（行政管理专业论文）我国公共政策的伦理问题分析.pdf

摘要 公共政策是对公共利益的权威性分配，公共政策伦理问题则是在公共利益分 配中对公平、公正、公益等伦理价值产生的偏离。公共政策的伦理分析即是运用 社会主导价值标准和伦理规范对公共政策产生与发展中存在的伦理问题和原因 进行阐述和分析。具体来说，公共政策伦理分析的内容包括公共政策的公共性与 私人性、主体与对象，目的与手段，制定与执行，经济效益与社会效益之间事实 如何以及关系应当如何的分析。它对于提高公共政策的社会效益和理性化、合法 化程度具有重要意义。 本文概述了公共政策及伦理分析的概念、内容、方法、意义等一般理论问题， 运用价值分析方法、案例分析方法对公共政策问题的构建、方案制定、内容执行 及效果评估中的伦理问题进行了系统阐述和全面分析，针对这些问题产生的主要 原因，从提高政策主体伦理意识、加强政策分析伦理导向、建立伦理评估标准等 方面提出了具体对策。 关键词：公共政策；伦理分析：公共利益 a b s tr a c t p u b l i cp o l i c yi sad i s t r i b u t i o no ft h ea u t h o r i t yo fp u b l i cp r o f i t ，a n dt h ee t h i c a l p r o b l e m so fp u b l i cp o l i c y i st h ed e p a r t u r eo ft h ee t h i c a lw o r t h ，s u c ha sj u s t i c e ，e q u i t y , c o m m o n w e a l w h i c ha r cr a i s e di nt h ep r o c e s so ft h ed i s t r i b u t i o no fp u b l i cb e h a l f i na w o r d t h ee t h i e a l a n a l y s i s o fp u b l i c p o l i c y i s u s i n gt h e s o c i a ld o m i n a n tw o r t h s t a n d a r d sa n de t h i c a lc r i t e r i at oe x p o u n da n da n a l y z et h ee t h i cp r o b l e m sa n dc a u s e s w h i c he x i s ti nt h eb i r t ha n dd e v e l o p m e n to fp u b l i cp o l i c y , t h ee t h i c a la n a l y s i so f p u b l i cp o l i c yi n c l u d e sm a n yc o n t e n t s ，s u c ha st h et r u t ho ft h ec o m m o n a l i t ya n dt h e p r i v a t e ，t h em a i nb o d ya n dt h eo n e c t ，t h ep u r p o s ea n dt h em e a n s ，t h ei n s t i t u t i o na n d t h ei m p l e m e n t ，t h ee c o n o m i cb e n e f i t sa n dt h es o c i a lb e n e f i t so f p u b l i cp o l i c y , a n dt h e a n a l y s i so f w h a tt h er e l a t i o n s h i ps h o u l db ei ti sc r u c i a ls i g n i f i c a n c et oe n h a n c et h e s o c i a lb e n e f i t sa n dt h ed e g r e eo f l o g o sa n dl e g a l i z a t i o no f p u b l i cp o l i c y t h i sp a p e rs u m m a r i z e st h ee c u m e n i c a la c a d e m i cp r o b l e m so f p u b l i cp o l i c ya n d e t h i c a la n a l y s i ss u c ha sc o n c e p t i o n s c o n t e n t s m e a n sa n ds i g n i f i c a t i o n s o nt h eb a s i s o f i t ，t h i sp a p e re x p a t i a t e sa n da n a l y z e st h ee t h i c a lp r o b l e m so fe s t a b l i s h i n gp r o b l e m s ， i n s t i t u t i n gp r o j e c t