（区域经济学专业论文）转轨期我国地方政府经济行为研究.pdf

摘要 在向社会主义市场经济体制转轨过程中，在特定的政治经济环境背景下，我国的地 方政府成为了重要的经济主体。我国的经济改革是政府主导型改革，地方政府在造福地 方的内在追求和政绩考核、地区竞争的外在压力下，对发展本地经济具有强烈的主动性、 迫切性、冲动性。由于存在自身的政治经济利益，也会导致地方政府的经济行为的“变 异”，导致政府职能的错位。经济问题的实质在于政治，不可能存在纯而又纯的“经济” 问题。在我国现行政治体制的约束和激励下，地方政府经济行为中追求政府效用最大化、 机会主义、短期行为等特征都是符合经济人假设的“理性”行为。地方政府是改革的主 体也是改革的对象。规范地方政府经济行为具有重要的意义。 本文以经济学、区域经济学、制度经济学、政治学等学科的理论为基础，以各学科 的交叉融合为分析框架，系统深入地分析研究了转轨期我国地方政府经济行为的动机、 效应、优化问题。本文正文共分四部分；第一部分是政府的本质特征分析；第二部分是 转轨期地方政府的政治经济环境分析；第三部分是转轨期地方政府经济行为的剖析；第 四部分是地方政府经济行为的规范和优化。规范地方政府经济行为要按照宪政民主的方 向，进一步调整政府与社会的关系，壮大政府外部的制约力量，形成政府一社会一公民 间的良性互动，最终目标是使地方政府置于本地纳税人和公共产品受益人的有效监督和 约束之下，才可能成为有限政府、透明政府、责任政府、绩效政府。由于我国现行政治 体制、政府治理结构的制约和历史文化传统等方面的影响，地方政府经济行为的规范还 将是一个渐进缓慢的过程，要充分认识到这一过程的艰巨性、长期性，把现实约束与远 景目标结合起来考量。 关键词：转轨期；地方政府；经济行为；政治经济环境；经济行为方式；经济行为 规范 a b s t r a c t i nt h ec o u r s eo ft h et r a n s i t i o nt os o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e m , c h i n a sl o c a l g o v e r n m e n t sh a v eb e c o m et h ev i t a le c o n o m i cb o d yu n d e rt h es p e c i f i cp o l i t i c sa n de c o n o m i c c o n d i t i o n c h i n a se c o n o m i cr e f o r mi sp r e d o m i n a t e db yt h eg o v e r n m e n t l o c a lg o v e r n m e n t s h a v eac e r t a i ni n t e n s ei n i t i a t i v e ，u r g e n c y , a n di m p u l s i v i t yo nt h ed e v e l o p m e n to ft h el o c a l e c o n o m yf o rt h ep r e s s u r eo fi n i t i a t ew i s ht os e r v et h el o c a l s t h ec o m p e t i t i o nb e t w e e nt h e r e g i o n s ，a n da d m i n i s t r a t i v ep e r f o r m a n c e f o rd i f f e r e n tp o l i t i c a la n de c o n o m i cb e n e f i t so f d i f f e r e n tl o c a lg o v e r n m e n t s ，e c o n o m i cc o n d u c t so f t h el o c a lg o v e r n m e n t sc a nb ev a r i a b l e ，a n d h e n c et h eg o v e r n m e n tc a nn o tp e r f o r me f f e c t i v e l y e c o n o m i ci s s u e sm a i n l yl i ei np o l i t i c s ，n o t j u s ti nt h ee c o n o m yi t s e l f l o c a lg o v e r n m e n t s e c o n o m i ca c t i v i t i e ss u c h 舔m a x i m u m p e r f o r m a n c eo f t h eg o v e r n m e n t s ，o p p o r t u n i s m , a n ds h o r tt i m ec o n d u c t i o na l ec o n s i s t e n tw i t h s u p p o s e dr a t i o n a lc o n d u