（金融学专业论文）新农村建设中的小额信贷问题研究.pdf

摘要 小额信贷创立于2 0 世纪7 0 年代，被国际上公认为是降低贫困的有效方法，现 已在全世界上百个国家实践和应用，形成了多种发展模式，为数百力入口摆脱贫困 做出了巨大贡献。 我国已经把建设社会主义新农村作为现代化进程中的重大历史任务提出来，各 级政府也十分关注新农村的建设。我国现今仍有2 亿人口在贫困线上挣扎，在此基 础上积极发展小额信贷事业，为广大低收入群体寻求自我脱贫的发展之路事在必行。 我国自1 9 9 3 年引进小额信贷项目以来，政府金融部门投入了大量资金，民间也 陆续建立了数百个小额信贷机构，但在十多年的发展中也出现了一些问题。 本研究就是在我国全力以赴建设社会主义新农村的大背景下，根据我国低收入 群体小额信贷资会需求同益活跃，而农村金融体系和小额信贷工作不断弱化的实际 情况，总结国内，外小额信贷的发展的模式、取得的经验和存在的问题，分析我国 小额信贷的发展途径，并提出有关宏观决策和政策建议，从而为我国小额信贷事业 发展积累研究成果，推动社会主义新农村建设事业的发展。 关键词：新农村建设；小额信贷：贫困 a b s t r a c t m i c r o c r e d i ti sf o u n d e di nt h e1 9 7 0 s w h i c hi sr e c o g n i z e d 鹊a l le f f i c i e n tw a yo f f i g h t i n g p o v e r t yi n t e r n a t i o n a l l y i ti ss u c c e s s f u l l ya p p l i e di nh u n d r e d so fc o u n t r i e si nt h ew o r l d a n df o r m e dv a r i o u ss o r t so f m o d e l s i th a sm a d eat r e m e n d o u sc o n t r i b u t i o nf o rm i l l i o n so f p e o p l eo u to f p o v e r t y b u i l d i n gu pn e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d eh a sb e e ng r e a th i s t o r i cm i s s i o ni nt h ep r o c e s so f o u rc o u n t r y sm o d e r n i z a t i o na n dg o v e r n m e n tp a y sf u l ia t t e n t i o nt oi t a c t i v e l yd e v e l o p m i c r o c r e d i ti st h eb e s tw a yt oa i d i n gl o w - i n c o m eg r o u p s o nt h eb a s eo fs t i l l2b i l l i o n p e o p l ew h os u f f e rf r o ms t a r v a t i o n f i n a n c i a ls e c t o ro fg o v e r n m e n th a si n v e s t e de n o r m o u sf u n d sa n dh u n d r e d so f m i c r o c r e d i ta g e n c i e sh a v eb e e nb u i l ds i n c e 】9 9 3w h e nm i c r o c r e d i ts u r f a c e di nc h i n a h o w e v e rt h e r ea r em a n yp r o b l e m sd u r i n gt h e1 0y e a r sd e v e l o p m e n t t h es t u d ys u m m a r i z e sw o r l d w i d ee x p e r i e n c e a n a l y s i so fd e v e l o p m e n tr o a di nc h i n a a n dg i v e sa d v i c eo nm i c r o c r e d i t 。