s ，p e r f o r m i n gc o n t e n t sa n de v a l u a t i n ge f f e c t so fp u b l i cp o l i c yb y u s i n gt h em e a n so fw o r t ha n a l y s i sa n dc a s e sa n a l y s i s i nt h ee n d c o n t r ap o s i n gt h e m a s t e rc a u s e so f t h e p r o b l e m s ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r dm a t e r i a lc o u n t e r m e a s u r e sf r o m t h ea s p e c t so f e n h a n c i n gt h ee t h i c a lc o n s c i o u s n e s so f t h ep r i n c i p a lp a r t ，s t r e n g t h e n i n g t h ee t h i c a ld i r e c t i o no fp o l i c y a n a l y s i s a n de s t a b l i s h i n gt h es t a n d a r do fe t h i c a l e v a l u a t i o n ，e t c k e yw o r d s ：p u b l i cp o l i c y ；e t h i c a la n a l y s i s ；p u b l i cb e h a l f 堡里釜苎堕茎盟丝堡塑璧坌堑 一 o 前言 我国目前正处于由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程 中，几乎所有重大的改革措施都是通过公共政策来推动的。因此。提高公共政策 铜i 定水平，实现公共政策的科学化、合理化，及时有效地应对由于政策不当所造 成的消极后果就成为公共政策分析领域必须面对的有着重大现实意义的问题。 市场机制在有效调节资源配置的同时引发了相应而生的社会分配不公现象。 这是市场竞争的必然结果。当社会分配不公导致贫富差距过大，出现两极分化时， 社会就不仅失去了公平，而且还会引发经济问题的出现和社会秩序的失控。公共 政策作为市场缺陷的弥补者，必然要担负起维护社会公正的义务和责任。由此看 来，市场机制与公共政策是市场经济的两种调节手段。效率是市场机制管的事情， 而公平则是公共政策的任务。 与此同时，作为公共政策主体的政府是现代经济发展的灵魂，特别是对市场 介入的作用举足轻重。市场经济是个大赛场，政府则是场上的裁判。他负责市场 规则的建立，制定具体的行为标准和规范，消除竞争障碍，维护竞争秩序，提高 竞争质量，促进竞争发展。而这些规则的表现形式就是公共政策。因此，政府不 仅要懂规则，更重要的是公正，要有责任心，即需要具有强烈的现代市场的“裁 判意识”。 诚然，公共政策立足于解决公平与公正，却不是可以解决所有的公平、公正 闯题。即使公共政策本身是绝对体现公平、公正的，也难于保证政策实篪结果会 完全实现公平、公正及合理的目标。更何况政策的公平、公正、合理性是与政府 的价值观紧密联系的。在公共利益的选择、综合、分配以及落实的过程中，每一 个微观的主体都会从各自利益的最大化需求出发对待公共政策，由此产生t * l l 应 的利益矛盾与价值冲突。于是，在公共政策分析中仅仅包含经济分析、政治分析 及技术分析是不够的，更应该加入规范的伦理分析。 公共政策伦理分析的导向性在公共政策的制定、实施、评估各环节中不无渗 透，充分发挥着作用。我们知道，为解决某个公共政策问题，政府依据特定的目 标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有了导向性。而 公共政策伦理导向对我国公共政策实践服务的方式是独特的，它为政策人提供道 德哲学武装、道德思想支柱、道德目标激励、道德感化力量以及道德监督信息等 特殊“软件”资源。这种服务虽未必强制，但不可忽视、不可否定、不可弱化。 尤其在当前政策道德滑坡现实客观存在的态势下，它的教育、感化、规范和监督 性服务更应亟需加强。 墨里竺苎堕堑塑丝堡囹璺坌堑一 1 公共政策及其伦理分析概述 1 1 公共政策一般理论 1 1 1 公共政策概念 公共政策在社会生活中起着十分重要的作用。正如美国著名经济学家曼昆所言，一 个社会的兴衰在某种程度上取决于政府所制定的公共政策。 对于公共政策概念的界定，中外学界始终莫衷是，有关其定义大致有以下几种： 伍德罗，威尔逊认为公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，丽由行政人员执行 的法律和法规；戴维伊斯顿认为公共政策是对全社会的价值进行的有权威的分配；拉 斯威尔认为公共政策是一种有目标、价值与策略的大型计划；托马斯戴伊认为凡是政 府决定做或者不做的就是公共政策。我们在综合各位学者对其定义的基础上，对公共政 策的基本含义作以归纳：公共政策是党和政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益 进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。