c t so f e c o n o m i s t s l o c a lg o v e r n m e n t sa r et h em a i nb o d yo f r e f o r ma s w e l la st h eo b j e c to ft h er e f o r m i ti sq u i t em a g n i f i c e n tt or e g u l a t et h el o c a lg o v e r n m e n t s e c o n o m i ca c t i v t i e s t h i se s s a yb r i e f l ye x p l o r e ss u c hi s s u e sa sm o t i v a t i o n , e f c i e n c ya n do p t i m i z a t i o no f l o c a lg o v e r n m e n t s e c o n o m i ca c t i v i t i e si nt h ep e r i o do ft r a n s i t i o n , b a s e do nt h et h e o r yo f e c o n o m i c s ，r e g i o n a le c o n o m i c s ，i n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s ，p o l i t i c a ls c i e n c ea n da n a l y s i so ft h e c r o s s - p o i n t so f t h es u b j e c t s t h em a i nt e x to f t h i se s s a yi sd i v i d e di n t of o u rp a l 船：a n a l y s i so f e s s e n c ec h a r a c t e r i s t i c so ft h eg o v e r n m e n ti nt h ef i r s tp a r t ；a n a l y s i so ft h ep o l i t i c a la n d e c o n o m i cc o n d i t i o no fl o c a lg o v e r n m e n t si nt r a n s i t i o np e r i o di nt h es e c o n dp a r t ；a n a l y s i so f t h el o c a lg o v e r n m e n t s e c o n o m i ca c t i v i t i e si nt r a n s i t i o np e r i o di n t h et l l i r dp a r t ；r e g u l a t i o na n d o p t i m i z a t i o n o fl o c a l g o v e r n m e n t s e c o n o m i ca c f i v i f i 髂i n t h el a s tp a r t t h el o c a l g o v e r n m e n t s e c o n o m i ca c t i v i t i e s a l er e g u l a t e da c c o r d i n gt od e m a n do ft h ed e m o c r a c y b r i n i n gr e a c t i o no fg o v e r n m e n t , s o c i e t ya n dc i t i z e nc a nb eo b t a i n e db ya d j u s t m e n to ft h e r e l a t i o m m pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n ds o c i e t y , a n dg r o w i n gu pt h ec o n s t r a i np o w e rb e y o n dt h e g o v e r n m e n t t h ef i n a lp n r p o s ei s t of o r ml i m i t e dg o v e r n m e n t , t r a n s p a r e n tg o v e r n m e n t , r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t , a n dc o n t r i b u t i v eg o v e r n m e n tu n d e rt h ee f f i c i e n ts u p e r v i s i o na n d r e s t r i c t i o no ft a x p a y e r sa n db e n e f i c i a r i e sf r