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社会保险基金筹资：税费结合方式研究中文提要 社会保险基金筹资：税费结合方式研究 中文提要 社会保险基金的筹集是社会保险基金管理的第一环节，对实现社会保险基金平衡 起着相当重要的作用。基金筹集涉及到筹资模式和筹资方式的选择等问题。基金的筹 资模式有现收现付制、基金制和部分基金制三种，我国的筹资模式为部分基金制即社 会统筹和个人账户相结合的方式。基金的筹集方式有开征社会保险税( 或社会保障税) 和征收社会保险费两种，我国现行的基金筹集方式是征收社会保险费。 本文从征收社会保险费这种筹资方式带来的负面效应着手，分析了社会保险费与 社会保险税的共性和差别，联系我国社会保险基金的筹资模式，从理论与实际两方面 进行分析，得出的结论是：社会保险基金应采用税费结合方式，单位缴纳的社会保险 基金应从社会保险费改为社会保险税作为社会统筹资金，而个人缴纳部分仍然应该是 社会保险费计入个人账户，进而对税费结合方式进行了方案设计并提出了相关的配套 措施。 ， 关键词：筹资方式社会保险费社会保险税税费结合 作者：胡琴芳 指导教师：罗正英 社会保险基金筹资；税费结合方式研究英文提要 s o c i a li n s u r a n c ef u n df i n a n c i n g ：s t u d yo nt h em o d eo f c o m b i n a t i o no fi t st a xa n de x p e n s e a b s t r a c t f i n a n c i n go fs o c i a li n s u r a n c ef u n di st h ef i r s ts t e po ft h ef u n dm a n a g e m e n ta n d p l a y sa l li m p o r t a n tr o l ei nr e a l i z i n gt h eb a l a n c e o ft h es o c i a li n s u r a n c ef u n d a n di ta l s o g e t st h eo p t i o n so ff i n a n c i n gm o d ea n df a s h i o ni n v o l v e d t h e r ee x i s tt h r e es c h e m e so ft h e f u n df i n a n c i n g m o d e - p a y - a s - y o u g o ，f u n d i n ga n dp a r t i a lf u n d i n gw h i l ec h i n ai s i m p l e m e n t i n gt h ec o m b i n a t i o no fp a r t i a lf u n d i n g ( s o c i a lp l a n a saw h o l e ) a n dt h e i n d i v i d u a la c c o u n t s a n dt h e r ea l s oe x i s tt w os c h e m e so ft h ef u n df i n a n c i n gf a s h i o n - c o l l e c t i o no fs o c i a li n s u r a n c et a x ( o rs o c i a ls e c u r i t yt a x ) a sw e l la ss o c i a li n s u r a n c e e x p e n s ew h i l ec h i n a i sc o n d u c t i n gt h el a t t e r t h i sp a p e r s ，s t a r t i n gf r o mt h en e g a t i v ee f f e c t sc a u s e db yt h ec o l l e c t i o no fs o c i a l i n s u r a n c et a x ，a n a l y z i n gt h ec o l n m o n n e s sa n dd i f f e r e n c eb e t w e e nt h ei n s u r a n c ee x p e n s e a n dt a x ，a f f i l i a t i n gc h i n a ss o c i a li n s u r a n c ef u n df i n a n c i n gm o d e ，d r a w st h ec o n c l u s i o n ( b a s e do nt h es t u d yf r o mt h ea n a l y s i so nb o t hf r o mt h e o r ya n dp r a c t i c e ) t h a tf u n df i n a n c i n g i nc h i n an e e d st oi n t r o d u c et h ec o m