m 公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体 把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的要求，对复杂的 利益关系进行调整的过程。 公共政策所包含的内容直接影响人们之间的利益格局。政府从登上历史舞台起。就 以全社会利益代表的身份掌管社会资源和社会价值的权威性分配，公共政策则是调节、 平衡社会各利益矛盾、维护公共利益的产物。因而任何一项公共政策一旦输入社会，必 然影响或改变原有的利益格局或行为模式，或者重新调整旧的利益需要，或者规定新的 行为模式框架。 实践证明，公共政策是现代政府行政组织管理宏观经济不可少的手段。随着政府职 能重心的转移，经济职能己成为现代政府最主要的职能。经济分析证明，市场经济自发 运行的结果存在着有悖于人类一般价值追求的局限，需要政府这只“看得见的手”予以 矫正。但是，政府又不能直接于预经济组织活动，政府所追求的公共目标必须以参量形 式注入市场，由市场去引导、约束经济行为，它要求政府的行政行为以“逆市场风向而 动”的方式进行。由于市场波动带来的消极影响将使绝大多数人利益受损，并造成人们 对未来利益预期的严重不确定性。因此，没有哪一个国家的哪一届政府不在任期内出台 一系列新公共政策，用以实现行政组织在市场经济体制下所追求的经济目标。 1 1 2 公共政策的基本功能 公共政策的基本功能，就是公共政策在管理社会公共事务中所发挥的作用。从我们 对公共政策理解的角度看，公共政策的基本功能有三个：导向功能，调控功能与分配功 能。 ( 1 ) 导向功能。公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题提出的。 陈庆云公共政策分析 m 北京：中国经济出版社，1 9 9 6g 垫堕坌茎些茎塑丝堡塑壁坌堑 一 为解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以 引导，使得政策具有导向性。具体地讲，政策为社会发展、人们的行动确定了方向，使 整个社会生活由复杂的、多面的、相互冲突的局面，有效地纳入到统一的明确的目标上 来，使之按照即定目标有序前进。 ( 2 ) 调控功能。公共政策的调控功能，是指政府运用政策，在对社会公共事务所出 现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。它主要体现在调控社会各种利 益关系上，尤为重要的是物质利益关系。公共政策涉及到社会、阶级、国家的根本利益， 浸透了政府决策者的认识能力和主观偏好。正因如此，公共政策作为政府用以管理社会 的工具，首先必须在维护统治阶级的利益与需要上起到巨大的政治作用，这是政策发挥 调控作用的出发点。 ( 3 ) 分配功能。社会中每一个利益群体与个体都希望在有限的资源中多获得一些利 益，这必然会在分配各种具体利益时造成冲突。如果这些冲突激化，就会造成社会的不 稳定。为减少社会成员之间的利益摩擦，需要站在公正的立场上，用政策来调整现实的 利益关系。一旦某项政策付诸实施，必然是一部分入获得利益，另一部分人未获得利益： 或者是一部分获得了较多的利益，另一部分人非但未获利益，甚至失去原有的利益，这 就是政策所起到的利益分配的作用。n ， 1 2 公共政策的伦理分析 1 2 1 公共政策伦理分析的内涵与特征 公共政策是对公共利益的权威性分配，公共政策的伦理分析即是运用社会主导价值 标准和伦理规范对公共政策产生与发展中存在的伦理问题及其产生原因进行阐述和分 析。 具体来说，公共政策伦理分析的内容包括公共政策的公共性与私人性、主体与对象， 目的与手段，制定与执行，经济效益与社会效益之间事实如何以及关系应当如何的分析。 它对于提高公共政策的社会效益和理性化、合法化程度具有非常重要的意义。 相对于政治分析、经济分析、技术分析等分析方法，比较而言，公共政策伦理分析 往往被人们所忽视，这与现阶段人们伦理观念的淡薄不无关系。公共政策的伦理分析不 是纯技术性的，也非功能性它重在突出伦理所特有的软调节性，即导向性。通过对我 国公共政策的伦理问题分析，我们开始从伦理视角出发，秉持一定的伦理规范，透视公 共政策过程中出现的问题，同时，我们遵循一定的道德观念，也将伦理问题与其他公共 政策问题区别开来，从而进行深入地分析及针对性地解决。 公共政策伦理分析具有以下几个特征： ( 1 ) 内在性。与其他分析方法相比，伦理分析的内在性表现得尤为突出。经济分析、 政治分析以及技术分析等方法可以直观、迅速地显示出效益、效率等结果，而伦理分析 不会。在公共政策伦理分析过程中，我们所应用的价值、利益，以及公共政策价值观等 等这些概念与公正、公平、合理等等这些定性的标准无不具有更深入的内在性，它们内 在规定、整合并引导着公共政策主体的心理取向和行为定势，直接表现为对公共政策价 陈庆云公共政策分析 m 北京：中国经济出版社，1 9 9 6 1 4 1 9 垫里坌苎堕茎箜竺堡塑壁坌堑 值目标的影响与制约以及公共政策制定、执行、评估等环节按照合伦理标准的方向有序 进行。 ( 2 ) 多元性。