（经济史专业论文）建国后我国农地制度变迁问题研究.pdf

摘要 农村土地制度是农村经济制度的重要组成部分，农地制度改革直接影响农 村经济的发展和社会的稳定。中国自古就是一个以农立国的国家，人地矛盾一 直是中国农村社会经济中最突出的矛盾，建国以来，中国的农村土地制度先后 经历了四次改革，农地制度相应从农民土地所有制、集体土地所有制发展成为 现在的以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。这种制度安排极大 地解放了农村生产力，调动了农民的生产积极性，促进了农业的发展。但是任 何一项制度的确立和发挥作用都需要特定的环境与之相对应，当制度所在的环 境发生改变时，制度的供求就会发生变化，原有制度就会表现出一定程度的滞 后性，需要进行调整和变革，以适应变化了的环境。随着农村改革的进一步深 化，市场经济的进一步发展，家庭联产承包责任制所引起的产权主体不清与产 权残缺、农户承包经营权的不稳定性等弊端逐渐显现出来，于是各地根据自身 的经济发展状况和自然资源情况，创造出了多样化的农地经营制度模式。虽然 各地的每一种制度创新都取得了一定成效，但是制度安排表现出明显的区域分 布特征，和各地的资源禀赋紧密相连，并不具有普遍适用性。那么要真正从根 本上解决农业、农村和农民在社会经济发展中的重重问题，就要改变现行的农 地制度。 本文以新制度经济学为工具，通过对我国农地制度变迁、实践创新和当前 改革主要观点的分析，提出农地制度改革的思路应该是农地“国家所有，农民 永佃”。本文除引言外，主体部分共分为四章。第一章是制度变迁理论，主要 从制度、制度变迁的一般理论出发，阐述农地制度的基本理论，为本文的分析 提供一个理论框架；第二章是建国后我国农地制度变迁的历史和现状分析，通 过回顾建国后我国农地制度变迁的历史进程，归纳历次变更的经验和教训，为 当前农地制度改革提供借鉴。同时，分析了近年来农村土地制度创新模式 “两田制”、“规模经营”、“土地股份合作制”、“四荒地使用权拍卖”， 并指出其存在的缺陷和不足；第三章是农地制度变迁的国际比较，通过对国际 上具有代表性的国家农地制度变迁及改革经验的分析，总结出一些科学规律和 i 摘要 有益的经验教训，并与我国农地制度现状进行比较；第四章是探讨我国农地制 度改革的发展方向，在综合分析学术界关于农地所有制的几种观点后，笔者认 为，在我国应该实行“国家所有，农民永佃”的农地制度，并提出我国农村土 地制度下一步改革的总体思路，同时还指出，农她制度改革是一个系统工程， 还需要一系列配套措施的跟进，以推动农地制度改革的顺利进行。 关键词：制度变迁与创新，家庭联产承包责任制，永佃权 a b s t r a c t r u r a ll a n di n s t i t u t i o ni sa ni m p o r t a n tp a r to fr u r a le c o n o m i cs y s t e m s ，a n di t s r e f o r md i r e c t l ya f f e c t st h ed e v e l o p m e n to f r u r a le c o n o m ya n dt h es t a b i l i t yo f s o c i e t y f r o ma n c i e n tt i m e s ，c h i n ah a s a l w a y s b e e na g r i c u l t u r a lc o u n t r ya n dt h e c o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ep e o p l ea n dr u r a ll a n dh a sa l w a y sb e e nt h em o s tp r o m i n e n t c o n f l i c ti nc h i n a sr u r a le c o n o m y s i n c e1 9 4 9 ，c h i n ah a sg o n et h r o u g l las y s t e m t r a n s i t i o nw i t hc h a r a c t e r i s t i c sa n dh a su n d e r g o n ef o u rr u r a ll a n ds y s t e mr e f o r m s ： f a r m e r so w n e r s h i pl a n ds y s t e m ，t e a mo w n e r s h i pl a n ds y s t e ma n dp r e s e n tf a m i l y c o n t r a c tr e s p o n s i b i l i t yl a n ds y s t e mw h i c hi sb a s e do nt h el a n do w n e r s h i pa n d o p e r a t i o np o w e r ，t h i sk i n do fs y s t e ma r r a n g e m e n te n o r m o u s l y l i b e r