t h ec o n t e n ti so nt h eb a c k g r o u n do fc o n s t r u c t i o nn e w s o c i a l i s tc o u n t r y s i d ea n da c c o r d i n gt ot h ef a c t t h a tt h el o w - i n c o m eg r o u p sh a v eu r g e n t n e e do ff u n d sw h i l er u r a lf i n a n c es y s t e ma n dm i c r o c r e d i tc o n t i n u et ow e a k e n t h e ni tw i l l a c c u m u l a t e e x p e r i e n c e s o ni n s t i t u t i o no fm i c r o c r e d i t i n d u s t r y a n dp r o m o t et h e d e v e l o p m e n to f c o n s t r u c t i o nn e ws o c i a l i s tv i l l a g e k e yw o r d s ：n e wc o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o n m i c r o c r e d i tp o v e r t y i i 致谢 本文是在张玮教授的悉心指导下完成的，在撰写论文的过程中，张玮老师严谨 的工作作风、渊博的知识、积极探索的精神深深感染着我，使我从中受益匪浅。在 论文修改的过程中，张玮老师忽略了自己的身体，多次熬夜为我修改论文，回复的 邮件时常在深夜，每当第二天清晨我看到邮件的时候，都忍不住为张玮老师的身体 担心着，为张玮老师孜孜以求的精神感动着。在论文完成之际，我衷心感谢张玮老 师为我所做的一切，在这早祝愿她工作顺利、身体健康! 感谢在我研究生学习和论文写作期间给予我关心和帮助的所有老师和同学! 另外，在论文的撰写过程中，感谢我的朋友、同事给予我的帮助，使我及时、 准确地完成了我的论文；同时，还深深感谢我的爱人，帮助我查找资料、分担家务! 由于时问和水平有限，本文不够完善，错误和不当之处在所难免，恳请各位专 家、老师、同学指正! 感谢大家对我的所有关心、爱护和支持! 周晓丽 2 0 0 7 年4 月 ( 一) 选题初衷 一、关于选题与设计研究 1 我国现今总体经济实力明显增强 改革开放以来，我国加快了由计划经济向市场经济的转变，大力促进国内各种 经济成分发展，社会各方面取得了显著成就。1 9 7 9 2 0 0 4 年，我国g d p 年均增长9 4 ， 超出同期世界经济年均增速6 个百分点。2 0 0 5 年，g d p 达n 1 8 2 2 3 亿元，比上年增长 9 9 。2 0 0 6 年，g d p 达n 2 0 9 4 万亿元，比上年增长l o 7 ，居世界第四：全年城镇 居民人均可支配收入1 1 7 5 9 元，农村居民人均纯收入3 5 8 7 元”) 。与此同时，我国工业 化、城市化和小康进程明显加快，综合国力显著增强，为构建社会主义和谐社会奠 定了略实的物质基础。 2 我国城乡居民收入差距十分明显 随着我国经济社会的较快发展，城乡居民收入差距也越来越大，1 9 9 7 2 0 0 3 年， 城镇居民人均可支配收入年均增长1 0 ，7 9 ，而农村居民人均可支配收入年均增长 4 2 4 ，城乡差距从1 9 8 3 年的1 8 2 ：l 扩大到2 0 0 3 年的3 2 4 ：l ，7 2 0 0 5 年为3 2 2 ：1 ，2 0 0 6 年为3 2 8 ：l ，城乡差距扩大了8 0 ，有6 0 的农户人均纯收入低于全国平均水平。 据世界银行估计，我国城乡居民人均可支配收入相对差距在4 倍以上。”，如果加上目 前城镇居民享有的各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收入，则城乡居民收入实 际差距在5 6 ：1 ，而且这种差距还表现出继续维持的态势。 3 我国开始社会主义新农村建设 为实现经济社会统筹协调发展，党的十六届三中全会提出了把统筹城乡发展放 在“五统筹”之首。在2 0 0 4 年召开的中央经济工作会议上，中央明确提出：我国现 在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。党的十六届五中全会又把建设社 会主义新农村作为我国现代化进程中的重大历史任务提出来，充分体现了把解决“三 农”问题作为全党工作的重中之重。2 0 0 6 年，又在全国范围内取消了农业税和农业 特产税，终结了延续2 6 0 0 多年农民种田交税的历史。 4 我国农村贫困人口脱贫问题亟待解决 按照当前我国人均年收入6 8 3 元( 每人每天0 2 美元) 这个贫困线标准，根据国 务院扶贫办公布的数字，我国农村贫困人口从1 9 8 6 年的1 2 5 亿减少至, j 2 0 0 5 年底的 2 3 6 5 月。可以晚，这个数字在一定程度上肯定了2 0 年来我国扶贫所取得的成绩，但 比照联合国公布的每人每天2 美元的贫困线标准，我国相差l o 倍。如果按照每人每年 1 0 0 0 元( 每人每天0 3 美元) 的贫困标准统计，我国的贫困人口就达9 0 0 0 万”1 。据世 界银行的统计数据，我国目f i t 贫困人口为2 1 亿。对于这样庞大的低收入群体来说， 激励他们自我发展、脱贫解围的任务十分艰巨。 1 廖晓军： 【2 0 0 6 财税改革纵论一财税改革论文及调研报告文集，经济科学出版社，2 0 0 6 。 2 温家宝：政府f 作报告，第十屑全国人k 代表人会第再次会议，2 0 0 7 3 5 。 