（财政学专业论文）新时期湖南省财政监督机制创新问题研究.pdf

坝l j 掌位论义 摘要 “十一五”时期是湖南省公共财政管理框架成型、社会经济稳定和谐发展的 关键时期，精心谋划今后一个时期财政监督创新与发展，将不断提高监督层次、 地位和效果，提高检查处理的透明度和影响力，推进依法理财、科学理财、民主 理财，全面提高财政管理水平。 湖南省财政监督机制创新基于多重“委托一代理”关系、权力制衡理论等， 针对湖南省财政监督现状及存在问题，综合借鉴国外相关经验，着眼于实现“六 大转变”，即由简单的查问题向“三性 监督转变，由集中性、临时性的事后监督 向事前审核、事中监控与事后检查相结合转变，由单纯的手工查账向信息化、网 络化方向发展转，由满足于做好眼前财政监督工作向把握经济社会发展大局和服 务决策转变，由被动监督向主动提供全方位、多层次服务转变，由相似审计监督 向有别于审计监督转变。 湖南省财政监督机制创新的三大重点包括：( 1 ) 构建立体的财政监督组织体 系，形成内部监督和外部监督相结合，相互协调、相互制衡、分工合理的组织运 作体系，同时建立财政监督局与审计、纪检等其他监管部门，财政监督局与财政 评审中心、绩效评价处以及其他业务处室，财政监督局与市县监督部门等多个层 次的工作联系沟通制度；( 2 ) 围绕收入监督、支出监督、内部监督、会计监督四 条主线，实行监督关口前移，建立事前审核预警、事中跟踪监控、事后评价反馈 的多重监督模式；( 3 ) 提高现代化网络手段和信息技术应用水平，通过“金财工 程”业务专网，建立动态检查部门预算、国库支付、政府采购、统一决算信息系 统，还要加快财政、国库、银行、税务和各级预算单位的互联合作，建立覆盖广 泛、反馈及时、运作高效、信息共享的财政监督信息网络。 关键词：财政监督；绩效评价；预算；政府采购 新时期湖南行财政峪督机制创新问题研究 a b s t r a c t t h en e x tf i v e - y e a rp e r i o di st h ec r i t i c a lp e r i o do fh u n a np r o v i n c et of r o mt h e f r a m e w o r ko ft h em a n a g e m e n to fp u p l i cf i n a n c e s ，s t a b l ea n dh a r m o n i o u ss o c i a la n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n t p l a n n i n gc a r e f u l l yf o rs o m et i m et oc o m es u p e r v i s i o no ft h e f i n a n c i a li n n o v a t i o na n dd e v e l o p m e n tw i l lc o n t i n u et or a i s et h el e v e l ，s t a t u sa n d e f f e c t i v e n e s so fs u p e r v i s i o n ，e n h a n c i n gt h e t r a n s p a r e n c ya n dt h ei n f l u e n c eo fc h e c k p r o c e s s i n g a c c o r d i n g t ot h el a wt o p r o m o t ef i n a c i a l ，s c i e n t i f i cm a n a g e m e n ta n d d e m o c r a t i cf i n a n n c i a lm a n a g e m e n t ，i m p r o v ef i n a n c ec o n t r o ll e v e la l lr o u n d t h ei n n o v a t i o no fh u n a np r o v i n c ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o nm e c h a n i s mi sb a s e do n m u l t i p l e ”p r i n c i p a l - a g e n t ”r e l a t i o n s h i p ，t h et h e o r yo fc h e c k sa n db a l a n c e s ，a n ds oo n ， f o rf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni no u rp r o v i n c et h es t a t u sq u oa n de x i s t i n gp r o b l e m s ， c o m p r e h e n s i v er e l e v a n te x p e r i e n c ef r o ma