b i n a t i o no fi n s u r a n c et a xa n de x p e n s e i n s u r a n c e f u n d sp a i db yu n i t so re n t e r p r i s e sn e e d st ob et r a n s f e r r e df r o me x p e n s et ot a xt ob es o c i a l p l a na saw h o l ew h i l et h ep o r t i o np a i db yi n d i v i d u a l sk e e p so nt h ei n d i v i d u a la c c o u n t s f u r t h e r m o r e ，t h i sp a p e ra l s od e s i g n st h em o d eo fe x p e n s ea n dt a xc o m b i n a t i o na n d p r o v i d e st h es u i t e dm e a s u r e m e n t s k e y w o r d s ：f a s h i o no ff u n df i n a n c i n g ，s o c i a li n s u r a n c ee x p e n s e ，s o c i a li n s u r a n c e t a x ，c o m b i n a t i o no ft a xa n de x p e n s e w r i t t e n b y s u p e r v i s e db y h uo i n f a n g l u oz h e n g y i n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生虢醚日飙丝醴翌 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生主名：趾日期：坦：2 ：主里 导师签名： 簿掣 社会保险基金筹资：税费结合方式研究引言 一、问题的提出 引言 我国已基本建立了由基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险及生育 保险五个项目组成的社会保险制度。在社会保险制度的推进过程中，社会保险基金的 平衡问题越来越受到人们的关注，社会保险基金的平衡问题涉及到社会保险基金的筹 集、社会保险待遇的发放及社会保险基金的投资等诸多方面，而这其中社会保险基金 的筹集是第一环节，对实现社会保险基金平衡起着相当重要的作用。 社会保险基金筹集涉及到筹资模式的选择和筹资方式的选择两个问题。基金的筹 资模式有现收现付制、基金制和部分基金制三种，我国已确定了筹资模式为部分基金 制即社会统筹和个人账户相结合的模式，社会统筹部分为现收现付制，而个人账户部 分为基金制。 社会保险基金的筹资方式有开征社会保险税( 或社会保障税) 和征收社会保险费 两种，我国现行的基金筹资方式是征收社会保险费，这种方式是由于当时社会保险制 度刚刚建立时各方面的条件尚未具备开征社会保险税而采取的，随着社会保险事业的 不断发展，征收社会保险费这一方式带来的负面效应越来越显形化了，主要表现为以 下几个方面： 1 、法制性不强导致资金征缴困难 我国实行的社会保险资金统筹缴费，缴费虽然也是强制性的，但很明显其法制性 不强，导致社会保险费的收缴难度越来越大，社会保险费收缴率不高，相对应的是社 会保险费欠缴率居高不下。据劳动与社会保障部的统计表明，截止到2 0 0 1 年底，全 国累计欠费3 9 5 3 9 亿元，其中欠费千万元以上的企业2 0 7 个，欠缴百万元以上的企 业有4 9 0 0 多家，最多的欠缴上亿元，全国养老保险的收缴率1 9 9 2 、1 9 9 3 、1 9 9 8 及 1 9 9 9 年分别为9 6 3 、9 2 4 、8 9 和9 0 q 。其他社会保险资金的欠缴率也很高，可 以用吉林省双辽市失业保险基金的征收情况为例：该地区有2 8 0 户地方企业，在册职 工2 1 5 1 6 人，中省直企业1 2 户，在册职_ - 1 23 2 0 9 人，2 0 0 4 年1 月至6 月2 0 日止，地 。赵志坚：我国开征社会保障税势在必行，南方论坛，2 0 0 5 年第4 期 1 社会保险基金筹资：税费结合方式研究引言 方企业共缴纳失业保险费5 6 万元，欠缴失业保险费“万元，中省直企业共缴纳失业 保险费1 2 万元，欠缴失业保险费8 万元回。 2 、高征收比例低缴费基数 我国采用的是社会保险统筹缴费的具体筹资方式，能获得的社会保险费收入取决 于缴费基数及征收比例。缴费基数是劳动者的工资收入即工资总额，工资总额的定义 应按国家统计局的口径，但由于各种原因，我国社会保险缴费的基数是社会保险机构 核定的缴费工资总额，先由企业上报然后由社会保险机构核定，从企业的角度少报瞒 报工资总额的现象是普遍存在的，另外我国劳动者的劳动收入中有一部分表现为非劳 动收入( 如发放的实物福利等收入) ，势必造成工资总额小于劳动收入，而缴费工资 总额又小于工资总额的现象，据资料记载，福州市地税局2 0 0 1 年1 4 月征收的工资 基数人均为5 4 9 9 6 元，而据中国统计年鉴，福建省国有企业工资1 9 9 9 年人均9 8 6 7 元，月平均8 2 2 元，实际征收基数只占应该征收基数的6 7 妒。