o mt h ep u b l i cp r o d u c t t h er e g u l a t i o no fl o c a l g o v e r n m e n t s e c o n o m i ca c t i v i t i e ss t i l lh a sal o n gw a y t og of o rt h ep r e s e n tp o l i t i c a ls y s t e m , t h es o u n da d m i n i s t r a t i v es t r u c t u r e a n dt h ei n f l u e n c eo f t h et t a d i t i o n a lc u l t u r e i ti se s s e n t i a lt 0 n o t i c et h eh a r d s h i pa n dl o n gr u no ft h i sc o u r s e ，a n dm a k eac o n s i d e r a t i o nb a s e do nt h e c o n n e c t i o no f r e a l i t yr e s t r i c t i o na n df u t u r eg o a l k e yw o r d s ：t r a n s i t i o np e r i o d ；l o c a lg o v e r n m e n t ；e c o n o m i ca c t i v i t y ；p o l i t i c a la n de c o n o m i c c o n d i t i o n ；w a yo f e c o n o m i ca c t i v i t y ；r e g u l a t i o no f e c o n o m i ca c t i v i t y i l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示谢意。 学位论文作者签名： 蒸建至日期：建：里z ! ：砂 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东北 师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论文被 查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：挝葺 日 期：立妒己驴 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 言导教师签翥i 盎 日 期：趔。血梦 电话： 邮编： 引言 在向社会主义市场经济体制转轨的过程中，我国的地方政府成为了重要的经济主 体，这在市场化发育程度低和经济欠发达地区更为明显。我国的地方经济具有行政一 区域经济的特征，地方政府不仅是中央政府及其上级政府的代言人，也是区域经济的组 织者、引导者、调控者。由于我国的地方经济与地方政府的职能一功能相结合，因此 地方政府不仅具有强烈的发展要求而且具有实现发展的制度和手段，地方政府成为我国 经济生活中一个不可或缺的行为主体。一定意义上说，我国的经济改革是政府主导型的 改革，地方政府对经济增长、对体制改革、对招商引资和对外开放的诉求，已经成为推 动我国经济发展和改革开放的巨大内在推动力。但在推动地区经济社会发展的同时，由 于存在自身的政治经济利益，在部门利益的驱动下导致行为变异，地方政府也会成为地 区经济社会发展的阻碍，当前我国经济社会发展中存在的各种矛盾和问题都可以从地方 政府经济行为的扭曲错位上找到根源。地方政府既是改革的主体也成为改革的对象。地 方政府经济行为的规范是深化和推进我国社会主义市场经济体制的基础和保障，对我国 市场经济的发育发展发挥着重要作用，对构建和谐社会推动社会主义民主进程有着重要 意义。 本文拟对转轨期我国地方政府的经济行为进行研究。从已有的对该问题研究的文献 来看，多数研究侧重于地方政府经济行为的表现及影响，对地方政府经济行为特别是行 为扭曲和异化的根源分析得尚不够深入和系统，缺乏对规范地方政府经济行为的目标取 向及路径选择的探讨，能运用多学科多视角并紧密结合我国的政治经济社会实际进行的 综合分析的研究成果更不多见，因此对地方政府经济行为的研究尚有一定的空间。 本文拟运用经济学、区域经济学、制度经济学、政治学等学科系统深入地分析转轨 期我国地方政府经济行为的社会经济背景，剖析地方政府经济行为取向的根源，探讨规 范地方政府经济行为的路径，概括而言即是地方政府经济行为的动机、效应、优化问题。 本文正文共分四部分：第一部分是政府的本质特征分析；第二部分是转轨期地方政府的 政治经济环境分析；第三部分是转轨期地方政府经济行为的剖析；第四部分是地方政府 经济行为的规范和优化。对本问题研究的目的是加强对地方政府及其经济行为的本质特 征、生态环境、运行规律的认识，增强对推进地方政府改革、规范地方政府行为的重要 性和紧迫感的认识，明确规范地方政府经济行为路径的思路。 第一章政府的本质特征分析 一、关于政府的概念及其界定 “政府”是一个使用十分普遍的概念，但由于学科、背景、角度的不同，对“政府” 做出一个能够适合各种情况的、恰当的定义存在着一定的困难。