（金融学专业论文）论金融机构市场退出.pdf

内容摘要 金融机构市场退出是对金融机构终止存续状态的一种习惯表述， 与金融机构的市场准入相对，是一种通过市场等多种手段使失败的金 融机构遭完全性淘汰的机制。金融机构市场退出从定义上讲有狭义和 广义之分。狭义上的金融机构市场退出，指的是法律意义上金融企业 的破产机制：当金融机构由于经营不善，资不抵债，发生支付困难时， 根据有关法律规定，自行宣布破产清算或被指令破产清算，从而退出 金融市场。而广义上的金融机构市场退出，则还包括了金融机构的兼 并、收购、合并、重组和分立等机制。按照金融机构市场退出的意愿 特征，金融机构市场退出行为还可分为主动性市场退出和被动性市场 退出两种。前者指的是金融机构因分立、合并或者出现银行章程规定 的需要解散等事由，主动请求丧失法人主体资格而退出市场。后者指 的是由于资不抵债严重违规经营、支付困难等原因，金融监管当局依 法予以关闭，而非金融企业自愿退出市场的行为。文中讨论的金融机 构市场退出是就狭义和被动性市场退出而言。 随着我国金融市场化、国际化进程的加快以及金融竞争的加剧， 加快建立我国金融机构市场退出机制已是当务之急。首先，金融机构 市场退出是切实提高金融业整体运行效率，实现金融可持续发展的需 要。其次，金融机构市场退出是维护金融体系稳定，有效化解金融风 险的基本要求。再次，金融机构市场退出是完善金融监管，提高中央 银行监管水平的不可或缺的一种手段。第四，金融机构市场退出是警 示社会公众的金融风险意识，形成一种健康的金融运行氛围的必要条 件。第五，金融机构市场退出也是我国金融业对外开放，健全金融市场 运行机制的需要。 从国内外的实践看，金融机构市场退出的方式主要有以下几种： 其一，接管方式。通过这种方式可以对陷入信用危机的金融机构进行 最后挽救，有使其获得“起死回生”的可能，对社会的震动将有所减 弱。其二，收购兼并方式。在这种退出方式下，原有的债权债务由购并 方承接，可以保护广大存款人和债权人的合法利益，稳定金融秩序， 此外购并方能以较低廉的代价获得被购并金融机构的一些重要资源， 因此备受各国的推崇。三，破产清算方式。这种方式退出市场对社会 的震动较大，所付出的成本比较高，但其最大的收益则是维护了市场 经济运营的基本规则，对于增强金融机构和投资者的风险意识，调整 金融结构具有一定积极的作用。其四，行政关闭方式，通常在市场机 制不健全的国家较多采用。 笔者分析对比了德、美、英国等主要西方国家在处理金融机构市 场退出问题上的基本作法，同时还对金融机构市场退出的特殊性( 相 对于普通企业) 、法律安排方面进行了比较，归纳并总结出现代金融机 构市场退出制度的几个基本特征：( 1 ) 金融监管当局在金融机构市场 退出中处于支配性地位，发挥主导作用。( 2 ) 在市场退出方式上更多 地采取购并方式，而较少采取破产清算方式。( 3 ) 重构有问题金融机 构的经营机制是市场退出中的重要环节。( 4 ) 存款保险机构在市场退 出中发挥重要作用。 笔者还深入研究了近年来我国出现的几起涉及金融机构市场退出 案件，包括中银信托并购案、海发行关闭案、广东国投破产案，进而 归纳了我国目前对金融机构市场退出问题处理的基本做法和主要特 征，并在此基础上提出了现阶段我国金融机构市场退出，特别是被动 性市场退出中存在的主要问题：( 1 ) 金融机构市场退出的市场化环境亟 待改善：( 2 ) 缺乏金融机构市场退出时对存款的保障机制；( 3 ) 缺乏金 融风险的预警预报系统和危机机构处理的配套机制；( 4 ) 中央银行在 金融机构市场退出中缺乏合理定位；( 5 ) 金融机构风险过分集中千中 小金融机构，使中小金融机构的生存和发展受到威胁；( 6 ) 金融机夺。 市场退出的手段和方式带有明显的“行政性退出”色彩；( 7 ) 金融机 构市场退出运作的相关人才缺乏。同时，笔者还认为金融机构市场退 出尤如一把“双刃剑”，对宏观经济有着积极和消极的作用。其积极作 用主要表现为：发挥有效的市场“警示效应”；强化金融监管当局的权 威；有效释放、化解金融风险和减少政府管理当局的负担。其负面影 响主要表现在对金融体系稳定性和金融体系效率的不利影响上。 基于以上对金融机构市场退出问题的全面分析和研究，笔者提出 了健全我国金融机构市场退出制度的主要对策。 首先，在处理金融机构市场退出时必须遵循一定的原则。第一， 坚持审慎性原则。金融机构市场退出应该在严密的法律体系框架之下， 在金融监管当局有效监管下，依法、公开、公平地进行。第二，坚持 “适度”原则，以最大限度地减少社会震荡。第三，坚持“适时”原 则，及时、恰当处理有问题金融机构。第四，坚持协调配合原则。金 融监管当局对退出金融机构的财务救援政策必须与货币政策和财政政 策统筹兼顾、协调配合。第五，坚持风险最小化原则，把金融机构市 场退出行为可能引发的金融震荡限制在最小的程度范围内。第六，坚 持市场性原则。在金融机构市场退出方式或手段选择上要体现市场原 则并以市场为基础。第七，坚持自愿性原则。市场退出中的合并收购 必须坚持自愿性原则，尽量避免政府人为的行政“撮合”。第八，坚持 风险责任追究原则，对金融机构市场退出的有关责任人的刑事责任和 行政责任予以追究。 其次，结合国际惯例与我国国情，在金融机构市场退出之前还应 该有针对性地采取以下挽救措施。一是自我救助。这主要包括：改善 自身经营管理、积极组织存款、清收不良贷款等。二是政府救助。如 政府注资、减免有问题金融机构税收等。三是同业救助。如提供资金 援助、善意购并等。四是中央银行救助。这主要包括：充当银行业务 的最后贷款人；促使其改善经营管理，健全内部控制制度；组织协调， 妥善处置。 