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浙江大学硕士学位毕业论文公用事业民营化方式及其进择 摘要 公用事业民营化改革是增强公用事业供给能力、提高供给效率和水平、加 快公用事业发展的必然之路，而选择正确的民营化方式是公用事业民营化改革 成败的关键。 本文运用公用事业民营化理论，阐述了公用事业民营化改革的理论基础， 归纳分析了国内外公用事业民营化的方式：根据公用事业的特点和民营化改革 的目标，建立了各种方式比较的指标体系，并对各种主要方式的特点、操作程 序、内涵要求及其优缺点进行了比较分析，框定了各种方式的适用范围，分析 不同公用事业应选择的方式：对我国公用事业民营化的实践进行了案例分析， 通过案例分析，进步阐明民营化方式选择适当与否对民营化目标的现实影响， 据此提出了我国公用事业民营化方式选择的原则和政策思路。 本文可能的创新点是：归纳分析了公用事业民营化的主要方式，并进行了 全面系统的比较；分析了不同公用事业以及不同环节的不同特点，提出了不同 公用事业或同一公用事业的不同环节适用不同民营化方式的观点；通过个案与 整体分析，阐明了我国公用事业民营化过程中方式运用方面存在的主要问题， 并提出了公用事业民营化中方式选择应遵循的原则。 本文主要采取了理论分析与实证分析相结合，比较分析和案例分析相结合 的分析方法。理论研究主要运用产权理论、公共物品理论和公共选择理论以及 管制理论，分析了公用事业民营化改革的必要性；实证分析主要是针对我国公 用事业民营化改革中方式的运用进行分析，从正反两方面验证了理论的适用性。 比较分析主要是对不同的公用事业的不同特征和不同的民营化方式的特点进行 比较，据此说明了不同的公用事业应有不同的民营化方式；案例分析主要选取 了我国公用事业民营化改革中成功和失败的实例进行方式选择的分析，指出了 存在的问题，明确了方式选择的原则，并提出了民营化改革的政策思路。 关键词：公用事业民营化方式选择 浙江大学硕士学位毕业论文公用事业民营化方式及其选择 a b s t r a c t t h er e f o r mo fp u b l i cu t i l i t yp r i v a t i z a t i o n ( p u p ) i st h eo n l yw a yt o e n h a n c et h ec a p a b i l i t ya n de f f i c i e n c yo fp u n i cu t i l i t ys u p p l y t h e c o n s e q u e n c eo f t h i sr e f o r mw i l lm a i n l yd e p e n d o np u pm o d es e l e c t i n g a p p l y i n gt h et h e o r yo fp u b l i cu t i l i t yp r i v a t i z a t i o n ，t h ea u t h o rs t a t e s t h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no fp u p , a n ds u m m a r i z e sv a r i o u sm o d e so f p u pb o t hh o m ea n da b r o a d a c c o r d i n gt ot h ef e a t u r eo fp u b l i cu t i l i t y a n dt h eo b j e c t i v eo fi t sr e f o r m ，t h ea u t h o rc o n s t r u c t sa l li n d e xs y s t e m ， m a k e sac o m p a r a t i v e a n a l y s i s i nt h e c h a r a c t e r i s t i c s ，o p e r a t i o n a l p r o c e d u r e s ，a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s o fe a c hm a j o rm o d e ，a n d a n a l y z e st h eo p t i m a lm o d eo fe a c hp u b l i cu t i l i t y n e x t ，t h ea u t h o r c a r r i e so u tac a s ea n a l y s i so fp u pp r a c t i c ei nc h i n a a n df u r t h e r i l l u s t r a t e st h ei m p a c tt h a tm o d es e l e c t i o nh a so nt h ea c h i e v e m e n to fp u p o b j e c t i v e s f i n a l l y , t h ea u t h o rc o n c l u d e ss o m ep r i n c i p l e sa n dp o l i c i