b r o a d ，a i m e da ta c h i e v i n g s i xm a j o r c h a n g e s ”，t h a ti s ，f r o mt h es i m p l es e a r c ht ot h e ”t h r e e ”i nm o n i t o r i n gc h a n g e si nt h e c o n c e n t r a t i o no ft h et e m p o r a r yp o s tt ot h ep r i o rr e v i e ws u p e r v i s i o n ，m o n i t o r i n ga n de x p o s tf a c t oi s s u ei nac o m b i n a t i o no fc h a n g e si nc h e c kb yas i m p l em a n u a la u d i to ft h e i n f o r m a t i o n ，t h en e t w o r ks w i t c ho fd i r e c t i o nf r o ms a t i s f i e dd oag o o dj o bi nt h e c u r r e n t f i n a n c i a ls u p e r v i s i o nw o r kt og r a s pt h eo v e r a l ls i t u a t i o no fe c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m e n ta n ds e r v i c e st od e c i s i o n m a k i n gc h a n g ef r o mp a s s i v em o n i t o r i n gt ot a k e t h ei n i t i a t i v et op r o v i d ea l l - r o u n d ，m u l t i - l e v e ls e r v i c ec h a n g e s ，a u d i ta n ds u p e r v i s i o n b yt h es i m i l a r i t yt ot h ec h a n g e si sd if f e r e n tf r o mt h ea u d i ta n ds u p e r v i s i o n t h r e em a j o ri n n o v a t i o n so fh u n a np r o v i n c ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o nm e c h a n i s m i n c l u d e ：( 1 ) c o n s t r u c t i o n o ft h r e e - d i m e n s i o n a l o r g a n i z a t i o n o ft h ef i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e m ，t h ef o r m a t i o no fi n t e r n a la n de x t e r n a lo v e r s i g h tc o m b i n e dm u t u a l c o o r d i n a t i o na n dc h e c k sa n db a l a n c e s ，d i v i s i o no fl a b o ro r g a n i z a t i o n sa n dr e a s o n a b l e o p e r a t i o no ft h es y s t e m ，w h i l e t h ee s t a b l i s h m e n to ft h ef i n a n c i a ls u p e r v i s o r y a u t h o r i t ya n da u d i t i n g ，d i s c i p li n ei n s p e c t i o na n do t h e rr e g u l a t o r ya u t h o r i t i e s ，t h e f i n a n c i a ls u p e r v i s o r ya u t h o r i t ya n dt h ef i n a n c i a la u d i tc e n t e r , t h ep e r f o r m a n c eo ft h e e v a l u a t i o no f f i c ea n do t h e rb u s i n e s so 师c e s t h ef i n a n c i a ls u p e r v i s o r ya u t h o r i t ya n d t h ec i t