公共政策的政治分析，单纯从国家、政党的角度出发，分析公共政策 的政治效果，公共政策的经济分析，从政府及市场角度出发，分析公共政策的成本与效 益，而价值冲突与利益矛盾的多样性，使得公共政策伦理分析的多元性成为一种必然。 公共政策的伦理分析同时从政府、市场、公共政策人员及公众等多个角度出发，它涉及 不同的价值主体与利益主体，根据他们在公共政策过程中出现的伦理问题有针对性地进 行伦理规范。 ( 3 ) 深远性。从某种角度上说，公共政策伦理分析是一种面向未来，面向理想的行 为。我们清楚，只要社会结构保持简单和稳定，现存的价值观就能维持很长时间。但如 果社会发生变化，价值观也会发生变化，以对此做出反应。对情势的重新评价和定义将 必然伴随着社会结构的变化。公共政策伦理分析中确立的政策价值观与伦理标准带有一 定意义上的理想性。它的实现甚至需要很长时间，为此公共政策主体在这个过程中需要 具有一定的前瞻性及远见，即具有一定的预测能力，他们通过对利益、价值的洞察力、 创造性及灵感等来支持自己关于未来的指示性主张，并通过现在或未来的目的、价值观 和意向来确立主张的合理性。 1 2 2 公共政策伦理分析的标准与方法 西方伦理思想在西方各个历史时期都有着不同的甚至相互对立的体现，但万变不离 其宗，其内在的逻辑构架以某种近乎推理的必然延续下来，形成了西方伦理思想不同于 其他民族的特色。我们所要进行的公共政策伦理分析正是要从这些思想中有所借鉴，结 合我国现有实际情况，归纳出所需的社会主导价值标准与伦理规范。 西方伦理标准主要体现在以下几个方面： ( 1 ) “至善”标准。亚里士多德遵循已形成的伦理传统提出了至善理论，反映了自 己时代的社会意识观念。至善的标准指：任何活动都是为了某种目的，活动为其进行的 目的是善，不能把善的现实多样性归结为一个普遍的观念。一切存在着的东西所追求的 不是一种善，每一种存在都追求自己本身的善。与各种类型相适应的各种目的，都是按 照层次组织起来的。不太普遍和重要的目的服从于较为普遍的重要目的。完成这个等级 层次的目的是这个等级层次中的最终目的，因此也叫做至善。所有其他目的都服从这个 最终目的，对它来说，它们就是手段。至善本身则总是目的，它任何时候也不能成为手 段，至善是目的的目的。 ( 2 ) 道义标准。所谓伦理道义指这样一种道德推理思路：人们行为或活动的道德性 质和意义，最基本不在于其所达成的目的( 或者其所体现的内在价值) ，而首先在于它 所具有的伦理正当性。而所谓行为的伦理正当性，必定是伦理的而非单个道德主体自身 行动目的或价值的实现程度。正当意昧着他者的评价，所以一行为的伦理正当性，根本 在于他与某种形式的道德原则相符。道德的原则必定是社会公共的，任何个人甚至群体 都不能，也不可能任意地宜称自己所信奉或遵循的道德信条具有社会普遍道德原则的合 法有效性。而与某种道德原则相符，则意味着行为的台规范性，正是某一行为与道德原 则的“相符”，才产生了该行为在伦理上的道义合法性和正当性。在这里，所谓相符即 ( 苏) a 古谢伊诺大著西方伦理学简史 m 北京：中国人民大学出版社1 9 9 21 2 3 垫里坌苎堕篁塑笙望塑墨坌塑 等于合义，也就是合乎普遍道德原则的道义规范。“1 3 ) 功利主义标准。经典功利主义理论的基础是认为人们的自然本性是趋利避害，从 这一先验的设定出发，经典功利主义提出了三个重要的观点。行为的正确与否不是看 其本身而是看其后果，即认为道德的标准归根结底是行为的功用；后果的善恶必须用 其行为所带来的幸福数量来衡量，而能够带来最大幸福的行为就是正确的行为。功利原 理是指这样的原理：它按照看来势必增大或减小的利益有关者的幸福的倾向，亦即促进 和妨碍此种幸福的倾向来赞成或非难一项行动。如果经验表明，是出于其它的动机而不 是出于纯粹的博爱的行为，能更好地实现普遍幸福，那么根据功利主义原则，我们选择其 它的动机就更合理：功利主义所主张的幸福不是出于私人目的的幸福，而是一种普遍 的幸福、整体的幸福。“。 在现阶段，结合马克恩主义伦理思想，我国的公共政策伦理分析标准是建立在集体 主义基础上的公平正义标准。它强调普遍化的单一价值，认为伦理标准以公平的第一性 为基础，正义论提出公共政策就是要做到使利益分配更加公平，尤其要注意保护弱者， 只有能够保证公平分配的政策才是正确的。这个标准提出了两个最基本的原则：第个 原则要求平等地分配基本的权利和义务；第二个原则认为，如果社会和经济平等只要其 结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。平 等在公共政策中是调节权利与义务、贡献与报酬的基准性价值。在进行公共政策规划时， 学者卡普兰曾经提出了公平的相关原则：公正无偏原则，即持无私无偏的态度，对当事 入、利害关系入、社会大众等，均应予以通盘谨慎的考虑；个人受益原则，即无论采取 何种行动方案解决问题，最终的受益者都必须落到一般人民身上：劣势者利益最大化 原则，即应考虑使社会上居于劣势的弱势群体及个人，能够得到最大的照顾，享受最大的 利益；分配普遍原则，即应尽可能使受益者扩大，尽量使利益普及于一般人，而非仅仅 局限于少数人。 公共政策伦理分析主要采用以下三种方法： ( 1 ) 价值分析。价值分析所做的工作，在于确认某种目的是否值得为之争取，采取的手 段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”，它要回答的问题包括：因为什么? 