在政治学中“政府”概 念有广义与狭义之分，广义的政府是指一定阶级占统治地位的公共事务管理机关，包括 行政、立法、司法和政党四大类组织机构，它们在国家活动中都发挥着重要作用，缺一 不可；狭义的政府仅指行政机构，并普遍认为行政是现代政府的中心问题。在经济学文 献中，“政府”和“国家”的概念有时被混用，而纳入经济分析视野的“政府”通常指 广义的政府。 在经济分析中，“政府”是与“市场”相对应的一个概念。政府与市场的关系是经济 研究中历久弥新的问题，我国的经济体制改革其根本性的内容也是规范政府与市场的关 系。基于本文研究的内容和思路，本文采用制度经济学的概念：政府是一种组织( 自上 而下的层级式秩序) 。它追求一定的集体性目标，并通过政治程序获得授权，在其政区内 按一定规则运用权力。政府的职能通常是：保护公民的各项自由：生产共享品；再分配 产权。【l 】当然，这里的政府只是进行了抽象的概括，实际上作为治理国家的公共机构， 政府不仅承担着提供公共产品、纠正市场失灵、维护经济秩序和社会公正等职能，而且 也直接制定和实施国家的经济政策和发展战略，在很大程度上影响着一国经济体制的特 征和企业经营的环境，在各国经济发展的竞争中政府对经济生活发挥着无处不在的影响 力，是重要的经济活动主体之一。波特在其著名的“菱形理论”中认为从一般意义上政 府在经济发展中的合理作用主要包括五个方面：建立一个稳定的、可预见的宏观与政治 环境：改善一般投入物、基础设施与制度的可获得性、质量与效率；制订一般规则与奖 励措施以引导促进生产力增长的竞争；促进企业集群的发展与调整；为促进经济结构调 整而建立与实施一种积极的长期机制，调动中央政府、地方政府、企业、社会团体与公 民的积极性。【2 】对于我国这样处于市场化进程中的经济转型国家，由于经济运行不仅面临 着市场内在缺陷的问题，还面临着市场力量薄弱从而不能充分有效地实现资源配置的问 题，因此政府还要履行部分地替代市场、培育市场、推进市场化改革等特殊职能。【3 】 经济学对政府职能的认识经历了一个演变过程。政府行使经济职能介入经济活动的 理论根据是在市场经济条件下存在着市场失灵，因此政府的基本职责也就被认为是校正 市场失灵。从理论上讲，市场失灵有如下三类：一是市场自身固有的缺陷，包括市场不 能有效提供公共产品、不能完全解决外部性问题、自然垄断和市场寡占的存在、信息不 完全和不对称、市场不能完全解决社会公平问题、市场不能自动维持宏观经济均衡、市 场机制难以完全解决经济体制转型等；二是指市场机制由于发育不完善而出现的功能障 2 碍；三是由于政府履行经济职能过多或不恰当而造成的市场功能障碍。【4 j 但与“市场失 灵”相对应的是，同样存在着。政府失灵”，即政府为矫正和弥补市场机制的功能缺陷 所采取的立法、行政管理以及各种经济政策手段在实旌过程中往往会出现各种事与愿违 的结果，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利损失。对政府失灵，货币学派、 公共选择学派、产权学派、理性预期学派等都对其内在原因进行了深入全面的分析。公 共选择主体的直接动机仍然是个人效用最大化，如更高的职位、更大的权力以及由此而 派生的更多的物质利益。【5 】如果说市场和企业不能解决外部性的话，政府也不能解决。 婀政府的作用是界定和保护产权，而不是直接解决外部性。 7 发展中国家的市场不完 善，但计划更不完善，不完善的市场要胜过不完善的计划。i s 因此政府经济职能只能限 于那些政府能够修补的市场缺陷，而且政府经济职能应主要集中于宏观经济领域，如无 特殊需要，政府不要过多介入微观经济活动。 但是，市场与政府间的选择又并非是一种单纯的取舍，而是一种二者组合程度的选 择。不同的组合会对经济社会发展产生不同的影响。也就是说，市场的运作并不总是稳 定的、有效率的，政府干预本身也有代价和不完美、不尽理想之处。不同的组合会导致 迥异的经济绩效、效率、公平。因此界定政府职能除了参照各学派的政策主张外，还要 充分考虑社会、政治和经济条件是否满足各学派的假设前提。唧 对“政府”需要明确这样几点认识，这既是本文的基本观点基本假定，也是本文进 一步论述的前提。 首先，政府是一种人类组织，但政府又不过是一个高度抽象的实体，实际上政府是 由政党、政治家、各级公务人员组成的，政府行为实际是通过政府官员个人行为表现出 来的，特别是在我国地方各级政府普遍实行行政首长负责制的情况下更是如此，政府官 员的职务行为可以完全替代所属政府的行为。因此分析政府行为必须从人性出发，透过 政府中的“人”即政府官员的行为来研究政府行为。 其次，政府中的“人”即政府官员也是“经济人”，自身也都存在自利性，在行使 公共权力的同时也都追求自身利益最大化，他们既不能超凡脱俗，也非无所不能。由于 政府本身存在的生存、发展等根本问题和财政状况等具体问题以及其行政官员自身所具 有的经济利益和政治仕途等问题，政府事实上必然存在自身的政治、经济利益。受旧的 经济体制和意识形态的影响，在人们的思维定势中，政府总是出于公正合理和公共利益 而从事制度行为的，认为政府是作为代表全体人民的社会组织，具有普遍性和强制性的 特点，能够公正无私地追求社会利益，把社会利益最大化视为自身行动和制度行为的最 终目标。