， 但是随着社会主义 市场经济体制下公共财政的建立和发展， 这种在传统体制下形成的预 算管理的运作方式显露的弊端越来越突出， 己经严重影响到财税体制 的深化改革。这种状况推动了我国预算管理制度的改革， 其中，国库 管理制度的改革在预算管理改革中更处于十分关键的环节。 由 于国库 管理制度的改革在我国是前所未有的， 因此其改革的方向和内容均需 要通过实践不断的完善。 根据这一思路， 笔者立足我国实际， 思考国 库管理制度建设的相关理论与实践问题， 目的是通过本文对我国国库 管理制度的改革、 完善与发展， 寻求理论与实践依据， 并探讨我国国 库管理制度应有的改革发展方向。 一、论文的主要内 容及观点 ( 一)国库管理制度概述 国库管理制度概述是全文的理论基础。 在这一部分中， 笔者首先 阐述了国库以及国库管理制度的基本涵义， 即国库管理制度是为维持 国 库正常运行的一种管理制度， 主要用于规范政府的收入和支出、 政 府的资金如何运作的问题。 接着， 笔者研究探讨了现代国库管理制度 建设的理论依据: 第一， 研究了 公共选择理论对国库管理制度建设的 指导意义， 首先简单介绍了公共选择理论的主要观点， 然后用公共选 择理论提出的以经济方法分析政治过程的理论对国库管理制度改革 的必要性以及改革中的困难进行了 解释; 第二是公共财政理论与国库 管理制度， 介绍了公 共财政理论的发展历史和理论的主要内 容， 并用 公 共财政理论分析了国 库管理制度改革的 必要性及方向; 第三是委托 一代理理论与国库管理制度， 明确指出国库管理制度中纳税人与政府 的关系、 财政部门与银行的关系、 财政部门与预算单位的关系都属于 委托一代理关系， 用委托一 代理理论对这些关系进行分析， 可以 更好 地协调各部门的关系， 推进国库管理制度改革; 第四是制度经济学理 论与国库管理制度， 笔者运用诺斯的制度变迁模型分析了国库管理制 度改革的必要性，以 及改革中需要注意的问题。 在这一部分研究中， 还分析探讨了国库管理制度的三种模式; 独立金库制、委托金库制、 银行制， 并对三种模式在运行条件， 中央与地方关系等方面的差异进 行了必要的研究， 提出我国的国 库管理制度模式应向独立金库制进行 改革。国 库管理制度概述的 最后部分介绍了国 库管理制度的 主要内 容， 包括: 现金管理制度、 政府银行账户管理制度、 公共债务管理制 度、 统计分析管理制度、国 库资金运作管理制度，以 说明现代国 库管 理应有的制度框架。 ( 二)我国国库管理制度的建立与发展 我国国库管理制度的建立与发展这一部分， 笔者从历史的角度分 析我国国库管理制度的演变进程，以及我国国库管理制度的发展方 向。 第一节， 介绍我国国库管理制度的发展沿革， 分析概括了我国银 行代理国家金库制度开端以及目 前的央行经理国库制度的历史过程。 并明 确指出， 传统的国库管理制度对于当时的社会经济发展起到过积 极的作用， 但是随着社会主义市场经济体制与公共财政体制的逐步建 立， 传统国库管理制度与新体制不适应性日 益突出。 第二节， 笔者分 析了我国传统国库管理制度的主要问题。 首先描述我国传统国库管理 制度的 特征，主要有财政资金管理分散，重复和分散设置多头账户， 财政资金层层经收、 逐层上解， 财政资金支付清算环节多。 接着对我 国传统国库管理制度的主要问 题进行分析， 包括: 财政监督乏力、 财 政资金使用效率低下、 财政信息反馈失真以 及财政宏观调控力度被削 弱。 第三节 ， 笔者提出 我国国 库管理 制度的 发展方向 是建立以国 库单 一账户体系为基础、 资金缴付以国库集中支付为主要形式的财政国库 管理制度。 ( 三)我国国库管理制度改革依据 本章共分四节， 第一节阐述我国建设社会主义市场经济体制的基 本情况， 以 及在市场经济体制下要求建立与之适应的财政体制， 并指 出国库管理制度改革是适应社会主义市场经济体制建设的要求。 第二 节， 我国公共财政建设与国库管理制度改革， 阐述我国公共财政基本 框架建设的提出，以 及主要内容， 包括公共财政职能 框架、 公共财政 管 理 框架、 公共财政 体制框架、 公 共财政政策 框架， 并阐述了 财政国 库管理制度改革的重大现实意义。 第三节是国库管理制度改革的基本 原则， 包括有:客观性原则、公开性原则、 效率性原则以及渐进性原 则。 第四节， 简要概述了法国、 意大利、 美国、 英国的国库管理制度， 并总结出西方市场经济国家在国库管理制度方面的经验: 建立国 库单 一账户， 实行财政资金集中管理; 完善监督控制系统， 实行预算与执 行分离制度;加强国 库单一账户系统的信息收集与处理功能。 ( 四)我国国库管理制度的改革与完善 我国国库管理制度的改革与完善， 是全文的重点。 第一节， 阐述 我国国库管理制度改革基本框架， 即建立、 完善以国库单一账户体系 为基础、资金缴付以国库集中收付为主要形式的 财政国库管理制度。 建立国库单一账户体系， 实现财政资金的集中管理账户设置是财政国 库管理制度改革的核心问题。 单一账户体系包括设立单一账户、 零余 额账户、 特设专户、 预算外资金账户。改革国库收入收缴方式， 实行 直接缴 款和集中 汇缴 相结 合。 改革资 金 支付方式， 提高资金 使用 效率 及透明度。