3 财政部干部教育中心纺：世界贸易缃织与财税政策，中国财政经济出版补。2 0 0 4 。 4 张岩松：发展与中国农村反贫困，中国财政经济出版杜2 0 0 4 。 5 小额信贷是金融扶贫的重要方式 低收入群体如果寻求发展，必须有必要的信贷支持。从国际流行观点看，小额 信贷( m i c r o c r e d i t ) 是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。自 创立以来，受到了穷人的热烈欢迎，由此迅速推广到亚洲、非洲和拉丁美洲的许多 发展中国家，全球1 0 0 多个国家通过发展小额信贷，在解决贫困农户融资问题上取得 了成功，引导数百万人口脱贫制富。小额信贷成功的国际经验告诉我们，它是协助 政府搞好新农村建设中必不可少的金融扶贫方式。 本研究就是在我国全力以赴建设社会主义新农村的大背景下，根据我国低收入 群体小额信贷资会需求r 益活跃，而农村会融体系和小额信贷工作不断弱化的实际 情况，总结国内外小额信贷的发展的模式、取得的经验和存在的问题，分析我国小 额信贷的发展途径，并提出有关宏观决策和政策建议，从而为我国小额信贷事业发 展积累研究成果，推动我国社会主义新农村建设事业的发展。 ( 二) 文献综述 1 国内的研究 国内对于小额信贷问题的研究是伴随着改革丌放的深入，于2 0 世纪9 0 年代提出 的一个新的研究领域。从已掌握的研究文献可知，国内有关的研究，绝大多数集中 在小额信贷在我国的发展、如何引进国外小额信贷模式、小额信贷业务具体操作方 法及目丽小额信贷在我国实践尝试中遇到的问题等方面，而对于考虑在新农村建设 的大背景下，结合我国长期以来的经济发展战略，对小额信贷业务在我国农村发展 的宏观决策和政策支持方面进行深入研究的还很少。如小额信贷在我国的发展方面， 戴根有”3 认为，我国的小额信贷始于1 9 4 9 年初实行土地改革的时候，经历了1 9 7 8 年 的家庭联产承包责任制，1 9 8 6 年的国家扶贫专项贷款，1 9 9 4 年的社会捐赠资会试点 小额信用贷款，至0 2 0 0 0 年以后形成了多种形式的小额信贷。戴根有肯定了小额信贷 是扶贫的有效方式，但认为要适合我国的国情彳能发展起来，建议小额信贷的发展 与农业产业化、城镇化、工业化联系起来。对于小额信贷今后的发展问题，杜晓山 ”1 研究认为，应发挥小额信贷反贫困和服务于广大农户的会融功能；加强规范和寻 求适宜的监管方法：制定灵活的利率；提供培训和技术支持；从指导思想、政策、 运行管理上，实现从补贴性小额信贷到持续性小额信贷的转变。胡国晖认为，没有 任何一种现存小额信贷模式可以同时适应不同的社会经济环境和人群的需要，对于 政府而言，重要的是营造一种多样化的市场环境，为个人提供宽泛的会融选择。在 小额信贷遇到的问题方面，周忠明”1 认为，我国小额贷款项目的管理缺乏严格的责 任制；贷款的使用缺乏有效的约束机制；贷款的回收缺乏可靠的保障机制：贷款的 运作缺少有效的补偿机制。建议建立以农村信用社为主体、非政府组织机构为补充 的组织体系；根据农户信贷资会需求的多层次结构确定小额贷款的扶贫对象；峰持 小额贷款的市场运作；运用相应的财政政策以降低小额贷款的风险；建立农业重大 自然灾害风险补偿机制。孙同全”对外援小额信贷项目进行了全面的分析，从列络 结构到所有权问题及机构治理方面都进行了系统的阐述，但却没有提到小额信贷在 5 杜晓山，张保民，刘文璞孙若梅：中国小颟信贷十年，丰十会科学文献出版卒十，2 0 0 5 。 6 杜晓山，刘文璞笛：小额信贷原理及运作，上海财经入学出版社，2 0 0 1 。 农村应如何发展。武建平嘲分析了目前存在的扶贫到户不良贷款占比高的原因，认 为成功地开展小额信贷扶贫应该选择j 下确的贷款对象，有完备的组织体系，具备有 效的财务保障机制，并在具备一定条件的地区开展。同时，各级政府要认真落实帮 扶政策，建立良好的杜会信用体系，完善担保和补偿机制，加强对从业人员的管理 和培训。杨顺成例提到，小额信贷模式在我国的试点是基本成功的，大面积的行政 推广是失败的。他在对比孟加拉乡村银行模式和印度尼西亚人民银行村信贷模式后， 分析了我国现有的小额信贷模式，得出了多种模式并存、不宜行政推广、引入竞争 机制、利率市场化及创新机制的小额信贷发展建议。易宪容”1 对于国内的小额信贷 公司试点能否成功提出了自己的看法，他认为最重要的因素在于：一是相关政府职 能部门如何制定出适应我国实际情况的小额信贷运作的规则，并保证这种规则能够 得到有效的实行：二是任何进入试点的公司应具备两个最基本的价值观，即资本所 有者未来投资的回报最大化，也就是通常所说的企业利润最大化；三是试点公司能 否能够与正式银行体系形成有效的市场竞争：四是在服务区域上希望能有更多的灵 活性，不仅服务于农村，也可在部分城镇运作。因为在我国，县与县之徊j 的人口和 经济基础差别很大，而农村经济总量较小，结构单一，不足以支撑一个成规模的小 额信贷机构生存。此外，一些专业人士对于小额信贷的发展也提出了自己的建议， 如自鹤翔。1 认为，小额信贷不同于传统银行的贷大不贷小，贷强不贷弱，贷富不贷 贫的原则，相反，贷小、贷弱、贷贫是小额信贷的灵魂，无需抵押，不用担保，这 样使得小额信贷机构似乎更像政策性服务机构。