e s i np u pm o d es e l e c t i o n t h ec o n c e i v a b l ei n n o v a t i o n so ft h i st h e s i sm i g h tf a l li n t ot h r e e m a i na s p e c t s f i r s t ，t h ea u t h o rm a k e sac o m p r e h e n s i v ec o m p a r i s o no f d i f f e r e n tp u pm o d e s s e c o n d ，t h ea u t h o rp o i n t so u tt h eo p i n i o nt h a t m o d es e l e c t i o na c t u a l l yd e p e n d so nt h ef e a t u r eo f e a c hp u b l i cu t i l i t ya n d e v e no nd i f f e r e n ts e c t i o n so fo n ep u b l i cu t i l i t y t h i r d ，t h ea u t h o rs e t s f o r t ht h em a j o ro b s t a c l e so fp u pp r a c t i c ei nc h i n a a n db r i n g sf o r w a r d 浙江大学硕士学位毕业论文公用事业民营化方式及其选择 p u pm o d es e l e c t i o np r i n c i p l e s t h et h e s i si sap r o d u c to fb o t ht h e o r e t i c a la n de m p i r i c a la n a l y s e s a n de m b r a c e sc o m p a r a t i v es t u d ya sw e l la sc a s es t u d y w i t ht h e r e f e r e n c ei nt h e o r i e s o fp r o p e r t y r i g h t s ，p u b l i cg o o d s ，p u b l i c s e l e c t i o n s ，a n dr e g u l a t i o n s ，t h ea u t h o re x p l a i n st h en e c e s s i t yo fp u p r e f o r m t h ee m p i r i c a la n a l y s i si n v o l v e sap u pp r a c t i c ei nc h i n aa n d v a l i d a t e st h et h e o r i e sb o t hp o s i t i v e l ya n dn e g a t i v e l y t h ec o m p a r a t i v e s t u d ye n g a g e sf e a t u r e so fv a r i o u sp u b l i cu t i l i t i e sa n dd i f f e r e n tm o d e so f p u pt h ec a s es t u d yi sb a s e do ne x a m p l e so fp u p p r a c t i c ei nc h i n a e i t h e ra s u c c e s so raf a i l u r e k e y w o r d s ：p u b l i cu t i l i t y ；p r i v a t i z a t i o n ；m o d e ；o p t i o n y9 0 4 13 8一 公用事业民营化为式及其选择 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指 导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明 引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到 本声明的法律结果由本人承担。 签铅：压蝴粒、 日期：。l ，筝6 ，居子曰 浙江大学硕士学位毕业论文公用事业民营化方式及其选择 1 引言 1 1 选题目的和意义 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初开始，许多经济发达国家对国有企业和行政管 理实行了民营化改革。方面，把原有单一的国有企业改造成为股份制民营企 业，或对自然垄断产业实行放松进入管制政策，允许民营企业进入自然垄断产 业，形成多家企业竞争性经营的格局；另方面，在行政管理领域，逐步缩小 政府边界，把许多政府承担的职能推向市场。公用事业是民营化的重要方面。 撒切尔夫人时期的英国，对几乎涵盖全部公用事业的国有企业率先开展了大规 模的民营化改革；里根时期的美国推行了以民营化为手段的“经济复兴计划”。 