（工商管理专业论文）广西检验检疫局组织变革的研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 近年来，随着经济全球化和组织内外部环境的迅速变化，不仅我国的企业界必 须在变革中寻求生存和发展，各级行政组织和政府部门也同样面临着巨大的变革压 力。如何掌握变革的方向、怎样管理变革已经成为摆在行政组织面前的重要课题之 。 本文以广西检验检疫局为研究对象，试图分析在加入w t o 后政策、任务、职 责、战略和工作方式转变的要求下检验检疫部门的工作流程和组织结构变革。首先 从广西检验检疫局的业务和组织管理现状出发，分析了现存的问题和相关影响因 素。然后，根据广西检验检疫局的发展战略和工作模式转变的要求提出了组织变 革总体目标、变革原则和具体方案。方案的核心是政事分开、管理和执行分离、流 程重组。其中管理和执行分离是检验捡疫系统的一项管理刨新。论文认为在目前的 条件下，检验检疫机构合理的组织结构应是在沿用科层制的基础上发展工作团队和 建设学习型组织。最后，从有效管理组织变革，减小变革冲击的角度，根据计划变 革的理论，针对组织本身的特点提出了管理变革的策略和步骤。 论文的重点在于组织变革l f l 标的确定、变革方案的设计和管理变革的方法和策 略。但是，由于行政组织的目标的多元性特征、有限的管理权和缺乏相应激励机制 的制约，使得对行政组织的绩效评价变得困难，变革手段的选择也非常有限。在现 有条件下如何确保组织能够不断提高行政效率，仍然是一个值得不断研究解决的问 题。 关键词：检验检疫组织变革流程再造 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t i nr e c e n t y e a r s ，u n d e r t h ec o n s t a n tc h a n g e so ft h ei n t e r n a la n de x t e r n a l o r g a n i z a t i o n a le n v i r o n m e n t ，n o to n l yc h i n e s ee n t e r p r i s e sh a v et os u r v i v et h ee c o n o m i c g l o b a l i z a t i o na n dd e v e l o pt h e m s e l v e si nc h a n g e s ，b u ta l s ot h eg o v e m m e n ta g e n c i e sa t v a r i o u sl e v e l sa r ee n c o u n t e r i n gt h ep r o b l e m so fc h a n g ee q u a l l y t h e r e f o r e ，h o wt oc a r r y o u tt h ec h a n g eh a sb e c o m eo n eo fm o s ti m p o r t a n tt o p i c sp u ti nf r o n to ft h ea d m i n i s t r a t i o n o r g a n i z a t i o n i nt h i st h e s i s ，i ti ss t u d i e dt h a tt h eb u s i n e s sp r o c e s sa n do r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e t r a n s f o r mo fg u a n g x ii n s p e c t i o n q u a r a n t i n eb u r e a ur g x c i q ) i nt h et r a n s f o r m a t i o no f p o l i c i e s ，m i s s i o n s ，f u n c t i o n s ，s t r a t e g i e sa n dw o r km e t h o d so fi n s p e c t i o n q u a r a n t i n e a d m i n i s t r a t i o na f t e rt h ee n t r yo fw t o f i r s t l y , b a s e do nt h ep r e s e n tb u s i n e s sa n do r g a n i z a t i o nm a n a g e m e n to fg x c i q ，i t s m a i nm a n a g e m e n tp r o b l e m sa n di n f l u e n c ef a c t o r so f o r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e a r e a n a l y z e d t h e n ，b ys t u d y i n gt h ed e v e l o p m e n ts t r a t e g