a t e dt h e c o u n t r y s i d ep r o d u c t i v i t yf o r c e s ，a r o u s e df a r m e r sp r o d u c t i o ne n t h u s i a s m ，p r o m o t e d t h ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r e h o w e v e r , t h eh o u s e h o l dr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m r e f o r md o e sn o tm e a nt h ee n do ft h er u r a ll a n ds y s t e mt r a n s i t i o n t h ee s t a b l i s h m e n t a n df u n c t i o n i n go fa n yi n s t i t u t i o nn e e d sc o r r e s p o n d i n gs p e c i f i ci n s t i t u t i o n a l e n v i r o n m e n t w h e nt h ee n v i r o n m e n tc h a n g e s ，t h ei n s t i t u t i o nw i l ls h o wac e r t a i n d e g r e eo fl a g ，a n dn e e da d j u s t m e n t st oa d a p tt ot h ec h a n g e de n v i r o n m e n t a l o n g w i t ht h ef i l r t h e rd e e p e n i n gc o u n t r y s i d er e f o r m ，f u r t h e rd e v e l o p m e n to ft h em a r k e t e c o n o m y ，t h eh o u s e h o l dr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m c a u s e ss o m e m a l p r a c t i c e s ，s u c ha st h e u n c l e a rp r o p e r t yf i g h tm a i nb o d y ，t h ei n c o m p l e t ep r o p e r t yr i g h t ，t h ei n s t a b i l i t yo f t h e p e a s a n th o u s e h o l dc o n t r a c t so p e r a t i n gr i g h ta n ds oo n t h e r e u p o ne a c hp l a c ea c t s a c c o r d i n gt ot h e i ro w ne c o n o m i c a ld e v e l o p m e n tc o n d i t i o na n dt h en a t u r a lr e s o u r c e s i t u a t i o n , c r e a t e dt h ed i v e r s ea g r i c u l t u r a lm a n a g e m e n ts y s t e mp a t t e m a l t h o u g h e a c hi n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o no fe v e r yp l a c eh a sa c h i e v e dc e r t a i nr e s u l t s ，t h ea r r a n g e o fi n s t i t u t i o ns t i l ls h o w st h er e g i o n a lf e a t u r e sc l o s e dr e l a t e dl o c a ln a r a r a lr e s o u r c e w h i c hd o e sn o th a v eu n i v e r s a la p p l i c a b i t i 锣s ot or e a l l yr e s o l v et h ea g r i c u l t u r e ， r u r a la r e a sa n df a r m e r si ns o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n to fm a n yp r o b l e m s f u n d a m e n t a l l y , w es h o u l dc h a n g et h ee x i s t i n gf a r m l a n di n s t i t u t