（经济思想史专业论文）国有资产管理体制的历史变迁与改革模式研究.pdf

福建师范人学学位论文使用授权声明 专业 目 福建师范大学学位论文使用授权声明 妙o 交的论文( 论文题 颧研缸： ) 是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。本人了解福建师范大 学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交的学位论 文并允许论文被查阅和借阅：学校可以公布论文的全部或部分内容； 学校可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 学位论文作者签名兰 韭指导教师签名 签名日期婴星鸯生璺 悠r j 厂呼 福建师范大学郑小玲硕十学位论文 摘要 改革开放以来，我国通过不断深化国有资产管理体制改革，取得较大的成就， 但仍存在着一系列的问题。在十六大对国有资产管理体制改革作出了战略部署之后， 如何完善与社会主义市场经济体制相适应的国有资产管理体制，是中国当前经济社 会发展中亟需解决的重大问题之一。它是实现社会主义公有制与市场经济相结合的 关键，不仅关系到中国国有企业改革的成败，更是坚持和完善社会主义基本经济制 度、增强中国的国际竞争力、促进国民经济持续快速稳定发展和保证国家安全的有 效途径。 本文从国有资产管理体制相关内涵的界定出发，以马克思的产权理论、西方产 权理论以及西方财政分权理论为理论基础，通过分析建国以来我国国有资产管理体 制改革的历史演变，揭示传统国有资产管理体制的弊病与制约因素，并进一步借鉴 国外国有资产管理模式的成功经验，以市场要求和体制效率为切入点，比较分析了 国有资产“分级管理 模式的内在缺陷和实行“分级所有 改革的历史必然性；按 照国有资产“分级所有”体制的原则，从理论和实践两个方面构建既适应市场经济 发展要求，又符合现实国情特征的新型国有资产管理体制框架。 关键词：国有资产管理体制中央与地方分级管理分级所有 福建师范大学郊小玲硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gu p ，t h r o u g hd e e p e n i n gr e f o r mo fc h i n a s s t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e m ，c h i n ah a sm a d eg r e a ta c h i e v e m e n t s ， b u t t h e r ea r es t i l las e r i e so fp r o b l e m s t h es t r a t e g i cp l a nf o rt h er e f o r mo fm a n a g e r i a l s y s t e mo ns t a t e o w n e da s s e t sw a sm a d ed u r i n gt h e1 6 t hn a t i o n a lc o n g r e s so ft h e c o m m u n i s tp a r t yo fc h i n a ( c p c ) f r o mt h e no n ，h o wt op e r f e c tt h em a n a g e m e n t s y s t e mf o rs t a t e - o w n e da s s e t ss u i t e dt ot h e s o c i a l i s tm a r k e t - o r i e n t e de c o n o m y i sa n i m p o r t a n ta n du r g e n ti s s u ei nt h ed e v e l o p m e n tc o u r s eo ft h ep r e s e n tc h i n a s e c o n o m i cs o c i e t y i t st h ek e y p o i n t t o a c c o m p l i s h t h e i n t e g r a t i o n o ft h e s o c i a l i s t - p u b l i c - o w n e r s h i pi n s t i t u t i o na n dt h em a r k e t - o r i e n t e de c o n o m y ，w h i c hn o t o n l yp l a y si m p o r t a n tr o l ei nt h er e f o r mo fs t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s ， b u ta l s oi sa n e f f e c t i v ew a yt os u s t a i na n dp e r f e c tt h eb a s i cs o c i a l i s te c o n o m i ci n s t i t u t i o ne n h a n