i e sa n dc o u n t i e s ，s u c h a s s u p e r v i s i o nd e p a r t m e n t s a td i f f e r e n tl e v e l so f c o m m u n i c a t i o nl i n ks y s t e m s ；( 2 ) f o c u so nr e v e n u em o n i t o r i n ge x p e n d i t u r em o n i t o r i n g ， i n t e r n a lo v e r s i g h t ，a c c o u n t i n gs u p e r v i s i o no ft h ef o u rm a i nl i n eo fs u p e r v i s i o ns o o n e r , t h ee s t a b l i s h m e n to fe a r l yw a r n i n gp r i o ra u d i t ，i s s u et r a c k i n gm o n i t o r i n g ，e xp o s tf a c t o 顾l j 学位论文 e v a l u a t i o no ft h em u l t i f e e d b a c km o n i t o r i n gm o d e ；( 3 ) t oe n h a n c et h em o d e r n i z a t i o n o ft h en e t w o r km e a n sa n dt h el e v e lo fa p p l i c a t i o no fi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y , g o n e r m e n t n e t w o r ko fb u s i n e s sp r o f e s s i o n a l s ，ad y n a m i ce x a m i n a t i o no fd e p a r t m e n t a lb u d g e t s ，t o p a yt h es t a t et r e a s u r y ，g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，au n i f i e di n f o r m a t i o ns y s t e ma c c o u n t s ， b u ta l s ot os p e e du pt h ef i n a n c e ，t r e a s u r y , b a n k i n g ，t a xa n db u d g e tu n i t sa ta l ll e v e l so f t h ei n t e r n e tt oe s t a b l i s hab r o a dc o v e r a g e ，f e e d b a c kt i m e l y , e f f i c i e n to p e r a t i o n ， i n f o r m a t i o ns h a r i n go ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni n f o r m a t i o nn e t w o r k k e yw o r d s ：f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；b u d g e t ； g o v e r n m e n tp r o c u r e i n e n t 坝i j 掌位沦y - 插图索引 图5 1 全过程预算监督机制示意图3 1 图5 2 内部监督控制循环图3 3 图5 3 预算监督流程3 6 图5 4 税收收入监督流程图3 7 图5 5 财政支出监督流程4 0 v l l i 新时期湖南行财政 伍督机： 0 创新问题m 究 附表索引 表5 1 项目支出绩效评价一般性标准：3 9 表5 2 预算绩效宏观评价指标3 9 l x 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 引 豫西1 日w r 月修 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密回。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 导师签名： 啪趟叻埘兮 年阵 k 尹 泗沙 枷 形ii 学化论义 1 1 问题的提出 第1 章导论 财政监督是政府财政管理和国家经济监督的重要组成部分。党的十七大报告 指出：“要深化预算制度改革，强化预算管理和监督”。