再加上它是拿全部资本余进行投资， 很像风险投资，又由于是利率的回报，比真正的j x l 险投资回报低得多，如果按照现 在的政策只贷不存，持续性发展的问题很大。 2 国外的研究 国外对于小额信贷的研究开始于2 0 世纪7 0 年代，最早深入研究者及实践创始人 是孟加拉国的穆罕默德尤努斯博士，他创建的格莱珉( g r a m e e nb a n k ，g b ) 模式 一直被各国公认为发展小额信贷的基础模式，不同国家依照其本国的国情，在此基 础上创建了适合本国发展的成功模式。对于小额信贷的商业化和可持续发展方面， 国外学者研究的比较深入。女f l m o r d u c h “0 1 指出，业绩良好的小额信贷机构同时也能 最大限度地减轻贫困，是小额信贷的双赢命题，这一命题在世界小额信贷实践中被 广泛传播，但并未得到逻辑上的以及现有的经验证据的充分证实。最重要的是，在 同等的条件下，向许多人提供数额微小的贷款比向少数人提供大额贷款的成本要高 得多，小额信贷的倡导者过于偏重会融发展目标，而忽略了其社会功效。对此，商 业化小额信贷的倡导者b h a t t d o 认为，在对小额信贷的争议中，人们倾向于将穷人贴 上同一种标签，试图发现一种最好的模式束进行推广。但是，没有任何一种现成的 模式能解决全世界不同穷人的发展需求。在这种情况下，小额信贷本身并不是适当 的解决方案，应该寻求其他的发展战略，为穷人提供包括健康、医疗、扫盲、商业 培训和咨询等在内的宽泛支持。小额信贷不必一定以最贫困的人作为目标群体，而 可以为整个中下收入阶层服务。i c h t e r “认为，大多数以储蓄一贷款为导向的项目既 不能增进社会福利，也不能提高小型经营活动的经济效率。盈利动机会导致小额信 7 j 孙同全：扶贫小獭信贷与公益信托制度研究经济科学出版社，2 0 0 6 1 2 。 8 】易宪容：我国杜科院金融研究所金融发展室主任，财政部部内网。 9 白鹤翔：我国人民银行广西中心支行行长，财政部部内网。 1 0 】胡国晖：国外小额信贷理论与实践评析，宏观经济研究报告，自q ；! ! 型：y q 业! ! d ：! m 。 贷机构放弃居住在偏远和自然条件恶劣的农村地区的人群，而转向接近商业活动和 制造业中心的城市居民。s h a n k a r m a n s h r e s t h a ”3 认为，世界上一些国家的小额 信贷发展处于落后状态，这种情况与政策环境不利、财政基础不合适、机构的零售 能力受限及在农业和农村发展上的投资不足四方面的因素有关。对于小额信贷制度 该如何创建，a l e xc o u n t s 和h a r m is o b h a n ”1 在研究中提到，应明确肯定地以政策声 明的方式承认小额信贷在减少贫困上的重要性，建立一个独立的小额信贷委员会， 授予委员会提出建议的权利，能为小额信贷引入特殊的法规等，尤其避免对小额信 贷业务的发展进行过度控制，也不要提额外的资金要求。总结国外已掌握的文献， 大部分研究集中在小额信贷金融业务的发展上，而对于考虑我国国情的基础上，应 如何发展小额信贷方面。没有查到相关的较为系统的政策研究资料，尤其在我国着 手进行新农村建设的大环境中发展小额信贷帮助农民脱贫更是一个较新的研究课 题。 ( 三) 研究思路与方法 1 研究思路 本文的研究思路是，在通过数字分析现今经济形式与建设新农村战略的基础上， 结合我国目前的经济发展战略，从定性角度较为全面地对我国农村小额信贷在十多 年发展过程中形成的模式进行系统分析，并分析指出存在的问题和形成的原因；在 比照国外几种小额信贷成功发展经验的基础上，结合我国新农村建设的实际情况， 总结国外小额信贷的发展对于我国的启示；最后依据上述研究成果，对我国新农村 建设中的小额信贷发展提出宏观决策和政策建议。 2 研究方法 本文在研究方法上，主要运用文献收集、数据整理与分析、调研、比较法、实 证研究的方法，引出宏观政策研究。 4 二、我国农村小额信贷发展情况及问题分析 ( 一) 我国农村小额信贷的运作模式 多年来，我国农村金融走的是一条政府办会融的道路，目的农村信贷仍以政府 金融机构为主。据统计，截至2 0 0 4 年底，全国农信社贷款余额为1 9 2 3 7 8 4 亿元，其 中农业贷款1 4 4 4 4 9 2 亿元，占金融机构农业贷款余额的5 6 7 9 ；农业银行发放农业 贷款余额3 5 5 1 6 2 亿元，占金融机构农业贷款余额的1 3 9 6 ；农发行用于粮棉油收购 贷款余额7 0 0 9 1 l 亿元，占金融机构农业贷款余额的2 7 。5 6 “。此外，农村自发的合 作组织和民间信贷公司也提供部分小额信贷，但数目较小，据中国人民银行统计， 非政府组织提供的小额信贷总余额不至l j 3 0 0 亿元人民币。 1 政府金i 女机构 截至2 0 0 5 年末，政府金融机构投放农村的贷款总量首次突破2 万亿元，用于支持 农业的贷款总量首次突破l 万亿元，直接到户的贷款( 农户贷款) 比重达到8 0 9 6 ，农业 贷款增速高于同期各项贷款余额平均增速2 2 6 个百分点“”。针对农户资会需求多样 化，抵押品不足、信贷风险不易控制等因素，农村金融机构在小额信贷方面进行了 积极的探索，形成了以下几种方式。 一是以个人信用为基础的小额信贷方式。