ya n dt h ed e m a n df b rw o r km e t h o d s t r a n s f o r m a t i o no ft h eg x c i q ，t h eg e n e r a l t a r g e t ，p r i n c i p l ea n dc h a n g ep r o j e c ta r e p r e s e n t e d t h ec o r eo ft h ep r o j e c ti sc l e a rs e p a r a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i o na n db u s i n e s s ， d i v i s i o no fm a n a g e m e n ta n di m p l e m e n t a t i o na n dp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g t k ei d e ao f s e p a r a t i n gt h ea d m i n i s t r a t i o na n di n s p e c t i o n q u a r a n t i n eb u s i n e s si sa l s oa ni n n o v a t i o n o fg x o q ac o n c l u s i o ni sr e a c h e dt h a tt h em o s tr e a s o n a b l eo r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r eo f g x c i qi st oe s t a b l i s hw o r kt e a ma n dd e v e l o pl e a r n i n go r g a n i z a t i o n so nt h ef o u n d a t i o n o ft r a d i t i o n a lh i e r a r c h ys t r u c t u r e a tl a s t ，o nt h eb a s i so ft h ep l a n n e dc h a n g et h e o r y , t h e d e t a i l e ds t r a t e g ya n ds t e p so fo r g a n i z a t i o n a lc h a n g ei sp r e s e n t e dt or e d u c et h ei m p a c to f c h a n g ea n dc a l t yo u to r g a n i z a t i o n a lc h a n g es m o o t h l y t h et h e s i sf o c u s e so nt h ew a yo fd r a w i n gu pt h et a r g e to fo r g a n i z a t i o n a lc h a n g ea n d d e s i g n i n gc h a n g ep l a n ，s oa st op u tt h em e t b o da n ds t r a t e g yo fo r g a n i z a t i o n a lc h a n g e i i 华中科，技大学硕士学位论文 f o r w a r d i ti sv e r yd i f f i c u l tt om e a s u r et h ep e r f o r m a n c eo fg o v e r n m e n ta g e n c i e sb e c a u s e o ft h e v a r i e t yo ft h e a d m i n i s t r a t i v eg o a l ，l i m i t e dm a n a g e m e n tp o w e ra n dl a c k o f e x c i t a t i o nm e c h a n i s m t h ec h o i c eo ft h ec h a n g em e a l l si sa l s ov e r yl i m i t e d i ti ss t i l la p r o b l e m w o r t h yo fs t u d y i n gh o wa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nc a ni m p r o v et h e i r e f f i c i e n c yc o n t i n u o u s l yi nt h ef u t u r e k e yw o r d s ：i n s p e c t i o n q u a r a n t i n e o r g a n i z a t i o n a lc h a n g e p r o c e s sr e e n g i n e e r i n g 1 1 1 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进千亍的研究工作及取得的 研究成果a 尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期：p 衅，口月彳日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 。