c e c h i n a sc o m p e t i t i v ea b i l i t yi nt h ew o r l d ，p r o m o t en a t i o n a le c o n o m yc o n t i n u a l d e v e l o p m e n ti nr a p i da n dh e a l t h yw a y ，m a i n t a i nt h es t a b i l i t ya n dg u a r a n t e et h e n a t i o n a ls a f e t y t h i sp a p e rb e g i n sw i t ht h eb o u n d a r yo ft h es t a t e - o w n e da s s e t sm a n a g e m e n t s y s t e m r e l a t e dc o n n o t a t i o n t h e ni tt a k e sm a r x sp r o p e r t yr i g h tt h e o r y , t h ew e s t e r n p r o p e r t yr i g h tt h e o r ya sw e l la st h ew e s t e r nf i n a n c ed e c e n t r a l i z a t i o nt h e o r ya st h e r a t i o n a l e ，a n da n a l y s e sf o u n d i n go ft h en a t i o no u rc o u n t r ys t a t ea s s e tm a n a g e m e n t s y s t e mr e f o r mh i s t o r i c a le v o l u t i o n i tr e v e a l st h em a l a d ya n dr e s t r i c t i o nf a c t o r so f t h et r a d i t i o n a ls t a t e - o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e m ，a n df u r t h e ru s e st h e s u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fa b r o a ds t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n tm o d e f o rr e f e r e n c e i ta n a l y z e st h ed i s a d v a n t a g e so ft h e “o w n e db yc o u n t r ya n dr u n sb yh i e r a r c h i c a l g o v e r n m e n t s ”p a t t e r na n dt h eh i s t o r i c a ln e c e s s a r yr e f o r m a t i o no ft h e “p o s s e s s e db y h i e r a r c h i c a lg o v e r n m e n t s f i n a l l y , a c c o r d i n gt ot h ep r i n c i p l eo ft h e “p o s s e s s e db y h i e r a r c h i c a lg o v e r n m e n t s p a t t e r n ，f r o mt h ea s p e c t so ft h e o r ya n dp r a c t i c e ，c h i n a w i l le s t a b l i s han e ws t a t e o w n e da s s e t sa d m i n i s t r a t i v es y s t e mf l a m ew h i c hi sf i tt o t h er e q u i r e m e n t so ft h em a r k e te c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n da l s of i tt ot h ec u r r e n t n a t i o n a lc o n d i t i o n s k e yw o r d s ：s t a t e - o w n e da s s e t s ，m a n a g e r i a ls y s t e m ，c e n t r a lg o v e r n m e n ta n d 福建师范大学郑小玲硕士学位论文 l o c a lg o v e r n m e n t s ，“o w n e db yc o u n t r ya n dr u nb yh i e r a r c h i c a lg o v e r n m e n t s ”， “p o s s e s s e db yh i e r a r c h i c a lg o v e r n m e n t s 竹 i i i 福建师范火学郑小玲硕士学位论文 中文文摘 中国从社会主义计划经济体制向现代市场经济体制转型，是2 0 世纪末最重大的 历史事件。