缴费基数不实带来的 结果是应该征收的社会保险基金的大幅度减少，或是为了获得同样数量的社会保险基 金，就必须提高征收比例，全国各地尽管采用的保险费的征收比例不尽相同，但总体 都是偏高的，而由于征收比例高，企业就会想尽办法千方百计减少缴费工资的情况， 就造成了一个非常不好的循环。 3 、社会保险覆盖面窄 我国社会保险的实施范围比较小，覆盖面窄。由于种种原因，参加社会保险的企 业大部分是国有企业及部分集体企业，而一些效益好、负担轻的外资企业、民营企业 大部分没有参加社会保险。如吉林省社会保险的主体基本上都是国有企业和部分集体 企业，而这些企业年龄结构老化，为了实现横向基金平衡，就需要较高的费率，形成 了参保人数减少而征缴率不得不再提高的恶性循环。而非公企业由于参加社会保险的 强制性不够，参保成本和回报率的巨大反差，限制了企业的参保行为。另外由于受传 统观念的束缚，个体户、自谋职业者的参保意识普遍不强。 4 、社会保险费征收管理体制不顺 1 9 9 9 年1 月2 2 日开始实施的社会保险费征缴暂行条例第六条规定社会保险 费实行三项社会保险费集中、统一征收。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖 。粱旭、陈宪生：浅析失业保险费征缴工作的难点与对策，劳动保险世界，2 0 0 4 年第9 期 。萧明同：社会保障税制与政府责任的国际借鉴研究 ，涉外税务) ，2 0 0 2 年第l 期 2 社会保险基金筹资：税费结合方式研究引言 市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保险行政部门按照国务院规定 设立的社会保险经办机构征收。全国各地有采取税务机关征收的，也有采取社保经办 机构征收的，或者是两个机构共同征收的。由于没有统一的规定，各地有各地的征收 方式，社会保险经办机构与税务机构的配合也存在着不少问题，税务机构的积极性不 高，操作中不像税收那样正规，带有一定的随意性。 二、本文的研究意义及基本框架 l 、本文的研究意义 为了解决这些问题，社会保险基金筹资方式从征收社会保险费改为开征社会保险 税( 简称费改税) 的呼声不断高涨，很多专家学者提出了我国应该尽早费改税，也有 相当多的专家学者认为我国现在还不具备费改税的条件，还是应该征收社会保险费， 双方观点莫衷一是，至今没有定论。本文从费、税的基本概念着手，联系我国社会保 险基金的筹资模式及管理体制，进而提出了这样一个结论：单位缴纳部分的社会保险 资金应费改税，而个人缴纳部分仍然应该是社会保险费，针对这个结论设计了我国社 会保险资金的筹资方式，包括社会保险税的税制设计及个人缴纳的社会保险费也应该 由税务部门代为征收等内容。 2 、本文的基本框架 本文围绕着税费结合方式的主题，其基本框架分为五大部分内容： 第一部分从我国现行社会保险基金筹资方式的弊端着手，结合文献综述，引出了 社会保险基金筹集的方式应是税费结合方式。 第二部分对税费结合方式进行了理论分析，主要内容是社会保险税与社会保险费 的区别，税费结合方式的理论依据，主要有社会保险是准公共物品，符合公平与效率 理论。 第三部分分析了税费结合方式的现实意义，主要从两个方面进行讨论，一是分析 了税费结合方式的必要性，主要体现为有利于提高社会保险覆盖面，有利于加强资金 的运营监管，二是分析了税费结合方式的可行性，从经济基础、群众基础及组织基础 等方面分析了我国已具备了这些条件，同时有国外的经验值得借鉴。 第四部分对税费结合方式进行了方案设计，具体内容包括税费结合方式设计应遵 3 社会保险基金筹资：税费结合方式研究 引言 循的原则及税费结合方式的具体内容。 第五部分对税费结合方式的配套措施进行了分析，包括加快社会保险立法建设、 改革我国的预算管理体制及解决隐性债务等配套措施。 三、文献综述 我国对社会保险基金筹资方式的研究主要体现在以下三个方面： 1 、我国现行的社会保险基金筹资方式存在的问题 我国社会保险制度实施的时间不长，很多内容还处在不断探索、完善之中。社会 保险基金的筹资方式结合当时的情况选择了征收社会保险费的办法，但在运行了十多 年以后发现存在不少的问题，相关文章都认为我国现行的筹资方式存在的问题有：征 缴法规滞后、筹资问题突出( 王风宇，2 0 0 6 ) ：政出多门，标准不一，负担不均，覆 盖面窄( 董西明，2 0 0 3 ) ；基金多头管理，运营效率低下等问题( 李萍，2 0 0 3 ) 。 2 、我国应该用社会保险税替代社会保险费 针对我国现行的社会保险基金筹集过程中出现的一系列问题，很多学者专家提议 用社会保险税来替代社会保险费，要建立全国统一的、基本的社会保障制度，必须开 征统一的、强制性的社会保障税( 胡鞍钢，2 0 0 1 ) ；开征社会保障税有利于解决我国 在社会保障基金筹集方面的不足与缺陷( 赵素娥，2 0 0 3 ) ；社会保障作为一种准公共 物品，应该由政府提供( 胡仙荣，2 0 0 2 ) ；开征社会保障税有利于深化企业改革、有 利于维护社会稳定、有利于加强资金的运营监管( 傅萍，2 0 0 5 ) ；我国现阶段基本具 备了开征社会保险税的条件，已经具备了群众基础、组织基础及经济基础( 虞利娟， 2 0 0 4 ) 。 