，一 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于， 。 不保密耐。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名： 日期：加工年，p 月玎目 指导教师签名：& 、1 友声 闩期：知嵋年，口月，i 日 勉 、呵 华中科技大学硕士学位论文 l 绪论 本文以广西检验检疫局为研究对象，从加入w t o 后政策、外部环境的变化对 其工作重点的转变要求和该局内部管理的现状出发，提出了组织变革的思路和方 法，并付诸实践。在绪论中综述了本研究的选题背景，侧重介绍论文研究的目的、 内容和意义。 1 1 选题背景 随着全球经济一体化进程和区域经济合作的不断加快，我国对外贸易与经济合 作也在以前所未有的速度迅猛发展。国际化竞争的加剧，对我国企业界而言是挑战 与机遇并存，对我国相关行政管理部门也提出了个严峻的课题。在国际多边贸易 结构和市场经济体制下，面对复杂多变的国际政治经济环境，相关政府部门已经不 可能完全依靠传统的行政干预手段和直接控制来实现经济发展的目标，而必须在尊 重市场机制的基础上，以间接调控为主。深化行政管理体制改革，以改革来提高行 政管理水平。为此，党的十六大提出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，推 行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、 廉洁商效的行政管理体制。只有提高行政管理部门应对复杂变化环境的能力和工作 效率，才能达到为我国企业参与世界竞争创造良好环境，保障国家经济安全和社会 协调发展的目的。 为了履行加入w t o 的承诺和口岸通关体制改革的需要，我国的出入境检验检 疫体制在近几年进行了一系列的重大改革。1 9 9 8 年3 月，国务院决定把原国家进出 口商品检验局、农业部动植物检疫局、卫生部卫生检疫局合并，组建国家出入境检 验检疫局，使口岸“一关三检”变为“一关一检”，人称“三检合”。1 9 9 9 年，各 地检验检疫机构完成组建，并对出入境货物实行“先报检、后报关”，建立了一次 检验检疫的新通关模式，解决了对进出口货物多头管理，重复检验检疫的问题。而 后，2 0 0 1 年4 月，国家出入境检验检疫局与原国家质量技术监督局合并，成立国家 质量监督检验检疫总局，统一管理全国质量监督和检验检疫机构，各地质量技术监 华中科技大学硕士学位论文 督局和检验检疫局保持原有格局不变，以“上台下联”的体制架构理顺了与技术监 督部门的关系，形成了内外一致的质检管理体系，为统一内外标准奠定了基础，适 应加入w t o 的要求。 从此后几年的实践来看，检验检疫机构改革减少了职能交叉、提高了工作效 率，取得了一定的效果。但由于原有的检验检疫业务模式未做根本性的改革，职能 分工未从根本上理顺，传统的重出口、轻进口，批批检验检疫的管理方式仍占据主 导地位等原因，机构的效率和效能未得到相应的发挥，仍然存在大量的人力资源浪 费和效率低下的问题，制约了口岸通关效率的进一步提高。为此，2 0 0 3 年8 月，在 新商检法修订实施一周年前夕，在吴仪副总理的提议下召开了全国检验检疫“大 通关”工作会议。国家质检总局提出了建设中国电子检验检疫的目标和全面推进检 验检疫“大通关”进程的总体工作思路，把检验检疫监管工作的重点转移到涉及安 全、卫生、健康、环保和反欺诈上来，以“依法把关、监管有效、科学管理、方便 进出”为目标，以口岸通关“提速、减负、增效、严密监管”为突破点，发挥检验 检疫在维护进出口贸易秩序、保障国家经济发展方面的作用。这标志着检验检疫工 作的指导思想、工作重点、监管模式都将发生重大改变。 国家质检总局现在全国各省、市、自治区和深圳、珠海、厦门、宁波四个重 要口岸设立了3 5 个直属检验检疫局，实行垂直管理体制。各直属局分别负责辖区 内的检验检疫机构和业务管理。直属局下设分支局、办事处，实行按地域分工管理 的模式。全国各直属局的组织形式主要有两种：一种为管理型，主要有上海、广东、 山东、江苏等沿海大局采用，其特点是直属局本部不开展具体业务，只负责职能管 理，具体业务全部由下属分支局承担。第二种为管理执行型，为大多数内她局采用， 特点是直属局本部在履行对下属分支机构的职能管理的同时，职能部门本身也负责 办理所驻地区的具体检验检疫业务，具有“管理+ 执行”的双重职责。 广西检验检疫局是总局的3 5 个直属局之一，1 9 9 9 年由原广西商品检验局、南 宁卫生检疫局和防城动植物检疫局合并组建。主要职责是贯彻执行国家出入境卫生 检疫、动植物检疫和进出口商品检验的法律法规，负责广西壮族自治区行政区域内 的出入境卫生检疫、动植物检疫和进出口商品检验、鉴定和监督管理工作。