伴随着经济体制的转型，我国开始了对国有企业这一微观经济主体的改 革历程。近三十年以来，我国国有企业改革特别是国有资产管理体制经历了多次重 大改革，但改革的收效并不大，国有企业经营效益不高即是明证。 细细梳理关于国有企业改革问题国内外的研究现状，由于制度和国有经济定位、 功能不尽相同，西方学者就国有企业的诸多研究成果与我国国情相距较远；较长时 期以来，虽然国内学者就国有企业中的政企不分、政资不分等问题进行了较为系统、 深入的研究，但仍多围绕“经营国有企业( 政企分开委托代理控制权争夺 馓励约束) 的惯性思路，因而仍需作进一步的深入探索：而且在探讨国有资产 管理体制改革时，一般都注重如何j 下确处理政府与市场的关系以及政府与企业的关 系，从而改革的思路也要么是借鉴新制度经济学派的产权思想【l 】，要么是借鉴古典 经济学派的自由市场思想，而对政府间关系往往采取回避或漠视的态度。其实，政 府间关系的j 下确处理不仅影响着市场的健康发育，而且影响着国有资产改革的路径、 进程及成效。因此，只有综合考虑政府与市场、政府与企业以及政府间( 特别是中 央政府与地方政府) 这三者关系与国有资产改革的互动关系，才能对深化改革的趋 向和路径形成了清晰完整的分析框架。 针对现有中外经济理论关于中央与地方在国有资产产权关系问题上认识分歧较 大，以及实践操作中存在诸多误区和难点的现状，本文依据党的十六大报告关于国 有资产管理体制改革的重要论述为指导思想，本着尊重历史，尊重现实的原则，侧 重从体制框架重构的角度研究政府间国有资产产权关系问题。这一方面在理论上可 以进一步拓展国有资产管理体制改革这一重大问题的研究范围，丰富和推进国有资 产管理学、公共财政学、公共经济学的研究；另一方面，更为重要的是，正确认识 和处理好中央与地方对国有资产的产权关系，是加入w t o 和世界经济日趋一体化 后，深化国有企业改革，从总体上增强国有经济实力、控制力和竞争力迫切需要解 决的重大现实课题：更进一步说，国有资产管理体制改革是经济体制改革与政治体 制改革的结合部，从国有资产产权关系入手处理中央与地方的权益关系，不仅意味 【1 1 当然，本文最后主张固有资产实行“分级所有”的体制本质上也可以说足借鉴了新制度经济学的产权思想 不同之处在于本文强调的足国有资产在各级政府问的产权界定 i v 福建师范大学郊小玲硕士学位论文 着国有经济体制改革的深化，而且标志着政治体制改革的启动。 本文由六章组成。 第一章，绪论。本章主要阐明了选题的背景和意义、国有资产管理体制改革的 的国内外学者研究综述以及本文的研究思路及其所采用的研究方法等。 第二章，国有资产管理体制改革的理论基础。本章在界定国有资产管理体制相 关内涵的基础上，通过分析马克思的产权理论、西方现代产权理论以及西方的财政 分权理论，试图为国有资产管理体制模式中的中央与地方产权关系的研究提供理论 支持，同时也拓展和深化本课题研究的视野和深度。 第三章，我国国有资产管理体制变革的历史轨迹。每一个制度都有其演变过程， 我国的国有资产管理体制的制度变迁经历了计划经济时期( 1 9 4 卜1 9 7 7 ) 、改革开放 初期( 1 9 7 8 - - 1 9 9 1 ) 、市场经济时期( 1 9 9 2 至今) 三个阶段。国有资产的涵义也有 了本质的变化，经历了国营企业国有企业国有资产国有资本的演变过 程。国有资产的管理机构也从“国资局”演变为“国资委”。新中国建立以后，我国 逐步建立并形成了计划经济体制下的传统国有资产管理体制。这一体制曾经取得辉 煌的成就，但也走过不少的弯路，在曲折中向前发展。改革开放以来，我国通过针 对传统国有资产管理体制的弊病，进行了国有企业改革。随着改革的进一步深化， 党和政府不断地探索适合市场经济发展要求的国有资产管理政策。国有大中型企业 三年“脱困”的完成，对于传统国资管理体制的改革可谓告一段落，但改革的道路 仍然艰巨而漫长。本章分析的目的在于揭示国有资产向“分级所有 管理体制发展 的历史趋势。 第四章，国有资产管理体制改革的进展与难点。本章从分析计划经济体制下的 传统国有资产管理体制的弊端出发，在概括我国国有资产管理体制改革近三十年取 得的显著成效同时，进一步分析改革近三十年来国有资产管理体制改革所遇到的难 点问题，揭示制约国有资产管理体制改革的主要因素，为新的目标模式的建立提供 经验和教训。 第五章，我国国有资产管理体制改革的目标模式。要继续深化我国国有企业改 革，解决我国国有资产管理体制存在的诸多问题，构建公共财政框架下的国有资产 管理体制。为此，有必要总结国内各省市管理模式的经验和教训，通过对资料的分 析和整理，本章最终选择了深圳、上海、辽宁、吉林四个省市的代表模式，探索了 了四种模式的特别与不足。在国内模式分析的基础上，本章进一步探讨了发达国家 v 福建师范大学郊小玲硕十学位论文 的成功经验，分析和比较集权管理模式、分权管理模式和集权与分权结合模式这三 种模式，并探索了各国国有资产管理的成功经验和教训，从而提出了新型国有资产 管理体制的目标模式。 