为 了什么目的? 为谁? 许诺什么? 多大风险? 应优先考虑什么等等。个完整的政策过程，从 政策问题的构建，到政策规划，直至评价，自始至终都贯穿了价值的调节作用。 价值分析的作用主要是制定和应用评判标准来评价政策价值观与政策选择，力求给 予政策实践的人们以指导，因此，价值分析的内容主要是提出并评价价值论点正确性的 判断标准。价值分析的中心闻题是用什么标准证明政策行为的正确、有益或公正。”3 我们清楚，公共政策过程实际上是多个主体相互角逐的一个过程，不同的主体有不 同的世界观、价值观，也有各自不同的利益。在制定和执行某一项公共政策时，究竟持 什么样的价值观，究竟要维护哪一群体的利益，不仅对公共政策过程本身有很大影响， 对公共政策作用的对象也会产生重要影响，对公共政策过程进行价值分析，正是从整个 社会或者人性的角度对公共政策过程给予一个评价，即找寻到一个正当的价值标准。 公共政策提供的价值标准，不可能对全社会每一个成员都产生相同的意义。从政府角度 万俊人论道德耳的论与伦理道义论 j 学术月刊。2 0 0 3 ( 1 ) ：7 1 2 】李宜钊功利主义：公共政策中的伦理 j 管理科学，2 0 0 3 ( 3 ) ：2 4 9 陈潭公共性：公共政策分析的一般范式 j 湖南师范大学社会科学学报2 0 0 2 ，( 7 ) ：4 9 h 江秀平公共政策价值分析的类型、评价标准和方法 j 中国行政管理，2 0 0 0 ，( 8 ) ：3 3 4 垫垦筌苎堕篁盟丝里囹墅坌堑一 看，政策不仅要把每个成员的积极性、创造性、主动性发挥出来，而且要把他们集中到 实现政府所追求的目标上。一旦面对某一公共问题的政策合法地产生，这就意味着政府 帮助社会成员去认识什么，改造什么，先认识什么，先改造什么，以及如何改造等等v 这些不仅取决于客观事物本身，也取决于政府在综合考虑各类资源及其它条件后，所选 择的具有一定价值的目标。因此，目标明确的行为正是在价值取向的基础上产生的。社 会成员服从政策，执行政策，就是服从于特定的价值意向与价值取向。公共政策的价值 选择在本质上应该是政策主体目的性于客观规律性的统一：政策选择要体现公共利益， 协调各方面利益关系；选择应该是合目的性与合规律性相统一的过程。 由于价值因素在伦理分析中所占的重要地位，我们对公共政策伦理问题进行分析就 必然要以价值分析为核心，从而探索出一条公正、合理的伦理导向途径。 ( 2 ) 规范分析。也是一种描述性分析。规范，一般是指规则、标准或尺度。社会规 范或行为规范，是指人们为实现其理想，根据特定的观念制定的，供一个社会群体诸成 员共同遵守的行为规则和标准，它限定人们在一定环境中应该如何行动。” 公共政策的规范分析，除了推动人们去做那些致同意做的事情外，还诱导人们去 做他们不一定都乐意去做的事，或阻止人们做正在乐意做的某些事情。人们创造规范， 是为了借助规范的力量，确定与调整人们的共同活动及其相互关系的原则。所以，规范 是维护社会基本秩序的重要机制。社会由无数人群组成，每个人都有自己的目标和利益， 人们之白j 会经常表现出需求与利益上的冲突，公共政策不仅要规范个体与群体的行为， 而且要不断地解决人们行为中所产生的矛盾和冲突，达到对社会公共事务实行有效控制 的目的。在公共政策伦理闯题的分析中，政策的规范性有着更为特殊的意义。它所具有 的社会教化、导向作用，从伦理的角度看，是强大的。正因为如此，公共政策伦理分析 中离不开规范分析。 ( 3 ) 利益分析。从一定程度上说，一项政策的产生，是包括政府利益在内的各种利益 通过竞争而达到均衡的结果。政府是社会公共利益的代表者，当认识到不同利益群体之 间产生利益冲突时，政府必然要出面干预，协调利益矛盾。因而，可以说，正因为利益是社 会关系产生的原动因，利益也就是公共政策产生的原动因。利益是一个矛盾的统一体，在 政策层面反映的利益矛盾有三个：利益的利他性与利己性矛盾；整体利益与局部利 益矛盾；眼前利益与长远利益的矛盾。处理好这些矛盾，使得这些利益之间实现有机 结合，不仅是公共政策的原则，而且也是政策作用所期望得到的效果。公共政策是公共部 门汤调和整合利益格局，解决利益矛盾的有效工具。同样，利益矛盾是政策发展的根本动 力。不同层面利益之间的矛盾发展以及利益本身内容和层次的发展提高，都会引起公共 政策的变化发展。”1 在公共政策伦理分析中引入利益分析，同时也是对价值分析及规范分析的一个有效 补充，这样既可以在不同的利益关系与利益矛盾中寻找出平衡利益的关系，解决利益矛 盾的量与质的规定，以约束和规范多元利益主体的行为，同时也可以尽量缩小人们期望 获得的理想利益与实际利益的差距。 陈振明主编公共政策分析 蜘北京：中国人民大学j j ；版社2 0 0 3 2 3 陈庆云公共政策分析雎 北京：中国经济出版社，1 9 9 6 8 5 一跖 ”1 陈庆五公共政策分析 m 北京：中国经济出版社1 9 9 6 8 9 9 2 墼里竺苎墼筮塑丝望塑望坌堑 1 3 公共政策伦理分析的意义 1 3 1 有助于合理确定公共政策目标 人们如何确定或取舍公共政策目标往往与人们的价值认识有着直接的联系，尤其是 政策决策者关于政策客体对主体的需要和利益关系的认识，直接影响着政策目标的选 择。 代表不同利益价值观的政策决策者在确立公共政策目标时，对同一问题的决策会形 成不同的政策目标。