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青岛市优化财政支出结构研究 摘要 青岛市地方财政支出绝对规模较快增长并呈良性循环，但同时。经济发展中 的要素性、政策性、结构性制约因素已见隐患，不可避免的也会在财政支出方面 不同程度地显现出来，突出表现在：财政支出范围过大，财政支出结构不合理， 财政宏观调控能力不尽如人意等。在这些问题和压力下，青岛市地方财政支出如 何更好地体现公共意志，使有限的公共资源实现公共利益最大化，即优化财政支 出结构、提高财政效益问题成为理论界与实务界非常关注的重要议题。 论文首先简单介绍了财政支出结构的一般理论，分析了影响财政支出结构的 因素，论证了财政支出结构合理化的重要性。 青岛市财政支出规模与结构实证分析表明：随着市场经济的建立和发展，财 政支出结构正在向积极的方向转变，但从总体上看，青岛目前的财政支出结构仍 未摆脱计划经济体制的影响，与公共财政框架下财政支出的内在功能相比，还存 在一定差距：( 1 ) 财政资金供给范围不规范，财政支出“越位”和“缺位”现 象严重；( 2 ) 经济建设支出比重逐年下降，但从构建公共财政的要求来看，其比 重仍然偏高，而且内在结构不合理，生产性的支出偏多，基础设施、公用事业等 方面的支出却不足。( 3 ) 行政管理费支出急剧上升，支出负担过重。( 4 ) 社会 文教支出比重上升缓慢。( 5 ) 社会福利和保障支出明显不足。 财政支出结构直接反映了政府公共服务领域和国民收入分配格局。衡量公共 财政建设的一个重要标尺就是财政支出的覆盖面有多广、公共性有多强、在多大 程度上解决了政府的“缺位”、“越位”和“错位”问题。基于此，结合青岛市国 民经济发展的实际情况以及构建和谐社会的客观需要，中长期青岛市优化财政支 出结构的具体措施包括：( 1 ) 建立对“三农”的财力保障机制，扩大公共财政覆 盖农村的范围，形成以工促农、以城带乡的发展态势，积极推进社会主义新农村 的建设。( 2 ) 采取有效措施，加大财政对促进自主创新、推动特色型、创新型城 市建设方面的支持力度。( 3 ) 构建覆盖城乡、多层次全方位的社会保障系统，刺 激消费需求。( 4 ) 调整与优化教育支出的内在结构，增加财政对基础教育的投入， 提高教育资源配置效率。利用转移支付手段，实现财政的教育公平职能。( 5 ) 采 取综合治理措施，逐步降低行政管理支出的比重。( 6 ) 建立稳定的环保投入增长 机制，支持建设环境友好型、资源节约型社会，实现人与自然协调发展。 财政工作牵涉到政府工作的各个方面，因此财政支出结构优化过程中必须注 意与其他方面改革的协调配合问题：积极探索财源经济发展的新途径，增加财政 收入为财政支出结构优化奠定坚实的物质基础；深化行政管理体制改革，加快政 府职能转变；深化分税制改革，明确各级政府的支出责任；进一步完善公共财政 支出管理制度；构建规范的财政支出绩效评价体系：加快政府财政管理信息系统 建设等等。 关键词：财政支出；财政支出结构：公共财政；财政公共性；财源经济 as t u d yo nt h eo p t i m i z a t i o no ft h ee x p e n d i t u r e s t r u c t u r eo f0in g d a o a b s t r a c t n 圮a b s o l u t es c a l eo fq i n g d a ol o c a lp u b l i ce x p e n d i t u r ei n c r e a s e sr a p i d l ya n di n g o o dc i r c u l a t i o n , y e tw i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m yt h eh i d d e nt r o u b l e sa p p e a ri n t h ef a c t o r so fe l e m e n t s ，p o l i c y , s t r u c t u r e ，a n dt h e ya l s ou n a v o i d a b l ya p p e a ri np u b l i c e x p e n d i t u r et od i f f e r e n te x t e n t s r e p r e s e n t i n go b v i o u s l yi nt h ee x c e s s i v ep u b l i c e x p e n d i t u r e ，t h ei r r a t i o n a l i t y o f e x p e n d i t u r e s t r u c t u r e ，t h e u n s a t i s f a c t o r y m a c r o s c o p i c a lr e g u l a t ea n d s oo n u n d e rt h e s ep r o b l e m sa n ds t r e s s ，t h eq i n g d a ol o c a l p u b l i ce x p e n d i t u r eh o wt oe m b o d yt h ep u r p o s eo fc o m m o n a l i t y , a n dr e a l i z et h e b i g g e s tp u b l i cb e n e f i tt h r o u g ht h el i r n i t e dc o m m u n a lr e s o u r c e n a m e l yt h ep r o b l e m s o ft h eo p t i m i z a t i o no ft h ee x p e n d i t u r es t r u c t u r ea n di n c r e 硒i n gf i n a n c eb e n e f i th a v e b e o o m e 翘i m p o r t a n tt o p i ci nt h e o r ya n dp r a c t i c e n 蟛p a p e rf i r s t l yi n t r o d u c e st h ec o m n l o nt h e o r yo fp u b l i ce x p e n d i t u r es t r u c t u r e s i m p l y , a n a l y z e st h ei n f i u e n c i n gf a c t o r so fp u b l i ce x p e n d i t u r es t r u c t u r e d e m o n s t r a t e s t h ef u n d a m e n t a l i t yo f t h er a t i o n a l i z a t i o no f p u b l i ce x p e n d i t u r es t r u c t u r e n 摇d e m o n s t r a t i o na n a l y z i n go ft h eq i n g d a op u b l i ce x p e n d i t u r es c a l ea n d s t r u c t u r ei n d i c a t e st h a tp u b l i ce x p e n d i t u r es t r u c t u r ei sc o n v e r t i n gt ot h ep o s i t i v e d i r e c t i o nw i t ht h ef o t m d a t i o na n dd e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m y b u ta saw h o l e t h ea c t u a lp u b l i ce x p e n d i t u r es t r u c t u r ei ss t i l la f f e c t e db yp l a n n e de c o n o m y , i n c o m p a r i n go fp u b l i ce x p e n d i t u r e sf u n c t i o n i nf r a m eo fp u b l i cf i n a n c em a n y d i f f e r e n c e ss t i l le x i s t 。