认为在现阶级具备开征社会保险税的相关人士纷纷开始了社会保险税的税制设 计。包括征收范围和纳税人的确定、税目和计税依据的确定、税率的确定、纳税方式 和期限、税种的归属及社会保险税的征收与管理及相关配套措施等相关内容( 王宏波， 2 0 0 4 ) ，在纳税人的确定、税种的归属、税目的设计及税率的确定等方面还有不少争 议。 3 、我国还是应该采用征收社会保险费的方式 尽管有很多专家学者认为应该用社会保险税替代社会保险费，但同样有不少专家 4 社会保险基金筹资：税费结合方式研究引言 认为还不具备或不需要开征社会保险税，还是应该征收社会保险费。社会保障费改税 不适合中国基本国情，中国实行的是社会统筹与个人账户相结合的制度，建立个人账 户就等于建立了个人产权，这是费而不是税，如果费改税以后就不可能计入个人账户 了( 郑秉文，2 0 0 7 ) ；另外认为现在还不具备开征社会保障税的条件，存在着利益分 配上障碍、制度基础的障碍及理论研究与实际运行的障碍等( 谢金荣，2 0 0 1 ) ；费改 税以后就等于向社会承诺承担起全部的保障责任，从而使政府背上沉重的财政包袱 ( 萧明同，2 0 0 2 ) 。 4 、文献评析 从上面的文献综述中可以看出，是不是需要将社会保险费改成社会保险税的核心 焦点只有一个，就是基金筹集的两个基本问题：筹资模式与筹资方式的配套问题。反 对开征社会保险税的论点是开征社会保险税与我国社会保险基金的筹资模式不相适 应，我国现阶段采取的基金筹资模式是部分基金制，即社会统筹与个人账户相结合的 模式，单位缴纳的保险费进入社会统筹，而个人缴纳的社会保险费进入个人账户，进 入社会统筹的部分称之为社会保险税无可非议，而进入个人账户的返还性非常明显的 基金称之为税在理论上是站不住脚的；而主张开征社会保险税的一方对这个问题是回 避的，所以本文认为社会保险基金筹资方式应采用税费结合的方式，单位缴纳部分应 费改税，而个人缴纳部分仍然是社会保险费。 5 社会保险基金筹资：税费结合方式研究 第一章税费结合方式的理论分析 第一章税费结合方式的理论分析 社会保险基金筹资方式从社会保险费改成税费结合方式，需要有一定的理论依 据，涉及到的内容有社会保险的属性认定，社会保险税与社会保险费的区别及相关的 理论支撑等。 第一节社会保险税与社会保险费的的概念及区别 社会保险税与社会保险费都是社会保险基金的筹资方式，要分清它们之间的差别 首先要进行概念的界定。 一、社会保险税与社会保险费的概念 1 、社会保险税的的概念 社会保险税在不同的国家有不同的称谓，在美国称为工薪税，在英国称为国民保 险税，也有的国家叫社会保障税、社会保障付款等；我国对此的叫法有社会保障税或 社会保险税，尽管只有一字之差，但实质上是不同的，社会保障在我国包含四个方面 的内容，分别是社会救济、社会保险、社会福利及优抚安置，每项保障的保障对象及 保障水平都有很大的区别，而以养老保险、医疗保险及失业保险为主要内容的社会保 险是属于社会保障的重要组成部分，所以讨论的是社会保险的筹资方式，合理的叫法 应该是社会保险税。 社会保险税是作为实施社会保险制度的财政来源，是以纳税人的工资、薪金所得 作为课征对象的一种税收，它最早由美国在1 9 3 5 年开征，是当代税制中一个最年轻 的税种。社会保险税的纳税人是雇主和雇员，纳税对象是纳税人的工资、薪金所得， 税率方面一般采用比例税率，不少国家雇主和雇员采用相等的税率，另有一些国家采 用不同的税率，一般雇主负担的比例要高一些。计税依据是雇主实际支付给雇员的工 资、薪金额，没有扣除额和免征额，但一般规定有上限，对超过限额部分的工薪额不 征税。雇主应纳的税额由雇主自行申报纳税，雇员应纳的税额，由雇主在支付雇员工 薪时预先扣除，定期报缴。 d 娄爱花，开征社会保险税的设想 ，西安财经学院学报： 第1 6 卷第1 期。 6 社会保险基金筹资：税费结合方式研究第一章税费结合方式的理论分析 税收的三大特点是强制性、无偿性及固定性，而社会保险税是专门用于支付各项 社会保险待遇的目的税，除了具备税收的强制性外，还具有本身的二个特点，即专用 性和累退性。社会保险税一般由政府指定的特定的机构去管理，专款专用，来保证纳 税人年老、生病及失业等时的需要；由于社会保险税采用的是比例税率同时规定课税 上限( 还有国家规定课税下限) ，就形成了实际的累退性。 2 、社会保险费的概念 社会保险费是由雇主和雇员以雇员的工资、薪金所得的一定比例缴纳的用于各种 社会保险待遇支付的专业经费，是以缴费的形式筹集的社会保险基金，国家设立专门 的机构负责社会保险费的征缴和营运，社会保险费不构成国家财政收入，但社会保险 基金营运不足部分由国家财政给予补贴。 德国是最早建立社会保险制度的国家，早在1 9 世纪末就建立了世界上第一个具 有真正意义的社会保险制度，1 8 8 3 年通过了医疗保险法，1 8 8 4 年通过了事故保险法， 1 8 8 9 年通过了残疾和养老保险法，1 9 1 1 年这三项法规合并为帝国保险法，它的基金 筹资方式是缴纳社会保险费，德国现行的社会保险主要包括养老保险、失业保险、医 疗保险、长期护理保险等组成。