但无情的现实打破了人们对政府行为的这种美妙设计，击碎了对政府本质认识 的幻觉。“如果将政府也视为一个经济人，它也有自己的独立的利益。这种利益就不见 得总与社会的利益保持一致”。【l o 】布坎南最先将“经济人”引入了经济学研究，这不仅 打通了经济学与政治学的通道，而且也拓宽了经济学的视野，使经济学对政府问题有了 用武之地。 再次，并不存在纯粹的“政府经济行为”，政府行为是一个整体，经济与政治、社 会、文化等是紧密交织在一起的，特别是在我国当前党政尚未完全分开、政府职能尚 3 待进一步转变定位的背景下，就更不存在单纯的“经济行为”。因此，研究政府经济行 为还必须结合政府政治行为，结合政府官员的政治动机、政治目标来分析。 二、关于地方政府及其行为特征 简单来说，除中央政府以外的所有各级政府均可被称作地方政府，我国目前存在 省、地市、县和乡镇四级地方政府。地方政府是中央政府为管理地方事务而设置的下属 权力机关，地方政府在构成上与中央政府具有相似的立法、司法和行政机构，在纵向上 地方政府与中央政府存在着明显的上下级隶属关系。在经济行政学文献中，完整意义上 的地方政府由三个要素构成：相对独立的地域、相对集中的人口、地方治理结构。【3 】 从逻辑上讲，存在“地方”就会有地方利益，地方利益的内涵包括两个方面：一是 本地区经济社会发展的需要，二是地方政府官员追求政绩谋求晋升的需要。地方利益是 客观存在的，但要将其表现出来必须具备一个能够代表和实现它的主体。地方政府是法 律上、制度上规定的地方管理机构，所以它往往是地方利益的最直接代表，而且地方政 府官员又是地方政府利益的代表。在向市场经济的转轨过程中，中央赋予了地方相对独 立的利益和经济管理自主权，于是地方政府的利益主体地位日渐突出，其“经济人”特 征也日益增强，表现得越来越明显。由于地方政府官员是地区的代表，又是行为主体， 因此地方政府自身利益不可避免会对地方利益产生影响。寻租理论认为，作为“经济人” 的政府官员的目标函数是多样的，包括通过本地经济实力的增强以表现政绩、个人升迁、 对资源或权利的支配等，而且受利益的驱动通常又会以国家利益或公众利益的名义做掩 护，寻求在更多的领域人为设置障碍以扩大并把握权利。 在我国现今的行政人事任命制与经济的自主权并存、政治的集权与经济的分权并存 以及监督机制不完善的制度背景下，地方政府扮演着上级政府的执行机关与区域经济的 组织者、经济管理主体经济利益主体的双重角色。 上下级政府之间在本质上是一种委托代理关系。与实行地方自治的联邦制国家 不同，我国的多级次政府是按照自上而下的行政隶属关系构建起来的，真正对地方政府 构成有效监督与制约的主要是上级政府。本来作为政治代理人的政府官员同时受纵向和 横向众多委托人的委托，名义上我国地方政府官员的任免权在同级人大，作为横向委托 人的当地居民应是最重要的委托人，但现实情况则是：能够决定地方官员命运的纵向委 托人上级政府官员成为了最重要的委托人。我国上下级政府间是一种“多任务委托 代理关系”，下级政府面对的是上级政府交给的多任务委托合同，如促进经济增长、 扩大就业、保护环境、维护社会秩序、发展公共教育等。【l l 】此外，与居民不同，由于 企业可以组成压力集团、行会或运用利税影响代理人，这样企业也会成为官员的较为重 要的委托人，因此我国地方官员的代理目标很明确，就是满足上级官员和辖区企业的需 要，特别是上级官员。【1 2 】由于下级政府的工作业绩评价主要来自于上级政府，因此下 级政府的行政管理活动必然具有明显的向上政绩显示倾向，地方政府更重视上级政府最 关注、易考察、对外具有较高宣传价值的事项。长期以来，衡量地方政府官员业绩的主 4 要指标是经济增长，而不是教育、基本医疗、社会保障、环境保护等公共服务的提供。 在上级政府这种偏好的指导下，如何促进经济增长尤其是g d p 的增加，成为地方的中 心任务。【1 3 】 由于地方政府掌握地方财源并拥有自主支配财政支出的权力和较大的资源配置权， 地方政府尚未受到同级人大的有效制约与监督，更缺乏居民对政府财政支出的监督制 约，因此地方政府在财政资金的使用方面具有非常大的自由裁量空间，这又为地方政府 积极介入市场活动提供了物质可能。从行为动力上看，地方政府作为一级代理人可以利 用政治力量主动追逐本地政治经济利益最大化，相对于微观主体有更强的组织集体行动 和制度创新的能力，并可以从本地实际出发为借口，对上级政府的制度供给进行放大、 缩小和化解。 第二章转轨期地方政府的政治经济环境分析 本部分内容拟通过转轨期地方政府所处的政治经济环境背景、制度基础的剖析来分 析地方政府经济行为的根源、诱因。 一、转轨期我国整体发展背景 转轨期我国地方政府经济活动是在我国现阶段特定的国情约束下进行的，分析地方 政府所面临的环境，明确作为约束存在是研究地方政府经济行为的必要前提。 ( 一) 经济全球化 经济全球化影响到每一个国家和地区的未来。经济全球化对我国的发展既是难得 的机遇也是严峻的挑战，只有积极谨慎，扬长避短，趋利避害，以积极的姿态迎接全球 化，才可能在这一历史潮流中为自己找到适当的位置，在参与全球化趋势的过程中增强 自身的竞争力。 ( - - ) 经济转轨 我国现阶段的国情可以概括为是经济转轨中的发展中大国，尽管改革开放2 0 多年 来的市场化进程及其成就有目共睹，但在政府与市场的关系、政府职能的调整和权力的 制约、国有垄断行业的改革等诸多方面，并没有建立起稳定成熟的市场经济制度框架， 政治体制改革滞后于经济体制，既得利益集团阻碍着改革的深化，政府与市场的关系仍 处于调整和变迁中。 ( 三) 发展中国家 我国作为发展中国家，拥有巨大的发展空间和强盛的成长能力，促进经济发展始终 是政府的重要职责，我国地方政府的职能与发达国家相比有很大的差异，地方政府的职 能应当与经济发展过程中辖区内居民对公共产品和服务的需求及其变动相适应。 ( 四) 区域发展不平衡 我国的区域之间自然环境、人口、资源分布等各方面都存在着巨大差异，经济社会 发展水平、财政收入能力、公共需求也存在很大差距，不同地区间、城乡间的经济社会 发展不平衡十分显著，而且这种不平衡还将长期存在。 ( 五) 城市化 我国是一个进入了由农村社会向城市社会转型的国家，未来的2 0 3 0 年间，我国的 城市化水平将由现在的3 6 上升到5 0 以上，我国将初步进入城市社会，这是一个巨大 的历史性的转变，每个地区、每个企业以至于每个人都会受到巨大的影响。从中央政府 到各级地方政府都必须做好准备，迎接城市化带来的挑战。 在这样大的背景下，基于本文研究的目的和侧重点，本文认为对地方政府经济行为 6 产生深刻影响的是财政分权改革及由此引起的中央与地方利益的博弈。 二、改革开放以来中央与地方的财政分权 在传统的计划经济体制下，国家的政治、经济权力主要集中在中央( 体现在中央有 关部委) ，地方政府缺乏利益基础和独立的权力，其“经济人”特性受到了极大的压抑， 对于制度创新和经济增长也难有积极性、主动性，造成制度僵化，经济发展效率低、效 益差。 始于上世纪7 0 年代末的改革开放是一个中央政府放权让利的过程，地方政府的财 权和事权得到了扩大，确认并强化了地方政府自身的利益，从而也调动了各级地方政府 当家理财、发展地区经济的经济性和主动性，地方政府成为地方经济活动和经济利益的 重要主体。中央和地方政府的责权关系改革有两大体制：一是“财政包干制”，二是“分 税制”。 1 9 8 0 年开始的“财政包干”体制启动了中央与地方责权关系的改革，其主要内容第 一是1 9 8 0 1 9 8 4 年实行的“划分收支、分级包干”体制，即按照隶属关系划分中央和地 方的收支范围，按此范围和确定的收支基数，地方上缴中央的比例( 一些贫困省份是中 央对地方的补助) 确定后五年内不变，该办法后来进一步调整和完善：1 9 8 5 1 9 8 8 年实 行的是“划分税种、核定收支、分级包干”体制，1 9 8 8 1 9 9 3 年实行的是。收入递减包 干”体制。1 9 8 8 年中央政府对财政包干体制进行了一次大的调整，针对各省不同情况， 分别实行6 种财政包干形式即“上解额递减包干”、。定额上解”、“收入递增包干”、“总 额分成”、“总额分成加增长分成”和“定额补贴”。这种体制对调动和发挥地方政府因 地制宜发展地区经济的经济性，打破高度中央集权的格局产生了重要的影响。第二是下 放投融资权限，扩大地方、部门和企业的投融资权力，包括简化基建项目审批手续，提 高地方政府审批限额，扩大融资权限，扩大企业投资决策权等。第三是下放企业管理权 限，除了极少数企业之外，中央将绝大多数企业的管理权限下放到各级地方政府，从而 使地方政府拥有了对这些企业的剩余控制权和剩余索取权。随着时间的推移，财政包干 制改革在调动地方积极性、发展区域经济方面的作用发挥得非常彻底，地方政府“经济 人”角色也得到了充分的展现。 1 9 9 4 年中央宣布取消承包制，实行分税制。分税制改革的内容是将税种统一划分 为中央税、地方税和中央地方共享税。将大税种、主要的税种、收入高的税种划归中央， 而将零散的、收入细小的、难以征收的、不稳定的税种全部归地方，如地方的房产税、 土地使用税、车船使用税、城市维护建设税、印花税、筵席税、屠宰税、牲畜交易税等 1 3 个小税种的收入在分税制以前只占国家财政收入的1 2 ，这些小税种基本上都划给 了地方。1 9 9 4 年分税制改革的根本出发点就是要提高中央政府的财政集中度，削弱诸侯 经济，增强中央宏观调控的能力。由于是采取一种“倒轧帐”的方式，确定中央与地方 的财力规模比例，在零和博弈状态下，中央政府增加的财力无疑就是地方政府减少的财 力。2 0 0 2 年为加强中央政府财力，又出台了所得税分享方案。与1 9 8 0 - - 1 9 9 3 年的改革 相比，1 9 9 4 年以来的财税体制改革发生了大逆转：从财政分权化重新走向财政集权化， 从某种角度上来分析判定，呈现了向原来“比例分成”模式的简单复归。【1 4 j 三、中央和地方博弈对地方政府及其经济行为产生的影响 ( 一) 地方利益得以强化，地方政府竞争加剧 改革开放以来形成的行政性分权体制极大的调动了地方政府的积极性，地方政府 成为相对独立的利益主体，地方利益得到承认得以强化。地方观念和地方利益得到加 强的同时，地方政府从经济活动的管理者转化成经济利益的主体。随着经济体制改革 的推进，市场经济体制逐步取代计划经济体制，地方政府作为经济主体从被动接受计 划指令转变为极为迫切地寻找和争取到自身的生存空间和发展领域。由于地方政府本 身构成参与市场的一个重要主体，同时其行为通过影响要素流动及相关的市场主体的 行为来介入市场活动，所以地方政府的竞争行为特征必然构成市场秩序的一部分。