例如，2 0 0 5 年，湖北省农信社共对 8 5 7 7 6 力农户进行信用等级评定，农户建档评缴面达到8 8 9 7 ：发放贷款证的农户 5 8 2 0 6 力j 户，信用农户的发证面达9 6 0 5 ；农户贷款面达4 1 ，9 8 ，小额贷款余额 7 5 7 2 亿元，持证农户授信额度贷款满足率达到1 0 0 9 6 。广西等省也开展了信用农户、 信用村组和信用乡镇活动，并在此基础上向农户提供小额贷款。截至2 0 0 5 年6 月末， 广西9 9 的农村信用社开办了农户小额贷款业务，农户小额信用贷款余额8 9 3 9 亿 元，全区有3 8 8 4 8 万农户得到了农村信用社的贷款支持，占全区农户的4 4 1 6 。 二是以互助担保为前提的联保贷款方式。如湖南省湘潭县农村信用联社向全县 养殖户推行联户贷款担保制度，即一个养殖户找3 5 家农户联名担保贷款，当贷款 到期时，若养殖户无力偿还，则由联名担保的农户共同负担。黑龙江省农村信用联 社推行“一证通”方式，通过5 户以上农户联保形式，对农民贷款实行最高限额授 信，一次发证，3 年循环周转使用，农户本人可凭“两证一章”( 有效身份证、贷 款证、个人名章) 随时到信用社贷款专柜办理贷款手续，在授信额度内农民用多少 贷多少，减少了利息支出，减轻了负担，这种形式被农民称为“没有存款的存折”。 三是以担保协会为载体的担保贷款方式。截至2 0 0 6 年3 月底，河南省武陟县农 村信用社发展担保协会1 5 9 个，分向在1 2 个乡镇，1 0 2 个村，累计为1 5 4 3 户农民担保 贷款3 4 4 1 万元，帮助农民实现增收4 6 3 万元。 四是政府提供贷款担保基金方式。江苏省财政设立了小额信贷担保基金，1 9 9 9 2 0 0 5 年，省财政提供的担保资金规模由1 8 0 0 万元扩大到1 3 5 亿元，累计安排贴息、 补助、奖励资金共1 3 亿多元，2 0 0 5 年农村信用社贷款规模达4 0 5 亿元，受益农 户1 1 3 万户，户均增收5 0 0 元。 1 1 廖晓军：( ( 2 0 0 5 财税改革纵论一财税改革论文及调研报告文集，经济科学山版丰十，2 0 0 5 。 1 2 农业部课题组：建没社会主义新农村若干问题研究中国农业出版社，2 0 0 5 。 2 扶贫贴息贷款 我国从1 9 8 6 年开始实行扶贫贷款计划，由政策性银行或商业银行按照一般同类 同档次商业贷款利率发放，没有利息优惠，由中央银行直接安排贷款计划和规模， 专项用于贫困地区，到1 9 9 9 年，这项措施转变为贴息贷款，即由政策性银行或商业 银行按优惠利率发放贷款，同类同档次商业贷款利率与优惠利率之间的差额由中央 财政或地方财政给予补贴，目前所有扶贫贷款均为贴息贷款，优惠利率为年利率的 3 。 3 外资贷款援助 从二十世纪九十年代初丌始，一些国际机构和国内非政府组织丌始探索引入小 额信贷，以便贫困农户更容易获得会融服务。随后，越来越多的国际多边和双边援 助机构对小额信贷产生兴趣并投入可观的资会丌展试点项目。截至2 0 0 5 年，我国和 世界银行、联合国开发计划署、欧盟委员会、英国国际发展部等国际援助机构合作 开展了几十个项目，共引进外资8 亿多美元，解决了1 0 0 0 多万贫困人口的温饱问题， 有效地改善了贫困地区的生产生活条件。如世界银行秦巴山区扶贫贷款项目，于1 9 9 7 年在四川、陕西、宁夏3 省区的2 6 个国家固定贫困县实施，项目总投资2 9 8 8 亿元， 其中世界银行贷款1 8 亿美元，主要用于小额信贷试验项目，完成以后解决2 3 0 力贫 困人口的温饱问题。 4 非政府小额信贷组织 自1 9 9 3 年我国开始引进小额信贷项目以来，国内陆续建立了3 0 0 多家非政府小额 信贷组织，但由于缺乏监督机制、管理经验、专业知识，加上不能吸储、完全照搬 国外模式等原因，目前仅剩1 0 0 余家，以平遥模式为主，即3 5 个发起人组建一个产 权明晰、自主经营、自担风险、自负盈亏、自我完善、自我发展的小额信贷组织， 以服务和支持农业农村经济发展为重点，领取营业执照，待发展到一定舰模后，申 请会融业务许可证。 ( - - ) 我国农村小额信贷存在的问题 1 小额信贷资产质量差 农村金融机构普遍存在历史包袱沉重、信贷质量差等问题，亏损面和亏损金额 很大，半数的会融机构资不抵债，存在较大的支付风险。2 0 0 2 年末，全国农村合作 金融机构不良贷款5 1 4 7 亿元，占贷款总额的3 7 。2 0 0 5 年米，通过会融机构改革， 不良贷款总数有所下降，但余额仍高达3 2 5 5 亿元。其中，小额贷款虽所占总额不高， 但不良贷款的占比却触目惊心。例如，四川省的巴中地区，下辖3 个固定贫困县和 1 个省定贫困县，农业产业为主，经济结构单一，2 0 0 6 年6 月未统计，农行巴中分 行尚有到户小额扶贫贷款1 6 4 4 6 2 笔，占全行贷款总笔数的8 2 2 ，贷款余额1 7 8 7 6 力元，占全行贷款余额的7 3 。其中，不良贷款1 7 8 5 3 力i 元，占比9 9 8 7 “”。 2 小额信贷服务处于较低水平 一是贷款期限短，如贵州省农户希望贷款期限平均为3 1 2 7 个月，远远长于平均 1 2 个月的实际贷款期限。