其他经济发达国家的民营化运动也十分广泛。从总体上看，公用事业民营化有 助于降低政府成本，有助于改善公共服务的效率、质量和水平，但在如何有效 地对公用事业进行民营化改革问题上，不仅在理论上存在分歧，而且在实践中 也存在不少教训。 我国公用事业领域，一直由国有企业垄断经营，或者政企不分，是企业化 管理的事业单位。在投资体制上，政府投资为主，投入严重不足；在经营管理 上，由于垄断经营导致机构人员臃肿，设施陈旧，效率低，亏损或微利，缺乏 发展后劲。据报道，中国许多城市的自来水管网是2 0 世纪5 0 或6 0 年代修建的， 在东北一些城市甚至是日伪时期修建的，管道太细，老化严重，高楼大厦建起 来了，但水压不足，白天水供不上去，夜里才来水，老百姓称之为“夜来水”。 在全国6 0 0 多个城市中，有4 0 0 多个城市缺水，其中严重缺水的有1 0 8 个，许 多缺水城市的消防设施无法正常使用。因为缺水，全国工业产值平均每年减少 2 0 0 0 多亿元。 随着改革开放的深入，公用事业国有企业垄断经营的弊端日益显现；面对 工业化、城市化进程中，经济社会发展对公用事业的不断增长的需求，改革公 用事业领域的要求变得日益迫切。 近几年，我国逐步放宽了对公用事业等行业的准入管制，许多地方进行了 民营化改革的尝试。2 0 0 5 年2 月，国务院出台的国务院关于鼓励、支持和引 。参见陆彩荣：让城市更加现代化，光明日报1 9 9 8 年1 1 月1 6 日。 。参见郑北鹰：走出水困境一关于我国水问题的现状与思考，光明日报1 9 9 9 年2 月3 日。 浙江大学硕士学位毕业论文公用事业民营化方式及其选择 导个体私营等非公有制经济发展的若干意见明确规定：放宽市场准入，允许 非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。随 着我国放松公用事业领域的进入管制，在我国的公用事业中，必将掀起一场民 营化的浪潮。 公用事业民营化涉及多方面的利益调整和深层的制度安排。在我国经济体 制转型的特殊背景下，公用事业民营化是市场经济体制改革深化的体现。民营 化及公用事业的自身特征决定了公用事业民营化是一个产权改革与竞争改革、 放松管制与强化管制并存的过程，一方面政府要在垄断性领域中引入竞争，提 高公共产品的供给效率，另一方面又必须取消或放松与计划经济对应的旧管制， 如进入管制、投资管制等，并建立起与市场经济对应的新管制，如价格管制、 市场结构管制等。 公用事业民营化的制度安排具体讲就指公用事业民营化的方式选择。公用 事业民营化可以有多种方式，而不同的方式都有不同的适用范围。对具体的行 业或项目需要选择不同的方式，才能消除不必要的负面影响，取得最大化的经济 和社会收益。在国外和国内的公用事业民营化实践中，对不同类型的公用事业、 对不同国家或地区同一类型的公用事业、或对同一类型公用事业在不同时期， 都采用过不同的民营化方式，不同的方式都有其利与弊，政府参与的程度和方 式、风险的分配以及成本和效率等各不相同。选择适当的方式关系着公用事业 民营化的成功及整个经济社会的协调发展。在我国的民营化实践中，由于方式 不当而事与愿违的例子并不在少数。 例如：1 9 9 9 年，杭州市余杭区将该区计委所有的管道燃气公司整体出售给 引进的民营企业a 管道燃气有限公司。2 0 0 1 年由于行政区划调整，城区扩大。政 府主管部门指示燃气公司负责同步铺设天然气管道。但a 燃气公司以原定的y 区燃气专项规划条款中无相应工程安排为由，暂不考虑管道外延。在多次协商 无果的情况下，该区对城区管道燃气经营范围进行调整，老城区仍由a 燃气公司 经营，新区则由新筹建的b 管道燃气有限公司经营。结果，此事造成了多方的损 失：对a 公司来说，原来垄断的市场变成竞争的了，而且老城区外己铺设的管道 因不在“范围”内而不能用，直接经济损失1 2 0 万元：对消费者来说，原该通气 的住户因此延误通气；对y 区政府有重复投资、浪费资源和有失信誉之嫌。 浙江大学硕士学位毕业论文 公用事业民营化方式及其选择 杭州市余杭区对管道燃气业引入民间资金，进行民营化实践，本是有利于生 产者、有利于消费者、有利于社会整体经济福利的改革新举措。但结果事与愿违， 原因在于该区管道燃气民营化过程中，没有考虑管道燃气本身所具有的技术经济 特征，区分该产业的哪个环节可以竞争，哪个环节应该保持垄断性，而是笼统地 将整个产业出售给了a 公司，从而失去了应有的控制力。后来又建立b 公司，通过 划范围的方式，让两个纵向一体化的公司在同一城区进行竞争，最终导致企业与 企业之间、企业与政府之间的两难处境。 本文试图对公用事业民营化的方式进行系统而深入的分类比较，运用个案， 对我国公用事业民营化方式的现行选择进行实证分析，从理论上给出公用事业民 营化方式选择的原则，为在实践中我国公用事业民营化方式的选择提供指导。因 此，该选题不仅具有重要的理论价值，更具有紧迫的现实意义。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 民营化理论的研究 西方民营化的理论研究可谓源远流长。早在1 8 世纪，以亚当斯密为代表 的英国古典经济学派，从发展经济的调节机制着手，提出了“看不见的手”理 论。1 7 7 6 年国富论的发表标志着经济自由主义的开始。此后，英国经济学 家大卫李嘉图、法国经济学家萨伊禀承了古典经济理论，主张自由放任、贸 易自由。