第二节， 我国各地试点国 库管理制度改革中出现的问 题: 第一是账户设置中存在的问 题， 其中包括单一账户设置不规范， 选择 商业银行设置零余额账户缺乏客观标准;第二是集中收支范围不统 一; 第三是中央与地方在核算方法上存在差异; 第四是财政信息管理 系统和银行系统建设滞后， 无法满足深化改革的 要求。 第三节， 全文 的落脚点， 国库管理制度改革的完善措施: 第一， 国 库管理制度本身 的健全与完善， 主要包括， 规范单一账户设置，出台零余额账户在选 择代理行时的标准，统一中央与地方核算方式，加快国库立法进程。 第二， 完善改革的配套措施: 加快推进预算编制改革、 推广和完善政 府 采购制 度、 加强 协作， 处理好财政与中 央银行的 关系、 加强 监督 制 约机制、加快国 库管理信息系统建设。 二、论文的创新及不足之处 目 前我国 对国库管理制度改革探讨的文章侧重于从中国人民 银行 的角度， 分析国库管理制度改革对于人行的影响以 及人行的对策， 从 财 政的 角 度来 进 行分 析的 文 章比 较少， 一 般都 选取 一、 两 个 较小 的 问 题 进行 研究。 笔者从 财政的 角度将国 库管理制度改 革作为 硕士论 文的 课题来写作， 从理论分析、 到历史沿革、 再到改革依据最后到改革框 架及完善措施， 全面、 详尽地阐述了 我国国库管理制度的改革以 及发 展方向。因此本论文创新之一是: 选题角度的创新。 创新之二: 运用 诺斯的制度变迁模型对国库管理制度改革的必要性以及改革推进过 程中应注意的问题进行分析， 笔者分析了国库管理制度改革的“ 潜在 利润”以及提出措施减小改革中的摩擦阻力。 由于笔者的理论及实践经验还有不足，论文中一些问题的探讨未 必深刻， 分析未必全面， 这些有待笔者在今后的学习中不断修正提高。 关键词:国库管理制度公共财政 ab s t r a c t s i n c e c h i n e s e r e f o r m a n d o p e n i n g - u p , t h e p r o p e r t y t a x s y s t e m o f o u r c o u n t r y h a s c a r r i e d o n a s e r i e s o f r e f o r m s . b u t t h e f o c a l p o in t o f t h e r e f o r m i s i n c o m e d i s t r i b u t i o n r e f o r m , a n d i t d o e s n t a d j u s t b u d g e t r e g u l a t o ry r e g i m e . s o i t m a k e s t h e p a i d - i n n a t i o n a l t r e a s u ry o f p u b l i c f i n a n c e f u n d a n d f i n a n c i a l a l l o c a t i o n u s e t h e t r a d it i o n a l r e g im e . a n d c o l l e c t i n g o r g a n a n d b u d g e t d e p a r tm e n t s e t u p a l o t o f a c c o u n t s t o m a n a g e . t h i s b u d g e t r e g u l a t o r r e g i m e h as m e t t h e b u d g e t m a n a g e m e n t s ty l e a t t h a t t i m e , a n d p l a y s p o s i t i v e r o l e . b u t w i t h t h e p u b l i c f in a n c e s e t a n d d e v e l o p m e n t u n d e r s o c i a l i s t m a r k e t e c o n o m y s y s t e m , t h e d r a w b a c k o f t h i s k i n d o f o p e r a t i o n u n d e r t r a d i t i o n a l s y s t e m i s m o r e a n d m o r e o u t s t a n d i n g , w h i c h h as a lr e a d y i n f l u e n c e d t h e i n - d e p t h r e f o r m o f t h e p r o p e r ty t a x s y s t e m s e r i o u s l y . t h i s s i t u a t i o n p r o m o t e t h e b u d g e t r e g u l a t o ry r e g i m e r e f o r m