最后笔者认为，在金融机构市场退出问题中非常重要的一点就是 必须运用包括法律手段在内的多种手段，依法保证金融机构平稳地退 出市场。纵观目前我国在规范金融机构市场退出方面的法律规定，可 以发现存在以下问题：第一，金融机构市场退出的法律体系不健全， 对金融机构市场退出的方式、方法、标准、范围、程序等内容没有做 出明文规定。第二，金融立法偏重于对金融监管双方权利义务的界定， 而忽略了对违规者法律责任的追究。第三，金融立法缺乏相应的配套 法规，法律的可操作性不强。第四，现行金融机构市场退出的有关法 律的适用性较差。第五，金融立法工作滞后，法律规定没有超前性。 此外，国外一些行之有效的处理危机的法律措施，如过渡银行制度、 存款保险制度和资产管理公司制度等，目前还没有在金融法律中给予 相应的规范。鉴于上述分析，笔者认为当前迫切需要制定和完善规范 金融机构市场退出的法律制度。具体来说：( 1 ) 完善金融监管法律体 系。应借鉴国际社会金融监管的法律基础理论和金融立法经验，逐步 实现我国金融监管法律体系系统化目标。( 2 ) 考虑制定金融机构市 场退出法，以及与之配套的金融机构市场退出法实施细则。( 3 ) 制定金融机构关闭办法和合并办法。( 4 ) 加快金融机构破产立法。( 5 ) 尽快制定存款保险法律制度。一方面确保金融机构关闭、破产时中小 存款人合法权益能最大限度得到保障；同时也赋予存款保险机构对金 融机构市场退出的监督管理权及其作为金融机构市场退出的清算人的 角色和地位。( 6 ) 尽快完善资产管理公司业务运作的法律法规。( 7 ) 努力营造良好的执法环境，强化对金融监管执法行为的监督。 金融机构市场退出问题是我国市场经济发展进程中的一个崭新的 问题，综合性的问题。对这一问题进行全面系统地分析与研究既具有 相当的理论意义也具有重要的现实意义。前述观点与结论是我近年来 学习与工作的一些体会与感受，定有不妥之处，敬请各位师长批评与 指正。 关键词：金融机构；市场退出制度 a b s t r a c t m a r k e te x i taf i n a n c i a li n s t i t u t i o n ( m e f i ”) ，a na n t o n y mo f m a r k e t e x c e s so faf i n a n c i a li n s t i t u t i o n ，i sat e r md e n o t i n gt h et e r m i n a t i o no f o p e r a t i o no faf i n a n c i a li n s t i t u t i o n b yd e f i n i t i o n ，m e f ih a sn a r r o wa n d b r o a dm e a n i n g s i nan a r r o w e rs e n s e ，m e f ir e f e r st ot h ei n s t i t u t i o no f b a n k r u p t c y ：w h e nt h ef i n a n c i a li n s t i t u t i o ni sf a c e dw i t hr e p a y m e n t d i f f i c u l t yo f t e nd u et op o o rm a n a g e m e n tw h i c hh a sc a u s e di n s o l v e n c yo f t h ei n s t i t u t i o n i td e c l a r e sb a n k r u p t c yo ri so r d e r e dt oe n t e ri n t o b a n k r u p t c yb yl a w ，a n dt h u se x i t st h ef i n a n c i a lm a r k e t i nab r o a d e rs e n s e ， m a r k e te x i t o ff i n a n c i a li n s t i t u t i o na l s oi n c l u d em e r g e r s ，a c q u i s i t i o n ， r e s t r u c t u r i n g ，s p l i t ，e t c b yt h ew i l l i n go ff i n a n c i a li n s t i t u t i o nc o n c e r n e d ， m f i c a na l s ob ec a t a g o r i z e da ss e l f - m o t i v a t e d f io rf o r c e d 皿f i t h ef o r m e rr e f e r st ot h ec o n d i t i o nw h e r et h ef i n a n c i a l i n s t i t u t i o ns e e k st o c e a s eb e i n ga l e g a le n t i t ya n de x i tt h em a r k e td u et os p l i t s ，m e r g e r so r e v e n t so nw h i c ht h ec o m p a n y sm e m o r a n d u mo f a s s o c i a t i o nc a l lf o r d i s s o l u t i o n t h el a