第六章，国有资产“分级管理”模式与“分级所有”模式的比较研究。根据国 有资产“分级管理模式的现状，从体制效率的角度分析“分级管理 模式引发的 问题、矛盾和地方政府作为国有资本经营主体的经济地位，分析实行国有资产中央 与地方“分级所有 的依据，从而论证了国有资产实行“分级所有 的合理性和优 越性。 第七章，建构“分级所有”框架下的新型国有资产管理体制。按照市场经济和 建立公共财政体制框架的要求，以市场为导向，以法律为依据，设计构建新型的、 与社会主义市场经济体制相适应的国有资产“分级所有”体制框架，并探讨分级所 有后的地方国有资产经营思路。 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题的背景及意义 党的十七大报告明确指出：“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制 度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。深化垄断行 业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督。加快建设国有资本经营预算制 度。完善各类国有资产管理体制和制度。”【i 】深化国有资产管理体制改革，关系到新 时期全面建设小康社会目标的顺利实现，既是关系全局发展的重大任务，也是绕不 丌的改革攻i 降难题。 国有资产管理体制问题，涉及国有资产投资、经营、代表、监督、保值增值、 价值评估以及亏损核销等一系列工作在内的整个管理运作过程。由于这一体制涉及 全体劳动者、政府部门、企业和职工的多方利益，随着体制转轨，传统的管理模式 与新的运行体制产生摩擦，深深影响到政府与企业改革的深化。国有资产管理体制 成了改革时期中国各种经济矛盾的聚集地，国有资产的代表与被代表的矛盾，政府 对社会管理与对资产管理的矛盾，政府内部条块之间、各部门之间的矛盾，资产存 量管理与增量管理的矛盾，国有资产管理机构和企业的矛盾，企业内部经营者和职 工的矛盾，实物管理与价值管理的矛盾，国有资产经营激励与监督的矛盾等都体现 在国有资产管理体制中。如何把握国有资产管理体制诸多矛盾中的主要矛盾和矛盾 的主要方面，如何认识这些矛盾的关系和层次，如何顺利解决这些矛盾，是检验中 国经济学各派理论的试金石，也是中国经济学的一个重要生长点。 自1 9 7 8 年改革丌放以来，我国国有资产管理体制几经变化，不断探索，对建立 适应社会主义市场经济的国有资产管理体制的认识不断深化，也取得了一定的成绩， 但绝不能说已取得成功。现行的国有资产管理体制，是在党十五届四中全会提出的 国家“统一所有，分级管理 的前提下建立的，国有资产是由国家，即各级政府部 门直接管理的。国家作为国有资产的所有者，代表全体人民管理和经营。随着国有 企业产权制度改革向纵深推进，客j ；d 上要求对这种“分级管理的国有资产管理体 制进行改革。 党的十六大报告指出，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任 f j j - f 七人撤告学习辅导雨问编写组，卜七人报告学习辅导雨问【m 】北京。学习f i ：版 i ：党建读物j 版社。 2 0 0 7 ：2 4 福建师范大学郑小玲硕士学位论文 务，并作出了国有资产管理体制改革的战略部署，明确了我国国有资产管理体制今 后的发展方向，也使国有资产管理体制改革由理论探讨步入改革实践阶段。随着2 0 0 3 年3 月2 4r 国务院国有资产监督管理委员会的成立及运行，地方国有资产管理机构 的先后分别组建，以及2 0 0 3 年5 月2 7 日 中国法学 。1 9 9 9 年第5 期 7 4 第6 章国有资产“分级管理”与“分级所有”比较分析 为有效。也就是说地方政府的所有决定都必须由惟一有权的中央政府追认方为有效。 这不仅在事实上不可能而且导致设立地方政府的必要性不存在。 第二，实现现代化的集权与分权的需要。由中央政府统一代表国家行使所有权， 还是由中央政府和地方政府分别代表国家在各自范围内行使所有权，实际上是中央 与地方之间集权与分权的关系。权力的高度集中与专断是生产力不发达和社会制度 落后的表现，而国家权力适当的分工和制衡是现代民主国家的一个重要特征，这也 是我国政治体制改革发展的方向。现代化的集权与分权，一是要与市场经济相适应； 二是要建立在民主政治的基础上；三是要集中与分散有机结合、分工合理。国有资 产所有权进行多元代表的划分，符合现代化的权力理念，有利于实现国有资产管理 权限划分的现代化。因此，在经济层面上，中央政府与地方政府应当遵循一级政权、 一级事权、一级财政、一级预算、相对独立、各自平衡的原则，合理划分中央和地 方行使国有资产所有权的权力，这样不但有利于调动两个积极性，而且有助于保障 宪法与法律赋予各级政府的经济职责的执行。 6 3 4 实践依据 事实上，“分级所有”在我国现实经济生活中已是不争的事实。从增量的角度看， 在“谁投资，谁受益”的原则下，地方政府拥有对其管辖的国有企业的全部收益( 包 括利润和所得税) ，已是被各方面普遍接受的现象。