1 9 世纪，英国经济学家约翰穆勒从自由放任和国家干预的关系入手 迸行研究，虽然对政府职能有所拓宽，但其基本思想仍是自由主义。 进入2 0 世纪，以古典经济学的思想为基础，人们从各种角度研究政府与市 场在经济发展中的不同作用，并发展形成了许多经济学理论。其中，产权理论、 委托一代理理论、公共物品理论、经济管制理论等为民营化理论提供了多方面 的依据。 2 0 世纪2 0 年代开始，奈特( f r a n kk n i g t ，1 9 2 2 ) 把风险与产权联系起 来，进而将产权问题引入了市场运行机制的分析。康芒斯( j o h nr c o m m o n s ，1 9 3 4 ) 从契约关系的角度考察市场活动中的财产权利关系。科斯( r o n a l dc o a s e ) 在 1 9 6 0 年发表了社会成本问题一文，提出了科斯定理。罗伯特考特( r o b e r t c o o t e r ，1 9 8 2 ) 、威廉姆森( w i l l i a m s o n ，1 9 7 5 、1 9 8 5 ) 、布坎南( g a m em b u c h a n a n ， 浙江大学硕士学位毕业论文公用事业民营化方式及其选择 1 9 8 3 ) 等西方学者采用比较分析、实证分析等不同方法阐述了产权明晰对有效 配置资源的影响。他们的理论被称为现代产权理论。 威尔森( w i l s o n ) 、斯蒂格利茨( s t i g l i t z ) 、斯彭斯( s p e n c e ) 、泽克豪斯 ( z e c k h a v s e r ) 、哈里斯( h a r r i s ) 等建立了委托一代理理论。该理论从代理成 本角度考察了不同的产权制度安排对资源配置的影响，集中研究出资者、管理 者和工人三者之间的关系，表明私有产权更有监督、约束和激励动机以降低代 理成本。 萨缪尔森( 1 9 5 4 ) 、林达尔( 1 9 1 9 ) 等研究了公共物品的提供机制，提出了 政府有效提供公共物品的前提条件，形成了公共物品理论。詹姆斯布坎南 ( j a m e sm b u c h a n a n ) 、塔洛克( g o r d o nt u l l o e k ) 、缪勒( d e n n i sc m u e l l e r ) 、 查尔斯罗利( c h a r l e sk r o w l e y ) 等人从政治的、经济的、哲学的甚至意识形 态的角度对公共物品的政府提供是否较为有效作了广泛研究，指出政府也有缺 陷，建立了公共选择理论。 随着管制的不断实践，管制理论在不断发展。最早是建立在传统观点上的 公共利益理论，将政府管制的目标定为公共利益最大化。后因实践中政府行为 目标的偏差和生产者对管制的寻求，被政府俘虏理论所替代，进而导致各市场 经济国家大规模的政府管制改革。与放松管制和激励管制相对应，政府管制理 论也朝着两个方向发展：一是为放松管制实践服务的放松管制理论；二是意在 提高政府规制效率的激励管制理论。 然而，对西方民营化产生直接影响的是2 0 世纪5 0 - 6 0 年代以弗里德曼 ( f r i e d m a n ) 为代表的现代货币主义和7 0 年代中期以阿瑟拉弗( a r t h u r l a f f e r ) 等为代表的供给学派。现代货币主义理论把货币数量看作是影响社会 生活的最主要因素，强调货币在稳定宏观经济方面的作用，主张货币供给以固 定的速率增长，以防止通货膨胀，促进经济增长，而不需要其他政府干预。供 给学派主张减税和激励以促进经济增长：因为现代货币主义取代凯恩斯主义而 成为西方国家的主流经济思想( 美国里根政府制定的“经济复兴计划”和英国 撒切尔夫人的经济政策都体现了现代货币主义的内容) ，力口之弗里德曼本人获得 1 9 7 6 年度的诺贝尔经济学奖，所以该学派影响最大。世界“民营化大师”萨瓦 。转引自刘凡、刘允斌产权经济学湖北人民出版社，2 0 0 2 年1 0 月第一版。 o 转引自汪翔、钱南公共选择理论导论，上海人民出版社，1 9 9 3 年版。 浙江大学硕士学位毕业论文 公用事业民营化方式及其选择 斯也认为，弗里德曼奠定了民营化的理论基础。 到了2 0 世纪6 0 一7 0 年代，西方国家经济的“滞胀”日益严重，尤其是国 有企业效率低下，亏损严重，大额补贴使政府财政不堪重负。萨瓦斯、安东尼唐 斯、威廉尼斯卡宁、彼得德鲁克等人以实证分析的方法提出了旨在缩减政 府边界、“更多依靠民间机构、更少依靠政府”来减少政府财政负担、满足公众 需要的民营化理论。其中，德鲁克从管理学的角度提出了“重新民营化”理念。 萨瓦斯还就民营化操作层面进行了专门研究。 中国学者从介绍、引进西方的民营化理论开始，结合我国实际，作了不少 创见性的研究。如杨小凯和黄有光( 1 9 9 4 ) 对所有权结构的研究，张五常对科 斯企业理论的发展( 1 9 8 3 ) 、张维迎建立的合约一般均衡理论( 1 9 9 9 ) 等等，在 国内外都有较大的影响。国内学者着重比较不同的产权结构对资源配置的影响。 如王俊豪( 2 0 0 4 ) 对国有企业的委托一代理关系与民营企业的委托一代理关系 进行了比较后认为，国有企业的委托一代理问题与民营企业的根本区别在于产 权主体是否缺位的问题。刘伟( 1 9 9 8 ) 认为，国有产权具有超经济性质。汪丁 丁( 2 0 0 2 ) 认为，国有主权的边界容易受到寻租行为的侵害。 