t e rd e n o t e saf o r c e dt e r m i n a t i o no fo p e r a t i o nb yt h e f i n a n c i a ls u p e r v i s o r ya u t h o r i t yb yl a wd u et oi n s o l v e n c y ，s e r i o u sb r e a c h o fl a w ，r e p a y m e n td i f f i c u l t y ，e t c f o rt h ep u r p o s et h i sa r t i c l et h e d e f i n i t i o no f m e f ii s1 i m i t e dt of o r c e dm e f ii nt h en a r r o ws e n s e a s 血em a r k e t i z a t i o na n di n t e m a t i o n a l i z a t i o no fc h i n e s ef i n a n c i a l m a r k e tg a t h e rp a c e ，i tb e c o m e si m p e r a t i v et oe s t a b l i s ht h ec o u n t r y s m 匣f is y s t e m f i r s t m e f ic a t e r st ot h en e e dt oe f f e c t i v e l ye n h a n c et h e o v e r - a l le f f i c i e n c yo f t h ef i n a n c i a ls y s t e ma n dt ot h en e e dt oa t t a i n s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti nt h ef i n a n c i a ls y s t e m s e c o n d 匝f ic a t e r st o t h en e e dt oe f f e c t i v e l ym a n a g er i s k sa n ds t a b l i z et h ef i n a n c i a ls y s t e m t h i r d m e f ii sa ni n d i s p e n s a b l et o o lt oe n h a n c et h es o u n d n e s so fc e n t r a l b a n k ss u p e r v i s i o n f o u r t h ，m e f ii sn e c e s s a r yf o rw a r n i n gt h eg e n e r a l p u b l i co ft h er i s k si nt h ef i n a n c i a ls y s t e ma n dt h u sc r e a t e sah e a l t h y e n v i r o n m e n tf o rf i n a n c i a ld e v e l o p m e n t l a s t l y ，m e f ia l s oc a t e r st h en e e d t oo p e nu pt h ec o u n t r y sf i n a n c i a lm a r k e ta n di m p r o v et h ef u n d a m e n t a l s o f t h ef i n a n c i a lm a r k e t a c c o r d i n gt ot h eb o t h d o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e ，m e f i i sd o n ec h i e f l yt h r o u g ht h ef o l l o w i n gm e t h o d s ： i t a k e o v e r ，t h r o u g hw h i c ht h ef i n a n c i a li n s t i t u t i o nc a nb es a v e d c r e d i tc r i s i sa n db eg i v e nac h a n c et os u r v i v e t h es h o c kt ot h ee c o n o m y c a nt h e r e f o r eb em i t i g a t e d i i m e r g e r sa n da c q u i s i t i o n s ，t h r o u g hw h i c ht h eo r i g i n a lc r e d i t sa n d d e b t sa r et r a n 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l e m e f is h o u l db ed o n ei nl a w f u l ，o p e na n d e q u i t a b l em a n n e r u n d e ra ne l a b o r a t el e g a lf r a m e w o r ka n de f f e c t i