s o f o u r c o u n t ry .i n t h e s e r e f o r m s , n a t i o n a l t r e a s u r y r e g u l a t o ry r e g i m e r e f o r m h a s v e ry i m p o r t a n t p l a c e . b e c a u s e n a t i o n a l t r e as u ry r e g u l a t o ry r e g i m e d i d n t h a v e r e f o r m b e f o r e , t h e d ir e c t i o n a n d c o n t e n t o f r e f o r m n e e d a d j u s t t h r o u g h p r a c t i c e . s o o n t h e r e a l i t y o f o u r c o u n t ry , t h e w r i t e r t h i n k s t h e t h e o ry a n d p r a c t i c e o f b u d g e t r e g u l a t o ry r e g i m e . t h r o u g h t h i s t h e s i s , t h e w r i t e r w a n t s t o f in d o u t b a s i s f o r t h e o ry a n d p r a c t i c e , a n d f i n d o u t t h e d i r e c ti o n o f n a t i o n a l t r e a s u ry r e g u l a t o ry r e g i m e r e f o r m o f o u r c o u n t r y . t h e t h e s i s i n c lu d e s f o u r s e c t i o n s . t h e f i r s t s e c t i o n i s g e n e r a l i t y o f n a t i o n a l t r e a s u ry r e g u l a t o ry r e g i m e r e f o r m , a n d i t i s a t h e o r e t i c a l f o u n d a t i o n o f a f u l l t h e s i s . t h e a u t h o r e x p l a i n s t h e b a s i c m e a n i n g o f n a t i o n a l t r e a s u ry a n d n a t i o n a l t r e a s u r y r e g u l a t o ry r e g i m e , a n d t h e t h e o r e t i c a l f o u n d a t i o n o f t h e m o d e r n n a t i o n a l t r e as u ry r e g u l a t o ry r e g i m e . t h e s e c o n d s e c t i o n i s n a t i o n a l t r e a s u r y r e g u l a t o ry r e g i m e s e t t in g - u p a n d d e v e l o p m e n t . t h e t r e a s u ry r e g u l a t o ry c h a r a c t e r i s t i c a n d a u t h o r a n a l y s e s r e g i m e o f o u r t h e d e v e l o p m e n t c o u n t ry a t f i r s t , d r a wb a c k o f t r a d i t i o n a l n a t i o n a l p r o c e s s o f n a t i o n a l t h e n d e s c r i b e s t h e t r e a s u ry r e g u l a t o r y r e g im e . t h e t h i r d s e c t i o n i s t h e b a s i s o f n a t i o n a l t r e a s u r y r e g u l a t o r y , r e g im e o f o u r c o u n t r y . t h i s r e f o r m s h o u l d b e p l a c e d o n t h e s o c ia l i s t m a r k e t e c o n o m y s y s t e m a n d p u b l i c f i n