国内对公用事业的民营化改革的研究主要包含在自然垄断产业的民营化改 革的研究中。王俊豪、张曙光等是较系统地研究自然垄断产业民营化的学者。一 王俊豪、周小梅的中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策对我国部 分公用事业民营化改革作了较为系统而深刻的研究。另外，天则公用事业研究 中心及其网站不仅介绍了大量国外公用事业民营化的理论和实践，而且对我国 转型时期的公用事业民营化改革进行了大量的理论探讨和案例分析，成为国内 研究公用事业民营化最早的机构。 1 2 2 民营化方式的研究 从国内外的研究和实践看，公用事业民营化方式的有：通过资本市场融资、 合资经营、民营企业独资经营、出售、实行特许投标制、承包制、b o t ( 建设一 经营转让) 方式j t o t ( 转让一经营一转让) 方式、p p p ( p u b l i cp r i v a t e p a r t n e r s h i p ) 方式即公私合作模式、l b o ( 租赁一建设一经营) 方式、b t 0 ( 建 设转让一经营) 方式、b b o ( 购买一建设一经营) 方式、b b o ( 建设拥有 浙江大学硕士学位毕业论文公用事业民营化方式及其选择 一经营) 方式和外围建设( w a ) 方式等。方式多种多样，有些方式之间差异较 大，有些方式之间比较接近；同时不同的方式有不同的特点，有不同的适用范 围和条件，因此，要成功运用各种方式，首先需要对各种方式进行分类比较， 再根据公用事业具体特点甚至具体项目的特点分析确定适用哪种方式。 公用事业民营化改革在国外已经比较成熟，因而他们对民营化方式的研究 比较深入。除了一般意义上对公用事业民营化方式的研究，目前的研究还集中 在以下三个方面：一是对原有方式的创新和综合( s a v a s ，1 9 9 9 ) ；二是运用数理 统计的方法和计算机技术从风险的角度来分析在不同项目实施方式中风险的转 移，各项目风险承担的情况，从而对整个项目进行评估；三是通过案例分析和 经验来研究探讨各种方式的特点与利弊。 当前国内对公用事业民营化方式的研究相对较少，主要有三类：一类是概 念性介绍，这方面的研究综合介绍了得到广泛运用的民营化方式的基本情况和 特点，但是没有进行深入的比较分析( 黄嵩，2 0 0 5 ) 。另一类是对某种具体方式 的实施机制、优缺点的分析，主要集中在对国外近期发展的一些新的方式的介 绍，以及在我国的适用性的分析，或是对我国已经实施的民营化实际案例进行 分析( 如王俊豪，2 0 0 4 ) ；还有是对其中两种方式的比较分析，例如对b o t 和t o t 方式的比较。总的来说，目前的研究没有对各种方式进行比较系统而全面的对 比分析，从而不能很好地为民营化方式的选择提供依据。第三类研究，民营化 方式的分析应当从我国民营化的目标出发，由于民营化往往具有多重目标，而 目标是方式选择的基础，不同的目标组合需要不同的方式来实现。而国内目前 的分析基本上忽略这个环节，因此对比较指标的选择具有一定的盲目性，而且 在借鉴国外分析方法的基础上，还应当根据我国具体情况选择适当的分析及指 标。此外，综合性的比较有助于对各种方式的利弊有更深入的认识，有利于为 今后民营化改革提供依据。 1 3 研究方法与框架 根据本研究课题的特点和研究目的，在研究时主要采取了理论分析与实证 分析相结合，比较分析和案例分析相结合的分析方法。 全文共分六个部分。第一部分为引言，概述了选题的目的和意义，对国内 浙江大学硕士学位毕业论文公用事业民营化方式及其选择 外的研究进行了简要评述，并确立了研究方法和研究框架。第二部分分析了公 用事业的特征及民营化的涵义，运用产权理论、公共物品理论和公共选择理论 以及管制理论，阐述了公用事业民营化改革的必要性和理论基础。第三部分在 介绍各种主要方式的特点、操作程序、内涵要求及其优缺点的基础上，分类进 行了归纳和比较，提出了公用事业民营化绩效的评价指标，并据此框定了各种 方式的适用范围。第四部分对我国民营化实践中主要方式的运用进行了案例分 析，通过案例分析，进一步阐明民营化方式选择适当与否对民营化目标的现实 影响。第五部分指出了我国公用事业民营化过程中方式运用方面存在的主要问 题，明确了方式选择应遵循的原则，同时对方式选择中存在的局限性进行了探 讨。第六部分总结了全文的主要研究结论，提出了相应的政策思路，并分析了 研究中的不足，明确了今后的研究方向。 浙江大学硕士学位毕业论文 公用事业民营化方式及其选择 2 公用事业民营化的理论基础 2 1 公用事业的涵义、特征及分类 2 1 1 公用事业的涵义 公用事业是人类社会发展到一定历史阶段的产物。 按照韦氏英文大辞典的释义，“公用事业”指“提供某种基本的公共服 务并且接受政府管制的行业”。回 美国著名公共经济学家詹姆士邦布里特( j a m e sc b o n b r i g h t ，1 9 6 1 ) 认为， 公用事业包括两种类型：( 1 ) 在供应厂商与公众消费者的地域之间通过某种耐 久性有形设施，直接或间接地提供持续性或重复性服务的行业，包括能源供应 ( 电力和天然气) 、通讯服务( 电话、电报和邮政) 和城镇给排水：( 2 ) 公共运 输业和输配业。指那些提供地方或区域性交通、输配服务的行业，如航空、公 交、机动货运、油气输送管道、铁路和水路运输等。 