二是贷款利率高，如贵州省农村贷款利率一般在7 8 ，而 农户希望利率为5 2 8 。三是农民和农村企业贷款满足率低。以广西都安县东庙乡信 用社为例，2 0 0 4 年1 9 月，申请贷款的人数为1 8 8 0 人，申请贷款会额为9 4 0 万元，符 1 3 毛洪：“小额扶贫贷款现状与清收处置措施探析”。金融博览，2 0 0 7 1 。 6 合条件的有1 5 9 8 人，金额7 9 9 万人，真正发放的有5 0 8 力- 元，金额满足率为6 3 5 “”。 3 扶贫贴息贷款和外资援助贷款效率不高 我国农村金融体系和金融服务不健全，无论是扶贫贴息贷款还是外资援助贷款 绝大多数是通过政府推介完成的，很多不是按照市场规律办事，还存在资会挤占挪 用等现象。1 9 9 9 年，国家审计署对1 9 9 7 1 9 9 9 年上半年财政扶贫资会审计结果表明， 两年半的时间里，中央财政扶贫资金被挤占、挪用、拖延拨付等方面的数额达4 3 亿 元，占同期中央财政扶贫资金的l 5 还多，而且将一些本应用于农村小额信贷方面的 扶贫资金用于安排工业项目和大型项目的较多。此外，由于农村信用社可得到中央 银行的贴息支农再贷款，成本较低，贷款利率也远低于国外非政府组织资助的小额 信贷，在一些地区出现了农户借农村信用社的小额信贷还国外非政府组织资助小额 信贷等现象。而外资援助扶贫贷款在我国大多以项目的形式应用，因此长期持续性 的发展问题得不到很好的解决，同时在项耳的实篪过程中，由于缺乏专业人员、管 理不善、监管漏洞、自身运营不当等原因，也降低了资金的使用效率。 4 农业贷款风险分担机制和信用担保体系尚未建立 按照目i j i 农村金融机构贷款的有关要求，必须要有抵押物或者在有担保的情况 下才能贷款，我国大部分贫困群体都在温饱线上，除了自用的家当外，没有可以作 为抵押的物品，即使采取联户担保的方式，由于大家都很贫困，因此对于贫困地区 而言，在信用担保体系没有建立的情况下，想获得金融机构的贷款是十分困难的。 即使在条件较好的地区，由于产业结构单一，受自然条件影响大，没有完善的风险 分担机制，金融机构也不愿提供贷款。 ( 三) 我国农村小额信贷现状的成因分析 1 与我国长期以来的发展战略有关 从新中国成立到2 0 0 4 年胡锦涛总书记提出“两个转变”的5 6 年问，我国经历了 农业国向工业国的转变，选择了农业养育工业的政策。据统计，在“高积累、低消 费”政策主导下，通过低价收购农产品，从建国到1 9 7 8 年，国家从农业中汲取的积 累，有的专家测算大约为6 0 0 0 亿元，有的专家测算为8 0 0 0 亿元以上“。同时在我国 逐步形成了城乡二元财税体制，城市基础设施和社会事业全部出财政负担，而农村 基础设旌和社会事业主要由农民负担，包括在兴修水利等公共事业上也采取以农民 自力更生为主、国家支援为辅的政策。因此，在这个大背景下，农村会融失调、小 额信贷难以开展都是很正常的。 2 农村金融体系本身发展不完善 一是政府办金融导致持续发展能力差。经过多年的实践证明，无论是农业银行、 农业发展银行，还是农村信用合作社，由于属于政府办的会融机构，因此效率低下、 经营机制不完善，既缺乏适应市场的灵活性，也不利于强化借款人的还款意识，容 易形成不良资产。二是过度管制导致农村金融市场的高度垄断。近年来，监管部门 对民间会融简单地采取了打击和压制的态度，导致了农村信用社在农村会融市场的 垄断地位，致使其效率低下。缺乏活力，服务意识差。三是非政府农村小额信贷机 构运行机制不完善。目前我国还没有合作会融机构设立、运营监管方面的法舰，阻 1 4 来白财政部内部赴j 。曲调研绍得剑的数据。 1 5 牛建高等：“中国农村贫剀的金融成网”。 上海交通人学学报，2 0 0 5 3 。 7 碍了民间自发合作会融机构的规范和发展，不是合法的会融机构，却从事会融业务， 就很难避免矛盾的出现。 3 外部环境不利影响发展 我国低收入群体往往分布在边远偏僻地区，多数自然条件恶劣，与外界联系少， 开发难度大，市场发育不健全，交通通讯等基础设施落后薄弱。同时，贫困人口相 对素质较低，对所拥有的土地依赖性较强，掌握的生产技术比较传统，很少进行第 二、三产业的开发。此外，贫困人口大都营养不良、疾病多发，再加上医疗条件差 和一些地方病、传染病的发生，身体素质也相对较差。对这些地区的贫困人口丌展 小额信贷业务，多数是用于医疗、孩子上学、购买日常生活必需品等非生产性支出， 即使用于生产性支出，也主要用于农业生产资料的购置等，由于受交通、产品质量 等方面因素的影响，农业生产的比较效益也很低，因此必然导致小额信贷的回报率 低，从而也就缺乏了进一步发展的动力。 三、国外小额信贷发展及对我国的启示 世界各国开展的小额信贷有多种模式，从事小额信贷业务的机构也包括f 规会 融机构、非政府组织、社区组织，以及政府机构和国际组织。其中比较著名的有孟 加拉的格莱珉乡村银行( g b ) 、马来西亚的扶贫信贷组织( a i m ) 、玻利维亚的团结 银行( b a n c o s 0 1 ) 、印度尼西亚的人民银行( b r i ) 等， ( 一) 孟加拉的格莱珉乡村银行( g b ) 孟加拉是小额信贷的发源地。格莱珉乡村银行( g r a m e e nb a n k ) 模式是一种非 政府组织从事小额信贷的例子。