从存量的角度看，总值约8 力亿 的经营性国有资产，分布在十几力家国有企业里，中央政府直接管理的特大型企业 只自1 0 0 多家，9 9 的企业均山地力政府管理和支配。如此庞人的幽自资，灶由 ，央 政府统一行使所有权，只能是一种意识形态上和理念，事实上从来就没有存在过( 即 使是在高度集权时期也有大量的地方国营企业) ，在向市场经济转轨之中、之后更无 法自圆其说。地方政府作为出资者，拥有对地方“国有”企业的全部权益，包括资 产受益权和资产处置权。特别是在“国有 企业创造的增加值中，不仅应付利润由 政府以出资者名义分级所有( 这是国际上通行的做法) ，而且连所得税也由作为出资 者的政府分级所有( 这是中国独有) 。 6 4 走出国有资产实行“分级所有 的认识误区 尽管党的十六大报告已经提出了国有资产由中央和地方分别“履行出资人职 责”，并“享有所有者权益 的明确构想，而且，如上所述，这一构想具有理论和实 践上的合理性与可行性，但日f j 在这一问题上仍然存在一些认识上的误区。诸如实 行国有资产“分级所有”是对国有资产国家所有权的肢解，会进步扩大地区之间 福建师范人学郑小玲硕+ 学何论文 的差距，弱化国家宏观调控能力，进而影响国家经济和政治的统一。显然，不走出 这些认识上的误区，新的国有资产管理体制的构建就无法顺利进行。 6 4 1 实行“分级所有刀不是对国有资产国家所有权的“肢解” 提出这种“肢解论 的理论依据是认为只有中央政府才能代表国家，现行由中 央政府代表全国人民集中掌握国有资产产权的体制才最符合国有资产的全民所有的 性质，国有资产国家所有就是中央政府集中统一所有，否则就是对国有资产统一所 有权的“肢解 ，就是对公有制的否定。事实上，这种观点的理论依据难以成立。 第一，从最初公有制的内涵来看，它包括全民所有制和集体所有制两种。其中 全民所有制是指生产资料归于全体劳动人民所有，而集体所有制则是指生产资料归 特定的一部分劳动人民所有。“分级所有 是指将国有资产存量在各级政府间做出合 理划分，其最终所有权是归属于特定地区的人民。对于地方所有的那一部分资产其 所有权归属范围虽然小于全民所有制，但在一般情况下都大于集体所有制。也就是 说“分级所有制”的性质是介于全民所有制和集体所有制之自j 的。既然集体所有制 都属于公有制的范畴，何谈“分级所有”是对公有制的否认呢? 第二，政治上的国家是一个由中央政权和各级地方政权共同构成的公共权力机 构体系。中央政府固然能够代表国家，并且能够在主权高度上代表国家，但各级地 方政府在本辖区范围内同样代表国家。因此，在中央政府可以代表国家拥有国有资 产所有权的同时，地方政府也理当在地区层次上以国家的名义持有国有资产的所有 权。 第三，在各级政权机构之间清晰地划分国有资产的权利与责任归属，同在各级 政府之间清晰地划分财政收入权属和支出责任在动机和目的上是相同的，都是为了 充分凋动巾央和地方两个积极性。如果说各级地方政府之问清晰地划分财政收入权 属不是肢解国家财政的话，那么，国有资产归属权在各级地方政府之间的划分也同 样不会导致对国家统一性的危害。 第四，由于国有资产与一般公共财政之间可以发生相互转化，在实行分级财政 体制下，国有资产所有权在纵向与横向清晰划分上实际上是一般公共财政收入归属 权在纵阳与横向上消晰划分蟛i 则 j 然延1 i i i 的结果。 6 4 2 实行国有资产分级所有，并不意味着“国家宏观调控能力的弱化” 那种认为国有资产分级所有会弱化国家宏观控制能力的观点，实际上是把国有 l i 陈少哗国有资产分级所有体制的业构依据。j 划分标准【j 1 现代经济探索2 0 0 3 0 9 ：1 2 7 6 第6 章国有资产“分级管理”与“分级所有”比较分析 经济当作国家调控宏观经济的主要工具，而这是难以成立的。近年来的实践表明， 传统的把国有经济当作国家调控宏观经济主要工具的效应已经趋于弱化，国有经济 在执行宏观经济调控方面的作用有限。2 0 世纪8 0 年代的中国和7 0 年代的一些西欧 国家，都曾经将反通货膨胀、扩大就业等宏观经济问题的解决寄托在国有企业身上。 这样不仅使政府付出大量财政补贴，而且普遍造成国有企业经营效益低下。目前， 西方发达国家一般已不再将国有企业作为宏观调控的主要手段，而是更多的采用财 政政策和货币政策来实现宏观调控。事实证明，当国家以“企业家身份进入社会 生产领域时，就必须按照市场经济的基本规律办事，在这些规律允许的范围内发挥 国有经济宏观调控职能。如果企图通过国有经济的“逆向操作”来达到宏观调控的 目的，结果往往事与愿违。也就是说，不能将国家的“宏观控制能力全部寄托在 国有经济身上。在现代市场经济中，国家的宏观控制职能主要是通过财政政策和货 币政策实现的。中央政府手中掌握着强大的经济、行政和法律手段，只要善于运用 这些手段，在国有资产“分级所有”的情况下，也足以保证宏观经济的平稳运行。 改革开放以来，中央政府管理的国有企业工业总产值占全国工业总产值的比重不断 下降，但国家的宏观调控能力并未随之削弱。0 1 1 9 9 6 年宏观经济的“软着陆 、近年 来的“扩大内需”政策和2 0 0 4 年的宏观调控，都是中央政府通过财政货币政策等间 接调控手段实现的，并未主要依靠国有经济。由此可见，在市场经济条件下，国家 宏观调控能力的强弱，与中央政府控制的国有经济比重并无直接的对应关系，只要 中央政府能够科学有效地运用经济、行政和法律手段，即使在国有资产“分级所有 的体制下，也足以保证宏观经济的平稳运行。 