财政部今后一个时期全面 推进财政监督发展的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导， 全面贯彻党的十七大精神，深入落实科学发展观，更新监督理念，突出监督重点， 改进监督方式，建立健全事前、事中和事后监督相结合的财政监督机制，将财政 监督工作贯穿于财政管理体制、机制建设和改革总体设计之中，初步建立起预算 编制、执行、监督紧密衔接、相互制衡的财政监督管理运行体系，实现对财政资 金运行全过程的科学、有效的监督。 这对财政工作提出了明确要求，也为做好今后一个时期的财政监督工作指明 了方向。湖南省目前已初步建立了适应公共财政的财政监督机制，形成了较为完 整的财政监督体系。但由于受到计划经济体制下粗放型财政管理模式的影响，现 行财政监督中仍存在监督组织体系不完善、监督重点不突出、监督方式不科学、 技术水平不先进等弊端，直接影响到湖南省财政监督的能力和成效。随着经济体 制的转型和财政管理方式的转变，财政监督目标的明确化、监督对象的多元化、 监督内容的复杂化，对湖南省传统财政监督机制造成了较大的挑战。“十一五”时 期是湖南省公共财政管理框架成型、社会经济稳定和谐发展的关键时期，创新财 政监督的机制、内容和手段，建立起涵盖财政收支，适应财政改革需要，融合财 政业务管理，具有监测、预警、反馈、纠偏多种功能，科学合理、系统全面、权 责明确、运作规范的良性监控体系，实现由监督检查向科学化、规范化、系统化 的监督管理转型，并与日益成熟的财政管理改革相耦合，形成操作性较强的一系 列政策措施等，对充分发挥财政监督的权威性、综合性、有效性，促进湖南省公 共财政框架形成、反腐倡廉政策落实以及“和谐湖南 构建，具有较大的理论价 值与实践针对性。 1 2 文献综述 关于财政监督理论与实践的研究，主要集中在以下三个方面：( 1 ) 财政监督 的若干理论分析；( 2 ) 当前财政监督的状况、存在问题及应对措施；( 3 ) 对未来 财政监督新机制的展望。 对于财政监督的概念，我国大部分学者认为财政监督是实行财政职能的一种 手段，其目的是促使财政收支效益提高，促进依法理财、依法行政水平的提高和 新i | l t 期湖南省财政临督机制创新问题f i _ j 究 财政决策与执行透明度的提高。如张馨( 2 0 0 3 ) 认为，财政监督是依据既定的法 律法规制度，对政府整个收支活动的每个环节和项目所进行的监督，其实质是对 政府权力的约束与规范，使政府只能在法律规章制度允许的范围内开展财政活动 。有的学者从财政监督的主体、客体等方面来定义，如邓子基( 2 0 0 2 ) 认为， 在社会主义市场经济条件下，财政监督是指具有财政监督权的主体，根据财政活 动客观职能的要求，依照法定的权限和程序，对财政资金活动及其所体现的经济 关系的检查和监督1 2 j 。还有的学者认为财政监督属于公共财政的职能之一，即财 政监督是财政本身固有的功能。对于财政监督的范围，不仅应涵盖财政收支活动， 还要对政府财政运行全过程进行监督，包括预算监督、税务监督、国有企业财务 监督、国有财产监督等等( 苏明，2 0 0 4 ) 1 3j 。在传统的监督概念中，财政监督的 目的是为了发现和确认财政活动中的缺点、错误、偏差或给公共财产造成的损失 ( 段景泉、欧阳卫红、王毅，1 9 9 2 ) i 4 儿引，而随着我国公共财政体制的建立，财政 监督的目的应转变为发现和处理纠j 下财政活动中的违纪问题和偏差，并预防这种 偏差再次发生，其最终目的则是提高一国可得资源的利用程度和生产率，保护生 态环境，促进社会经济的可持续发展，从而改善全社会的经济福利( 沈继宁，2 0 0 2 ) j 。财政监督的理论依据来自于政府与公众之间、政府内部存在的多重“委托一 代理”关系，并且由于政府组织存在“激励不足”，只能依靠建立一套健全的政府 公共权力控制、约束、监督机制来最大限度地缓解委托人和代理人的信息不对称 问题( 孙克姆霍姆斯，2 0 0 2 ) 1 7 】。 对于第二个问题，国内外学者分别进行了大量研究。张强( 2 0 0 5 ) 【8 】认为我 国当前财政监督存在的主要问题是财政监督的覆盖范围没有反映经济实际需要， 应适应财政管理改革的需要，针对现有不足，切实有效地加大财政监督的力度， 建立和完善财政监督管理的新机制，使财政监督纳入科学、规范、有序的运行轨 道，促使公共财政框架的建立。张美玲( 2 0 0 6 ) 1 9 i 认为我国财政监督存在法制建 设滞后、管理机制弱化、方式不规范、政府预算监督体系软化、财政监督和其他 经济监督的有效性和协调性不足，对应的解决途径包括建立财政监督法律法规体 系、健全财政监督管理的新机制、完善规范化的预算监督体系，形成财政监督与 其他经济监督的有效协调机制。李兰英( 2 0 0 5 ) h o j 针对我国现行财政监督存在的 法律依据欠缺、监督组织难以形成制约合力、监督方式单一、监督信息网络不健 全等问题，指出应强化财政监督法律体系、搭建财政“大监督 框架、采取多重 监督方式配合等等。财政部财政监督司( 1 9 9 9 ) l 通过比较和借鉴国外财政监督 实践，提出应选择符合国情的财政监督具体模式；明确议会( 国会) 、审计、财政 等部门的监督职责，形成分工明确、相互配合的财政监督体系：重视对预算编制 的监督管理；加强对监督人员的再监督等等。