格莱珉乡村银行由默罕默得- 尤努斯教授”“创建于 1 9 7 6 年，1 9 8 3 年在政府支持下转化为一个独立的银行。药j 2 0 0 3 年末，格莱珉已经拥 有1 1 9 5 个营业所、1 2 万名员工，并覆盖了3 1 2 万贫困农户，存款余额2 2 7 亿美元， 贷款余额2 7 4 亿美元，基本贷款年利率2 0 ，贷款回收率9 9 0 6 ，净利润1 1 0 0 万美元。 重要指出的是，格莱珉银行自1 9 9 8 年起不再接受政府和国际机构的援助资金，自我 解决了营利和持续性发展的问题。 在孟加拉的金融实践中，小额信贷不需要担保，直接贷款到户，手续简单方便 易行。其主要特征有：1 向穷人贷款，但不是直接与单个贫困农户发生联系，而是 与项目实施最基层的小组和中心发生关系。一般5 人自愿组成一个小组，5 、6 个小组 组成一个中心。2 提供小额短期贷款，连年扶持。贷款期一般为一年( 5 2 周) ，从第2 周开始还贷，每周还本金的1 5 0 ，5 0 周内还清。3 贷款以小组内联保代替担保。贷 款的发放，一般按照“二二一”顺序，先贷给最贫困的两个组员，观察两周后再贷 给另外两名组员，最后贷给小组组长。4 小额信贷往往以妇女为主要对象，且贷款 仅资助生产性项目，特别是非粮食生产的各类小型生产项目，主要是小手工业和副 业。5 小组会议和中心会议制度。每周召开一次小组会，每半个月左右召丌一次中 心会，会议的中心内容是进行收款活动，也交流致富信息，传播科技知识等。6 银 行资会来源多元化。最初的2 0 世纪8 0 年代乡村银行完全是政府所有的，银行的资金 也主要来自联合国发展金融组织、福特基金、挪威援助组织以及孟加拉政府。2 0 世 纪9 0 年代以后，乡村银行允许会员持有乡村银行股份。目前，乡村银行的股份9 2 是由借款人持有，政府只持有8 。 ( 二) 马来西亚的扶贫信贷组织( a i m ) 1 9 8 6 年1 月，大卫吉朋斯( d a v i d s g i b b o n s ) 教授”丌始实践操作g b 模式的小额 信贷项目，同年更名为扶贫信贷组织( a i m ) 。a i m 的正式名称是“注册马来西亚伊克 提亚公司基金理事会”，是一个以资助穷人为目标的，非盈利、非政府的私人信托 投资公司。a i m 具有以下几个特点：1 一套有效识别目标群体的做法。与孟加拉大多 数农民没有土地的情况不同，马来西亚完全没有土地的农户很少，贫困与不贫困的 界线不清晰。对于这种情况，a i m 总结出了一套考察办法，包括住房指数考察、收入 1 6 默罕默得尤努斯教授冈致力于小额信贷的发展而获得2 0 0 6 年诺贝尔经济学奖。 1 7 人卫占朋斯教授是默罕默得尤努斯教授的忠实追随者。 9 考察、贷款动员等。2 妇女借贷优先。这完全仿照盂加拉模式，目前妇女占a i m 受 益者的9 0 ，3 有效的传递系统。a i m 的传递系统具有以下特点：( 1 ) 只集中于非常贫 困的农户；( 2 ) 严格的工作人员培训；( 3 ) 使用贷款系统的条件：无需附属品担保和 保证人担保；贷款必须给予非常贫困的农户：程序简单；由有潜力的借贷者组成小 组；自己选择贷款项目；集体连带责任；小额贷款和按周偿付；交错发放；严密监 督；随后贷款的可能：强制的小组基会储蓄；开放所有经营项目。4 国家宏观政策 的支持。由于马来西亚联邦政府存在消除该国极度贫困的展望计划大纲的承诺， 使得a i m 的工作进展顺利。 ( 三) 玻利维亚的团结银行( b a n c o s o i ) 玻利维亚的小额信贷是在2 0 世纪8 0 年代中期经济危机和恶性通货膨胀之后开始 发展起来的，包括p r o d e m “”，f i e ，i d e p r o 等。到1 9 9 4 年，小额信贷业务已经遍布玻 利维亚，而且这些小额信贷机构都实现了自负盈亏。在这些组织中，p r o d e m 于1 9 9 2 年获得了银行经营许可，并把它的城市客户转让给了玻利维亚的团结银行 ( b a n c o s 0 1 ) 。到1 9 9 5 年，团结银行的客户为6 万，并在银行监管机构的c a m e l 评级中， 被认定为玻利维亚运营最好的银行。专家认为，团结银行的成功在于它具有全部银 行业务的许可证，因此它可以充分进行投资组合的运作、发掘、跟随市场，及时提 供市场所需的金融产品和金融服务。在团结银行成功经验的影响下，玻利维亚颁布 了“私募会融基会法”。该法律采取对符合条件的小额信贷机构逐步发放经营许可 的方式，促进了小额信贷机构的发展。 ( 四) 印度尼西亚的人民银行( b r i ) 印度尼西亚的人民银行( b a n kr a k y a ti n d o n e s i a ) 是家有1 0 0 多年历史的国有 银行。在2 0 世纪7 0 年代，为配合苏哈托政府鼓励粮食增产和农户新技术的采纳，该 行承担了国家发展会融的任务，主要对从事稻米等农作物生产的农户发放有政府补 贴的小额贷款。但到八十年代，农业技术革命获得成功的同时，农村信贷业务却失 败了，3 6 0 0 家农村小额贷款单位年年亏损，陷入了经营危机。1 9 8 3 年印尼开始进 行金融改革，政府放松了金融管制，取消贷款补贴。