6 4 3 实行国有资产分级所有，并非必然拉大区域经济的差距 区域经济差距与国有资产存量地域分布的不均衡性有一定关系，与国有资产是 否实行分级所有关系不大。有人认为，由于计划经济时期国家在各地区投资分布不 均，如果实行国有资产分级所有，“会在地区之问形成财产占有上的贫富差别，将促 使各地强化地区保护主义，从而影响政府对整个国民经济的统一管理和协调”1 2 1 。 这种观点似乎误解了区域经济差距的根源。在计划经济时期以及改革丌放时期，国 家在各地区的投资是不均衡的，这已成为区域经济差距形成的原因之一。但是，这 实际上与国有资产是否分缴所有无关。历史形成的国有资产存量一旦处于某一地方 。1 吴敬琏等固有经济的战略忡改组【m 】北京：中国发展版 i ：，1 9 9 8 ：1 5 9 。 1 2 j 莆辅扔等集权。j 分权中央j 地方关系的构矬i m 】北京：经济科学 l ；版礼1 9 9 6 ：1 6 4 福建师范大学郑小玲硕士学位论文 政府的管辖之下，当地政府就可以通过收取地税、享有企业资产的收益、处分权等 获得地方利益，无论是国有资产“统一所有 还是“分级所有”，都难以改变这一利 益分配格局( 或改变区域差距) 。 具体说，只要中央政府关于划分中央、地方财权的政策标准不改变，地方政府 从本地国有企业获得的收益也不会改变。在国有资产“统一所有，分级管理 体制 下，地方政府完全可以通过收税、享有资产收益权和处分权等获得其他地区不能获 得的利益，从而扩大地区之间的经济差距，即国有资产的“统一所有”并不意味着 区域差距的缩小；而在国有资产“分级所有 体制下，中央政府完全可以通过调整 财权划分、财政转移支付等手段来调节地区间的利益平衡，反倒可以使由于历史原 因而形成的地区差距改变成为可能。也就是说，国有资产是否分级所有，与区域经 济差距的扩大或缩小，并无必然联系。所谓国有资产分级所有，真正的效果并不是 利益的再分配，而是使地方政府的责、权、利对称，消除分级管理体制造成的种种 弊端。 6 4 4 国有资产分级所有并不必然导致“诸侯经济”和“地方保护主义 一方面，“诸侯经济 ，是指国民经济发展中的地区分割现象。一些人之所以强 调地方政府不能拥有企业财产所有权，其主要论据就在于，如果允许地方政府拥有 企业财产所有权，势必导致“诸侯经济 的形成，国家的经济、政治统一就不能得 到保证。因此，在他们看来，坚持财产所有权在中央政府高度集中化，是维护国家 安定团结和政治、经济高度统一的必要保证。事实上，“诸侯经济”的真正形成，不 是主要依靠产权管理手段的加强，而是依靠其社会经济管理手段的加强。因此，不 能过分夸大企业国有产权中央高度集中化在维护国家统一方面的作用，更不能以怕 形成“诸侯经济 为由否定地方政府拥有企业财产所有权的客观性。或者说，地方 政府是否拥有企业财产所有权，并不能成为影响我国经济、政治统一性的主要因素。 为了充分发挥中央和地方发展社会主义市场经济两个积极性，应该承认地方政府可 以在一定范围内拥有企业财产所有权，以更好地协调中央与地方的权责利关系。 另一方面，就我国目前情况看，之所以出现某些地区采取行政手段实施“地方 保护主义”政策，其原因是多方面的，但恰恰不是国有资产分级所有可能造成的。 事实上，我国许多地区( 特别是东南沿海地区) 的国有经济比重已经降至相当低的 程度，但似乎并未影响这些地区地方保护主义政策的实施。【l j 实践中的地方保护主 i l j 刘纪鹏论国自资产管理体系的互墼立与完善【j 1 中国工业经济2 0 0 3 0 4 ：5 3 5 6 第6 章国有资产“分级管理”与“分级所有”比较分析 义政策，主要依靠地方政府的行政命令来实行( 如禁止本地原材料出省，禁止外省 产品进入，保护本地假冒伪劣产品的生产等) ，国有企业在其中并未起到什么作用。 也就是说，地方政府实施保护主义政策主要不是凭借其产权管理手段，而是其社会 经济管理手段。当然，现实中也会出现地方政府限制本地国有企业对外投资或资产 转移至外省的情况，但这实际上是政企关系问题，而不是国有资产是否分级所有的 问题。在政企不分的前提下，只要国有企业位于某省的地皮上，地方政府就肯定会 m 于地方利益对其资本流动进行限制，这与国有资产是“分级管理 还是“分级所 有 无关。当前国有资产尚未分级所有，但同样存在大量的此类限制情况。要解决 这个问题，关键是要在政府、企业关系层面上解决政企分开问题，而不是以此为出 反对分级所有。实际上，国有资产“分缴所有”之后，为了让自己“所有”的国有 资产发展壮大，地方政府反倒会鼓励地方所有的国有企业“走出去”，在竞争中成长， 在成长中获利，从而还有利于削弱地方保护主义势力。 第7 章建构“分级所有”框架下的新型国有资产管理体制 第7 章建构“分级所有 框架下的新型国有资产管理 体制 7 1 建构新型国有资产管理体制的基本原则 建立新型的国有资产管理体制，根本是要解决以下两个问题，即国有资产应该 由谁来监管和用什么方法来实旌有效监管的问题。从理论上讲，资产的所有权归谁， 谁就最有权力对资产进行监管；而实行有效监管，必须解决国有企业“主体缺位 和“代理效率”问题，真正做到产权清晰，责任明确，监管到位。为适应公共财政 框架建设的要求，新型国有资产管理体制的构建，必须遵循以下基本原则。 