有的学者认为，公用事业主要是“网络设施”行业，即那些“通过固定网 络设施提供产品或服务的行业，包括电力、铁路、城镇给排水、城市公用交通、 城市供热、煤气、航空、电讯、邮政和有线电话业等”。 美国公用事业法对公用事业的一般定义为：“所有那些直接或间接地为 了实现公共目标，或在持有特许经营权、执照和许可的条件下，由公司、机构、 合伙人、个人或财产委托人在供暖制冷、能源、电力、给排水、垃圾处理、油 品、燃气及照明等行业所从事的生产、储存、运输、销售和服务”。9 我国对公用事业没有明确的定义。国家工商行政管理局1 9 9 3 年1 2 月2 4 日 颁布的关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定第2 条规定了公用企业 的定义：“涉及公用事业的经营，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、 交通运输等行业的经营者”。从中揭示了公用事业的范围。 笔者认为，公用事业应有广义和狭义之分。广义的公用事业是指直接或间 接地为了实现公共目标而从事的所有公益性、基础性的行业。狭义的公用事业 是指在城镇供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥 。w e b s t e r su n a b r i d g e dd i c t i o n a r y ，r a n d o mh o y s e ，1 9 9 8 ，p 1 5 6 3 。世界银行：1 9 9 9 - - 2 0 0 0 年世界银行发展报告，中国财政经济出版社2 0 0 0 年版，第2 1 页。 。p a u ls e i d e n s t a t , a m e r i e a n sw a t e ra n dw a s t c w a t e ra i a n d u s t r i e s ，p u b l i cu t i l i r i e sr e p o r t s , i n e ，2 0 0 0 , p 2 6 0 浙江大学硕士学位毕业论文公用事业民营化方式及其选择 梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等行业所从事的投资、建 设、维护和生产、储存、运输、销售以及服务。本文所探讨的是狭义的公用事 业，即市政公用事业。 2 1 2 公用事业的特征 相比于一般性行业，公用事业具有规模经济、范围经济、公益性、地域性、 兼容性等经济特征。 2 1 2 1 规模经济 规模经济是指厂商的平均生产成本随着产量的扩大而呈下降的趋势。如供 水、供气等产业需要大量的管道网络投资( 固定成本) 。产量增大，则单位产品 的平均成本下降。所以，这类公用事业的生产函数一般呈规模经济特征，即生 产规模越大，单位产品的平均成本就越小。 当然，规模经济并不是无限制存在的。因为边际收益是是递减的，当规模 越过一定临界点时会产生规模不经济。可用u 形平均成本曲线来表示，见图1 1 。 p 0 q m q 图1 1 ：单个企业的平均成本曲线 当产量在0 至q i l l 之间时，单位产品的平均成本随着产量的增加而下降，这 就是规模经济；而当产量超过q m 时，单位产品的平均单位成本反而随产量的增 加而上升，这就导致规模不经济。 某些公用事业的这一特征决定了其由一家企业大规模生产比由几家小企业 同时生产能更有效地利用资源( c l a r k s o n ，1 9 8 2 ) 。 夏基( s h a r k e y ，1 9 8 2 ) 和鲍莫尔( b a u m o l ，1 9 7 7 ) 等学者进一步在规模经济 的基础上阐述了成本弱增性特征。他们认为，如果由一家企业提供产品比多家 企业共同提供产品的成本更低，则存在成本弱增性( s u b a d d i t i v i t y ) ，见图1 2 。 浙江大学硕士学位毕业论文 公用事业民营化方式及其选择 a c l 是单个企业的成本曲线，a c 2 是两个企业的成本曲线。a c l 和a c 2 的交点q e 是成本弱增的临界点。当产量在q 1 与q e 之间时，单个企业生产的平均成本虽然 已经上升，但单个企业生产的平均成本仍然是最低的，即在此范围内成本是弱 增的。显然，q l 与q e 间尽管呈现出规模不经济，但从社会效率看，由一个企业 生产效率最高。产量大于q e 则由两个企业共同生产，反而能够降低成本。 2 1 2 2 范围经济 c 0 q 1q eq 2q 图1 2 ：两个企业的平均成本曲线 在非单一产品的生产过程中，由于有时存在共用设施和通用设备的情况， 因此，在生产一定数量的两个或更多的产品时，与由不同厂家分别生产几个特 定的单一产品相比较，由一家厂商来集中生产它们，生产总成本更为低廉。这 时，同时生产多种产品的企业在生产某一种产品时，可能具有规模经济，也可 能不具有规模经济。但由一家企业同时生产多产品的成本方程具有弱增性，从而 具有范围经济。范围经济的特征是规模经济和成本弱增概念在更广意义上的解 释。 2 1 2 3 地域性 公用事业的生产和经营只能限定在某一区域之内，其范围一般与行政区划 相对称。如供气、供水等公用事业的市场范围一般不能跨区域实施。甚至城乡 之间也不能完全通用。区域溢出效应直接对本地区的经济社会发展和居民生产 生活产生支持和服务作用，一般不对其他地区产生类似作用。