下设有 梧州、桂林、柳州、北海、防城港、钦州、贵港、玉林、凭祥、东兴、水口等1 1 2 华中科技大学硕士学位论文 个分支局及河池、贺州两个办事处。其中广西局本部除负责管理全部分支机构和进 行业务指导外，还具体承担南宁、百色和祟左 除凭祥、宁明、龙州三县外) 三市 的检验检疫业务。5 年多来，广西检验检疫工作取得了长足进步，业务工作不断增 长，在防止疫病疫情传入传出和保障进出口商品质量安全、促进地方经济发展方面 成绩显著。但随着我国加入w t o 进入后过渡期，广西对外贸易与国际交流的发展 特别是中国一东盟自由贸易区的建立对广西检验检疫局的工作方式和效率提出了 更高的要求，迫切需要进行一系列的改革。 1 2 研究的目的和意义 1 2 1 论文研究的必要性和迫切性 组织( o r g a n i z a t i o n ) 是人们为了实现一定的目标而进行合理的组织和协调，并使 之具有相对可识别的边界的社会实体【2 1 。它通过精心设计的结构和协调的活动系统， 在与外部环境发生相互作用的过程中，不断地维持自身的平衡和与外部环境的动态 平衡。组织的结构必须与组织的目标和外部环境相适应，管理的核心就在于如何有 效地配置组织的各类资源来达到组织的目标。 当今全球正处于由工业化社会向信息化社会也称之为后工业化社会演迸的过 程中。在社会主义市场经济条件下，随着组织生存环境的变化，传统的公共行政组 织面临挑战。人们迫切需要建立一种与后工业化社会相适应的现代公共行政组织p j 。 因此，创建合理的组织结构，组建相应的管理系统，建立符合社会主义市场经济要 求的运行机制，不仅是管理创新、管理科学的任务，而且是实施有效管理、发挥组 织职能的前提【斗j 。组织的管理是相似的，管理的原则是一致的，由于政府行政和其 他领域一样，关注的基本问题都是效率问题，因此，公共行政领域可以从企业管理 中学习很多东西【5 l 。企业管理组织的发展规律和经验可以借鉴和部分移植到公共组 织中来。检验检疫机构属于公共行政组织，但其以专业技术为支撑的技术执法职能 又使其不同于一般公共组织。由于处在对外开放的前沿，面临着较大的与国际惯例 接轨压力，同时又是保障进出口商品质量、人民健康和动植物安全的重要把关力量， 使得其处于管理变革和体制创新的焦点。从管理职责上来说，检验检疫机构的工作 华中科技大学硕士学位论文 对象是一个地区的疫情防范、质量把关，是典型的公共行政职能；从具体业务关系 来说，检验检疫部门直接面对企业、进出口关系人，是通过检验检疫服务为具体的 关系人出具相关证明并收取规定的法定收费( 不是利润，也不与成本相关) 的业务 过程，又具有服务行业的特征。在这两者之间存在不同的目标与定位，也就需要不 同的组织设计和制度来适应这种要求。 目前，检验检疫部门的组织结构仍然沿袭着传统的高度分工到岗位的直线职能 制形式，是规范的、稳定的。但在检验检疫监管模式和业务流程变革的条件下，目 前的组织结构存在着与改革目标不相适应的一些问题，需要进行变革。 本文通过研究组织结构设计和变革相关理论和方法，结合检验检疫事业发展的 方向、方式和过程，探索符合其目标、战略的组织结构形式。总结检验检疫机构组 织变革的成败经验，不但对于检验检疫机构本身的改革、发展和明确下一步机构改 革的方向具有十分重要的意义，而且对于其他负有经济和社会管理责任的相关政府 部门的改革也有着借鉴意义和参考价值。事实上，国家的核心竞争力，不但体现在 企业整体的管理创新水平上，也与其政府行政组织的管理水平休戚相关。而长期以 来，我国在行政组织管理研究方面的成果与创新能力显然大大落后于企业管理研 究。而且，大多数研究倾向于宏观行政方面，缺乏对微观层面的组织结构与组织目 标是否匹配的系统性分析比较。如何借鉴西方新公共管理实践的经验教训，实现企 业管理理论向公共管理组织的成功移植和结合，在相对僵化的公共组织中适当引入 企业管理机制，提高行政效率，改善行政管理水平，可能是一个值得深入研究的问 题。 1 2 2 国内外有关研究综述 长期以来，我国在行政组织管理研究方面的成果与创新能力明显落后于企业管 理研究。而且，大多数研究倾向于关注机构改革、政府与企业、政府与社会的关系 等宏观问题，缺乏对微观层面的政府组织内部的管理问题进行深入系统的研究分 析，更缺乏对政府绩效以及组织结构和组织目标相匹配问题的评价体系。涉及检验 检疫具体组织管理方面的研究更是屈指可数。目前全国各检验检疫直属机构中除 4 华中科技大学硕士学位论文 了广东、上海等少数大口岸局采用增设一级管理机构来解决目标和组织管理不匹配 的问题外，绝大多数机构在组织变革的实践方面没有突破性进展。 国际上，从2 0 世纪8 0 年代开始兴起的新公共管理运动给行政部门的变革提供 了个全新的思路，即如何将私营部门的管理经验引入行政部门，重视私营部门管 理方式在行政部门的运用，更加注重绩效。胡德( c h o o d ) 提出了“新公共管理” 的概念，阐述了包括明确绩效标准、将私营部门运行有效的管理手段运用到公共部 门等七项要点1 6 1 ；奥斯本( d o s b o r n e ) 和盖布勒( t e dg a e b l e r ) 认为政府部门尽管 不能完全像企业一样运作，但在精神和理念上是相通的，在具体管理方法上可以相 互借鉴彼得斯( b g u yp e t e r s ) 明确提出了未来政府的五种治理模式【8 】：波利特 ( c ，p o l l i t t ) 等人也分别对此作了研究，其主要内容是：注重政策职能和执行职能 的分离；引入私营部门的管理方式；营造顾客导向的行政文化；更多的授权和分权； 明确的绩效目标等。 