i o n t h i st h e s i st a k e st h en e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i ca n dt h ep r o p e r t yr i g h tt h e o r ya sa i t o o l ，a n 矗y z e st h em a j o rv i e w p o i n t sa b o u tc h a n g e so f o u rc o u n t r yf a r m l a n di n s t i t u t i o n , t h ep r a c t i c ei n n o v a t i o n sa n dt h ec u r r e n tr e f o r i l l s ，p r o p o st h a tf a r m l a n di n s t i t u t i o n r e f o r mm e n t a l i t ys h o u l db e “n a t i o n a l i z i n gt h el a u d ，g i v i n gf a r m e r st h ep e r m a n e n t t e n a n c yr i g h t s ”n l i st h e s i sh a sf o u rc h a p t e r se x c e p ti n t r o d u c t i o na n de p i l o g u e 日 f l r s tc h a p t e ri st h et h e o r yo fi n s t i t u t i o n a lc h a n g e s ，m a i n l ya b o u tt h eg e n e r a lt h e o r yo f t h ei n s t i t u t i o na n dt h er u r a ll a n di n s t i t u t i o n , w h i c hs t a t e st h eb a s i ct h e o r yo ft h e f a r m l a n di n s t i t u t i o nc h a n g e sa n de c o n o m i cg r o w t h , p r o v i d e sat h e o r e t i c a lf r a m e w o r k f o rt h et h e s i s sa n a l y z e s ；n 圮s e c o n dc h a p t e rb a s e do nt h ea n a l y s i so ft h eh i s t o r ya n d c u r r e n ts i t u a t i o no fc h i n a sf a r m l a n di n s t i m t i o n s r e v i e wo fh i s t o r yo fc h i n a s f a m f l a n di n s t i t u t i o nc h a n g e ss i n c e1 9 4 9 ，s u m m a r i z a t i o n se x p e r i e n c e sa n dl e s s o n so f s u c c e s s i v ec h a n g e s ，p r o v i d e sa ni m p o r t a n tr e f e r e n c ef o r t h ec u r r e n tf a r m l a n d i n s t i t u t i o nr e f o r m s i m u l t a n e o u s l yi ta n a l y z e st h ei n n o v a t i v em o d e lo ft h ef a r m l a n d i n s t i t u t i o ni nr e c e n ty e a r s 一”t h et w of i e l d ss y s t e m s ”，”t h el a r g e s c a l em a n a g e m e n t ”，” l a n dj o i n t - s t o c kc o o p e r a t i v es y s t e m ”，”n 圮f o u ru n c u l t i v a t e dl a n d r i g h tt ou s e a u c t i o n ”a n dp o i n t so u tt h e i rd e f e c t sa n ds h o r t c o m i n g s ；1 1 l em i r dc h a p t e ri st h e i n t e r n a t i o n a lc o m p a r i s o no fr u r a ll a n di n s t i t u t i o nc h a n g e s ，b ya n a l y z i n gt h er e f o r m e x p e r i e n