当然现在有的项 目如垃圾集中处理等，也可以在县域或更广范围之间合作；农村改水也采取城 乡一体化的做法，但这取决于区域间政府谈判交易费用的高低和政治影响的选 择。某些公用事业的市场具有区域性特征，而区域间经济社会发展水平的差异 浙江大学硕士学位毕业论文公用事业民营化方式及其选择 又使市场之间千差万别，即有的市场容量很大，有的较小，因此，同一项公用 事业，在一些区域内存在多家企业生产仍然具有规模经济的可能，而另一些区 域内仅一家企业生产也可能不能充分发挥规模经济效应。 2 1 2 4 公益性 公用事业的产品从其经济特性和其特定环节来看( 当然不是全部) ，具有非 排他性和非竞争性的特点，每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的 减少，因而属于公共产品( s a m u e l s o n ，1 9 5 4 ) 。如城市绿化搞好了、污水处理 好了，人们都可以感受到其正的外部性。从销售对象看，公用事业产品是针对 辖区内所有居民的，不像普通商品那样有特定的消费群体，而且大多与人们的 日常生活有关，如供水、供气、道路桥梁等。从其重要性来说，公用事业是不 可或缺的行业，是其他行业难以替代的。美国学者穆斯格拉弗认为公用事业产 品属于社会必须生产和拥有的“优良产品”( m u s g r a v e ，1 9 9 4 ) 。如对城市自来水 的供应来说，其他的产品实际上很难替代或满足社会公众经常、广泛和大量的 消费需求。又如对于能源供应来说，尽管存在着不同能源产品之间的相互替代 的可能性，如居民房屋的供热、餐饮所需的天然气与电力供应之间可以相互转 换或替代。但这种转换或替代除了产品消费成本之间的差异外，必然还存在一 定的设施性关联成本，比如必须重新购置配套的设施( 炉灶和加热用具等) 。因 而公用事业具有社会公益事业的特性。由于这一特点，政府和社会舆论常常会 对从事公用事业的机构进行“道义上的说服”和行政干预。 2 1 2 5 兼容性 兼容性是指公用事业提供的商品或服务从投资到经营、销售、消费，不同 的环节有不同的特性。换句话说，在某一个公用事业的某一个环节可能是具有 自然垄断性质的，但另一个环节却是具有竞争性的。如供电、供水，在生产和 销售环节往往具有竞争性，但在输送环节，管网的规模经济效应，往往使得这 些环节具有自然垄断特性。 2 1 3 公用事业的分类 国内外对公用事业进行系统分类的论述不多见，但我们可以从他们对所有 产业的分类中得到启示：对公用事业的分类须根据其业务领域的特征进行。 浙江大学硕士学位毕业论文公用事业民营化方式及其选择 亨利卡特亚当斯在政府与产业行为的关系( h e n r yc a r t e ra d a m s ， 1 8 8 7 年) 一文中，按照不变的规模效益、下降的规模效益和上升的规模效益三 种状况把产业分为三种类型，第一、第二类产业是竞争性的，但规模收益上升 的产业应属政府管制的。 萨缪尔森在公共支出的纯理论( 1 9 5 3 ) 中，用数学描述了公共物品和私 人物品的区别：纯私人物品或服务的总量等于每个消费者消费的该物品或服务 数量的总和；纯公共物品或服务的总量等于每个消费者消费的该物品或服务的 数量， 世界民营化大师萨瓦斯( e s s a v a s ，1 9 9 9 ) 按照物品和服务的两个特征一排 他性特征和消费特征，两两组合后，将所有物品和服务分为私人物品、可收费 物品、共用资源和集体物品四个大类。私人物品具有排他和个人消费的特性， 可由市场提供它们；可收费物品可实现排他并且有共同消费的特性，也可由市 场提供；共用资源因非排他和个人消费性，存在枯竭的可能；集体物品的使用 存在“搭便车者”，具有非排他和共同消费性，市场提供这些物品时是失败的。 萨瓦斯笼统地把公用事业当作可收费物品。 曼昆提出了物品分类的标准：“是否具有排他性、是否具有竞争性”。按 此标准，他将物品分为四类：私人物品，既有排他性，又有竞争性；公共物品， 既无排他性，又无竞争性；共有资源，有竞争性，但没有排他性：自然垄断品， 有排他性，但无竞争性。 长期以来，由于一大二公的计划经济体制等原因，我国忽视或忽略物品的 特性及其分类，许多东西都被当作公共物品，由政府包揽提供。改革开放后， 人们逐步对政府的职能和定位进行重新考虑，通过改制等形式，从许多竞争性 领域中退了出来。但由于理论上的模糊，许多地方，仍混淆物品特性，该退出 的不退出，该由政府提供的却往市场上一推了之。 对物品进行分类很重要，因为“物品本身的特性决定着物品供给的条件”。 公用事业业务领域具有复杂性、多层性的特点，因而其分类也很复杂。 。曼昆：经济学原理三联书店、北京大学出版社1 9 9 9 年版a 。 美 e s 萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系，第4 8 、5 3 页，周志忍等译，北京：中国人民大学出 版社，2 0 0 2 年中文版 浙江大学硕士学位毕业论文 公用事业民营化方式及其选择 按照公用事业的经济特性，可将其分为三大类：一类是自然垄断性行业， 主要是指具有固定网络的业务，如供水、污水处理、排水、供气、供热等：第 二类是虽没有固定网络，但却具有规模经济效应的业务，如公共交通、垃圾集 中处理等：第三类是竞争性行业，如道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、 城市绿化，只要有资质和建设施工能力，任何企业都可以参与建设。