在阶级社会中，占统治地位的阶级掌握公共政策的绝对支配权，决 策者往往是从统治阶级的立场或统治阶级某一集团的利益出发确立相应的政策目标，这 样的目标也许并未被广大公众认可和接受；在社会主义社会，社会成员根本利益一致， 可由于在具体利益方面存在差异和价值观认识的偏差，对同一问题的政策目标的认识也 会存在一定差异。于是，站在什么立场和出发点来制定和执行公共政策，往往决定着公 共政簧的目标是为个人利益服务，为少数人利益服务还是为社会大众利益服务，即使在 政策目标已定的情况下，对决策方案的比较、评估和择优仍然受到一定利益观、价值观 取向的影响。公共政策决策者的需要、好恶、情感等因素将直接影响决策方案的决策。 这一点也正是社会决策实践中，许多决策方案在当时，无论是从众人的意愿还是实践需 要看都不应该选择，结果却为决策者所选择的深层原因。“1 通过公共政策的伦理分析，我们试图让公共政策决策者们深化正当的建立价值目 标、进行价值选择和确立价值判断的原则，正确认识和衡量公共政策问题，并认识要解 决的公共政策问题所面临的各种利害关系，从而形成解决问题的公共政策和公共政策方 案。我们希望由此建立的公共政策目标能够真正代表社会的公共利益，着眼于当代，并 考虑未来，既符合社会的道德规范与行为准则，又与最广大群众的价值观、信仰保持协 调一致，那么以此约束下形成的公共政策目标必将获得正当的价值取向。 1 3 2 有助于规范公共政策价值导向 在现实中，政府制定实施的公共政策产生了多种多样失误的原因：决策者理性认识 的局限，公共问题的复杂性，决策手段选择的非理性，认识与能力的局限等等。但更多 决策失误在于公共政策制定者和执行者违背了公共利益的决策价值。我们经常看到，一 些公共政策往往是决策者出于部门利益、地方利益或个人利益考虑，而置公共利益于不 顾，从而造成公共政策失败。事实上，迷失政治方向的公共政策行为比缺乏科学性的公 共政策行为造成的后果更严重。 社会主义初级阶段下的社会仍然存在着利益矛盾和冲突。事实上，社会主义国家仍 然存在着局部利益和整体利益、眼前利益和长远利益、个人利益与集体利益乃至社会公 共利益的矛盾。一些政府部门和政府官员有可能从部门利益、个人利益角度出发，违背 公共意愿，脱离群众，有的甚至滥用人民赋予的公共权力，造成公共决策及政策执行的 失败，使人民公共利益遭受到巨大损失。对此除了通过改革我们高度集权的决策体制， 陈振明主编公共政策分析 舢北京：中国人民大学出版社2 0 0 3 2 5 6 垄里坌茎丝鐾塑丝垄塑墅坌堑一一 完善必备的决策规则和程序，提高决策者的理性认识，加强对公共政策制定与执行的监 督外，更主要的是各级党和政府要树立公共政策的公共利益取向，树立正确的公共政策 价值观，只有这样才能最大限度地减少公共政策失误现象。“。 对于现代政府而言，公共政策的价值取向大多以功利主义伦理学为基本依据，这无 疑是评价政府绩效的一个简捷而又有效的标准。不过，社会生活纷纭复杂，一味注重实 利 ；i 勺公共政策有时会与人类社会其他的伦理价值标准发生严重冲突，这将不可避免地在 社会及民众中间起到某种恶劣的道德示范作用。市场经济不讲道德，不但妨碍了市场经 济的道德秩序，最终还将损害自身和广大群众的根本利益。 通过公共政策的伦理分析，我们试图以一种在社会中被普遍倡导的公共政策价值观 来引导公共政策主体建立同样的价值取向和价值判断标准，并以这样的公共政策价值观 去指导他们在公共政策过程中的思想和行为。与此同时，以正确的公共政策价值观影响 公众，让他们清楚地了解各种利益冲突，秉持合理的认识格局，从而保证与公共政策主 体在一致的主流公共政策价值观下推动公共政策的有效实施。 1 3 3 有助于协调公共政策利益关系 公共政策是一个社会公共资源的分配过程，也是一个社会公共利益的调节过程。公 共政策的实质就是各群体利益关系的调整与平衡。公共选择理论的经济人假说将个人看 作是有理性的利己主义者，认为个人天生追求利益效用的最大化，直到这种追求受到 抑制为止。那么，解决不同主体对利益的追求所形成的利益矛盾，应制定出不同的政策， 引导有关组织和个人采取不同的行动以综合平衡各种利益关系。在这种政策下，政策主 体正是通过利益与代份的分布不均衡来保护、满足一部分人的利益需求，同时抑剖、削 弱甚至打击另一部分入的利益需求，通过政策作用去调整利益关系，在原有的利益格局 基础上形成新的利益结构。这是一个社会上提出利益分配要求与决策者对社会利益格局 进行分析认定的一个互动整合过程。在我国，由于在相当长的一段时问里政治、经济和 意识形态的高度一体化，长期以来没有形成较为明显的多元利益结构，也没有分化出相 应的利益集团及其他社会性的政治输入结构以充分体现利益，因此，公共部门通过对于 社会利益状况的认定和政策利益代价的分配来对利益关系做出调整则显得更为重要，而 这种调整必然是以抑制某一部分群体的利益、满足另一部分群体的利益为手段的。 通过公共政策的伦理分析，可以有效实现对社会利益状况的认定及决策利益与代价 的分配，以此搞好社会利益的综合平衡。 一方面t 政策决策者可以通过伦理角度的思考把不恳阶层、不同群体、不同地区的 人民利益加以全盘考虑，尤其是对社会弱势阶层、弱势群体、落后地区给以必要照顾， 做到每项公共政策都要考虑人民的承受能力；另一方面，做到把尊重个人利益与只照顾 个人利益、维护部门、地区、单位正当利益与只照顾局部利益的短期行为加以区分，照 顾必要的利益，遏制不恰当的利益。