c o s t a sa z a r i a d i s ( 2 0 0 2 ) 1 1 2 j 对美国 财政监督的主要经验进行了总结：调查被检查单位内部控制情况；从1 2 组织形式 上有效保证财政监督人员实质性独立；采用先进的检查技术方法：在财政监督机 2 硕i j 学位论义 构内部设立专门部门对项目检查结论进行复核等。 对于第三个问题。姜维壮( 2 0 0 7 ) i 1 3 1 展望2 0 0 7 年以及今后一段时期内的财政 监督工作，指出要逐步构建一个现代的、有中国特色的、与社会主义市场经济体 制相适应的财政监督机制，借以提高财政监督的权威性、广泛性、严密性和实效 性。贾康( 2 0 0 7 ) 1 1 4 j 认为未来的财政监督工作转变要点和方向，要在今后顺应现 代化，顺应战略机遇期的要求，综合考虑绩效导向，向严密化、规范化和合理化 升级，突出制度的合理设计安排。另外要抓好基础工作，包括会计信息质量和信 息系统的技术创新，积极促进各种配套改革。何振一( 2 0 0 7 ) i l ”指出2 0 0 7 年在财 政监督机制建设中，要关注内部制衡体系和机制建设、国有资产监督机制构建以 及监督成果运用，尤其是以监督成果推进各方面管理体制制度、法律法规的完善。 马国贤( 2 0 0 7 ) 【l6 j 则指出要在抓好合规性监督的基础上，通过丌展绩效监督来提 高财政资金使用效率，提高财政管理水平。 1 3 研究思路与研究方法 1 3 1 本文研究的基本思路 一是研究与梳理国内外相关理论成果，参照国外先进经验，在此基础上提供 一个适合湖南省实际情况的财政监督系统框架，包括其内涵、特点、原则、方式 方法等方面； 二是贴近湖南省公共财政管理实际，探寻现行财政监督在体制、组织、运行 方式和体系环节等方面存在的缺陷和问题，并进行大量深入的实践探析和设想， 提出符合湖南省公共财政框架以及未来财政管理变革的财政监督的设计思路和政 策措施。 三是深入研究财政监督与湖南省财政改革举措之i 、日j 的内在联系，从理论和实 践的角度出发，紧紧围绕湖南省财政业务工作，重点研究财政监督的制度办法规 程制订、组织体系构建、运行流程和关键环节整合、信息技术建设等方面，积极 探索湖南省财政监督的长效机制，并提出具有科学性和操作性的具体方案。 1 3 2 本文拟采取的方法 本课题拟采用实证研究与理论研究相结合的方法。 一是对国内外相关研究成果进行综述，在此基础上，提出课题研究的理论框 架，形成我省财政监督新机制的设计思路。 二是采用比较研究的方法，以西方发达国家的财政监督管理为参照，借鉴其 较为成熟的经验。 三是深入公共管理实践中，分析财政监督机制创新的预期成本和效果，再逐 步加以完善，提高研究的实证性、应用性。 新i i 、f 期湖南省财政临样机制创新问题研究 1 4 主要内容与结构安排 1 4 1 本文的重点和难点 第一，湖南省财政监督新机制要基于多重“委托一代理关系，着眼于降低 监督成本、提高监督效能、强化监督保障，实现“四大转变，由只重视收入监 督向收支监督并重转变，由重视事后监督向财政分配全过程的监督转变，由突击 性检查向规范化的闩常监督转变，由财务合规性监督向绩效导向性监督转变，形 成财政监督工作新格局。 第二，湖南省财政监督机制创新的三大重点包括：构建立体的财政监督组 织体系，形成立法部门、政府机构、社会监督相结合，内部监督和外部监督相结 合，相互协调、相互制衡、分工合理的组织运作体系，同时建立财政监督局与审 计、纪检等其他监管部门，财政监督局与财政评审中心、绩效评价处以及其他业 务处室，财政监督局与市县监督部门等多个层次的工作联系沟通制度；围绕收 入监督、支出监督、内部监督、会计监督四条主线，实行监督关口前移，建立事 前审核预警、事中跟踪监控、事后评价反馈的多重监督模式；提高现代化网络 手段和信息技术应用水平，通过“金财工程业务专网，建立动态检查部门预算、 国库支付、政府采购、统一决算信息系统，还要加快财政、国库、银行、税务和 各级预算单位的互联合作，建立覆盖广泛、反馈及时、运作高效、信息共享的财 政监督信息网络，对整个财政活动起到全方位、多层次、全程化的监督作用。 第三，在具体操作层面，要针对财政监督在准备、实施和总结等关键环节， 强化政策、程序、技术等诸多关键节点，如审前调查、方案制订、取证、审理、 复核等等；要将财政监督和财政业务管理相融合，逐步形成预算编制、执行和监 督相互分离、相互制约的财政运行机制，使财政监督贯穿于财政运行的各个环节： 选择一批项目效益易量化的专项资金，探索绩效监督的途径方法；建立利于日常 监控和跟踪分析的财政数据库，加快财政、税务、国库部门的联网，实现财政监 督信息的采集、传递、储存等初步功能；扩大财政监督成果的应用范围，提高财 政监督成果的应用范围水平，促进制度建设与完善等等。 