c eo fd i f f e r e n tn a t i o n sa g r i c u l t u r es y s t e m ，i ts u m m a r i z e ss o m es c i e n t i f i cr o l e s a n dt h eb e n e f i c i a ll e s s o n , a n dc a r r i e so na c o m p a r i s o nw i m c h i n a sp r e s e n ts i t u a t i o no f f a r m l a n di n s f i t u t i o n ；t h ef o u r t hc h a p t e rd i s c u s s e st h ed i r c c t i o no fc h i n a sf a r m l a n d i n s t i t u t i o nr e f o r m a f t e r a n a l y z i n g s e v e r a l v i e w p o i n t s o ff a r m l a n d p o s s e s s i o n i n s t i t u f i o n ，t h ea u t h o rp r o p o s e st h a tt h ef a r m l a n di n s t i t u t i o ns h o u l db e n a t i o n a l i z i n g t h el a n d , g i v i n gf a r m st h ep e r m a n e n tt e n a n c yf i g h t s ia n dp r o p o s e dt h en e x ts t e po f c h i n a sf a r m l a n dr e f o r mo ft h eo v e r a l li n s t i t u t i o ni d e a s a tt h es a m et i m e 。t h et h e s i s p o i n t so u tt h a tt h ef a r m l a n di n s t i t u t i o nr e f o r mi sas y s t e mp r o j e c t ，w h i c hn e e d sa s e r i e s o fc o o r d i n a t e dr e f o r m st os u p p o r ti t , s ot h ef a r m l a n di n s t i t u t i o nr e f o r mc a l lb ec a r r i e d o u ts m o o t h l y k e yw o r d s ：t h ei n s t i t u t i o n a lc h a n g e sa n di n n o v a t i o n ，t h eh o u s e h o l dr e s p o n s i b i l i t y s y s t e m ，p e r m a n e n tr e n tr i g h t i i 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 屋。因7 毛减l 习像吨锄俸奢旬日毳研移，是本人在导师指导下，在 东北财经大学攻读博士硕士学位期划独立进行研究所取得的成 果。掘本人所知，论文中除己注明部分外不包含他人已发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：鞴j 、的日期：砌年扣月“r 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 趣国7 试围9 吕_ 抽庵略矗问魉确椎系本人在东北财经 大学攻读博士硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于 保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名 珥d 、奶 剔噬各鼢 一、选题背景和意义 第一章引言 土地问题历来是农民问题的核心，农地制度的改革和完善是解决土地问题 和农民问题的关键。农地制度是农村经济制度的基础和核心，农地制度包括农 地产权制度、经营制度、流转制度和管理制度。自中华人民共和国成立以来， 农地制度经历了四次大的变革，并相应地对中国经济发展和社会生活产生了重 大影响，尤其家庭联产承包责任制的确立，从根本上重塑了农民作为农村经济 的微观主体，使用权归农民所有，极大地调动了农民生产的积极性，对中国农 村经济发展和农民的生活产生了巨大的影响。但9 0 年代以来农业增长停滞、 农民收入普遍较低、农业剩余劳动转移、失地农民、城镇化建设问题，逐渐让 经济学家们意识到农地的所有权、使用权、处置权的残缺( 非完整性) 及家庭 承包经营制度的历史局限性，拘泥于在集体产权制度下修改农业经营体制，不 可能带来农业增长模式的根本转变。在这一背景下，对中华人民共和国成立以 来农地制度的变迁做系统地梳理和总结，既会对当前农地制度的现状有更深刻 和更全面的理解，也会对未来农地制度的创新方向产生有益的启示。 