当前，最为突出的问题是利用公共政策来协调政府 部门之间的利益冲突、地区之间的冲突，反对部门主义，克服地方主义，尤其是地方傈 护主义，促进社会主义市场经济的健康运行和社会的公平竞争以及社会的整体协调发 陈振明主编公共政策分析 m 北京：中国人民大学出版杜2 0 0 3 2 7 我国公共政策的伦理问题分析 展。应当看到，在此过程中，伦理分析对政策运行的帮助是特殊的，由它生成的一套系 统利益协调机制将帮助公共政策人员在实际工作中获得一条公正而理性的解决途径。 垄堕坌苎墼堕堕堡望坚望坌l 2 我国公共政策过程中的主要伦理问题 公共政策是对公共利益的权威性分配，公共政策的伦理问题则是在公共利益的分配 中对公平、公正、公益等伦理价值产生的偏离。公共政策的伦理问题渗透在公共政策分 析的基本环节中，即公共政策问题的构建一公共政策方案的制定一公共政策内容的实施 一公共政策效果的评估。公共政策的伦理问题渗透其中，呈动态运转。 2 1 公共政策问题构建中的伦理问题 关于公共政策问题，国内外学者有多种界定，综合分析，我们认为，所谓公共政策 问题是指基于特定的社会公共问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希 望实现或解决的问题。 公共政策问题是我们研究我国公共政策伦理问题的基石。因此，首先，我们以图示 来对其 一般社会问题存在于大量引起人们关注的社会现象中，它们有时以突变形式产生， 而多数是以渐变的形式客观地存在于社会情境之中。其中，不少问题并不影响很多人， 不会对他人产生直接效果，这类称之为私人问题，而只有那些具有广泛影响，包括受到 交互过程的间接影响，以上所有这些影响都达到了必须认真对待的问题，人们才称之为 公共问题。 但社会公共问题并不都是公共政策问题，政府无法也没必要解决一切社会问题，政 府关，心并且付诸行动解决的是那些属于政府的管理范围，有能力解决且列入政府工作议 程的社会问题才称之为公共政策问题。”3 某一公共政策能否顺剥地完好提出，在定程度上取决于人们是否对政策闯题取得 共识。公共政策问题是从大量社会问题中筛选出来的，如何筛选? 谁参与筛选? 其结果大 相径庭。人们对其所做出的判断是否正确，既取决于经验知识，还取决于伦理道德方面 的价值观念等。这个过程中，存在许多不容忽视的伦理问题。 2 1 1 公共政策偏差界定中豹价值矛盾 陈庆云公共政策分析 m ，北京：中国经济出版社。1 9 9 8 i 4 9 1 5 0 9 垫里竺茎堕茎塑丝垄塑墨坌堑 在一个社会中，任何时候，只要实际状态与所期望的状态相背离，就会产生一个社 会问题。在说明偏差的时候，人们经常用“何种”、“何时”、“何处”、“何种程度”分别 讨论，即明确判断“是”与“不是”的偏差；发生在何种事物、何地上的偏差：发生在 何时的偏差；偏差的程度大小及数量多少。这既取决于经验知识，还取决于公共政策价 值观。不同的人与社会集团，因观点、地位、利益、条件等多方面的差异，对社会的期 望是不一样的。各种不同的人，必然要从自身利益出发，依据自己的价值观表明自己 的态度。人们的价值观不同，所追求的利益不同，以及所掌握的知识背景不同，对政策 问题的认识也必然不同，因而所提出的看法与主张也会不同。一个社会问题究竟会被定 性为什么样的公共政策问题往往取决于公共政策价值观。在不同的价值判断标准和价值 取向下，会有不同的认知结果。事实上，政策分析对社会问题的选择就意味着舍弃，舍 弃则意味着偏好，这反映了政策参与者对政策对象边界条件的不同理解，自然会引发公 共政策中政策对象选择的价值矛盾。比如，针对交通拥挤这一社会问题，有的人认为是 中国人太多的缘故，有的人认为是交通管理不善的结果，还有的人认为这是伴随个人收 入提高，私家车增多带来的弊端。对这个问题如何定性，就关键取决于公共政策中占主 导地位的价值观了。 2 1 2 公共政策问题确定中的时空价值冲突 从空间上看，公共政策存在着利益的局部性和整体性之间的价值冲突。美国的政治 学家戴维伊斯顿认为：公共政策是对公共资源的权威性分配，出于政策对公共资源的分 配并不采取平均主义的做法，而是存在分配在空间上的客观差别，由此，即使政策对于 公共资源的分配在空间上没能体现出公平原则，那么，在地区间必然存在由于利益得失 而产生的价值冲突。在我国，地区政策上表现出的利益不均衡现象显而易见，政策决策 者在政策问题确定中的个人价值导向往往使得利益的分布更加摇晃。 从时间上看，公共政策存在着利益的短期性和长期性之间的价值冲突。价值本身具 有的稳定性和持续性特征，使其关注的重点并不只局限于解决当下的社会问题，雨要着 眼于未来可能发生的社会问题。然而，政策参与者常常很难对政策影响下的近期利益和 长远利益做出正确选择和判断，这就不可避免地产生利益的短期性和长期性的价值冲 突。目前全球范围内形成的威胁着社会协调发展的资源短缺、环境污染、人口俱增、生 态破坏等严峻问题，f 是由于当代政府的一些公共政策违背“公共性”原则，默许甚至 鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制丌采与利用，才造成了发展系统内部各因 素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调和紊乱，使符合持续发展需要的 公共资源的供给呈现出问隙性，甚至短缺或中断。n ， 以长江三峡工程库区移民政策为例。 