1 3 研究的方法及主要内容 本文主要以广西检验检疫局本部的组织变革为研究对象，重点是组织结构变 革。其主要构思和观点是：提高检验检疫工作效率、适应组织发展要求的关键在于 业务流程的重组，而流程的重组必须得到适当的组织结构的支持。传统的业务流程 穿行与各个高度分工的职能部门的形式与组织改进服务的目标相抵触。因此，首先 必须按照优化的要求进行结构变革，在此基础上才能进行流程重组。一个可行的方 法是使整个业务流程只经过一个部门，即业务运行部门( 处) ，而原来的业务职能 部门只负责宏观管理，亦即管理和执行相分离。 论文在研究相关组织理论，如组织结构与设计、组织发展与变革理论的基础上， 探索企业组织结构新形式如团队型组织、学习型组织在行政组织中的应用，以管理 学有关理论和方法为依据，针对流程优化中的组织管理状况和存在问题为背景，结 合广西检验检疫局组织现状及存在问题的剖析研究，探讨适合组织战略发展需要的 组织结构模型和管理方法。 论文从国家政策要求、广西地方经济发展特点及组织变革历史沿革和内部流程 5 华中科技大学硕士学位论文 优化要求等几个方面分析广西检验检疫局所面临的外部环境变化和内部问题，并运 用上述理论进行系统分析，总结经验教训，制定和提出广西检验检疫的组织变革目 标、原则和具体方案，对如何处理组织变革中可能存在的问题和阻力提出相应对策， 以确保变革实施的效果。 本研究主要涉及组织结构设计、组织变革方面的理论分析和实证研究。理论方 面主要分析研究组织结构设计理论、组织变革理论、战略管理理论、流程再造理论 等。并运用理论对组织的战略分析、组织结构现状、环境因素分析和权变因素分析， 以及变革过程中的部门重构、流程优化、职责划分、定岗定责及推进组织变革的策 略方法。最后是组织未来持续变革的方向思考。 论文的框架如图1 - 1 所示。 厂西检验检疫局组织管理问题分析 广西检验检疫局组织设计权变因素分析 广西检验检疫局组织变革的目标和原则 广西检验检疫局组织变革的具体方案 实施组织变革的策略选择 图1 - 1 论文框架图 论文的主要内容如下： 第一章绪论。主要介绍阐述论文的选题背景，研究的目的和意义，研究的方 6 华中科技大学硕士学位论文 法和内容，给出论文的总体框架。 第二章广西检验检疫局组织管理现状。主要分析其组织结构、业务流程情况， 对现时组织结构存在的问题进行剖析。 第三章广西检验检疫局组织变革的环境因素和设计思路。应用组织再造理论， 对相关权变因素进行分析，提出组织变革的目标、原则和重点。 第四章广西检验检疫局组织变革的具体方案。应用上述模型、流程、原理和 方法给出具体变革设计方案。 第五章广西检验检疫局组织变革的策略选择。应用变革理论，结合具体实际， 提出组织变革的具体方法和策略。 最后，总结全文得出结论。 7 华中科技大学硕士学位论文 2 广西检验检疫局的组织管理现状 本章主要介绍论文的研究对象一广西检验检疫局的组织管理现状和存在问题， 作为下一步诊断和提出变革方案的基础。 2 1 广西检验检疫局的组织情况 2 1 1 基本情况介绍 广西检验检疫的历史可以追溯到1 9 3 0 年国民党政府设置的广州商品检验局梧 州商品检验分处【训。建国5 0 多年来，特别是改革开放以来，随着我国对外贸易的迅 速发展，广西检验检疫机构历经多年建设，各方面都取得了很大的进步。目前的广 西出入境检验检疫局是国家质检总局设在广西并垂直管理的行政执法机关，是总局 的3 5 个直属局之一，1 9 9 9 年由原广西商品检验局、南宁卫生检疫局和防城动植物 检疫局合并组建，定位为管理执行型。主要职责是贯彻执行国家出入境卫生检疫、 动植物检疫和进出口商品检验的法律法规，负责广西壮族自治区行政区域内的出入 境卫生检疫、动植物检疫和进出口商品检验、鉴定和监督管理工作。下设有梧州、 桂林、柳州、北海、防城港、钦州、贵港、玉林、凭祥、东兴、水口等1 1 个分支 局及南宁机场、河池、贺州三个办事处，在职职工8 6 0 人，固定资产2 9 3 亿元f 1 0 l 。 其中广西局本部除负责管理全部分支机构和进行业务指导外，还具体承担南宁、百 色和崇左( 除凭祥、宁明、龙州三县外) 三市的检验检疫业务。5 年来，广西检验 检疫工作取得了长足的发展，业务持续增长，详见表2 - 1 。 表2 - 1 检验检疫业务统计表 年份 2 0 0 02 0 0 12 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 业务批数 6 7 2 0 16 7 0 7 0 7 3 1 6 27 8 6 6 1 1 3 9 1 0 2 批数同比增长， - o 29 17 57 6 8 金额( 万美元) 1 9 4 9 0 01 8 9 9 2 62 1 9 0 8 02 8 2 2 6 63 9 2 7 4 8 金额同比增长i 2 61 5 42 8 83 9 1 ( 数据来源：广西检验检疫局年度统计报表) 华中科技大学硕士学位论文 2 1 2 组织结构情况 1 9 9 9 年“三检合一”成立广西检验检疫局后，根据总局的“三定”方案对原“三 检”的职能部门进行了整合。