二、文献回顾 当前学术界在对我国现行农地制度存在的问题以及对其今后改革方向上己 经进行了大量有益的探讨和研究其中在对现行集体所有制下的家庭联产承包 责任制存在的缺陷方面，基本达成了一些共识：首先是土地所有权主体不清晰， 造成集体所有权主体缺位；其次是农民土地使用权不稳定，一方面行政性调地 使农民对土地使用预期不稳，另一方面在大量行政性征地面前，农民的土地使 用权得不到有效保证，易受侵犯；再次是土地流转不畅，土地细碎化经营状况 得不到有效改善；最后是土地利用率参差不齐，资源得不到有效配置。 至于对未来地制度改革方向的研究，学术界一直有着不同的论点，尚未 建国后我国农地制度变迂问题研究 达成共识。 在农地所有制度的设计上，代表性的观点有三种，一是农地国有化，实行 国有农用永佃经营( 陆学艺，2 0 0 5 ) ；二是主张农地私有化，认为私有化可以 有效对抗权力、资本以及权利和资本的结合对农民土地权益的侵蚀( 蔡继明、方 荣，2 0 0 5 ) ；三是主张坚持和完善以家庭联产承包制为基础的农村土地集体所有 制( 王小映，1 9 9 9 ：屈茂辉，2 0 0 0 ) 。 在农地经营制度创新方面，学者们对不同的农地经营模式进行了研究，包 括两田制、土地规模经营、土地股份合作制、“四荒”地使用权拍卖等。 此外还有从经济学、法学及土地利用规划理论的综合视角研究农地发展权 问题，通过农地制度的变革谋求“三农”问题的解决途径，农民土地财产权利 的保护问题，从社会主义新农村建设的背景来研究农地制度的创新等。 三、研究方法 1 运用史论结合和比较分析的方法，论述和评价建国以来的土地制度的演 变，运用比较分析的方法，对我国各时期农地制度进行比较，并归纳历次变更 的经验和教训，为当前农地制度变革提供重要的借鉴意义。 2 新制度经济与产权分析，借鉴制度变迁理论和产权理论分析我国农地制 度变迁的原因及逻辑启示，对历次制度变更进行绩效的评估和考察。 3 横向分析与纵向分析相结合，选取国际上具有代表性的国家，通过对其 农地制度及改革经验的参考，总结出一些科学规律和有益的经验教训，并与我 国农地制度现状进行比较。 4 实证研究与规范研究相结合，前者主要探讨农地制度的状况及客观存 在，进行详细的描述：后者则立足于讨论农地产权制度的合理性与发展方向。 四、本文的创新与不足 本文的创新点有两方面，一方面从历史的维度详尽阐述了建国后农地制度 变迁过程及其经营方式的多样化表现，归纳与发掘了其中的历史背景、现实约 束，并运用归纳演绎等规范化分析手段，对其进行了针对性的分析与界定，在 2 第一章引言 此基础上力求论文结论与农地创新的科学性与合理性；另方面，通过对当代 发达国家中两种典型的农地制度变迁比较全面的分析，并归纳总结二者的经验 和对我国的借鉴意义，使论文的理论支持与实证支持更加充分。 本文的不足有两点。第一，论文更多地运用了规范分析方法，在资料分析、 结论归纳、观点论证等方面体现出更多的理论性；相比较而言，实证研究力度 显得不足，特别数量分析相对薄弱；第二，结论中系统性与整体性设计比较多， 较少关注层次性与多样化探讨。 3 第二章农地制度变迁的基本理论 一、制度变迁的一般理论 ( 一) 制度与制度变迁的含义 1 、制度的含义：新制度经济学的代表人物之一道格拉斯c 诺斯认为： 制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为的道德伦理规范，它旨在约 束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为，它提供了人类相互影响的框架， 建立了一个社会，或更准确地说一种经济秩序的合作与竞争关系1 。制度是社会 游戏的规则，是人们创造的用以限制人们相互交流行为的框架2 。制度是一组规 则，这组规则对追求利益最大化的个人( 或个人的集合：组织或团体) 的行为构 成约束，界定了其行动空间。 制度被分为两类：正式规则与非正式规则( 这种分类最早由诺斯提出) 。 正式规贝1 ( f o r r n a lc o n s t r a i n s ) 指那些以成文文本出现，由一定机构、组织强 制推行或执行的规则、规范与程序，如法律条文，政府法令，工作章程、合同 约定等。它是“以规则和条令的形式建立起的套行为约束机制”，也设计出 “一套发现违反和保证遵守规则和条令的程序”3 。 非正式规n ( i n f o r m a lc o n s t r a i n s ) - - 般是指那些没有成文形式，没有外在组织 机构强制推行和实施，主要依靠内心的信念、社会舆论和行为者的自我约束来 行使的社会规范，如风俗习惯、文化传统、伦理道德、意识形态等，它们不具 有绝对的强制约束力。如果称前者为“硬约束”，则后者是“软约束”二者 的区分也具有相对性。正式规则可以内化为人们自觉遵守和执行的非正式规则， 而非正式规则经过一定的程序也可以上升为正式规则。 2 、制度变迁的含义：制度变迁是指“制度创立、变更及随着时间变化而被 打破的方式”4 。任何制度都有一个产生、发展和完善以及不断面临被替代的过 程，制度的生命周期决定了制度必须适应社会经济的发展而不断调整。制度创 新往往是在制度本身缺乏对经济增长的推动力，制度收益己经不足以补偿其成 本的支出时发生。