根据长江水利委员会1 9 9 1 年底全面调查统计，三峡水库需迁建工矿企业1 5 9 9 家，1 9 9 1 年底实有人口8 4 4 万入，考虑到人口自然增长等因素，到2 0 0 9 年工程建成时。 移民动迁总量将达1 1 3 万人。一座水库的移民人数超过百万，举世罕见。 陈庆云公共政策分析 m 北京：中国经济出版社1 9 9 6 1 5 7 2 1 杜宝贵，张满胜，于彩虹公共政策选择中价值冲突根源探析 j 东北大学学报，2 0 0 0 。( 1 2 ) ：4 2 1 0 壅里垒茎堕箜塑焦垄塑璺坌塑一 长江三峡工程库区移民政策的决策过程，比较全面地反映了公共政策制定过程的各 个主要环节中出现的伦理问题，把它进行公共政策的伦理问题分析，具有一定程度的典 型意义。 兴建三峡水库既可为国民经济的发展带来巨大的综合效益，但又不可避免地要造成 一定的淹没损失和一定数量的居民迁移，并可能对地区的经济布局和发展带来暂时的影 响。三峡库区移民总体上属于非自愿性经济移民，具有一定程度的被动性。因淹没范围 大和涉及人口多，许多移民不得不离开世代生活的故土，远迁它乡，重辟生存空间。在 迁移、安置、重建中，移民的生产生活和精神受到巨大的冲击，在迁移后他们要恢复正 常的生产生活，必然在住房、食物、饮水、交通、教育、医疗卫生和就业等方面遇到许 多新问题，因而更具有复杂性。 党和政府在对这个公共政策问题进行界定的过程中，即考虑到当代利益与长远利益 的有机统一，更着重考虑的是移民的利益整合，这包括国家和移民、移民地区和与其相 关的非移民地区以及移民地区内部不同的部门及个人之间的利益协调与重构。 政府作为社会公共事业的集中体现者，使得他们会有更多的机会了解社会各方面的 动态，更可能从社会的整体利益方面去推动社会矛盾的解决。在社会各种利益冲突中， 为维护社会公正，政府需要主动干预，保护冲突的受害者，满足最广大人民的根本利益， 因此，他们在公共政策问题的界定上更要严格地以社会主导价值与伦理规范为标准。 2 2 公共政策方案制定中的伦理问题 公共政策方案制定是指从公共政策问题界定到方案选择的过程它是政策过程的首 要阶段，是政策科学的核心主题。公共政策方案制定中的伦理问题涉及分析模型，也包 括信息、民主等因素，它们的存在是思考公共政策如何合理化不可忽视的。 2 2 1 公共政策分析模型偏离“公共性” 国内外学者都把公共政策分析的理论模型概括为多种决策模型。其中一些决策模型 的固有局限，决定了相应公共政策产生了偏离“公共”原则的倾向。最典型的，一是团 体决策模型的局限。该模型认为，作为政治过程产物的公共政策是利益团体问斗争的产 物，并反映占支配地位的利益团体的利益。随着各利益团体力量和影响的消长，公共政 策将变得有利于其影响增加的那些利益团体的利益。这就清楚地表明：该决策模型下产 生的公共政策，反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。 尽管在实际决策过程中，无论哪一个利益团体，在法理上，还是能力上，都无法取代政 府的主导地位，公共政策不定就反映影响力最大的利益团体的政策要求，但是，这种 模型无视公共利益要求的倾向，无疑将是对政府及其政策背离“公共”原则的某种认可。 二是精英决策模型的局限。该模型认为，公共政策是由掌握统治权的精英人物决定， 并由行政官员和行政机关付诸实施的，公菸政策反映的是精英阶层的偏好、利益和价值 选择。很明显，虽然该模型定程度上反映了代议制民主下各国决策实际可能的情形， 然而，与团体决策模型相比，该模型更多地强调了居社会少数的精英阶层的利益，更是 直接背离了公共政策的“公共”原则，漠视了公众的公共利益。总之，这些局限，将不 同程度地带来公共政策分析对“公共”原则的偏离，弱化了政府的政策手段对人与公共 垫璺坌茎堕箜盟丝堡囹嬖坌堑一 资源间关系的协调能力，难以实现对公共资源掠夺性利用的控制，破坏了可持续发展赖 以实现的条件。“3 2 2 2 公共政策制定过程中匮乏民主性 民主是一个政治体系在政治上的首选价值标准。对于以普遍性和后及性为特点的我 国公共政策来说，没有公民的直接参与，公共政策往往缺乏对公众需求的了解以及对公 民利益的整合，难以达成与广大公民的事前共识，在实施中必将遇到种种阻力。这不仅 有可能直接损害公民的合法权益，而且还会造成行政成本高，政府效率低的后果，即使 该项行为本身f 确，也达不到理想效果。 目前，我国公共政策制定过程中公民参与能力并没有得到充分发挥，甚至在某些地 区部门毫无此意识的存在。公民无法寻求直接参与公共政策活动充分而有效的渠道，因 此当政府在制定与其切身利益密切相关的公共政策时，公民便无法充分表达自己的意 愿。 与此同时，政府内部的民主性往往被传统的公共行政所忽略。在以首长负责制为内 部体制，以金字塔为外在形态的行政科层体系中，权力自上而下呈单向辐射状，往往结 构趋于呆板、僵硬。这一状况在当代灵活快捷的信息社会与不断变化的公众需求形成巨 大反差，使政府无法对社会和公民需求的变化做出迅速而有效的政策反应，造成政府制 定政策的权威性大大降低。 2 2 3 信息要素背离公共利益 信息是公共问题提出的过程中公众的种种意见在各种相关的社会现象、社会关系中 的表现。信息对于制定良好的公共政策是至关重要的，信息是科学决策的基础，哈罗 德拉斯韦尔在政策分析研究：情报与评估功能一文中也详细阐述了信息的过程特 性以及信息在公共政策制定过程中的重要性