局机关内设1 7 个职能处室( 其中1 0 个一般管理处室， 7 个业务职能处) ，4 个直属事业单位和1 个南宁机场办事处，下辖1 1 个分支局、2 个办事处( 贺州办事处为2 0 0 1 年增设) 和一个企业性质的商检公司( 现已改制为 中检集团与广西检验检疫局机关服务中心合资的中检广西公司) ，如图2 - 1 所示。 广西检验检疫局在组织结构形式上属于典型的直线职能制的科层结构。这种结 构的优点是： 1 ) 按职能划分部门，各部门职责清楚，责任明确。 2 ) 每个员工都有明确的职能归属和职能工作，由此建立的部门间联系能够长期 不变，组织有较高的稳定性。 3 ) 各部门和人员实行专业分工，有利于强化专业管理，提高工作效率。 4 ) 管理权力高度集中，便于最高层对整个组织实施严格控制。 缺点是： 1 ) 横向协调性差，各部门容易产生本位主义，造成部门间摩擦和内耗。 2 ) 适应性差，整个组织系统不能对外部环境的变化及时做出反应。 3 ) 高层领导负担重。部门间的横向协调只能由高层解决，加上决策权力的高度 集中，导致高层容易陷入行政事务中而无暇顾及组织发展的重大问题。 4 ) 各职能主管知识技能狭窄，有只注重部门的思维习惯，不利于培养素质全面 的管理人才。 广西局机关大多数业务职能处下还设有科一级，例如：机电轻纺检验处下设机 电产品检验科、轻工产品检验科、纺织品检验科和外商投资财产鉴定科，动物检验 检疫处下设一科( 动物检验检疫科) 和二科( 动物产品检验检疫科) ，等等。管理 层次为局长一处长( 主任) 一科长一工作人员共4 级，但绝大多数科长本身也 兼任具体业务岗位并从事业务工作。业务工作则按专业、商品管理划分到具体岗位 分工负责，如食品检验监管处一科下设罐头检验岗、速冻食品检验岗、饮料检验岗 等，呈现了按专业高度分工的组织结构形式。 9 华中科技大学硕士学位论文 图2 - 1 广西检验检疫局机构序列图 由于广西局是管理执行型直属局，因此，各业务职能处室具有三重职责，一是 1 0 华中科技大学硕士学位论文 负责对下属分支机构的对应业务进行指导和归口管理，二是本身需直接从事辖区 ( 南宁、百色及崇左市大部) 的具体检验检疫业务工作，三是需对口接受国家质检 总局相关部门的指导，负责上报有关情况、数据、报表和传达落实有关政策、文件 等。这既是检验检疫系统包括原“三检”一贯的体制，也是“三检合一”后全国所 有管理执行型直属局的通行做法。 “三检合一”时的组织调整主要的考虑因素是“平稳过渡”和兼顾原“三检” 之间的平衡因素，目标是尽快地解决机构改革引发的不稳定因素，减少由于机构变 动造成的动荡与失衡，确保不因行政改革影响整体职能的履行。在业务管理方面除 将各自原来重叠的业务进行归并处理，人员也相应合并办公之外，未做更深层次的 调整。 2 2 业务和流程情况 按照广西检验检疫局的职责规定，其主要的业务是检验、检疫、鉴定和监督管 理，核心是检验检疫。检验检疫主要包括：出入境货物检验检疫、出入境运输工具 检验检疫、旅客、行李、邮件入境检疫和传染病监测等。检验检疫核心业务占全部 业务工作的8 0 以上( 其余2 0 为鉴定、认证等延伸业务) 。 自1 9 9 9 年“三检合一”后，国家实行“先报检，后报关”的口岸通关体制，即 列入法定检验检疫目录的出入境货物、集装箱和交通工具，收、发货人或其代理人 必须事先向各地检验检疫机构申报，凭检验检疫机构签发的通关证明向海关申报放 行。 在出境货物检验检疫方面，口岸机构和内地之间实行“产地检验、口岸查验” 的分工模式，即出境货物由产地检验检疫机构负责，检验检疫合格后出具相应证明， 口岸检验检疫机构凭此换发通关单后，向海关申报放行。 出入境检验检疫工作的工作主流程如图2 - 2 所示。 按照这一流程，广西检验检疫局设立检务处为对外窗口部门，负责受理申报和 签发证单。同时设置7 个业务职能部门，即卫生检疫处、动物检验检疫处、植物检 验检疫处、食品检验监管处、机电轻纺检验处、化工矿产检验处、鉴定管理处，按 1 1 华中科技大学硕士学位论文 照业务分工负责各相应专业的检验检疫业务工作。为了保证行政执法的公正，避免 产生腐败现象，检验检疫部门建立了极为复杂的相互制衡和监督制约机制。如规定 检验检疫证单与签证印章必须由不同的岗位保管，证书由授权签字人签发，同时必 须由检务部门审核无误签章。 图2 - 2 出入境检验检疫工作主流程图 一般检验检疫业务流程是： 1 ) 受理申报 这个环节包括审核单证和受理登记，并同时计费。 2 ) 计费复核 这项工作规定由非受理人进行。 3 1 收费 由财务部门收取规定的检验检疫费。 4 1 检务分单 检务部门根据业务分工将相应的报检单即任务分配到相应施检部门，如果涉及 多个部门，则分到主施检部门。 5 1 施检部门再分单 华中科技大学硕士学位论文 接单后，如果属于本部门业务，则向下分单给具体经办人，如不属本部门职责， 则退回检务部门重新分单。 6 1 检验检疫 经办人确认接受任务后，即开始检验检疫工作。具体过程可能包括：查验、抽 样、检验、鉴定、检疫、卫生处理等。 7 ) 结果登记和拟制证稿 检验检疫完毕后由经办人员负责拟制证稿。 8 1 审核签发 检验结果和证稿必须经科长审核并签发，如是敏感货物或高风险情况还需处长 审核签发。 