2 0 0 4 年养老保险、失业保险、医疗保险及长期护理 保险的费率分别为雇员月收入额的1 9 5 、6 5 、1 4 7 、1 7 ，雇主和雇员各自负 担5 0 ，同时规定收入上限( 原西德地区的收入上限为5 1 5 0 欧元，原东德地区的上 限为4 3 5 0 欧元) 国。 二、社会保险税与社会保险费的区别 无论是社会保险税还是社会保险费都是社会保险资金的筹集方式，都是为实现社 会保险制度的目标服务的。目前世界上已有1 4 0 多个国家开征了社会保险税( 或社会。 保险费) ，根据其中1 0 4 个国家的统计，叫社会保险税的国家有6 9 个，占6 6 ，叫社 会保险费的国家有3 5 个，占3 4 。一般的税和费的主要区别是：税收的征收对象具 有普遍性，而收费的征收对象具有特定性：税收具有无偿性，由国家无偿征收，提供 公共物品，而收费具有对等补偿性，一般与特定的行为挂构；税收具有固定性，而收 费具有灵活性。而社会保险税和社会保险费和一般的税和费的区别不一样，它们具有 相同的特征：专用性、强制性，但还是有较大的差别，可以通过下表来列示两者之间 。刘卉德国社会保险制度的特色与借鉴) 中国大学生网2 0 0 5 1 2 5 7 社会保险基金筹资：税费结合方式研究 第一章税费结合方式的理论分析 的对比( 见表1 ) 表1 社会保险税与社会保险费的对比 比较内容 社会保险税 社会保险费 服务对象劳动者劳动者 资金用途 专款专用 专款专用 征收目标为社会保险制度筹集专用资金为社会保险制度筹集专用资金 征收方式 依法强制征收依法强制征收 适用的筹资模式现收现付制基金制或部分基金制 资金性质政府财政资金劳动者公共后备基金 与财政的关系纳入政府财政预算保持适当距离或分离 政府扮演的角色 直接出场与完全责任最后出场与责任分担 保险对象范围普遍性可选择性 征收标准统一性、平等性允许差别，有一定的灵活性 给付标准给付确定制缴费确定制或给付确定制 保险待遇差别差别小差别大 与个人账户关系不兼容兼容 个人的权利与义务模糊、不对应清晰或对应 基金管理方式中央政府集中统一管理为主各级政府分级分散管理为主 基金调剂范围 大小 基金管理效率较低 较高 基金管理成本较低较高 法律效力较强较弱 从表中可以看出，社会保险税与社会保险费两种不同的筹资方式在服务对象、资 金用途、征收目标及征收方式方面都有一定的共性，但在适用的筹资模式上有差别， 社会保险税适用于现收现付制，而社会保险费适用于基金制或部分基金制，与个人账 户的关系上前者表现为不兼容，而后者才表现为兼容，但社会保险税的基金调剂范围、 管理效率、管理成本及法律效力等诸多方面都要强于社会保险费，所以我们应该结合 两者的特点和我国实行的筹资方式实行税费结合的方式。 社会保险基金筹资：税费结合方式研究第一章税费结合方式的理论分析 第二节税费结合方式的理论依据 社会保险基金筹资采用税费结合方式主要有两个理论依据，第一社会保险是准公 共物品；第二是公平与效率理论。 一、社会保险是准公共物品应采用混合提供方式 l 、物品的分类 财政学的基本常识告诉我们，人类的需要一般可以分为私人个别需要和社会公共 需要，满足其需要的分别是私人物品和公共物品，在现代市场经济条件下，由市场提 供私人物品满足私人个别需要，由政府财政提供公共物品来满足社会公共需要。区分 公共物品与私人物品的基本标准有两个：一是排他性或非排他性；二是竞争性或非竞 争性。公共物品具有非排他性和非竞争性的特点，而私人物品具有排他性和竞争性。 公共物品和私人物品是社会物品中典型的两极，有许多物品兼备公共物品与私人 物品的性质，称之为混合物品或准公共物品。这些物品可能具有非竞争性而不具有 非排他性，也有可能是具备不充分的非竞争性和非排他性，而准公共物品的提供方式 可以采用公共提供方式外，大部分采用混合提供方式，即采用政府和个人共同提供的 方式。 2 、社会保险是准公共物品 在了解了有关财政学关于公共物品、私人物品和准公共物品的相关内容之后，可 以来分析一下社会保险到底属于哪一类物品了，所谓社会保险是指以国家为主体，对 有工资收入的劳动者在暂时或永久丧失劳动能力，或虽有劳动能力而无工作亦即丧失 生活来源的情况下，通过立法手段，运用社会力量，给这些劳动者以一定程度的收入 损失补偿，使之能继续享有基本生活水平，从而保证劳动力再生产和扩大再生产的正 常运行，保证社会安定的一项法定保险制度国。 社会保险的保险对象是劳动者，保险的目的是当劳动者在年老退休、疾病威胁、 失业工伤等情况发生时也能维持基本生活水平，是国家强制性的制度安排，其资金来 源主要是单位和个人的缴费，这一部分资金不管是叫社会保险税还是社会保险费，都 应该看成是推迟获得的那部分工资，这部分工资的一部分被放在社会保险体系的个人 。陈共：财政学，中国人民大学出版社，第1 8 页，1 9 9 8 年 。夏敬，社会保险理论与实务 ，东北财经大学出版社，2 0 0 6 年，p l 9 社会保险基金筹资：税费结合方式研究第一章税费结合方式的理论分析 账户上，与社会保险相对应的是各种各样的商业保险，商业保险具有排他性和竞争性 属于私人物品，而社会保险与商业保险在强制程度、经办主体及资金管理中都有太大 的不同，社会保险具有不充分的非竞争性和非排他性，它属于混合物品，应采用混合 提供方式。 3 、税费结合是混合提供方式 社会保险资金的筹资方式到底是采用缴纳社会保险税，还是征收社会保险费，两 种观点的理论区别可以归纳为社会保险的属性。