v e s u p e r v i s i o nb yt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s o r ya u t h o r i t y i i m e f is h o u l db em a n a g e di ns u c ht h a ti t ss h o c k so nt h es o c i e t yi s m i n i m i z e d i i i t h et i m e l i n e s sp r i n c i p l e p r o b l e mf i n a n c i a li n s t i t u t i o n ss h o u l db e d e a lw i t hi nt i m ea n di na na p p r o p r i a t em a n n e r i v c o h e r e n c ep r i n c i p l e f i n a n c i a lb a i l o u ta r r a n g e m e n tf o rp r o b l e m i n s t i t u t i o n ss h o u l db ec o h e r e n t w i t hf i s c a la n df i n a n c i a lp o l i c i e s v p r i n c i p l eo f m i n i m a lr i s k a n ym e f is h o u l dk e e pi t ss h o c k st ot h e s o c i e t ya ti t sm i n i m u m v i m a r k e t p r i n c i p l e t h ea p p r o a c h e sa n dm e t h o du s e di nm e f i s h o 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v e r n i n gt h em e f i ，w ec a nf i n dt h ef o l l o w i n g p r o b l e m s ： i t h e l e g a ls y s t e mg o v e r n i n g m e f ii si n a d e q u a t eb e c a u s et h et y p e s ， m e t h o d s ，c r i t e r i a ，s c o p e ，p r o c e d u r e ，e t c h a v en o tb e e nd e f i n e d ； i i t h e r ei sa ni m b a l a n c e de m p h a s i so nd e f i n i n gr i g h ta n do b l i g a t i o n o f t h es u p e r v i s o r ya u t h o r i t ya n dt h es u p e r v i s e dw h e r et h ep u n i s h m e n to f t h eo f f e ：n d e rh a sb e e no v e r l o o k e d ； i i i t h e r ei sl a c ko fc o h e r e n c yi ns u c hl a w sa n dt h e i re n f o r c e a b i l i t yi s w e a k ； i v s u c hl a wm a yn o ta d a p tt ot h ec u r r e n tm e f i s ； v f i n a n c i a ll e g i s l a t i o nl a g sb e h i n da n dt h e r ei sal a c ko ff o r e s i g h ti n f i n a n c i a ll e g i s l a t i o n ； v i s o m el e g a lp r o c e e d i n g sp r o v e ds u c c e s s f u lo t h e rc o u n t r i e s ，s u c ha s t h ei n t e r i mb a n k ，d e p o s i ti n s u r a n c e ，t h ea s s e t sm a n a g e m e n tc o m p a n y ， h a v en o tr e c e i v e dl e g a lr e c o g n i t i o n b a s e do nt h ea b o v ea n a l y s i s ，t h ea u t h o r t h i n k st h e r ei sa nu r g e n tn e e dt o e s t a b l i s ha n di m p r o v et h el e g a ls y s t e ma sr e g a r dt om e f i ，d e t a i l sa s f o l l o w s ： i i m p r o v et h el e g a ls y s t e mf o rf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n