1 4 2 本文的结构框架 第一章导论主要包括：问题的提出、文献综述、研究思路与研究方法、主要 内容与结构安排； 第二章财政监督机制创新的理论框架，对财政监督的内涵、特征和职能进行 分析，并基于委托一代理理论和财政治理理论展丌对本文的研究； 第三章湖南省财政监督管理现状及存在的问题，其中问题有监督组织体系不 完善、监督重点不突出、监督方式不科学、技术水平不先进等，新时期创新财政 监督机制是推进民主政治的本质要求、规范财政管理和健全财政运行机制的现实 4 硕f j 学位论义 需要、创新财政监督机制是财政监督自身发展的必然选择、创新财政监督机制是 从源头防治腐败的纪律要求； 第四章财政监督机制创新的国际借鉴，从美国、英国等国财政监督创新的实 践来看，包括建立完备的监督体系、健全的财政监督制度、规范的财政监督流程； 第五章湖南省财政监督机制创新的实施策略，通过创新财政监督的机制、内 容和手段，建立起涵盖财政收支，适应财政改革需要，融合财政业务管理，具有 监测、预警、反馈、纠偏多种功能，科学合理、系统全面、权责明确、运作规范 的良性监控体系，实现由监督检查向科学化、规范化、系统化的监督管理转型， 并与日益成熟的财政管理改革相耦合，形成操作性较强的一系列政策措施，主要 包括构建立体的财政监督组织体系，建立事前审核预警、事中跟踪监控、事后评 价反馈的多重监督模式，建立覆盖广泛、反馈及时、运作高效、信息共享的财政 监督信息网络等内容。 新寸期湖南省财政豁督机制创新问题究 第2 章财政监督机制创新的理论基础 2 1 新时期财政监督的界定 2 1 1 新时期财政监督的内涵 财政监督，是公共财政的基本职能，是确保财政管理活动复合既定管理目标 的重要手段1 1 7 j ，具体是指有权职能部门或公民，对财政收支，以及与之相关的财 政活动依法依规进行质询、督察、检查、评价、公示的一项财政管理活动。财政 监督是一个多层次、多主体的监督体系，可分为四个层面。第一层面是财政机关 ( 或说财政系统) 的内部监督；第二个层面是审计监督，即是政府对其所属行政 部门和事业单位的监督；第三个层面是人民代表大会代表民众对财政的监督；第 四个层面是社会新闻媒体和群众来信来访对财政的社会舆论监督。前两个层面一 般称为广义的财政内部监督，后两个层面一般称为广义的财政外部监督。这四个 层面的监督既相互沟通又相互监督，从而构成财政监督的主体。与财政收支相关 的财政预算立法、预算执行、预算绩效则构成了财政监督的客体，主体对客体通 过专门方法进行的审查批准、检查核实、客观评价和相关的奖惩等一系列活动， 就是财政监督的主要职能。 2 1 2 新时期财政监督的特征 2 1 2 1 公共性 财政监督的公共性导源于政府活动和财政的公共性，在我国，以市场经济为 基础和依托的公共财政基本框架应包含如下一些基本要素：一是预算的公共性。 指公共财政从出发点和归宿点来看，适应社会公共需要的公共产品必然也是由公 众的偏好和意愿决定的，要受公众的制约和监督。政府作为“代理人”不能侵犯 公众的利益【l 引。二是收入的公共性。是指税收的征税依据是公共权力，税收普遍 课及每个社会成员，“取之于民，用之于民”。三是支出的公共性，指财政的供给 范围限制在公共性领域，如公共安全、社会秩序、公用事业、基础设施、科技教 育、社会保障、经济稳定、环境保护等方面，而上述要素也是财政监督的基本内 容。 2 1 2 2 行政性 财政监督根源于代表国家意志的宪法与法律的规定，根源于人民代表大会及 其常委会的授权以及本级政府的行政授权，根源于财政机关的职责任务，因此它 属于国家行政执法监督的范畴，具有行政属性。财政监督是一种程序性、规范性 6 顾l j 学位论文 很强的行政行为，必须峰持依法行政的原则，按照法定程序丌展监督检查。财政 监督也是进一步深化财政管理制度改革的重要条件，它直接影响各项财政管理制 度改革的顺利丌展和成效。 2 1 2 3 权威性 财政监督的权威性体现为它是一项执法性质的监督。财政部门依照国家法律、 法规、条例和规章，对政府财政管理的相对人依法行使权利与履行义务的情况进 行监督检查，或作出影响其权利义务的处理决定，对违法违纪问题，只要实事清 楚，证据确凿，财政机关可依法对违反财经法规的责任单位个人作出处罚决定， 无论被监督者是否愿意，都必须按规定予以处理纠正。 2 1 2 4 系统性 财政监督置身于财政系统管理之中，它是财政管理活动的重要组成部分。并 且其监督检查工作是按计划经常对本部门各业务机构和下属单位所发生的各类财 政经济活动进行系统地、连续地、深入地检查，并逐步形成责任明确、层次清晰、 环环相扣的良性循环监督系统和相互制衡的内部控制机制。 2 1 2 5 灵活性 财政监督工作可以根据不同的工作内容、要求、程序和时问，采取不同的工 作方式，既可以进行全面检查，又可以在事前、事中、事后从不同的角度对其中 的不同环节进行重点监控【19 1 。 2 1 2 6 专业性 财政监督不仅要求其主体要有系统和娴熟的财政、会计、税收等专业知识， 而且其客体也属财政“收、支、管、评”的范畴，其检查是“内行人”对“内行 人的监督。 2 1 3 新时期财政监督的职能 2 1 3 1 预警职能 经济决定财政，财政反作用于经济，财政状况是整个宏观经济状况的综合反 映。如果财经秩序存在问题，也必然反映到整个宏观经济层面上来。财政监督的 首要任务是通过对财政资金运行的监督，来对整个财政运行状况进行分析预测， 分析财政运行中存在的问题，及时反馈信息，发出预警信号，同时，预测整个宏 观经济的未来发展趋势。政府部门可以通过财政监督活动获得信息，及时做出决 策，从而促进国民经济持续、健康、协调发展。 