主张缴税者认为社会保险是公共物 品，而主张缴费者认为社会保险是私人物品，通过上面的分析我们可以得出的结论是 社会保险是准公共物品，应采用混合提供方式即由政府和个人共同提供。 税费结合的筹资方式，就是把单位缴纳的社会保险资金作为社会保险税列为国家 财政收入，由国家统筹安排，通过制度安排为劳动者提供相关的养老、医疗及失业等 各种社会保险待遇，这部分是由政府提供的；而个人缴纳的社会保险资金作为社会保 险费计入个人账户，通过专门机构的投资运作积累，为以后的养老、医疗、失业等作 准备，这部分是劳动者自己提供的，所以税费结合方式是是典型的混合提供方式，适 用于社会保险这一混合物品。 二、公平与效率理论 经济学中有关公平与效率理论的研究的比较多，如何处理好公平与效率的关系是 各个国家在制定相关政策时要考虑的重要因素。 1 、公平与效率的理论描述 公平是一种实践的道德原则，按照一定的原则对于实践活动中人们的行为进行评 价和调节，公平的表述有过程公平和结果公平两类。公平的计量分为个人方面和整 个社会方面的，个人方面的有收入平等及机会公平，社会方面的有洛伦茨曲线、基尼 系数及贫困指数。 经济学意义上的效率是指人们对经济资源的有效利用和合理配置，在既定的生产 技术条件下，当现有的一切可利用资源都被用于生产而没有闲置和浪费时，便是符合 效率标准的 。效率的衡量标准一般有两个，一是投入与产出之比，二是劳动生产率 。许云霄，公共选择理论 北京大学出版社，第3 1 8 页。 o 许云霄，公共选择理论) 北京大学出版社，第3 0 8 页。 l o 社会保险基金筹资：税费结合方式研究第一章税费结合方式的理论分析 的变化。 公平和效率的关系是对立统一的，效率决定公平的产生与发展，反过来公平对效 率的增加也有着重要的意义。如何处理公平与效率的关系有三种观点：一是效率优先 论；二是公平优先论；三是公平与效率最优交替论。 社会保险资金的筹集过程也是社会收入的二次分配过程，而分配过程中的公平问 题就显得尤为重要。通过社会保障手段实现收入再分配，是社会保障的一个重要功能。 由于文化程度、市场机会、身体状况等种种原因，必然有一部分人属于社会的高收入 阶层，而另由一部分人处在社会的低收入阶层，他们依靠自己的力量很能维持基本的 甚至是最低的生活水平，而通过向高收入者征税等形式获取社会保险资金就会实现向 低收入者的转移，以实现缩小收入分配水平的差距，使社会公平的实现有一个较好的 手段。 社会保险资金的筹集，要保证社会经济运行的效率性，不能对社会经济发展造成 障碍，发展、效率和保障之间存在着相互联系、相互制约的关系，效率是发展的基础， 保障是发展的目标，效率又是社会保障的前提，没有经济效率也难以保证社会保险制 度的顺利运作。因此，在筹集社会保险资金的过程中，要处理好提高效率和促进社会 公平的关系，具体来说就是要协调安排好社会保险基金的国家、单位和个人的负担比 例问题，而这个比例问题的最终确定一定要考虑社会保障的效率性问题。 2 、税费结合方式符合效率优先兼顾公平 社会保险资金在筹集资金时，尽量遵循“收支平衡一原则，即筹集到的资金尽量 和需要支付的资金大体平衡。对于“收支平衡 一般有两种理解，一种是横向平衡， 即当年提取的基金总额与当年所需支付的费用总额保持平衡；另二种是纵向平衡，即 某个参保职工在全部缴费期间缴纳的基金总额与以后支取的费用总额保持平衡。基于 这两种平衡关系，就有两种基本的模式：现收现付制和基金制，另外产生了一种派生 的模式：部分基金制。 我国现阶段的社会保险由养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险及生育保险 组成，其中养老保险处在最重要的地位，所以此处的分析主要以养老保险为例。我国 养老保险基金的筹资模式是部分基金制即社会统筹与个人账户相结合的制度( 即部分 基金制) ，单位和个人按照职工个人工资总额的一定比例缴纳保险费，从2 0 0 6 年开始， 社会保险基金筹资：税费结合方式研究第一章税费结合方式的理论分析 个人账户基金的计入比例为8 ，完全由个人缴费而组成，单位缴纳的保险费全部进 入统筹基金。符合条件退休后按月发给基本养老金，基本养老金由基础养老金和个人 账户养老金组成。 从我国现行的筹资模式及退休金的发放方式可以看出，单位和个人缴纳的养老保 险基金分成两大块，单位缴纳的一块进入社会统筹基金，退休后职工可以拿到的是基 础养老金，对参保对象来说没有太大的差别，实现再分配的功能，这部分资金完全体 现的是社会保险税的性质，体现的是公平性，而个人缴纳的一块进入了个人账户基金， 退休后拿到的是个人账户养老金，个人缴得越多，进入个人账户的基金也越多，退休 后拿到的退休金也越多，个人账户基金可以转移及继承，缴费数额与受益金额存在很 强的关联性及补偿性，这部分资金体现的是社会保险费的性质，体现的是效率性，所 以税费结合方式是同我国社会保险基金的筹资模式相适应，也符合效率优先兼顾公平 原则。 1 2 社会保险基金筹资：税费结合方式研究第二章税费结合方式的现实意义 第二章税费结合方式的现实意义 税费结合方式有一定的理论论据，更有深远的现实意义，对提高社会保险覆盖面、 加强资金的运营监管、维护社会稳定及提高参保职工的积极性都非常有必要；同时在 现阶段无论是从经济基础、群众基础还是组织基础都已经基本具备了实行税费结合方 式的条件。 