a n c i a l c o n s t r u c t i o n . t h e n , t h e a u t h o r h a s i n t r o d u c e d t h e n a t i o n a l t r e a s u ry r e g u l a t o ry r e g i m e o f w e s t e rn m a r k e t e c o n o m y c o u n t r y . t h e l a s t s e c t i o n o f t h e t h e s i s i s n a t i o n a l t r e a s u ry r e g u l a t o ry r e g i m e r e f o r m a n d p e r f e c t i o n . t h e a u t h o r t h in k s t h e n e w n a t i o n a l t r e a s u r y r e g u l a t o ry r e g im e s h o u l d b e b as e d o n s i n g l e a c c o u n t s y s t e m . t h e n a t i o n a l t r e a s u ry r e g u l a t o r y r e g i m e r e f o r m a l s o n e e d s a c c e l e r a t e a d v a n c i n g t h e b u d g e t , a n d s t r e n g t h e n c o o p e r a t i o n b e t w e e n f i n a n c e a n d c e n t r a l b a n k , a n d e n h a n c e s u p e r v i s i o n a n d r e s t r a i n t me c h a n i s m. k e y w o r d s : n a t i o n a l t r e a s u ry r e g u l a t o ry r e g i m e p u b l i c f i n a n c e 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明: 所呈交的学位论文， 是本人在导师的指导下， 独 立进行研究工作所取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外， 本论 文不含任何其他个人或集体己 经发表或撰写过的作品成果。 对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体， 均己在文中以明确方式标明。 因本 学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名:姜莉 2 0 0 4年 4月 2 2日 月 u吕 从2 0 世纪7 0 年代末开始， 我国开始了对长期实行的高度集权的 计划经济体制的改革进程，财政体制作为经济体制的重要组成部分， 也势必进行相应的改革。 我国财政改革的第一阶段是从2 0 世纪8 0 年 代初开始的， 这一阶段侧重点是分配制度的改革， 调整中 央与地方政 府财政关系的 “ 分灶吃饭” 、第一步利改税、第二步利改税、以 及改 革开放以来工商税制的改革。 从2 0 世纪9 0 年代中叶开始， 财政改革 逐步转向以管理制度改革为主要内容上来。其标志是9 4 年的 “ 分税 制” 财政预算管理制度改革， 分税制的实施， 划分了中央和地方的财 权， 增强了中央财力， 提高了国家宏观调控能力， 与之相配套的有转 移支付制度的改革。 分税制改革和转移支付制度改革可以说是财政管 理制度的纵向改革， 在横向上， 财政管理制度改革主要包括有部门 预 算改革， “ 收支两条线”改革等。财政改革在横向推进上一个重要内 容就 是 财 政资 金 支 付问 题和 收 入缴 库 环 节的 改 革。 国 库是 预算 执 行的 重要环节，预算执行的好坏与国库管理制度的健全完善与否直接相 关。 建国以 来， 我国一直实行的是分散国库收付制度， 这种传统体制 下形成的运作方式显露的弊端越来越明显， 主要有财政收支活动透明 度不高， 收支信息反馈迟缓， 财政收入流失问题时有发生，以及资金 使用效率低下和容易诱发腐败现象。 传统国库管理制度已经不能适应 社会主义市场经济体制和公共财政的 要求。 公共财政是在社会主义市 场经济条件下， 为满足社会公共需要而进行的收支活动模式或财政运 行机制模式， 注重信息的公开、 决策的透明以 及收支的效率。 财政国 库管理制度贯穿于公共财政管理全过程， 通过控制财政资金规范流入 和流出 各个公共机构的过程来控制预算执行过程， 是预算执行的根本 性制度。 因此改革国库管理制度以适应公共财政建设的要求具有重大 现实意义。 