由于制度供给者的有限理性、信息的不完全以及信息的搜集 4 第二章农地制度变迁的基本理论 需要付出成本，任何制度都不可能是尽善尽美的，总存在着一定的缺陷，在未 能有效提高社会资源配置效率的状态下，制度要么被改进，要么被更为有效率 的制度所替代。制度变迁有两种典型的形式，一种是诱致性制度变迁，是指一 群人或团体在响应获利机会时自发倡导、组织和实行：另一种是强制性制度变 迁，是指由政府命令和法律引入而实行的制度变迁，其变迁的主体是国家。也 就是说，诱致性制度性交迁更多的是对现有制度下不能实现的利益的自发响应， 而强制性制度变迁则更多地取决于国家的目标函数和需求。 ( 二) 制度变迁的模型 制度变迁就是从原制度向新制度的动态演替过程。诺思建立了被称之为“制 度变迁的一般理论模型”，其主要内容有： 1 、基本假设。诺思从坚持古典经济学关于人性假设“经济人”的基本 观点出发，提出制度变迁模型的华本假定：制度变迁的诱致因素在于主体期望 获取最大的潜在利润。所谓“潜在利润”，就是“外部利润”，是一种在已有 的制度安排结构中无法获取的利润假设，现有制度为a 制度，未来改进的制度 为b 制度，那么，外部利润就是指存在于b 制度的利润，在a 制度是不存在 的。人们预期外部利润的存在，从经济人的本性出发，必然要追求外部利润， 从而推进a 制度向b 制度演变。外部利润的存在，主要有两种方式：一是增量 利润，即通过制度变迁，b 制度新增了a 制度没有的利润；二是存量利润，即 通过新的制度安排节约了a 制度的交易成本带来的利润。 2 、前提条件。“非均衡的制度结构必然导致制度变迁，从非均衡到均衡的 制度演变过程也就是制度变迁的过程。所谓均衡是指制度主体对现有制度的 边际收益等于边际成本的一种主观评价，而制度的非均衡现象就是主体预期外 部利润存在的一种主观预期。在更多时候，均衡仅仅是非均衡状态的一种方式， 它表示非均衡状态还处在制度主体可以承受的临界点内。诺思认为，“如果预 期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到 满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图”6 0 制 度主体预期收益大于预期成本这就是制度变迁的前提条件，或者诱致制度变迁 的因素。 5 建国后我国农地制度变迁问题研究 3 、制度变迁时滞。从a 制度到b 制度，就是“经济入”追求外部利润的 过程。根据制度经济学的理论，外部利润的存在表明在制度内的资源配置没有 达到帕累托最优状态，或者说还存在这样一种状态：在不损害其他任何人利益 的前提下，至少还可以使一个人的处境得到进一步改善，使社会净收益增加。 问题也出在这里，制度经济学研究的起点是人，是自利的“经济人”。那么， 制度变迁的过程就是制度主体追求“经济人”利益的过程，就是制度主体权利 或者利益的调整过程，必然出现为了维护原有的利益或调整原有利益格局产生 摩擦，甚至冲突，也必然出现在外部利润的分配过程中的摩擦和冲突现象。这 主要是由于社会资源和外部利润的内部化，并不是以均衡的方式分配的，而是 非均衡的方式展开。只有当外部利润转化为内部收益，出现了制度均衡，或者 说达到这样一种状态：在不损害其他任何人利益的前提下，至少还可以使一个 人的处境得到进一步改善，使社会净收益增加，新的制度创新才出现。 ( 三) 制度变迁与经济增长 经济理论的三大传统柱石是天赋要素、技术、偏好，随着经济研究的深入， 新制度经济学以强有力的证据向人们表明，制度是经济理论的第四大支柱。作 为新制度经济学的分支学科新经济史学，将制度作为内生变量纳入解释经 济增长的模型当中，探讨了制度作为一个重要的内生变量在历史上是如何被选 择的，哪些因素决定了制度的形成和演化，制度变迁对一国的经济增长产生了 怎样的影响等问题，对经济增长问题提出了独到的见解。诺思发现：在1 6 0 0 年到1 8 5 0 年间，世界海洋运输业中并没有发生诸如轮船代替帆船这样重大的技 术进步，但这一时期海洋运输的效率却大大提高了，这是以往经济增长理论所 无法解释的。诺思通过对海洋运输成本的统计分析发现，虽然这一时期的海洋 运输技术没有发生太大的变化，但是这一时期的船员制度和组织方式却发生了 变化，导致运输成本降低，提高了海洋运输的效率7 。这说明制度创新和制度变 迁也能提高生产率，影响经济增长，从而将制度因素作为内生变量纳入到经济 增长模型中来。在西方世界的兴起一书中，诺思认为，制度因素是经济增 长的关键，一种能对个人提供有效激励的制度是保证经济增长的决定性因素， “一个有效率的经济组织在西欧的发展正是是西欧兴起的原因所在”8 。总之， 6 制度和制度变迁在经济增长中发挥着重要的作用。 二、农地制度的一般理论 ( 一) 农地制度的定义 农地制度有广义和狭义之分。广义的农地指除城市所占土地之外的全部土 地的总和。狭义的农地仅指农业生产用地。本文所指的农地是狭义上的农地。 农地制度来源于英文的l a n dt e n u r e ，意为土地的占有和使用方法，它是指在一 定社会经济条件下，在农业生产中围绕土地问题所产生的各种社会经济关系的 总和，是规范人们在农业问题上相互关系的行为规范。 ( - - ) 农地制度的功能 1 、激励功能。激励就是要激发经济当事人从事某种活动的内在动力，调动 其积极性。