w es h o u l d l e a r n i n gf r o mt h ei n t e r n a t i o n a lc o m m u n i t y i nb a s i cl e g a lt h e o r ya n d l e g i s l a t i o ne x p e r i e n c ea n dt a k es t e p st oe s t a b l i s ha s y s t e m a t i cl e g a l s y s t e mf o rf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ； i i p r e p a r e t oe n a c tt h em e f il a wa n dt h ed e t a i lg u i d e l i n et h a tw o r k w i t h i t ； i i i e n a c tr e g u l a t i o no nc l o s u r ea n dm e r g e ro ff i n a n c i a li n s t i t u t i o n s ； i v s p e e du pl e g i s l a t i o nf o rb a n k r u p t c yf o rf i n a n c i a li n s t i t u t i o n s ； v e n a c tl a w sg o v e m i n gd e p o s i ti n s u r es y s t e m ，t h r o u g hw h i c hs m a l l 5 a n dm e d i a ns i z e dd e p o s i t o r sa nb ep r o t e c t e dt ot h em a x i m u me x t e n tt h e f i n a n c i a li n s t i t u t i o nc l o s e sd o w no rl i q u i d a t e s ； v i s p e e du pt h ee n a c t m e n to fl a w sg o v e r n i n gt h eo p e r a t i o no fa s s e t s m a n a g e m e n tc o m p a n i e s ； v i i w o r kh a r dt ob u i l das u i t a b l ee n v i r o n m e n tf o r1 a we n f o r c e m e n ta n d s t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o no ns u p e r v i s o r ya u t h o r i t y m e f ii san e wa n dc o m p r e h e n s i v ei s s u et h a th a ss p r u n go u ti nt h e c o u r s eo f t h ec o u n t r y sm a r k e te c o n o m yd e v e l o p m e n t at h o r o u g h s y s t e m a t i ca n a l y s i sa n ds t u d yo nt h i si s s u en o to n l yh a st h e o r e t i c a l s i g n i f i c a n c eb u ta l s op r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e k e y w o r d s ：f i n a n c i a li n s t i t u t i o n m a r k e te x i t 6 第一章导论 一、金融机构市场退出问题的提出 1 9 9 9 年1 月1 0 日，广东省国际信托投资公司由于严重的资不抵债， 向法院提出破产申请；1 月1 6 日，广东省高级人民法院宣布：广东省 国际信托投资公司及其4 家全资子公司因不能清偿到期境内外债务， 依法破产，由法院指定清算组接管破产企业。据悉，这是迄今为止我 国国内首宗非银行金融机构破产案，也是法院受理涉及财产金额最大 的破产案，至清盘时，公司资产总额折成人民币为2 4 0 多亿元，负债 总额折成人民币为3 6 0 多亿元，严重资不抵债。案件涉及债权人人数 众多，债权债务关系复杂，牵涉面广。广东省国际信托投资公司破产 无疑给我们敲响了警钟，金融安全和金融风险的防范已迫在眉睫，同 时也向世人发出了一个重要信息：金融机构市场退出在我国已初见端 倪。 金融机构市场退出是对金融机构终止存续状态的一种习惯表述， 与金融机构的市场准入相对，是一种通过市场等多种手段使失败的金 融机构遭完全性淘汰的机制。金融机构退出市场，表明该金融机构已 经停止经营金融业务，依法处理其债权债务，分配剩余财产，注销工 商登记，其最终结果是该金融机构法人资格的注销。金融机构市场退 出从定义上讲有狭义和广义之分。狭义上的金融机构市场退出，指的 是法律意义上金融企业的破产机制：当金融机构由于经营不善，资不 抵债，发生支付困难时，根据有关法律规定，自行宣布破产清算或被 指令破产清算，从而退出金融市场。广义上的金融机构市场退出，除 了包括狭义上的金融机构市场退出机制之外，还包