2 1 3 2 监控职能 财政部门按照国家法律法规的规定，通过对财政资金运行状况以及国有资本、 7 新时期湖南省财政雌督机制创新问题研究 企事业单位财务状况的监测和控制，监督各单位是否执行国家有关财务规章制度。 分析与归纳监督检查中发现的问题并提出制度完善建议，并将建议通过适当的机 制反馈到决策层，通过财政管理制度的进一步完善来尽量避免类似问题的再次发 生，从而有力地控制财政活动健康发展，以达到提高财政资金使用效率以及提高 财政管理水平等目的1 2 0 1 。 2 1 3 3 评价职能 财政监督的评价职能就是通过对预算执行状况的分析，评价财政资会的使用 效益；对资源配置现状的分析，综合反映财政资金以及国有资产的配置结构是否 符合既定时期的政府经济发展目标，是否具有预期的经济效益和社会效益。根据 评价结果，财政监督可以对被监督单位违反财经法纪的行为进行纠证，被监督方 也可通过健全内部控制制度等方式不断改进自身的管理水平。 2 1 3 4 制裁职能 财政监督的制裁职能是指财政机关在完成监督行为之后，按照国家有关法律、 法规对违反财经法纪的单位和责任人进行经济、行政制裁或移送司法机关处理的 功能。在完成财政监督相关程序后，参与财政监督的工作人员要根据发现的违纪 事实写出实事求是的报告，报送有关领导或部门。需要对有关部门或责任人员做 出行政处分的，应按行政法律规定的程序报送有关部门或单位处理。需要对有关 单位和个人进行经济处罚的，财政机关或有关执法部门可以联合起来进行必要的 经济制裁。财政监督机构发现有关单位或个人有触犯刑律行为、需要追究刑事责 任的，应当通过法定的程序提出相应处理意见，将案件移送司法机关依法进行处 理f 2 l j 。 2 2 财政监督机制创新的理论依据 2 2 1 委托代理理论 公共财政理论揭示，公共产权具有不可分性、非排他性、外在性和剩余索取 权的不可转让性等特征。由于社会资源具有稀缺性，而社会成员以追求自身效用 最大化为目标，这将导致公共财产的滥用和“搭便车行为出现，从而产生“公 地悲剧”现象1 2 引。解决这一问题的有效途径是由政府来承担为公众提供包括制度、 秩序、物品和劳务等在内的公共产品的职能。政府提供这些公共品需要每个社会 成员为其消费的公共品进行付费，即纳税。税收是对政府提供公共品成本的补偿。 可见，政府实际上就是一个国家社会的代理机构，承担着一种公共受托责任，社 会成员从总体上是一个委托人，行使委托权利，社会成员与政府构成了“委托一 代理”关系1 2 引。同时，政府的存在是通过政府职能的执行得以体现的，而政府职 能的具体执行则是由政府的各个部门组织承担的。在政府和各个政府职能部门之 8 坝i j 学位论义 间，政府将各项不同的职责和权利交给各个部门，因此政府可以被看作是委托人， 而各个部门按相应的权利来履行职责，则可以看作是代理人，政府和各个职能部 门又构成了。委托一代理关系1 2 4 i 。具体到财政部门来说，财政部门又把财政现 金的使用权随同财政资金的分配委托给使用单位，财政部门与财政资会使用单位也 构成了委托代理关系。这样一个多重的公共产权( 财权) “委托一代理”关系形成了。 政府依赖行政层级管理经济，由于众多的政府部门与多级层层相嵌，它们之 间不可避免地存在信息不对称、利益不一致和权力不匹配，由于信息搜集、传递、 处理、反馈过程中和决策形成、贯彻、实施过程中不可避免地存在着失真、扭曲、 拥挤、延误与机会主义行为、在政府行政机构运行不确定性且缺乏高度透明度， 信息不对称的状况下，代理人违背委托人意图，侵害委托人利益，大量的贪污、 挪用、挥霍滥用职权、短期行为、公款用于个人消费、权钱交易、寻租腐败等现 象就难以从根本上得到遏制。 解决代理人问题的总体思路有两条：一是设计激励机制，二是建立监督机制。 由于政府组织与企业组织的结构安排差异，决定了政府组织系统内解决代理人问 题的办法主要是依靠建立监督机制，而不是主要依靠激励机制，换句话说，即政 府组织存在着“激励不足”问题【2 5 l 。原因如下：( 1 ) 从政府组织性质来看，政府 组织货币利益激励作用有限。首先政府组织的初始委托人即社会公众的目标是公 共产品效用最大化，这种效用难以用货币度量，是一种精神和物质的综合感受。 其次，政府是由官员组成的，在效用最大化的假设下，官员的目标完全可以是权 力最大化，政府机关往往追求预算规模最大化。再次，政府官员实行的是工薪制， 不像企业那样可以利用股利分红、股票期权和高额薪金等激励机制充分地刺激个 人努力工作的积极性。也就是说这些差异形成的一个重要原因是公共品的产出效 益无法用货币来度量，官员的业绩也无法通过货币来量化，进而难以用薪水的差 异体现其工作的努力程度和政治管理能力的大小。( 2 ) 从公共产权特征看，政府 组织无法解决代理人“激励相容 问题。公共产权的不可分性、非排他性、外部 性和不可转让性等显著特征决定了公共产权在运行中往往遭到侵蚀，表现为使用 上的“公地悲剧 ，消费上的“搭便车，生产中的“偷懒”和“内部人控制”等 现象的出现。因此，在公共产权“激励不足的情况下，加强对其内、外部的监 督必不可少。( 3 ) 从管理者的“机会主义 倾向看，掌握公共品经营管理控制权 的官员，通常容易损害委托人即社会公众的利益。