论文以我国国库管理的实际为研究的出发点， 研究探讨了国库管 理制度建设的理论依据， 回顾了我国国库管理制度的发展历史， 并针 对我国 传统体制下形成的国库管理制度存在的问题， 采用归纳、 演绎、 图 表、 举例等方法， 对我国国 库管理制度的改革进行了 较深入的 研究 探讨， 力求做到理论阐述清晰、问 题分析透彻、 措施探讨全面。 对于 目 前探讨的国库管理制度模式的改革笔者没有用太多的篇幅进行阐 述，但笔者认为这也是一个值得探讨的问题，有待今后的继续研究。 第一章国库管理制度概述 第一节国库管理制度的理论分析 一、国库管理制度的基本涵义 在现代商品货币经济社会里， 一个国家的职能活动的实现需要有 大量的资金支持， 需要有一个资金的“ 大金库” 来保管国家财政资金。 这个“ 大金库” 就是国家金库，即我们通常所说的国库。 辞海里对于 国库的解释是: “ 金库，亦称国库，经管国家预算收支的机构。金库 或由国家在财政机关内单独设立， 或由国家银行代理。 国家预算收入 均须纳入金库;国家预算所有的收支， 均须自 金库拨付” 。按照国际 货币 基金组织的定义， 国 库不单是指国家金库， 更重要的是指财政代 表政府控制预算的 执行、 保管 政府资 产和负 债的 一系列管理职能。 综 合以上两个定义可知， 国库是负责办理国家预算收入和预算支出管理 的执行机关， 它所行使的职能是国家财政预算执行工作的重要组成部 分。一个国家在一段时期内一旦确定国家财政预算收支的总量任务， 那么运用国家的经济政策， 组织财政预算收支执行， 实现收支总量任 务便是国 库最主要的职责。 同时在保证预算支出的前提下， 通过对财 政沉淀资金的资本运作来提高财政资金的效益， 在一定范围内调控经 济， 是现代国库的又一个重要功能。 国库现金和债务管理的效率高低 以及能否及时准确地为财政管理和宏观经济决策提供完整的预算执 行报告， 是衡量一个国家国 库管理水平的两个关键指标。 同时， 国 库 管 理方式与国 家经济发展 水平、 信息 化发 达程度以 及国 家政治 和经 济 体制有着极为重要的联系，必须与国家的政治经济体制相适应。 国 库管理制度可以理解为维持国库正常运行的一种管理制度。 主 要用于规范政府的收入和支出、 政府的资金如何运作问题。 其目 标在 于有效地控制预算执行， 规范和高效管理国库现金及债务， 及时准确 地提供完整的预算执行报告， 为财政管理和宏观管理服务。 现代国 库 管理制度是指， 所有财政性收入直接缴入国 库单一账户体系， 所有财 政性支出均由国库单一账户直接支付到国库或劳务提供者的一 种财 政性资金管理模式， 又称之为国库集中收付制度。 它的内涵就是财政 收入直接缴入国库，对财政支出从预算分配、资金拨付、资金使用、 银行清算， 以 及财政资金到达商品和劳务提供者的整个过程实施有效 的监控， 减少中间环节， 提高资金使用效率。 也就是实现两个“ 直达” 即 “ 收入直缴，支出直拨” 。国库集中收付是公共财政预算执行的重 要环节， 包括三个方面的内 容: 一是集中收入管理， 一切财政性收入 均纳入国库或财政指定的代理商业银行的单一账户; 二是集中支出管 理， 原则 上 一 切财 政 性 支出 均 应在 实际 支付 行为 发 生时 才能 从 单 一 账 户支付出去， 支付对象一般是供应商或劳务提供者; 三是集中 账户管 理， 设置与国库单一账户配套使用的国库分类账户， 集中反映各预算 单位的预算执行情况。 实行国库集中收付制度， 将改变现行财政性资 金收支方式， 取消财政性收支过渡账户， 减少财政性资金的周转环节 和流动中的沉淀， 充分发挥资金调度功能和国库资本运作功能， 提高 财政资金使用效益。 二、建立现代国库管理制度的理论依据 ( 一)公共选择理论与国库管理制度 公共选择理论起始于2 0世纪4 0 年代，发展于5 0 一7 0 年代，自 8 0年代开始形成较为成熟的理论。所谓公共选择就是通过集体行动 和政治过程来决定资源在公共物品间的分配。 按照消费的性质， 整个 社会的产品可分为私人物品和公共物品。 由于公共物品具有非排他胜 和非竞争性， 以获得个人利益最大化的私人部门是不会提供的， 因此 作为公共权力的代表政府就必须承担起提供公共产品的这个职责。 但 由 于政府官员具有“ 经济人”的 特性，即追求自 身利益的最大化， 听 以 使得公共物品的提供不能最大程度地满足公众的需要。 如何进免这 一现象的发生是公共选择理论学派想要解决的问 题。 它首先把社会的 经济事务分为政治市场和经济市场两个领域， 把这两个领域看成是相 互渗透、 相互影响的。 并一改传统经济理论只着眼于经济市场的局限 性， 补充以经济方法分析政治过程， 认为政治是经济事务的内生因素， 而不f .;, i - 陈传统理论所坚持的外生因素。丹尼斯. 穆勒在 公共选择 一 书中说， “ 简单地说，公共选择学是将经济学应用于政治科学，公 共选择的主题就是政治科学的主题， 即国家理论、 投票规则、 投票者 行为、党派政治学、官方政治等等” 。 公共选择理论学派认为， 政府是为社会公众提供公共产品和服务 的机构， 政府的决策应当体现公众的意愿和要求。 要使公共产品供给、 法规政策体现公众的利益和要求， 仅凭公务员的良 好愿望和优秀品质 是不够的。 必须有一套把公众的利益和要求由 下而上及时进行传达的 机制 ( 即 偏 好 显示 机 制 ) ， 必 须 有一 套 科 学制 定 决 策的 公 共选 择 机制。 