第一节税费结合方式的必要性 一、有利于提高社会保险覆盖面 1 、我国社会保险覆盖面的现状 我国基本养老保险制度的建立以1 9 9 7 年国务院发布的关于建立统一的企业职 工基本养老保险制度的决定为标志，该决定规定了养老保险的覆盖范围要逐步扩大 到城镇所有企业及其职工，城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度，国务 院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定进一步强调了扩大基本养老保险覆 盖范围，城镇各类企业职工1 个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老 保险，当前及今后一个时期，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参 保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。要进一步落实国家有关社会保险补贴政 策，帮助就业困难人员参保缴费。城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险 的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为2 0 ，其中8 记入个人账户， 退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。 我国基本医疗保险制度的建立是以国务院1 9 9 8 年1 2 月份发布了关于建立城镇 职工基本医疗保险制度的决定为标志，规定的覆盖范围是城镇所有用人单位，包括 企业( 国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等) 、机关、事业单位、社会 团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。乡镇企业及其职工、城镇 个体经济组织业主及其从业人员是否参加基本医疗保险，由各省、自治区、直辖市人 民政府决定。 一 我国的失业保险的建立是以国务院1 9 9 9 年颁布的失业保险条例为标志，规 1 3 社会保险基金筹资：税费结合方式研究第二章税费结合方式的现实意义 定的覆盖范围是城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工，所称城镇企业，是指国 有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。 我国工伤保险的建立是以国务院在2 0 0 3 年颁布了工伤保险条例为标志，规 定的覆盖范围是我国境内的各类企业、有雇工的个体工商户。 我国生育保险一直处于试点阶段，劳动部1 9 9 4 年发布企业职工生育保险试行 办法的通知规定的覆盖范围是城镇企业及其职工。 尽管有各种各样的规定，但参保职工还是比较低，覆盖面还是比较窄，表2 及表 3 分别列出了参加五大保险的人数和它的覆盖率的基本情况。 表2 全国参加五大保险的人数单位：万人 全国城镇参加养老参加医疗参加失业参加工伤参加生育 年份 从业人员保险人员保险人员保险人员保险人员保险人员 2 0 0 l2 3 9 4 01 4 1 8 37 6 3 01 0 3 5 5 4 3 4 5 3 4 5 5 2 0 0 22 4 7 8 01 4 7 3 69 4 0 01 0 1 8 2 4 4 0 6 3 4 8 8 2 0 0 32 5 6 3 91 5 5 0 61 0 9 0 21 0 3 7 34 5 7 53 6 5 5 2 0 0 42 6 7 4 61 6 3 5 31 2 4 0 41 0 5 8 46 8 4 54 3 8 4 2 0 0 52 7 3 3 11 7 4 8 71 3 7 8 31 0 6 4 88 4 7 85 4 0 8 2 0 0 62 8 3 1 01 8 7 6 61 5 3 7 21 1 1 8 71 0 2 6 86 4 5 9 资料来源：2 0 0 1 至2 0 0 6 年劳动与社会保障事业发展公报 表32 0 0 1 至2 0 0 6 年五大保险的覆盖率单位： 年份养老保险医疗保险失业保险工伤保险生育保险 2 0 0 15 9 2 43 1 8 74 3 2 51 8 1 51 4 4 3 2 0 0 25 9 4 73 7 9 34 1 0 91 7 7 81 4 0 8 2 0 0 36 0 4 8 4 2 5 2 4 0 4 61 7 8 4 1 4 2 6 2 0 0 46 1 7 74 6 8 53 9 9 82 5 8 51 6 5 6 2 0 0 56 3 9 8 5 0 4 3 3 8 9 63 1 0 21 9 7 9 2 0 0 66 6 7 l5 5 5 73 9 5 23 6 7 02 2 8 2 资料来源：根据2 0 0 1 至2 0 0 6 年劳动与社会保障事业发展公报的资料计算而得 1 4 社会保险基金筹资：税费结合方式研究第二章税费结合方式的现实意义 2 、税费结合方式有利于提高社会保险覆盖面 2 0 0 7 年劳动和社会保障事业发展计划的通知中提出以完善社会保险制度为重 点，加快完善社会保障体系，要争取在2 0 0 7 年底，基本养老和基本医疗、失业、工 伤和生育保险参保人数分别达到1 9 5 亿人、1 7 亿人、1 1 2 5 亿人、1 1 2 亿人、7 0 0 0 万人。