地 方政府和其它的市场主体一样都进入“短线竞争”状态，力图在比较短的时间内改变 贫困状态，以短期内可以见效的手段争取竞争中的优势地位，地方政府充满着尽快“初 见成效”和“大见成效”的迫切心情，希望“有水快流”式地达到立竿见影式的成就。 地方政府直接参与的地区竞争成为2 0 多年来我国经济发展的两大显著特点之一。【i5 】各 地区、各层次的地方政府之间为了追求其自身的特殊利益目标而展开直接的利益竞争， 表现为地方政府利用所掌握的投资自主权而展开的投资竞争。同时由于地方利益强化 也使得地方政府与上级政府特别是与中央政府之间的博弈关系变得强化和复杂起来， 表现为地方政府向上级政府争计划内资源、争取尽可能少地上缴财政收入( 或尽可能 多地争取财政转移支付) 、争取尽可能优惠的开发开放政策、尽可能多的项目和资金。 我国现阶段的经济竞争更大程度上是地方政府直接参与的地区间竞争。 ( 二) 分税制加重地方财政困难，导致地方政府行为的异化 1 9 9 4 年的分税制是一种权力主导型的分税制。【i6 】由于上级政府在政治上对下级政 府享有绝对的权威，因此税种的划分、共享税的分成、税收返还比重的确定等均由上 级政府单方决定，下级政府没有讨价还价的权力和能力。于是在这种权力主导型分税 制的机理传导与财政自利偏好倾向的共同作用下，财政一级级向上转移。分税制改革 依据的是事权与财权相结合的原则，并按税种划分中央与地方的收入，形成一级政府 事权与财权的统一。事权要求合理界定各级政府既不“越位”也不“缺位”的职能边 界，财权要求在各财政层级上匹配与各级政府事权相呼应的税基以及在统一税收格局 中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等。但在现行分税制下，上级政 府通过集中财权，建立了让下级政府高度依赖上级政府的财政体制，地方财政特别是 县乡财政的独立性、完整性、主动性在很大程度上受到肢解，基本处于无财町控的状 态，更进一步可称之为较高层级政府的“出纳”，以委托代理关系，从属于上级政 府，成为上级政府的附属物。 分税制改革后，中央政府在不断向上集中财权的同时也在不断地下放事权，形成 财权与事权的逆行。中央财政收入占全国财政收入的比重由1 9 9 3 年的2 2 提高到2 0 0 4 年的5 7 2 ，同期地方财政收入的比重却由7 8 降到4 2 8 ，而地方政府在公共产品供 应上承担的支出比例却高达7 0 左右。【l 7 】 从表面上看，现行分税制较好处理了“集权”与“分权”的关系，符合单一制国 家中央政府高度集权、地方政府适度分权的一般原则，但从深层次来分析，这种重经 济分权、轻行政分权的改革，随着时间的推进，存有向“统收统支”模式慢慢倒退的 痕迹，高一级政府层层集中财权，不断拓展。条条”管理范围，从财权、事权、组织 管理等多层面强化对下级地方政府的管制，与“一级政府、一级事权、一级财政”的 基本原则相去甚远。 现行分税制财政体制加重了地方政府财政困难的局面，基层政府财力匮乏，不能 满足其职能范围内应提供的公共产品和公共服务资金需要。一些中央出政策、地方付 帐项目加重了地方财政的负担，再加上转移支付制度不完善，使得一些地方政府不得 不以负债的方式运营，地方政府各种债务的大量存在和快速增长与现行分税制有重要 关联。在现实的财政压力下，为确保政府机构运转正常，地方政府除了借债就是巧立 名目去收费，预算外收入不断膨胀，不少地方出现“费大于税”的局面。现行分税制 迫使地方政府更加倚重于强调收入进而增加财政收入的税制及其功能，忽略税收作为 经济调节手段的其它功能的运用和实现，导致地方产业结构失衡的矛盾更加突出。由 于在以增值税为主体的流转税制度下增值税构成地方重要的财政收入，导致地方政府 重点发展重化工业追求产值的粗放增长，能源结构不合理和环境污染问题突出。由于 营业税是地方税的主体税种，地方政府为了短期利益就鼓励扶持房地产、娱乐设施等 缴纳营业税的行业和产业，导致新的产业失衡。此外，现行分税制还存在一个突出问 题即中央和地方固定收入的划分没有完全脱离隶属关系，如企业所得税、营业税等税 种存在中央企业归中央、地方企业归地方或进行分成的情形。地方政府仍有可能通过 种种方式保护地方财源企业，进而保护本地企业发展所需的市场空间，从而在一定程 度上导致地方市场分割和产业趋同。 ( 三) 地方政府承受着政绩考核的压力 在本文的第一部分已经分析过，我国上下级政府之间是一种“多任务委托代 理”关系，真正对地方政府构成有效监督、制约及激励的主要是上级政府，上级官员 成为下级官员最重要的委托人，上级政府考核下级地方政府及其官员的标准至今仍是 经济增长，而经济增长又具体量化为g d p 指标。经济增长速度一快遮百丑，只有努力 争取地方经济的快速增长及g d p 的不断增加，提供充分的工作岗位保证当地劳动力就 业，才能向上级显示政绩，交出令上级政府满意的“答卷”，也才能树立地方政府的形 象。为此，地方政府力求当地拥有更多的企业，申请投资项目工程，获取更多的投资 资金，纷纷设立较高的经济发展指标，不顾财力、物力的实际状况，上新项目、开发 新企业，重复设点、重复引进、重复建设，争相攀比发展速度。