只有充分了 解公众的偏好， 重大决策让公众知情， 让公众讨论， 让公 众参与，决策才会符合公众的利益和要求。国库作为一个政府机构， 它的改革也应当体现公众的意愿和要求， 实现高效、 规范、 透明的制 度管理， 这也是进行国库管理制度改革、 调整、 完善的基本依据， 在 实践中，国库单一账户与国库集中收付制度在国际社会的广泛采用， 正 是 现 代公 共选择 理论 在国 库管 理 领域 运 用的 具 体 体 现。 从 广义 上 讲， 国 库的 职能 主 要 涉 及 政 府 财力的 保全 职能、 预 算管 理职r g 经济政策职能等。 国 库的 职能 始终是为财政职能服务， 也即 国库职能的最终目 标是提供公共产品。 国库资金的使用来源于政府的 经济决策，由于政府机构的组成人员和其他社会机构的组成人员一 样， 都是由具有个人动机和个人利益的个人所组成的， 由 这些个人组 成的政府自 然要把个人利益带进政府和政府决策中。 于是政府失灵也 就产生了 ， 也即 财政职能部门的 有机组成部分 国库部门 在满足公 共需求上可能有悖人们的 初衷。 其原因 可归结为三个方面: 首先是信 息不对称， 如同 私人部门的决策面临信息不完全一样， 公共部门制定 和实施决策时也有信息不完全的问 题。 国 库支付体系的 确立也会受信 息不对称的干扰; 其次是政府官员的动机， 政府官员是为自己的利益 工作的， 而政府政策具有公共物品的性质， 这就使得政府官员没有足 。 丹 尼 斯 . 穆 勒: 公 共 选 择 ， 商务印 书 馆， 1 9 9 2 年 版 够的动力去设计符合公共利益的政策， 国库立法、 国库政策往往有利 于某些利益集团; 再次是难以预期私人部门对财政府计划的反应， 从 而使政府行为的后果具有不确定性. 也即国库政策实施的最终效果难 以预料。由于以上三个政府失灵的原因，国库部门在行使其职能时， 也难以不折不扣地完成满足公共需求这一使命。 换言之， 不存在最优 的国库管理制度，改革只能尽可能达到次优的目 标。 同时， 公共选择理论提出， 人、 集团、 公共部门等都是“ 经济人” ， 都以 追求最大利益为根本出 发点。 因此， 各利益集团充分利用博弈方 式， 展开寻租活动， 追求集团利益最大化是必然的。 但这给政府预算 行为带来了直接冲击和危害， 影响政府财力集中统一管理和政府预算 行为效率。因此，这又从反面说明了 必须建立国库集中收付制度。 ( 二)公共财政理论与国库管理制度 公共财政作为一种财政模式并非从来就有的， 而是人类社会发展 到特定阶段的产物。 在奴隶制和封建制时期， 财政支出主要用于王室 支出、 祭祀和战争， 很少安排用于公共工程支出， 且收入的筹集和支 出的安排均由最高统治者决定， 根本不可能存在财政的民 主性和法治 性。 资产阶级取得政权后， 不仅建立了比较完善的预算制度， 而且大 力改进税收制度和公债制度。 进入资本主义阶段后， 市场经济得到了 高度发展， 并彻底取代了自 然经济。 至此， 财政的公共性越来越明显 地体现出来。即便是在资本主义阶段，由于政府职能范围有所不同， 公共财政的内容也在发生不断的变化。 在自由资本主义时期， 以亚当. 斯 密 为 代 表的 古典 经 济学 派 主 张 政 府应充当“ 守 夜 人” 的 角 色， 政 府 的职能作用主要在于保护个人私有财产和人身安全， 保护本国免受他 国的侵犯和维护公共安全， 举办公共工程等。 因而这个时期财政的公 共性仅局限于提供公共安全、 法律秩序和国防等狭窄范围。 进入垄断 资本主义发展阶段后特别是2 0 世纪3 0 年代经济大危机以 来， 以 美国 为首的资本主义国家纷纷抛弃了古典主义经济学派自由 放任的经济 政策主张， 而转向以凯恩斯为代表的经济学家提出的通过财政及货币 政策手段干预和调节国民 经济运行， 增加和刺激有效需求以 带动经济 增长， 减少失业和抑制经济波动的经济政策主张。 到了2 0 世纪6 0 年 代公共经济学出现， 与传统财政学比 较， 公共经济学更注重财政收支 对经济的影响， 同时还对公共经济部门存在的必要性和合理性、 公共 经济部门的职能范围、 公共部门 定价、 公共支出效益分析、 政府宏观 调控等进行深入分析和研究。 从公共财政的产生与发展过程， 我们可以 对公共财政作出这样的 定义: 公共财政是以满足社会公共需要为目 的的政府收支活动或财政 运行机制， 是随市场经济的产生而产生， 随着市场经济发展而发展的 一种财政模式。公共财政的职能是以满足社会公共需要为口径界定 的。 凡是不属于或不能够纳入社会公共需要领域的事项， 财政就不去 介入; 凡是属于或可以纳入社会公共需要领域的事项， 财政就必须涉 足。由此界定的公共财政的职能主要有: 提供公共物品或服务、 调节 收入、 促进经济稳定增长。 公共财政与传统生产型财政相比 较更注重 效率、 透明 度、民主化、 法治化。 公共财政是以满足社会公共需要为 基本着眼点， 收入来自 社会成员的 缴纳， 支出 用于向社会成员提供公 共物品或服务的事项， 因此与社会成员的切身利益密切相关。 社会成 员对于公共财政的运作便有着强烈的监督意识， 从而要求和决定政府 财政收支行为的规范化。 