但这样分 还显得粗糙。在自然垄断行业和具有规模经济效应的行业中，还可将具体业务 分为垄断性业务与竞争性业务，见表2 1 。 表2 1 垄断性和竞争性公用事业业务特征分类 专匙窖 自然垄断性业务 竞争性业务 供水自来水管道网络 自来水生产、储存、销售 污水处理、排水 污水排放管道污水排放权、处理权 供气管道网络 生产、储存、销售 供热同上同上 公共交通营运线路、运力控制车辆运行管理、日常维修 垃圾处理垃圾焚烧发电 垃圾收集 当然，上述分类方法随着该行业技术状态、区域经济发展水平和市场范围 大小而会发生相应的变化。 按照公用事业的社会特性即是否公共物品来分类，则可能更复杂，需要逐 一分析。公用事业产品总体上都是公共物品，但特定的环节情况就不同。如对自 来水来说，在消费环节，人人都有享有高质量的自来水的权力，不能排他，也 不应竞争，因而是公共物品，需要政府安排供给。但在供给环节，政府如何安 排? 如果政府直接生产，则形成国有垄断；如果把供水权出让给私人部门，在 出让时，既有排他又有竞争( 招标) ，那么是私人物品了；某私人部门一旦获得 供水权，则能排他而无竞争，就成了自然垄断产品。另外，还可在水厂建设、 管网建设、抄读表、日常维修等细分出多个环节进行考察。因此在具体实践中 需具体问题具体分析。 浙江大学硕士学位毕业论文公用事业民营化方式及其选择 2 2 公用事业民营化的涵义 国内外学术界对民营化的定义存在分歧。不少人认为，民营化就是非国有 化，即把国有资产出售给私人企业或个人，民营化等同于私有化。 萨瓦斯( 2 0 0 0 ) 把民营化界定为“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足 公众需要”的行为，亦称为“公私伙伴关系”，即政府和私人部门之间的多样 化安排，使部分传统上由政府承担的公共活动转向由私人部门承担。 有的学者，如s i m o nd o m b e r g e r 、j o h np i g g o t t ( 1 9 9 4 ) 把运用竞争机 制，提高公共部门绩效的任何活动都称为民营化。 文玫( 2 0 0 2 ) 等强调所有权的变化，将民营化视为在正常状态下企业的所有 权由国家所有向私人( 民众) 所有的转化。因而，他们认为向私人出售国有资 产或转让国有股份是真正涵义上的民营化。 笔者认为，公用事业民营化是指阱引入竞争机制、提高公用事业部门的经 济效益和社会效益为目的，采取出售、放松进入管制、特许投标、签订合同、 公私合资合作等形式将原由政府承担的活动部分或全部改由民营企业承担的行 为。具体来说，出售国有自来水公司是民营化：国有燃气公司的股份向公众转 让是民营化；签订合同，由私营公司承包垃圾收集是民营化；政府授予特许权， 让私营公司建设、营运污水处理厂是民营化；居民自愿参与消防工作，等等， 都是民营化。因此，这一民营化概念既包含了所有权改革意义上的民营化，也 包括了更一般的引入竞争机制意义上的民营化。 2 3 公用事业民营化的理论基础 公用事业民营化的相关理论主要有产权理论、委托一一代理理论、公共物 品与公共选择理论、管制理论等。 2 3 1 产权理论 产权理论是西方市场经济理论的重要组成部分。其核心思想是：在资源稀 o 美 e s ，萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系，第4 页，周志忍等译，北京：中国人民大学出版社 2 0 0 2 年中文版 1 4 浙江大学硕士学位毕业论文 公用事业民营化方式及其选择 缺的世界里，产权明确能有效地提高资源配置的效率( f h a y e k ，1 9 8 8 ) 。 产权思想起源于以亚当斯密为代表的古典经济学。斯密认为，“市场经 济的自由竞争是以私人财产权利的平等和自由交易为前提”。私有产权不仅是 对个体积极性的激励，而且是形成和维持社会秩序的根本动力。斯密在分析公 共产品的生产时的市场失灵，归结为这里不存在个人的排它性产权。 2 0 世纪2 0 年代以来，以法兰克奈特( f r a n kk n i g t ) 、约翰康芒斯( j o h n r c o m m o n s ) 和罗纳德科斯( r o n a l dc o a s e ) 为代表建立了现代产权理论。奈特 把风险与产权联系起来，认为“产权越明确，看不见的手越有力”9 。康芒 斯在1 9 3 4 年出版的制度经济学中系统提出了明确产权的必要性，认为明确 产权就能协调好交易参与人之间的关系。科斯是这一时期关于产权理论的集大 成者，他从成本出发，引入了交易费用的概念，认为产权明确了，则企业内部 和外部的交易费用都将大大地降低( 科斯，1 9 3 7 ) 。 科斯在1 9 6 0 年发表的社会成本问题一文中提出了现代产权理论的核心 论点，即科斯定理：如果交易费用等于零，则界定清晰的所有权关系的自愿交 易是资源配置有效性的充分条件。在科斯看来，如果产权范围明确规定下来， 那么在产权规定的范围内采取企业制度来支配生产要素成本是低的，进而是有 效的；如果冲突发生在不同所有者之间，而交易成本不为零，那么只要当事人 之间产权界限是明确的，运用市场机制来联系，协调冲突的交易费用不会很高； 如果产权界限不明确，则不能采取市场制度，因为交易