近年来还表现为地方 政府开展的城市基础设施建设、升级城市规模所引起的投资需求增长过快。为了发展 地方经济，保护地方经济不受冲击，扶持脆弱的企业成长，地方政府还通过行政手段 9 制造地方保护、市场分割、贸易壁垒等。 政绩考核指标的压力对地方政府具有极强的导向作用，但应该指出，地方政府面 对上级政府的政绩考核又不是被动的，地方政府官员具有明显的向上政绩显示倾向， 其根源在于嵌入在经济竞争当中的政治晋升博弈。【18 】地方政府官员作为“政治参与 人”，他们关注政治晋升和政治利益，同一行政级别的地方官员，处于一种政治晋升博 弈之中，他们不仅在经济上为g d p 和利税进行竞争，同时也在“官场”上为晋升而竞 争。由于权力收益与权力的使用和拥有正相关，因政治晋升而获得的权力收益对地方 官员具有极大的诱惑力、吸引力，特别是我国行政权力的自由裁量空间非常大，相应 权力收益也很大，除官员的自我实现、权力欲的实现、获得社会尊重、在职消费外， 更包括收益更大的寻租空间，部分政府官员可利用手中权力获取租金，通过政治晋升 获得行政权力是寻租的基础和条件。因此客观上改变了官员的行为目的，决定了地方 官员的经济行为目标是为晋升而非经济效率。由于晋升竞争的结果并非立竿见影，具 有一定的时滞，而官员的竞争又受任职期限约束，如此也必然刺激地方官员的急功近 利和机会主义倾向。 1 0 第三章转轨期地方政府经济行为的剖析 本部分通过招商引资、经营城市等活动中的地方政府的行为目标、方式、特征及影 响来进一步分析转轨期地方政府经济行为的实质，同时也为规范地方政府经济行为的方 向和路径提供理论和现实的依据和基础。 一、地方政府经济行为的影响因素和行为目标 根据前面两部分的分析已经明确，在转轨期我国的地方政府已经成为重要的经济主 体，转轨期经济仍是政府主导型市场经济，特别是实行财政分权体制以来由于地方财政 压力、辖区问竞争和政绩显示的压力，使得这一主体地位不断得以强化，地方政府对发 展本地区经济具有强烈的主动性、冲动性和迫切性。同时，地方官员也成为更加独立的 利益集团，政府主导作为前提使地方政府官员具有更加优越的垄断租金和特权地位，他 们的个人控制权由于产权更加清晰从而使扩张利益冲动更加强烈，而且在现实中政府官 员扩张个人控制权的主要途径就是地方资源和经济社会规模的迅速增长。i l9 】地方政府 与其官员的利益诉求是一致的，地方政府为g d p 和利税进行的竞争是地方政府官员获 得政治晋升谋取政治利益的资本。 以地方政府官员代表的地方政府作为“理性经济人”，其行为动机和目标非常明确， 也是实现自身效用最大化，具体而言是本地区财政收入最大化和政治利益最大化。为实 现自身效用最大化，地方政府的行为方式和取向总是“理性”的。前面已经分析过，我 国的上下级政府间是一种。多任务委托代理关系”，在上级对下级政府以经济增长 或惟g d p 为指标的政绩考核下，以地方官员代表的地方政府会千方百计通过经济规模 的扩张、投资的不断增加来谋求本地区经济总量的增长，从而不断强化了政府主导型经 济的特征。从职能实现上看，地方政府普遍存在的在发展经济上的。越位”与在提供基 础教育、公共卫生、社会保障、环境保护等方面的“缺位”，也是符合地方政府理性“经 济人”的实质的。从地方政府的角度看，地方政府与其上级政府的目标函数不尽一致， 地方政府的“变异”行为都是在既定的制度约束条件下的利益最大化选择。 2 0 1 一方面 是转轨期中央政府( 上级政府) 对地方政府“放权让利”造成了“软化”的制度约束环 境，在路径依赖极强的制度环境下，地方政府在很大程度上是。逐利主体”而不仅仅是 规则的制定者；另一方面，在上下级政府间直接进行委托一代理的行政体制下，地方 政府所在辖区内的纳税人和公共产品的受益人往往不能对地方政府进行有效的监督和 约束。在存在着地方政府经济行为的这种“激励变异”和“代理变异”的制度空间中， 必然会导致大量的地方政府机会主义行为并不断地“自我强化”。 2 0 l 下面将通过地方政府在招商引资、经营城市等经济活动中的行为方式来分析以地方 官员代表的地方政府在实现自身政治经济效用最大化过程中的行为特征及影响，进一步 揭示地方政府经济行为的机会主义和短期行为倾向。 二、地方政府经济行为的方式及影响 ( 一) 宏观经济波动中的地方政府行为 粗放型增长和重复建设、投资过热始终是我国宏观经济运行中没有得到根本解决的 问题，因此而造成的宏观经济波动一定程度上都可以从地方政府的经济行为上找到根源 或症结。 1 粗放型增长。几乎任何国家的工业化都经历粗放式增长的阶段，在一定的经济 技术条件下，粗放式增长有其历史的理由：粗放式增长可以利用低价格资源获得产品的 成本价格优势，利用低价格的资源对于使用者可以提高其竞争力，而对于资源的供应者 则是需求的来源。由一定时期的技术条件所决定，当资源物资的机会成本很低时，大量 使用资源具有短期的经济合理性。在市场调节机制的竞争中，利用“比较优势”是最基 本的行为表现，在“比较优势”不受限制的条件下，尽量使用资源以获得竞争力优势成 为一种理性行为。【1 5 】 总体来说，我国经济发展的指导思想和评价体系一直是以重数量扩张、重速度增长 为主线，我国政府在经济增长目标上所实施的制度变迁主要是推进g d p 的数量型增长， 而与g d p 的质量型增长或数量与质量增长兼顾的相关制度变迁则很少，这一指导思想 使得