7 1 1“统一法规 原则 即国有资产管理的根本性政策法规必须由全国人大和国务院统一制定，在全国 范围内执行。因为在政治上我国是一个高度统一的国家，在国有资产管理的大政方 针上不能各自为政。统一政策并非要求所有的法规、实施细则都由中央制定，而是 指一些关系到全局的方针政策，由中央制定，如国有资产管理的根本大法国有资 产法，再如国有资产产权登记法、国有企业财产监督管理法等政策法规。中 央统一政策制定后，各地都必须无条件地遵照实施。因此，必须加强国有资产管理 方面的法规法制建设，从国有资产管理机构和经营机构的设立，到资产处置以及违 反法律法规的惩罚等，中央都要制定严格的政策，以便各地有章可循、依法办事。 统一政策是国有资产成为宏观调控工具的必要条件，没有基本政策的统一性和权威 性，宏观调控就软弱无力，难以实现预期的宏观经济目标。 7 1 2 “分级所有 原则 尽管十六大报告没有明确提出“分级所有 的概念，但其“分级产权”的基本 精神实际上已蕴涵了“分级所有”的本质内容，因此，笔者将其视为新型国有资产 管理体制构建的一项基本原则。在国有资产“分级所有”的原则下，在中央和地方 两级分别设立专司国有资产监管职能的委员会的基础上，对关系国民经济命脉和国 家安全的大型企业、基础设施和重要自然资源等，由中央国有资产监管委员会代表 国家履行出资人职能，并享有所有者权益：其他国有资产均由地方国有资产监管委 员会以出资人( 所有者) 主体的身份实施监管，在享有所有者权益的同时，承担国 有资产保值增值的职责。【l 】 l i 陈少哗国有资产管理体制创新：从分级管理到分级所有f j j 江淮论坛，2 0 0 3 ，0 4 ：3 7 祸建师范人学郑小玲硕士学位论文 7 1 3“分类管理”原则 国有经济战略性调整是国有资产管理体制改革完善的重要背景。根据十五届四 中全会的精神，国有资产应主要集中在“三种行业、两类产业 。即涉及国家安全的 行业、自然垄断行业、提供重要公共产品和服务的行业高新技术产业以及支柱产 业。这些行业和产业是未来国有经济的主体。根据这一主体定位，可以把需要国家 控制的基础产业的资产与一般竞争性行业的资产分类管理，将前者作为政府履行公 其管理职能的重要基础，增强政府履行公共管理的能力，后者则实行市场化运作， 与政府的行政管理职能严格分离，由国有资产监管委员会授权的资本运营机构统一 管理。 7 1 4 “以法治产”原则 市场经济就是法制经济。社会主义市场经济条件下，政府干预市场的手段应从 传统的行政手段向经济手段和法律手段转变，只有这样才能保证市场的公平性和竞 争的规范性。虽然“分级所有”在减少地方政府的不确定预期、提高其管理积极性 方面具有重要作用，但由于利益的归属性增强，地方政府在管理企业时，其行政干 预的冲动也会同时得到加强。一旦这种冲动转化为用行政手段配置资源、阻止外来 竞争等非市场行为和地方保护主义行为时，必然会造成市场机制的扭曲和资源的错 误配置。因此法制建设必须与新的国资体制改革相配合，使资源配置始终以市场为 导向，以法律为依据。 7 1 5“出资人规范”原则 必须建立中央与地方政府的出资人制度，划定权责边界，这是完善和深化国有 资产管理体制的前提。首先要明确中央政府和地方政府的出资入角色，理清中央和 地方国有资产管理权限的边界，这是建立双方激励和约束机制的基础。政府作为国 有资产所有权的代表，只能通过国有资产监管委员会与授权的国有资本营运机构发 生直接投资关系，通过直接监管授权经营机构实现国有资产的管理监督。国有资本 营运机构建立后政府对国有企业的一切控制权都移交给它，从而实现管人、管事、 管资产的统一。在这里，作为特殊企业法人，国有资本营运机构形成了政府与企业 之间的隔离带，即出资人所有权与企业法人财产经营管理权分离，其本质是政府行 政管理权与幽有资产经营权的分离。 7 1 6 “分级监管”原则 从国有资产存量的实际分布及占有状况和“谁出资，谁获益 的产权理论的基 第7 章建构“分级所有”框架下的新型国有资产管理体制 本观点出发，将国有资产分割为中央监管国有资产和地方监管国有资产两大层次， 分别建立中央和地方两级资产监管体系和资本预算制度。中央监管机构重点监管中 央政府直属国有和国有控股企业的国有资本以及中央级事业性、资源性国有资产， 同时对地方监管机构行使业务指导。地方监管机构负责省和省以下全部国有资产的 监管。同时以法律法规的规范方式，明确两个层次出资人之间存在监管业务上的指 导与被指导关系。 7 2 新型国有资产管理体制的构建：层次与框架 在充分借鉴西方理论所带来的启示和美国、德国及新加坡等发达国家管理国有 资产的典型模式，结合我国国有资产管理体制历次改革实践所获得的经验和教训， 依据上述的六项基本原则，构建新的国有资产管理体制至少应包括两个方面的内容： 一是国有资产的所有制形式；二是国有资产的管理形式。同时，立足于中国经济体 制改革这个大背景，研究在市场经济条件下国有资产管理体制的创新和再造。 7 2 1 建立“分级所有”的国有资产所有体制 笔者认为应主要从以下三个方面来构建“分级所有”的新型国有资产所有体制： 7 2 1 1 建立一级政府、一级产权、一级信用体制 对于国有经济的总体架构和内部关系，应该以“一级政府、一级产权、一级信 用”为原则，建立健全有关制度。 