这一目标的完成要以以非公有制经济组织人员、城镇灵活就业人员和农民工为 扩面重点，不断扩大各项社会保险覆盖面，而采用税费结合方式将有利于这一目标的 实现甚至完成得更好，因为这些单位都是纳税人，理应缴纳社会保险税。 由于社会保险费的强制性、权威性比社会保险税差很多，征收社会保险费这一筹 资方式通常对国有企业、事业单位具有较强的约束性，而对大量的“三资企业、私 营企业及乡镇企业的约束性较弱，有些地方政府为招商引资往往不会强制企业参与社 会保险，从而使得大量“三资 企业、私营企业及乡镇企业根本不参加社会保险，游 离于社会保险覆盖范围之外，而实行税费结合方式对单位采取征税的形式，由税务部 门征收，税法是国家法律的重要组成部分，采用征收社会保险税的方式筹集社会保险 资金，用法律形式把单位应承担的义务确定下来，确保每个单位的每个参保者都能按 各自收入的一定比例，持续、稳定地缴纳社会保险税，来确保社会保险基金来源稳定、 充裕，因为社会保险税的立法层次明显高于社会保险费，在执行过程中具有绝对的刚 性，而且经过多年的税法教育，国民具有了较高的纳税意识，所以社会保险税的开征 明显有利于社会保障体系覆盖面的扩大，将市场经济主体中的“三资一企业、私营 企业及乡镇企业真正纳入到社会保障体系中，扩大社会保险覆盖面。 二、有利于提高社会保险资金的筹资效率 社会保险资金的筹资效率主要涉及两个问题：社会保险资金征收力度及征收成本 问题。 l 、我国社会保险资金的征收力度及征收成本的现状 我国一直采用的是征收社会保险费这一筹资方式，费率采用的是薪资比例制即按 照被保险人薪资收入的一定比例征收保险费的制度，缴费基数是职工上年度工资收入 总额，同时规定了缴费基数的上下限，上限一般是当地上年度平均工资的3 0 0 ，下 限则是平均工资的6 0 。各个统筹地区的费率会有一定的差异，以江苏苏州为例，2 0 0 7 年养老保险、医疗保险、失业保险的费率分别为单位2 0 、9 及2 ；个人分别为 1 5 社会保险基金筹资：税费结合方式研究第二章税费结合方式的现实意义 8 、2 及1 ，工伤保险及生育保险均由用人单位缴纳，费率各为1 。 表42 0 0 2 至2 0 0 6 年应征缴与实际征缴的养老保险费收入对照表 年份参保在职上年度在岗缴费应征缴实际征缴征缴收实际征 职工人数职工平均工比例收入收入 入差额缴收入 ( 万人)资( 元)( )( 亿元)( 亿元)( 亿元)占应征 缴的 2 0 0 21 1 1 2 81 0 8 7 02 63 1 4 52 5 5 l5 9 48 1 1 1 2 0 0 31 1 6 4 61 2 4 2 2 2 73 9 0 53 0 4 48 6 27 7 9 3 2 0 0 41 2 2 5 01 4 0 4 0 2 74 6 4 43 5 8 51 0 5 97 7 2 0 2 0 0 51 3 1 2 01 6 0 2 4 2 85 8 8 74 3 1 21 5 7 57 3 2 5 2 0 0 61 4 1 3 11 8 3 6 42 87 2 6 6 5 2 1 52 0 5 17 1 7 7 资料来源：根据2 0 0 1 至2 0 0 6 年度劳动和社会事业发展统计公报贾料计算而得 应缴保险费费额= 缴费基数x 费率。很明显保险费的征收力度取决于缴费工资基 数是否真实可信，但单位瞒报缴费工资现象普遍，使社会保险基金征缴收入损失很多。 表4 以基本养老保险为例，以上年度职工平均工资为缴费基数计算出来的应征缴保险 费收入，可以发现与实际征缴的保险费收入有较大的差距。缴费比例是以1 9 9 7 年国 务院发布的关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定中规定的缴费比例 为依据，单位缴费比例为2 0 ，个人缴费比例1 9 9 7 年为4 ，以后每2 年提高1 个 百分点，据此推算1 9 9 9 年为5 ，2 0 0 1 年为6 ，2 0 0 3 年为7 ，2 0 0 5 年为8 。从 上表中可以看出，养老保险的征收力度较差，实际征缴的保险费收入与应征缴的保险 费收入之间的差距越来越大，所占比例越来越小，主要原因是社会保险费的强制性不 强，缴费基数不真实而导致的。 我国现行的征收社会保险费的法律依据是国务院1 9 9 9 年1 月2 2 日颁布并实施的 社会保险费征缴暂行条例，该条例规定社会保险费实行集中统一征收。社会保险 费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由 劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。目前全国有1 9 个 省市采用税务机关代征的形式，其他省市采用社会保险经办机构征收的方式，由于存 在机构重叠等原因导致现行方式下的征收成本比较高。 2 、实行税费结合方式有利于加大征收力度及降低征收成本 1 6 社会保险基金筹资：税费结合方式研究第二章税费结合方式的现实意义 实行税费结合方式有利于增强社会保险筹资的强制性，加大社会保险基金的征收 力度及降低征收成本。税务机关征收形式比社会保险经办机构征收形式的征