在市场的竞争下，印尼人民银 行为满足不同储蓄群体的偏好和需求，设计了农村储蓄、城市储蓄、定期储蓄等产 品，同时引进了新的小额贷款管理办法。1 9 8 4 年，印尼人民银行成立了乡村信贷部， 并首先在西爪哇的一个县试验，1 9 8 5 年后在1 1 个县试验，1 9 8 6 年中向全国推广。作 为印尼人民银行内部独立的盈利中心，小额信贷系统3 年即实现营业收支平衡，5 年 后开始盈利，并保持了较高的贷款回收率，同时农村储蓄发展非常迅速，从1 9 8 7 年 以后一直是乡村信贷部存款的主要部分，占到6 0 6 5 。现在印尼人民银行的乡村信 贷部已经成为印度尼西亚最大的小额信贷机构，也是目前世界上公认的发展小额信 贷比较成功的例子。 1 8 团结银行的前身。 0 ( 五) 国外小额信贷发展对我国的启示 1 小额信贷具有生命力，降低贫困的效果也很好 小额信贷从起源至今仅仅3 0 年的时间旱，在广大的发展中国家迅速传播壮大起 来，至今有i 0 0 多个国家数百万人口由此摆脱了贫困，如在孟加拉，接受格莱珉小额 信贷的农户，人均收入大约可以增力f i 3 2 ，说明小额信贷在解决贫困群体生产生活方 面具有独特的优势，弥补了金融机构在小规模贷款方面的不足。 2 小额信贷没有统一的模式 目前国际上开展小额信贷的机构既有政府性会融组织，非政府性令融组织，也 有政府组织与非政府组织的结合，还有民自j 信贷公司、各类协会组织等多种形式， 因此，我国在发展小额信贷时，不能照抄照搬某一种形式。 3 小额信贷的发展离不开政府的支持 如孟加拉的格莱珉银行从成立至今，一直同政府保持着良好的关系。政府以4 5 的利息向其提供贷款，累计超过5 0 亿达卡“；并允许其以非政府组织的形式从事 金融活动；还对其提供免税的优惠政策。马来西亚的a i m 在建立时就明确表示自己是 作为政府设计的扶贫信贷活动的一种补充形式、一种可能的替代方案，而不是取代 政府的作用。在马来西亚第七个发展计划中，政府向a i m 项目提供了2 亿吉林特的无 息贷款，在a i m 全部本会中，政府提供的贷款占5 9 。 4 建立完善的小额信贷管理制度 国外经验表明，如果没有相对完善管理体制和机制，小额信贷机构风险比商业 银行更高。一是小额信贷机构资产组合的稳定性较传统银行差，短期内资产质量可 能出现明显恶化。小额信贷通常是没有担保或未足额担保的，借款人偿还贷款的动 力是希望继续从这类机构中获得贷款，如果某一借款人发现其余借款人无法偿还的 情况，自己即使还款也可能无法再次获得贷款，其还款动力也会减退，这种情绪会 迅速影响其他借款人。二是小额信贷机构单位贷款成本较传统银行高，如出现同样 会额的贷款损失，小额信贷机构的资本水平下降得更快。三是小额信贷的发展历史 较短，经营者和监管当局缺乏控制小额信贷风险的经验。因此做好信贷管理工作至 关重要。 5 树立小额信贷的金融服务意识 小额信贷机构应为低收入群体提供更加便利的服务和灵活的产品，小额信贷机 构完全可能做到不断增加贷款所需的资会规模，降低平均交易成本和提高盈利水平。 对于低收入有储蓄潜力的群体，农村金融机构可以以讲求成本效益的方法动员他们 存款。对于没有储蓄观念的穷人，要求他们定期、少量储蓄，不仅是经营机构扩大 本会来源的一种手段，更是帮助穷人了解储蓄是一种资本积累的手段，从而树立理 财观念。对于一个金融机构而言，大规模地服务于众多的低收入群体和争取机构自 身的自负盈亏这两个目标是可以一致起来的。 6 强化小额信贷监管措施 政府对非币规小额信贷机构不能采取一味的打压，而是根据农民对小额信贷的 需求、信贷机构的性质及存在问题，采取有针对性的管理措施，从而保证其持续、 健康地发展，这样也有利于防止个别金融机构的垄断地位，提高存贷款效率。 1 9 需加拉国的货币名称。 四、政策性建议 ( 一) 在新农村建设中，积极发展小额信贷事业 在我国经济实力快速增强，加快建设社会主义新农村的关键时期，对农村小额 信贷的需求曰益迫切，同时也提供了较大的发展空间。一是市场需求增加。目i j i 我 国贫困地区和低收入群体对小额贷款的需求呈现多样化的特征，除了传统的用于生 产资料的贷款外，还包括婚丧嫁娶、子女上学、就医看病、修建房屋等多个方面。 此外，随着农村中小企业的蓬勃发展，对小额贷款的需求也日益强烈。二是新农村 建设将引导小额信贷的发展。在建设社会主义新农村的新阶段，必将改变过去对农 村的“多取、少予”为“多予、少取、放活”，通过各种措施引导社会资会流向农 村，从而为开展农村小额信贷提供充足的资会储备。同时，国家通过加大对农村教 育、医疗、科学、文化、卫生，以及道路、水、电、煤、气等基础设施的建设，使 得农民更多地将小额信贷资金用于生产性投入，提高生产效益和贷款资会回报率。 ( - - ) 积极采取措施，支持小额信贷事业发展 国家对农村小额信贷给予必要支持，这是由我国农村的发展现状、农村会融的 特点，以及实现城乡统筹发展的需要所决定的。一是国家财政有能力对小额信贷予 以支持。按照建设社会主义新农村的总体要求，国家财政较大幅度地增加了对农村 的投入力度，如中央财政2 0 0 6 年用于“三农”的资盒3 3 9 7 亿元，比上年增；b 1 4 2 2 亿元， 增长1 4 2 幽】，今后国家对“三农”的投入还将进一步增长，因此也就有条件支持小 额信贷。同时，加大对农