首先，每一级政府都应有清晰的产权及产权收益，包括非经营性政府资产、经 营性资产中的政府股权、税费收入、上级政府财政转移支付、土地批租收入等等。 产权在不同级政府之间可以交易，但是不可以凭借行政权力随意平调。产权在不同 级政府之间可以交易，不可以平调把下级政府的好企业收上来，本级政府差的企业 放下去。中央不能“甩包袱 ，把大量隐性负债推给地方政府，不得以上级的“政 压下级的“资”；地方企业不能利用坏账和逃废债，把大量显性负债推给中央政府( 国 有银行) 。 其次，每一级政府都有自己的信用，既包括直接债务也包括或有债务，既包括 显性债务也包括隐性债务。债务规模、债务风险、偿债能力、偿债观念等等构成了 每级政府的信用记录。地方政府由于信用等级不同，有些可以扩张信用，有些必须 先收缩债务。中央应该以地方政府利益( 含资本) 的增损作为宏观调控的主要着力 点，以地方资本所有者的信用等级作为宏观调控的依据，实施区别化的 1 郭励弘记确认识我国“国资”的产权归属【j 1 经济社会体制比较，2 0 0 3 ，0 3 ：4 5 4 8 福建师范大学郑小玲硕士学位论文 管理。地方政府若有信用，可以增加银行授信、允许财政担保、允许发行债券、允 许增办地方金融机构等等。地方政府若无信用，则有可能失掉大部分融资渠道，甚 至根本丧失投资能力，只能去吸引外商、民间、其他政府资本前来投资。根据信用 奖优循环罚劣，使政府信用步入良的轨道。 建立起以“一级政府、一级产权、一级信用 为基调的困有经济体制框架，将 在若干方面产生一系列可以预期的积极效应。 第一，形成政资分开的政府管理体制，即政府的行政职能和资本职能要分开。 分级所有体制下，每级政府都有自己的资本和企业，需要行使所有者职权，不是替 国务院分管国企，因此必须做到政资分丌：一是不得以资代政或以政代资：二是不 得以上级的政压下级的资。这两点，都是做好分级所有体制至关重要的前提和关键。 第二，形成基于责权利统一的中央与地方的利益格局。中央和地方的经济关系， 长期在“收”与“放 之间摇摆，主要原因是把资本、产权、企业等等都纳入行政 性分权或集权的范围。分级所有的体制将固化各级政府的利益格局，真正实行“谁 家的孩子谁家抱，不允许互相侵占所有者权益。 第三，形成针对资本所有者的信用评价体系。中国经济运行中严重的信用缺失， 起源于政府和政府资本不讲信用。2 0 0 4 年以来，各地纷纷开展的社会信用体系建设 正是源以对此问题的认识【i j 。在分级所有的产权框架之下，必须把每级政府作为一 级资本所有者，进行总体的资信评价( 类似国际上对中国的主权信用评价) 。这对于 缓解和防范金融风险、财政风险，无疑将是个有力举措。 第四，形成奖优罚劣、区别对待的宏观管理体系。在分级所有的体制下由于 利益格局已经固化，中央应该以地方( 含资本) 利益的增损作为宏观调控的主要着 力点，以地方资本所有者的信用等级作为宏观调控的依据，实施区别化管理。地方 政府若有信用，可以增加银行授信、允许财政担保、允许发行债券、允许增办地方 金融机构等等。地方政府若无信用，则有可能失掉大部分融资渠道，甚至雀失投资 能力，只能去吸引外商、民间、其他政府资本前来投资。根据信用奖优罚劣，将使 政府信用步入良性循环的轨道。 l i l 如福建省就于2 0 0 4 年4f j1 9e l 发布了福建省人民政府关于加强 l 会信用体系矬设的实施意见 ( 闽政 ( 2 0 0 4 ) ) 1 0 ；，) 确：文中祸建省明确提f i i ：“n ：i 绕五壁说以道德为史撑、产权为基础，法律为保障的社会信用 制度的日标要求，用五年左右时问她口今省 i ：会信用体系的雉奉框架和运行机制”神i 对 l ：会信用体系矬设主要 内容的削述中，第一点就挺了“力| i 强公共信用管理制度矬哎着露从服务，决策、执行、脓督等方面。加强 公共信用矬改提高政府机关的公信度。” 第7 章建构“分级所有”框架下的新型国有资产管理体制 7 2 。1 。2 调整中央与地方的利益关系 调整国有企业“统一所有、分级管理 体制，形式上看是调整物权或财产权关 系，实际上还是对超过产权关系的诸多经济利益关系、乃至政治关系的调整，因此 进行体制调整必须综合考虑。中央和地方政府在国有资产所有权关系上的界定，为 调动各方面的积极性、推动国有企业改革和发展、承担相应的责任和义务提供了必 要的政治法律条件。因此要尽快明确中央政府必须控制的战略性企业，并结合有关 经济政治关系调整的进程，稳妥推进国有资产管理体制的改革。 从实施层面上看，过去国有企业的下放是“分级管理 前提下的下放，不是“分 级所有 前提下的下放。更重要的是，过去的国家“统一所有体制是和国家的整 个经济体制，尤其是财政、金融、社保体制相联系的。改变“统一所有”，需要评估 由此引起的许多霓要相关因素的互动影响，如需要考虑与国民经济密切相关的某些 “下放 企业到底归谁所有及各方的相应责任、与重大企业改革政策( 如社保、企 业债转股等) 的关系、分级财政体制和相应税制完善、税收立法权的分权、地方发 行地方政府债务权等改革问题。从理论上讲，国有资产分级所有实际上也是财政税 收体制进一步改革的组成部分，是分税制财政体制改革的继续。伴随着中央和地方 政府利益关系的调整，税收立法权的分权、地方政府发行债务等的改革必将提到议 事r 程。从政府与市场的职能划分上看，市场经济要在资源配置方面发挥基础性作 用，