能否达到预期的目的在于能否使经济当事人的个人收益( 或成本) 与 社会收益( 或成本) 相一致。由于有限理性的存在，任何一项制度安排均都有其 缺陷，经济当事人在利益最大化的作用驱动下，可能会产生制度制定者不愿看 到的行动，这就是制度激励的反向作用。制度不合理将会导致经济人理性地从 事“不合理行为”；反之，制度的合理安排设置会促成人们的合理行为。 2 、配置功能。一定的土地制度安排也就相应地使土地资源得到了配置，从 而影响到土地的利用效率。例如，在缺乏土地流转制度安排的条件下，土地必 然不能随相对价格的变化由效益低的部门、行业、使用者流向效益高的部门、 行业和使用者。因此，要选择合适的土地制度以实现土地资源的最佳配置。 3 、约束功能。制度的确立是对经济人选择集的限定，如果制度不能对经济 当事人行为有所约束，制度也就不称其为制度。制度的约束功能有两层含义： 其一是指在制度规范中当事人进行决策；其二是指对超过制度约束边界的经济 当事人行为进行约束。制度能否很好地发挥其约束功能，关键是要做到制度边 界明确、产权明晰。 4 、保障功能。由于经济当事人的有限理性、环境的不确定性和复杂性，人 们对未来的预期就不可避免地带有风险且带有极大的不稳定性，通过制度安排， 7 建国后我国农地制度变迁问题研究 能起到保护经济当事人权益的作用，从而使经济当事人在与他人的交往中持有 合理的预期，使不确定性降低。当然，不同的制度安排其保障功能必然会有所 差异，这就需要根据客观条件的变化，及时合理地调整土地制度，充分发挥其 保障功能，使农民及国家能拥有合理而又稳定的预期。 5 、利益分配功能。不同的制度安排相应界定了不同的产权安排，而不同的 产权安排又相应地确定了不同的“个人或其他人受益或受损的权利”。从这个 意义上讲，制度是关于利益分配的规则。不同的制度安排必然会有不同的利益 分配规则，从而引起正的或负的收入效应。倒如，土地所有制的不同安排意味 着土地所有权界定给不同的所有者，同时也就确定了地租的不同流向。当然， 这种正的或负的收入效益又会使经济当事人对待土地制度变迁和创新的态度有 所差异，从而会影响到土地制度变革成本的大小。 1 道格拉斯c - 诺斯。经济史中豹结构与变迁，上海人民出版社1 9 9 4 年年版。 2 道格拉斯c 诺斯，制度变迁理论纲要，上海人民出版杜，1 9 9 5 年版。 3 同i 4 同1 5 卢现样西方新制度经济学) ，中国发展出版社2 0 0 4 年版 r 科斯，a 阿尔钦，d 诺斯等，财产权利与制度变迁一产权学与新制度学派译文集 上海三联出版 杜，2 0 0 2 年版 7 d c n o r t h ，“s o u r c e so f p r o d u c t i v i t yc h a n g ei n o c e a ns h i p p i n g ，1 9 6 8 1 8 5 0 ”，t h ej o u r n a lo f p o l i l i c a l e c o n o m y ， 1 9 6 8 。道格拉斯c 诺斯，罗伯斯托马斯，西方世界的兴起) ，华夏出版社，1 9 9 9 年版 8 第三章建国后我国农地制度的变迁 第三章建国后我国农地制度的变迁 一、建国后农地制度变迁 ( 一) 农民土地私有制 建国前夕，在根据地中国共产党领导的土地革命中，全国有1 亿左右无地 少地的贫雇农从地主富农手中没收、分配了3 亿亩土地。建国以后，中国共产 党继续稳步地推进土地改革。1 9 5 0 年6 月颁布的中华人民共和国土地改革法 规定以“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，藉以 解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”为总则。为了 维护建国之初农村社会秩序的稳定和生产的恢复发展，相关政策由建国前允许 征收富农多余土地财产转变为保存富农经济，对地主阶级的没收范围有所减少； 在土地分配办法上，从原来的彻底平分土地转变为“在原耕基础上，按土地数 量、质量及其位置远近，用抽补调整方法按人口统一分配”到1 9 5 2 年底，“土 改”运动基本完成。这次土地改革使当时占全国农村总人口7 0 以上的缺地少 地的农民获得了土地的所有权。由于农民可以充分地享有和行使自己作为土地 主人的权利，生产积极性空前毫涨，农村生产力迅速得以恢复和发展。 ( 二) 农民土地私有制基础上的农业互助组和初级合作社 新中国农村土地农民所有、分散经营的制度虽然在建立初期在社会生产的 恢复和发展中取得了巨大成就，但是由于当时农村经济是细小的，分散的个体 经济，基本上是自给自足的，商品率很低，抗灾能力也很低。难免产生两极分 化，不可能在此基础上建设社会主义的经济体系。在新的形势下，我国农业开 始走上合作化的阶段。合作化的先期形式是成立“互助组”，采取农民“自愿 互利”的原则，成立互助组，实行小规摸的合作生产，其基本特点是在不改变 个体农业的生产资料所有制形式的基础上以一定程度的联合劳动代替完全个体 的分散劳动，在互助组内实现以工换工、等价交换、集体劳动，而土地和其他 生产资料以及生产所得仍归互助组成员私有。互助合作在一定程度上克服了部 q 建国后我国农地制度变迁问题研究 分农民单干时生产资料或劳动力不足的困难。农民也可以依靠集体的力量战胜 自然灾害。 