政府将编制完的预算计划报经 权力机关批准后，在预算计划执行中往往存在较大的自主性，或者说自裁性，如 控制着项目审批权、资金调拨权和使用权等，政府及其官员在追求自身利益目标 最大化的驱动下，就可能会做出偏离委托人目标的行为而损害公众的利益1 2 6 。 上述分析表明，在社会主义市场经济条件下，建立公共财政既要强化财政外 部监督，也要强化财政的内部监督，这是公共财政作为民主财政和效率财政的基 本内涵之一。在市场经济条件下，对政府财政行为进行有效的约束，确保政府财 9 新时期湖南省财政! 限l i t 督机制创新问题研究 政行为严格限定于国家法律规定范围之内，实现政府财政资源的有效利用和维护 财政经济是公共财政理论的内在逻辑要求，加强财政内部监督是建立公共财政框 架的必然选择，它能从源头上杜绝财政资金的管理漏洞，从源头上预防腐败。 2 2 2 权力制衡理论 在现代社会，权力在公共组织中是指具有社会公共权力的人或政治集团指挥、 支配、控制他人或群体按照自己的意志执行的特殊力量，是维系整个社会协调、 持续、健康发展的特殊工具【27 。权力制衡思想源自国家政治理论，是西方权力监 督制度的理论基石，其基本内容是权力不能集中于同一人或者同一个机关之手， 否则自由便不复存在。从1 8 世纪至今，形成了系统化的现代权力制约和监督理论， 并被广泛应用于公共权力配置的各个层面1 2 引。这一理论强调制度结构的重要性， 其核心是通过权力分设和监督，形成以权力制约权力的制衡格局，从而使权利的 运用和行使不偏离既定轨道。 就财政管理来说，财政权利是一个国家经济权利的核心，由于财政资源的稀 缺性，财政资会的分配和管理往往是一个利益矛盾最集中的地方。各级政府、各 政府部门、各企事业单位以及公民等“经济人”，都在一定程度上存在着为本地方、 本部门、本单位，甚至为自己谋利的动机，如果仅仅依靠个人的自觉性，那将无 法避免一些弊病的产生【2 引。因此，建立财政分权制衡和监督机制是极为必要的。 为了达到制衡的有效性，必须对财政治理结构进行优化，通过财政权力的分设， 实现相互约束和制衡，同时通过监督实现对权力的控制，确保权力行使不超越法 定轨道。一是要形成一种有效的分权结构。通过财政权利的合理配置，形成一个 相互制约的权力运作机制。二是要形成一种有效的制衡与协调机制。这既包括政 府财政管理各体系之间的制衡，也包括各体系内部各职能部门之间的制衡。如政 府预算的编制机关、执行机关和监督机关之间的相互制衡，财政资会分配部门、 使用部门和审核部门之间的相互制衡等等。三是形成一套有效的公众监督机制， 采取得力措施增加公众表达意愿、参与社会选择的机会，借助公民参与机制以充 分表达社会对公共财政服务的需求，以及实施公民对财政运行的监督防止权力滥 用和以权谋私1 3 。 2 2 3 公共选择理论 公共选择学派基于微观经济学的均衡范例分析，其理论特点是把官僚机构作 为生产者纳入公共选择的供给模型之中，把官僚看成是理性的经济人，追求个人 利益，官僚机构与官僚行为遵循制度约束下的刺激反应模式。2 0 世纪7 0 年代，。 美国公共选择学派主要代表人物詹姆斯布坎南等人进一步提出了权力寻租理论， 将簟经济人 假设作为权力寻租理论的基本前提，即：每一个人都会理性的计算 和衡量得失，只要具备条件，他就会努力的追求个人利益的最大化l 。这种抉择 从经济学的角度可以看作是一种特殊的投资活动，冒着可能失去自由的乃至生命 1 0 f 颐i j 学化论义 的风险，收获自己通过正常劳动所不可能得到的巨大物资利益。权力寻租是存在 于公共政策调控体制以外的个人行为，但又是和公共政策相附生的，公共政策是 寻租的来源，因为政策的存在，造成一个“租的存在。当公共权力因寻租而出 现非公共运用，损害了公共利益时，便产生公共权力异化，造成公共效率的损失， 也即一般意义而言的腐败，这包括两种表现形式：一是公共权力的行使者拥有了 公共权力的职位，却没有能够有效实现公共管理的职责；二是公共权力的运作超 越法定轨道，背离了提供公共服务、增进公共利益的非利益性目标，权力的行使 者直接或间接地用公共管理为私人获取物资利益或精神利益。在政府行为的运作 过程中，公共权力的异化会使得原有意图与现实形成极大的反差，导致政府对社 会资源配置的低效率、甚至无效率，进而阻碍经济的发展【3 2 l 【3 3 j 。 作为政府部门最重要的公共权力之一，财政权利的运行状态事关国计民生和 社会发展。但现实经济生活中财政权力因非公共运用而异化现象却屡屡出现，较 为普遍地存在财政支出约束不严、控制不力、资会使用效益不高、铺张浪费现象 严重等问题，在一定程度上损害了公共利益。例如，财政部门及其官员在预算编 制和预算计划执行中往往存在较大的自主性，控制着项目审批权、资金调拨权、 投放权和使用权等等财政权利，在权力缺乏有效监督的状态下，出于追求自生利 益最大化的驱动，就可能产生财政权力异化行为，出现“跑步钱进”、“政绩工程” 等现象，使小部分人受益，却损害了更大部分人的利益。因此，从避免财政权力 出现非公共运用而异化、克服财政权力寻租现象出发，必需对财政权力运行进行 机理上的控制，亦即对财政治理结构予以优化，实现财政权力的回归【3 制。 新寸朗湖南省财政嘛督机制刨斩问题硼f 究 第3 章湖南省财政监督现状及存