f i r s t l yf i n a n c ef u n d s s u p p l ys c a l ei s n tc a n o n i c a l t h eo f f s i d e a n di n s i d eo fp u b l i ce x p e n d i t u r ei ss e r i o u s ；s e c o n d l yt h ep r o p o r t i o no fe c o n o m i c c o n s t r u c t i o ne x p e n d i t u r ed e s c e n d sy e a ra f t e ry e a r , b u ti nt h ev i e wo fe s t a b l i s h i n g p u b l i cf i n a n c e t h ep r o p o r t i o ni ss t i uo nt h eh i g hs i d e ，a n dt h ei n h e r e n ts t r u c t u r ei s i r r a t i o n a l ，t h ep a y o u to fp r o d u c e0 1 1t h eh i g l ls i d e ，i n f r a s t r u c t u r ea n dp u b l i cs e r v i c eo n t h el o ws i d e ：t h i r d l yt h ee x p e n d i t u r eo fs t a t ea d m i n i s t r a t i o nu p s w i n gr a p i d l y ；f o u r t h l y t h ep r o p o r t i o no fs o c i e t yc u l t u r ea n de d u c a t i o ne x p e n d i t u r er i s e ss l o w l y ；f i o ht h e e x p e n d i t u r eo f s o c i a lw e l f a r ea n ds e c u r i t ya r ei u s a 伍c i e n to b v i o u s l y t h ep u b l i ce x p e n d i t u r es t r u c t u r er e f l e c t st h ep a t t e mo fg o v e r n m e n tc o m m u n a l s e r v i c ef i e l da n dn a t i o n a li n c o m ed i s t r i b u t i o nd i r e c t l y a ni m p o r t a n tc r i t e r i o nt o m e 鹤u r ep u b l i cf i n a n c ec o n s t r u c t i o ni st h a th o ww i d et h es c a l eo fp u b l i ce x p e n d i t u r e i s h o ww e l lt h ec o m m u n a lc h a r a c t e r i s t i ci sa n dw h e t h c rt h e0 凰i d ea n di n s i d eo f p u b l i ce x p e n d i t u r e i ss o l v i n go rn o ta tac e r t a i ne x t e n t c o m b i n i n gt h ed e v e l o p m e n to f q i n g d a n sn a t i o n a le c o n o m ya n d t h er e q u i r e m e n to ff o u n d i n gh a r m o n i o u ss o c i e t y , t h e m e 蹈u r e so fo p t i m i z a t i o no ft h ee x p e n d i t u r es t r u c t u r ei n c l u d et h ef o l l o w i n ga s p e c t s ： f i r s t l y ，e s t a b l i s h i n gr e s o u r c e sg u a r a n t e es y s t e mo f a g r i c u l t u r e ，c o u n t r y s i d ea n d f a r m e r , e n l a r g i n gc o m m u n a l f i n a n c e ss c a l eo fc o v e r i n gw i t hc o u n t r y s i d e ，f o r m i n g d e v e l o p m e n td i r e c t i o no f p r o m o t i n ga g r i c u l t u r eb yi n d u s t r y , p r o m o t i n gc o u n t r y s i d eb y t o w n s 。a n da d v a n c i n gt h ec o n s t r u c t i o no fs o c i a l i s t i cf r e s hc o u n t r y s i d e s e c o n d l y , a d o p t i n ge 街c i e n c ym e a s u r e st oi n c r e a s ep u b l i cf i n a n c es u s t a i n m e n to np r o m o t i n g i n n o v a t i o ni n d e p e n d e n t l ya n dp r o m o t i i l gc h a r a c t e r i s t i c ，i n n o v a t i o n a lc i t yc o n s t r u c t i o n 1 f l l i r d l y , c o n s t r u c t i n g a 1 1 s i d e ds o c i a ls e c u r i t yw h i c hc o v e r sw i t hc i t i e sa n d c o u n t r y s i d ea n ds t i m u l a t i n gc o n s u m p t i o nd e m a n d f o u r t h l y , a d j u s t i n