9 ) 检务复审 检务部门接收证稿后，需对检验检疫过程和证单的合规性进行复审，确保合乎 规范后方可制证。 l o ) 制证与签发 检务人员制作好的证单须经授权签字人签署后，加盖签证章方可发出。发出证 单后的原始材料必须归档保存。 从以上流程可以看出，一项业务整个流程至少需经过检务、业务、财务等3 个 部门、8 1 0 名工作人员才可完成。如果一项业务中涉及多类产品，例如既有纺织品， 又有化妆品，并且台有木质包装，就必须经过机电轻纺检验处、食品检验处、植物 检验检疫处等更多个业务部门，流程更为复杂。 全国检验检疫机构自2 0 0 0 年起全面开始使用由国家局统一开发的c 1 q 2 0 0 0 综 合业务管理系统，目前已升级到2 4 版。这一系统是以货物检验检疫为主线，按照 上述批批检验检疫的业务模式设计开发的f 1 1 】。系统设计强化了各业务节点之间的顺 序和制约关系，进一步分解了职能权限，使得业务流程进一步地规制化。就当时而 苦，这种规制化对于制衡政府部门权力，防止权力过分集中造成的滥用现象是十分 必要的。但随着检验检疫“大通关”建设的逐步推进，这一高度规制化的业务流程 模式已经越来越不适应经济发展和政务改革对检验检疫部门的要求，一场深层次的 华中科技大学硕士学位论文 流程和结构变革已经势在必行。 2 3 广西检验检疫局组织管理问题分析 自1 9 9 9 年“三检合一”以来，为适应不断变化的环境，广西检验检疫局的组 织结构也经历了一些变化和调整。特别是2 0 0 3 年初在全局推行“定岗定责”，第一 次以完整的职责和岗位说明书的形式规定了组织结构和权力责任关系。并将原来的 化工矿产品检验处和鉴定管理处合并，且定位为纯管理职能处，原由这两个处承担 的具体执行业务交由检验检疫技术中心负责。但这种改革只是一种尝试，并没有根 本上解决广西检验检疫局组织管理存在的问题。这些问题可以归结如下： 1 ) 政事不分，影响检验检疫行政功能的正确行使 政事不分问题一直是困扰我国行政组织改革的主要问题，检验检疫部门由于其 行政监督管理职能很大程度上需要通过专业技术检疫、检测和鉴定来进行，因此为 减少中间环节，检验检疫机构长期以来一直采用行政管理与专业检验一体化的模 式，即同一部门、同一职位既从事行政管理，又进行专业技术工作，甚至存在行政 人员直接从事委托性质的检验鉴定业务的问题。从而使行政功能容易成为追求部门 经济利益的掩盖工具，妨碍行政职能的公正行使。尽管“三检合一”后广西检验检 疫局设立了检验检疫技术中心等4 个事业单位，进行政事分离改革，但由于没有配 套的管理和激励机制，这些事业单位事实上仍然类似于局内设处室，没有独立的人 事、财务和经营权力，分离后不但没有实现真正的政事分开，反而由于职责不清造 成了互相扯皮、利益冲突和难以协调的困境，既阻碍了事业单位的健康发展，在实 践中又削弱了行政职能。 2 ) 管检不分，业务职能部门存在多重目标，制约了检验检疫管理职能的发挥 加入w t o 以后，检验检疫部门的职责发生了根本性的转变，广西局作为直属 局，其管理职能必须加强，要求其工作的重点从过去关注业务量的增长转变到加强 对各分支局的统一管理，发挥垂直管理职能，保持行政执法行为的统一性方面上来， 以保证国家履行w t o 承诺和对外贸易宏观管理政策的统一实施。但一是由于各职 能处室承担了大量的日常检验检疫业务工作，既“掌舵”又“划桨”，应接不暇， 1 4 华中科技大学硕士学位论文 因而忽略了管理功能，对普遍性、全局性的检验检疫问题缺乏系统的调研和规范， 对下属分支机构的指导力度不足，随意性大，致使长期以来各分支机构凭自己的理 解来操作，常常造成各机构执行尺度不一，成为口岸出入境货物管理的薄弱环节之 一。第二，由于各业务职能处室忙于具体业务，对全区检验检疫情况缺乏全面了解 和掌握，难以制定全局性的、及时的疫病疫情和技术措施反应机制，也无力详细研 究w t o 的有关规则，无法给国家应对国外技术性壁垒的发展变化提供系统的建议 和支持。其三，由于每个业务职能处室存在管理绩效和业务增长双重目标，两者互 相干扰，甚至矛盾冲突，常常令各处室顾此失彼、无法应付。 3 ) 业务流程复杂，涉及部门多，降低工作效率 由本章第二节讨论的业务流程可知，按照现行的批批检验检疫模式，一项检验 检疫具体业务一般需要经过1 5 个环节，至少3 个业务职能处室、8 名工作人员才能 完成。并且由于流程为串行结构，前一环节未完成时，后续环节只能等待，容易造 成业务瓶颈。当检验检疫业务涉及两个以上的业务处室时，则必须等待所有工作完 成后才能进入出证程序，效率很低，客户往往需要在各个部门多次跑动，颇有怨言。 特别是当各业务职能处室意见不一，产生分歧时，更需要来回协调，甚至需要高层 领导召开会议协调决定。这么一来各业务职能处室就陷入了烦琐的日常业务中，大 量时间和精力耗费其中，检验检疫工作人员也不胜其烦，久而久之产生了更多的问 题。 4 ) 各职能部门各自为政，本位主义严重，官僚制问题暴露无遗 职能的划分过细，使得每个部门缺乏全局观念，考虑问题仅从本部门的利益出 发，忽视部门问的协调合作，沟通困难，甚至出现各部门出台的政策规章相互矛盾 的情况，让执行者无所适从。一些部门间职责划分不清，缺乏约束，导致推委扯皮 现象时有发生。