即财政活动必须以法制为基础， 全部的收支 都要纳入预算管理。 公共财政建设就是要建立一个新的财政管理框架， 以此对公共资 金流入与流出以 及在公共组织内部之间的流动进行实时和全程式的 监控与报告， 并确保必要的财政透明度。 这一管理框架的建立涉及到 三个相互关联的关键方面: 预算准备、 预算执行、以及预算评估。 预 算准备涉及宏观经济框架、 财政政策目 标报告书、 年度和中期预算的 编制， 以 及其他预算文件; 预算执行主要涉及如何有效地实施预算以 及在预算执行过程中对政府财务资源的有效管理; 预算评估是对预算 执行结果所做的权威的评价及分析， 为未来的预算准备和执行提供意 见。 与其他两个方面相比， 预算执行的好坏在更大程度上影响到一个 国 家 公 共财 政管 理的 质量。 而 预 算 执 行的 好坏 在 很 大程 度上 又与国 库 管理制度的健全完善与否直接相关。 没有一个完善的国库管理制度对 支出 周期各阶段的预算营运进行及时的监控和报告， 以及对政府资源 的有效管理，预算执行结果就会大大偏离预算目 标。 另外作为公共财政重要组成部分， 国 库管理制度必须适应公共财 政的内在要求，即建立公开、透明、高效、 规范的国库管理制度。国 库资金的收支过程公开透明， 纳税人能够清楚地知道国库资金的整个 流程， 资金是否真正用于公共产品和服务的提供。 同时保持国 库资金 的运作高效，资金是有时间价值的， 缩短资金的在途时间， 就能够提 高资金使用效益，使国库资金的价值最大化。 ( 三)委托一代理理论与国库管理制度 委托一代理理论产生的前提是信息的不对称。 根据有关事件的知 识或概率分布在行为主体之间是否作对称分布， 可将信息分为对称信 息和不对称信息。信息的不对称是以人们获取信息能力不同为基础， 从社会存在的角度来看， 人们获取信息能力与诸多社会因素有关， 然 而， 社会劳动分工和专业化的发展无疑是最为重要的社会因素。 社会 劳动分工和专业化使得不同行业的劳动者之间产生了巨大的行业信 息差别。 本行业劳动者所掌握的本行业信息要比 其他行业劳动者掌握 本行业信息要多; 离信息源近， 经过信息传导环节少的人要比 离信息 源远的人更清楚事情的真相。 正是由 于专业信息分布的不对称，自 然 的 产生了委托一代理理论。 经济学的委托一 代理关系泛指任何一种涉及不对称信息的交易， 交易中具有信息优势的一方称为代理人， 另一方称为委托人。 也就是 说， 知情者是代理人， 不知情者是委托人。 委托人想使代理人按照委 托人的利益选择行动， 但委托人不能直接观测到代理人选择了 什么行 动， 能观测到的只是另一些变量， 这些变量由 代理人和其他的外生随 机因素共同决定，因而委托人获得的只是代理人行动的不完全信息。 代理人为追求自 身利益的最大，就会不顾甚至是损害委托人的利益， 这就是“ 代理人”问 题。 解决这一问 题的途径有两个: 一是减弱信息 不对称的强度， 由 于信息不对称是由 于社会分工和专业化发展的必然 结 果 ， 所以 ， 不 可 能 消 除 信 息 初 始 产 生 的 差 距 ， 只 可 能 通 过 k, 低 获 取 信息成本的办法来减弱信息不对称的程度。 主要方法有: 减少信息反 馈的环节， 降低信息失真的可能性; 提高市场机制和制度安排的透明 度， 以 减少信息的垄断。 二是设计激励机制， 激励机制就是设定一种 方法让代理人从自 身效用最大化出发， 自 愿选择与委托人设定的标准 或目 杯一 致的行动， 2 0 世纪7 0 年代以 来， 经济学家们设计了 许多 种 力法， 其中主要有: 让代理人拥有剩余索取权、 利用市场机制约束代 理人行为等。 在现 代国 库管 理制 度中， 从公众到 政府、 再到 各个公共部门 ， 从 财政部门到银行， 从中央到地方， 这些关系中都不可避免地存在着委 托一代理关系。 首先是纳税人与政府之间的 委托 一一代理关系。 国库资金来自 纳 税人，由 前面的公共选择理论分析， 我们知道， 纳税人向国家纳税是 为了获得诸如安全、 秩序、 基础设施等公共产品。 但是政府， 政治家 都有各自的不同于纳税人的效用函数。 而且在纳税人与政治家的关系 中， 显 然是政治家们占 有信息优势。 纳税人的公共需求能不能被满足 及多大程度上被满足， 均取决于政府的行为多大程度上服从于纳税人 的效用函数。 因此， 纳税人与政府之间存在委托一 一代理关系， 而且 是国库管理制度中最基本的委托一代理关系。 因为， 我们正在建立的 现代国库管理制度就是要解决怎样最大限度地符合人民的利益， 怎样 才能用纳税人最少的钱提供最符合需要的公共产品。 如果在这一委托 一一代理关系中出 现较大偏差， 则国库管理制度就会出现颠覆性的问 题。 如果纳税人能够很好地制约政府行为， 那么这一委托一 一代理问 题就能得到较好地解决。 第二是存在于财政部门与银行的委托 - 代理关系。 在中国， 国 库是由中国人民 银行代理的。 国库资金的及时入库和依令支付在很大 程度上取决于中国人民银行的工作配合。 也就是说国库职能能否依财 政部门的决策实现， 已很大程度上依赖于银行， 这是典型的委托一一 代理问 题。 用市场经济的原则来看， 财政资金存入银行后， 财政部门 就是银行的一个客户。 