1 9 5 3 年，党的过渡时期总路线公布，国家进入有计划的经济建设时期，年 底，中共中央通过了关于发展农业生产合作社的决议。初级社( 合作社) 在发展过程中显示了极大的优越性和生命力。初级社的特点是土地入股，按股 分红和统一经营、按劳分配相结合。一方面实行集体劳动，统一经营，按劳分 配：另一方面，土地、大的牲畜、工具仍然归社员私有。由于统一使用土地耕 畜、大农具和劳动力，从而集中较大的入力物力搞技术改革和农田建设，发展 多种经营，抵御自然灾害，逐步扩大再生产。特别是由于实行一定的按劳分配 原则，调动了农民劳动和学习技术的积极性，提高了劳动生产效率。 ( 三) 土地集体所有制下的高级农业合作社和人民公社 我国高级社1 9 5 6 年以前为个别试办，1 9 5 6 年开始大发展，同年5 月份时 就有一半的农户加入了高级社，年底便达到了8 7 8 ，基本上实现了高级合作 化。高级社的特点是：农民私有的土地无代价地转为集体所有，其他生产资料 如牲畜、大型农具以及土地上的附属物如塘、井等水利设施作价转为合作社集 体所有，取消土地报酬，取消初级合作社的土地与大农具入社分红制度。入社 农户被容许保留少量自留地，全社按照统一计划，实现集体劳动，统一经营， 社员分编成若干个生产队作为合作社劳动组织的基本单位，实行生产责任制， 全社收入扣除各种费用和提成之后全部按工分分配，即按劳动量多少进行分配， 虽然这时农户还保留自留地、小型农具和小型家庭副业的经营权，但这一部分 在整个农业生产经营中居于十分次要的地位。高级社在全国的建立，标志着土 地农民所有制已经完全过渡到集体所有制。 1 9 5 8 年中国又出现了“大跃进”，在“多、快、好、省”方针的指引下， 农业上一大二公的人民公社“轰轰烈烈”的展开了。同年l o 月底，全国7 4 万 多个农业生产合作社合并改组成2 6 万多个人民公社，参加公社的农户有1 2 亿户，占全国总农户的9 9 以上，全国农村基本上实现了人民公社化。土地及 其它生产资料全部实行公社集体所有，收入分配也进入“产品按需分配”的阶 段。中央在1 9 6 0 年1 1 月3 日提出了“三级所有，队为基础”的政策主张，由 1 0 第三章建国后我国农地制度的变迁 此形成了土地归公社、大队和生产队三级所有，土地的经营使用权归生产队所 有，在生产队的管理下农民统一使用，收入分配形式采取按劳分配，以农民积 累的工分多少进行分配。至此，农村土地集体所有制关系相对稳定下来。但由 于在这种制度下，过分的集中经营、集中劳动和统一分配必然影响农民生产经 营的自主权和个人物质利益，出现平均主义、“大锅饭”的弊病，从而极大地 影响劳动者的生产积极性，阻碍生产力发展。另外，还规定生产队所有的一切 土地包括社员的自留山、自留地以及宅基地在内都归生产队所有，禁止出租和 买卖，使农村土地以固化的形式存在。 ( 四) 1 9 7 9 年以来的家庭联产承包责任制 1 9 7 8 年1 1 月，发端于安徽省小岗村的“大包干p ，拉开了中国农村改革 的序幕。1 9 7 9 年至今的农地制度变迁可分为三个阶段：一是1 9 7 9 - - 1 9 8 3 年， 这一阶段的特征可以归结为农地集体所有集体经营，在经历了生产队不联 产责任制联产责任制包产到组包产到户包干到户，最后确立 了农地的集体所有：农户家庭经营的基本形态。8 3 年年底有9 8 左右的基本核 算单位实行包干到户，家庭承包经营土地面积占耕地总面积的9 7 左右，实现 了土地所有权与使用权的分离。“交足国家的，留足集体的，剩下全是自己的”， 多劳多得取代“大锅饭”，极大地调动了农户的生产积极性，提高了劳动生产 率，使农村经济和农业生产力飞速发展。二是1 9 8 4 - - 1 9 9 3 年，期间确立了农地 家庭承包经营的基本框架，并且在1 9 8 4 年，中央明确将土地承包期限延长至 1 5 年不变，实现了承包权和经营权分开。三是始于1 9 9 3 年直到现在，其特征 是土地承包关系的稳定与完善，强化农户家庭对土地经营拥有稳定的权利，并 于1 9 9 5 年强调土地承包期实行3 0 年不变，迸一步提出；明确所有权、稳定承 包权、搞活经营权。2 0 0 3 年3 月开始实施的中华人民共和国农村土地承包法 中又明确规定：“耕地承包期为3 0 年，”，“承包期内发包方不得收回承 包地”等。 综观建国后我国的农地制度的四次改革和调整，其中既有强制性制度变迁 也有诱致性制度变迁。从土地改革到人民公社时期，出于对当时国情的考虑， 农地制度改革采取以政府为主导的强制性变迁方式。但其中互助组的出现，是 建国后我国农地制度变迂i 司题研冤 通过农户之间的互助合作以达到资源的最优配置，提高生产率。总之，从小农 的耕作方式到农业集体化，是以国家意志的形式实现的，集体和农民在这一制 度变迁过程中始终是被设定在从属于国家利益的角色上，没有制度化、合法化 的谈判地位。而其后家庭承包责任制是源于农民基层组织的自发创新，是对现 有制度下不能实现的利益的自发响应，家庭联产承包责任制一经实施就显示出 旺盛的生命力，于是各种形式的联产承包责任制如雨后春竹般地出现在我国农 村大地上。 二、建国后农地制度变迁的经济绩效分析 土地改革将土地的地主所有变成了农民所有，实现了土地的私有私营；农 业合作化最终将士地的农民所有变成了集体所有，实现了公有公营；家庭承包 责