在资源分配上，由于业务职能处室掌握业务专项经费和相关资源的 分配权，同时其本身又和分支机构一样是资源的享用者，因此往往偏向于首先满足 本身的要求，忽视实际需要，造成资源分配不公，加剧了内部矛盾。这些问题的存 在直接影响了整个检验检疫机关的对外形象。 5 1 组织结构制约了检验检疫监管模式改革的动力 华中科技大学硕士学位论文 如何正确处理严格把关和“大通关”间的关系，解决业务量不断增长与检验检 疫人力物力相对不足的矛盾，以及在日常监管工作中如何实施“严格把关、科学管 理、监管有效、方便进出”的检验检疫运行模式，已经成为检验检疫转变职能亟待 解决的关键问题【1 2 】。传统的批批检验检疫、全项目检测的模式既不适应方便进出的 要求，由于资源有限，事实上也无法做到。几年来，各地检验检疫机构作了很多有 益的探索。总的要求是在风险评估和分类管理的基础上，根据进出口商品不同的特 点采取符合国际惯例的多种方式相结合的合格评定程序。但职责划分过细的组织形 式使得各业务处室过于关注本部门的风险和利益，对检验检疫监管模式改革抱着保 守和拖延甚至抵制的态度，不能站在全局的观点上综合权衡利弊，因此改革的进程 非常缓慢。面对具体业务量越来越大的情况，只能以不断要求增加人力和岗位来解 决，又加剧了机构和人员的膨胀。 1 6 华中科技大学硕士学位论文 3 广西检验检疫局组织变革的环境因素和设计思路 由于存在前述的与环境和职能转变要求不相适应的弊端，因此必须对广西检验 检疫局的流程和组织结构进行变革。本章通过研究行政组织再造的理论，分析影响 组织结构的相关权变因素，提出广西检验检疫局组织变革的总体目标、变革原则和 重点方向。 3 1 组织再造的理论与实践 自从1 9 9 3 年哈默( m i c h a e lh a m m e r ) 和钱皮( j a m e sc h a m p y ) 的企业再造 一书的出版以来，“再造”( r e e n g i n e e r i n g ) 的思想很快在企业界传播开来并产生了 巨大的影响。几乎在此同时，奥斯本( d a v i do s b o r n e ) 和盖布勒( t e dg a e b l e r ) 的 著作再造政府以及他和普拉斯特里克( p e t e rp l a s t r i k ) 的摒弃官僚制：政府再 造的五项战略对政府再造的含义作了详细描述。他们认为，政府再造指对行政组 织进行根本性的转型，这种转型通过大幅提高组织效率、有效性、适应性及创新能 力，并通过变革组织目标、激励、责任机制、权力结构和组织文化来完成f ”l ，侧重 于组织内部的过程改造与变革，是一种“自我更新机制”。 从实践上来看，由于行政组织和企业在管理体制、目标与价值观、管理方式和 技术手段上的差异，行政组织的改革显然没有私营部门的成就显著。但也有一些实 质性突破，主要表现在管理过程的信息化、减少管理环节和管理层次、节省开支以 及改进组织绩效等方面【1 4 l 。西方当代政府行政改革以英国的“新公共管理运动”、 美国的“再造政府运动”和日本政府公共行政改革为代表，这些改革具有三个典型 特征：重建、持续改进、精简【1 5 】。其核心内容都是借鉴私营企业的管理思想和技术， 改革传统的官僚制，引入市场化的治理模式来实现提高政府管理绩效、效益和效率 的目的。其治理模式可归纳为4 种，见表3 1 。 华中科技大学硕士学位论文 表3 - 14 种新治理模式的主要特征f 1 6 l 模式市场式模式参与式模式弹性化模式解制型模式 主要诊断垄断层级节制永久性内部管制 结构分权扁平组织虚拟组织无特别建议 管理按劳取酬，运用私人全面质量管理；管理临时雇员更多的管理自由 部门管理技术 团队 决策内部市场；市场刺激协商；谈判 试验 企业型政府 公共利益低成本参与：协商低成本：协调创造力；能动性 但西方国家的经验并不能就此完全搬到我国的行政改革中来。西方国家经过 1 0 0 多年的发展，其官僚组织已经高度法制化、规范化而后才开始暴露出对后工 业社会的不适应，进行合理的改革符合社会发展的需要。而我国正处在市场化、工 业化和法制化的初级发展阶段，法规制度尚不够健全，依法行政观念尚未形成习惯， 正如我国些行政管理学者认为的那样。在某种意义上说，官僚制不是太多，而是 太少【1 7 1 。我国的行政机构更多被诟病的是政出多门，缺乏稳定性和可预见性，随意 性大，令人无所适从。需要强调的是行政执法的严肃性、统一性、合规性，因此， 只能在官僚制理性、规范和法制化的基础上，倡导民主、法治、效能的精神和工作 方式，倡导实事求是的工作作风，按照权力与责任一致的组织原则，实现组织的部 门化和合理分工【”i 。在坚持官僚制的合理主导地位的同时，吸收企业管理的部分成 功经验，适度柔性化，通过健全法制规章，完善内部工作和协调制度，优化滤程设 计，变职能主导为流程主导，改善服务质量，来达到降低行政成本、提高行政效率 的目的。 3 2 广西检验检疫局组织结构的影响因素分析 组织理论认为，组织结构是指对于工作任务如何进行分工、如何组成群体以及 如何协调【1 9 l 。如拿大管理学家明茨伯格( h e i l i - ym i n t z b e r g ) 认为，组织结构通常有五 个基本组成部分，包括工作核心层、战略高层、直线中层、技术专家结构和辅助人 员【2 0 】。如图3 d 所示。五个部分的大小和重要性取决于组织的环境、技术和其他