顾客之所以能成为“ 上帝” 就是因为顾客的消费 行为、 顾客做出的选择能决定提供服务者的命运。 因此在财政国 库管 理制度的改革中， 应协调好财政部门 和银行部门的关系， 财政部门占 主导 地位， 银行部门 应围绕财政国 库职能的实现提供优良 的服务。 第三是存在于财政部门与预算单位的委托一 一孑 r 理关系。 财政部 门 按国家预算支出的项目 和进度给预算单位拨付资金， 可以认为是按 公众的需要供给公共产品。 然而这种供给方式是价值形态的供给， 而 不是实物供给。 预算支出能否转化成最终的公共产品还依赖于预算单 位是否按财政部门的指令花钱、 行事。 这样财政部门与各预算单位之 间就存在委托一 一 代理关系。 实际生活中这一问题难以得到很好的 解 决。 财政资金到预算单位后， 常会出 现被挪用或不知去向的情况。 因 此现代国库管理制度中要采取零余额账户的方法控制预算单位的用 款; 采取支付直达的方法控制财政资金的去向， 使预算单位不得不按 预算行事。 最后， 由于委托代理问 题产生的根源在于信息不对称。 信息 由 信息源传递到信息使用者的中间环节越多， 信息失真的可能性就越 大 ， 委 托 人 与 代 理 人 之 间 的 信 息 不 对 称 就 会 越 突 出 。 在 现 代国 库 管 理 制度中， 预算收入和支出 “ 直达” 的程度越高，即中间环节越少， 财政 部门与信息使用者的距离就越短， 越有利于财政部门准确及时地把握 财政资金的“ 来龙去脉” ，从根本上解决委托一 一 才 理问题。可以说， 这是 现代国 库管理制度设 计中的 一个重大问 题。 ( 四) 制度经济学理论与国 库管理制度 制度经济学的主要研究对象是“ 经济制度”的产生、发展及其作 用。 该学派经历了 从旧 制度学派到新制度学派的发展过程。 旧制度经 济学是2 0 世纪初发展起来的，其主要代表人物是凡勃伦、康芒斯、 米契尔。 旧制度经济学认为， 经济发展的根源在于和经济生活有关的 各种制度， 又为制度的发展所制约。 虽然制度经济学派都强调制度因 素的 作用，但他们对制度本身及发展原因的 解释并不完全一样。 2 0 世纪5 0 年代起制度经济学派经历了 从 “ 旧”到 “ 新”的过程。以 科 斯、 威 廉 姆森、 张 五常、 德 姆 塞 茨、 诺 斯 等为 代 表的 新 制 度经 济学， 主张利用新古典经济学的方法去分析、 解释制度的构成和运作， 井发 现制度因素在经济运行体系中的地位和作用， 寻求制度分析与新古典 经济学分析的结合，以建立一个涵盖资源、 技术、 偏好和制度， 包括 各 种重要经济变量的 经济学分析体系。 新制度经济学包括: 产权理论、 交易费用理论、企业理论和制度变迁理论。 在这里， 笔者运用诺斯的制度变迁模型来对财政国库管理制度的 改革进行理论分析。首先需要简单地介绍一下诺斯的制度变迁模式。 诺斯制度变迁模式的基本假定是: 制度变迁的诱致因素在于主体期望 获 取 最 大的 潜在 利 润。 。 所谓“ 潜 在利 润” 就是“ 外 部 利润” ， 是 一种 在已 有的制度安排结构中主体无法获取的利润。 由于外部利润不能在 既有的制度结构中获取，因此要实现帕累托改进，要获取外部利润， 必须进行制度的再安排 ( 或制度创新) 。没有潜在利润就不可能有制 度变迁， 但有了潜在利润， 制度变迁也未必发生。 因为制度变迁还涉 及到成本问 题。 只有通过制度创新可能获得的潜在利润大于为获取这 种利润而支付的成本时，制度创新才可能发生。 现代国库管理制度， 由于采取了统一的账户管理体系， 财政资金 只有最终支付时才会流出 这一体系， 在此之前就一直在财政部门的监 控之下。同时现代国库制度在国库收入上缴过程中取消了中转账户， 也采取直达方式，财政收入一实现就可以立即反映在国库统一账户 上。 在这样的严格监控之下减小或杜绝了财政资金被挤占、 挪用的可 能， 减少了 “ 跑、冒、 滴、漏” ， 节约了 财政资金。另外在现代国库制 度中， 国库资金不再被分成小块预先拨付给各预算单位， 加强了统一 调配使用， 大大提高了财政资金的使用效率。 因此， 现代国 库制度一可 以 创造出原有国库制度所不具备的收益，也就是可获得潜在利润口 只有当改革的预期收益大于改革的成本时，改革才是有效率的。 但是同时也 要注意到不同 个人、 不同 利益集团改革的预期收益大于改 革的预期成本计算的加总， 未必整个社会改革的预期收益大于改革的 预期成本。由于改革成本在不同个人和利益集团间的分配是不平衡 的， 并非所有人都受益，一部分人或利益集团可能是成本大于收益， 因此， 他们会采取各种形式来抵制改革， 必然增大整个社会的改革成 本。 解决这一问题的方法笔者认为不外乎以下几种: 逐步推进改革， 尽量减少制度创新的阻力。 实践当中我国也确实是这样做的， 国库管 。 西 方 新 制 度 经 济 学 ， 马 洪 、 孙 尚 清主 编， 卢 现 祥 著， 中 国 发 展 出 版 社 理制度改革首先就是在中央几个部委进行试点， 然后逐渐增加试点部 门， 在地方也是选择几个省、 市进行试点改革， 在同一级政府中 选择 几个部门推行改革试点， 然后再逐步推广。 制定政策法令、 推行改 革。 制定法令对消极改革严厉处罚， 使不接受改革的预期净利益减少， 改革的阻力会因此而减少。 若惩处