ga n do p t i m i z i n g t h ei n h e r e n ts t r u c t u r eo fe d u c a t i o np a y o u t , i n c r e a s i n gp u b l i cf i n a n c ed e v o t i o nt ob a s i c e d u c a t i o na n de n h a n c i n ge d u c a t i o nr e s o u r c ec o l l o c a t i o ne f f i c i e n c y m a k i n gl l s co f t r a n s f e rp a y m e n tm e a s b r e st or e a l i z ct h ef i n a n c ee d u c a t i o ne q u i t yf u n c t i o n f i f t h , t a k i n gi n t e g r a t i v em e a s u r et or e d u c ep r o p o r t i o no f a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n tp a y o u t s i x t h , f o a n d i n gt h es t e a d ye n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o no f d e v o t i o ni n c r e a s i n g m e c h a n i s m ，s u s t a i n i n gt h ec o n s t r u c t i o no fn e i g h b o d ye n v i r o n m e n ta n da b s t e m i o u s r e s o u r c es o c i e t y , a n dr e a l i z i n gh a r n l o n i o u sd e v e l o p m e n tb e t w e e nh u m a na n dn a t u r e t h ew o r ko f f i n a n c ei n v o l v e se v e r ya s p e c t so f g o v e m m e n t ，s oi nt h ep r o c e s so f t h eo p t i m i z a t i o no f t h ee x p e n d i t u r es t r u c t u r e ，w em u s tp a ya t t e n t i o nt ot h ec o n c e r t e d c o o p e r a t i o nb e t w e e ni t s e l fa n do t h e ra s p e c t s ：e x p l o r et h en e wa p p r o a c ho fe x c h e q u e r e c o n o m yd e v e l o p m e n t , a n di n c r e a s et h er i s e a lr e v e n u et oe s t a b l i s hm a s s i v em a t t e r b a s e sf o r o p t i m i z a t i o n o ft h e e x p e n d i t u r es t r u c t u r e ：d e e p c nt h e r e f c l t i no f a d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n ts 5 r s t e m , a c c e l e r a t et h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n t f u n c t i o n ；d e e p e nt h er e f o r r no ft h es y s t e mo fb u d g e tc o n t r o ls y s t e m ，a n dm a k et h e r e s p o n s i b i l i t yo fa l il e v e l sg o v e r n m e n tc l e a r ； c o n s t m l m a t et h ed l l b l i ce x p e n d i t u r e m a n a g es y s t e m ；c o n s t r u c tc a n o n i c a lp e r f o r m a n c ea p p r a i s i n gs y s t e mo ff i n a n c ep a y o u t ； a c c e l e r a t et h ec o n s t r u c t i o no f m a n a g e m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e m so f p u b l i cf i n a n c e ，a n d s o o i l k e yw o r d s ：p u b l i ce x p e n d i t u r e ；t h es t r u c t u r eo fp u b l i ce x p e n d i t u r e ；p u b l i cf i n a n c e ； t h ec o m m o n a l i t yo f p u b l i cf i n a n c e ；e x c h e q u e re c o n o m y 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ! 连! 翅渔直墓丝螽蔓挂塑直塑煎：奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：蟊够签字日期：2 0 0 7 年4 月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存，汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后 适用本授权书) 学位论文作者签名： 导师签字： 参承 签字日期：2 0 0 7 年4 月7 日签字臼期；2 0 0 7 年月7 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 青岛市优化财政支出结构研究 0 前言 0 1 研究背景与研究目的 ( 一) 强化政府的公共服务职能是现代公共财政的主要特征 现代政府理念认为，政府的核心职能是公共服务，也就是“提供公共产品和 服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、 文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经 济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”“1 。这也是我 国经济社会转轨进程对政府转型的基本要求。弥补市场缺陷，提供公共产品和服 务，公共财政和公共服务型政府是一脉相承的。这是因为，政府职能结构决定着 财政支出结构，而财政支出结构的变化同时反映着政府职能结构的变化。财政是 政府职能在经济层面的集中反映，公共财政建设也是政府职能转换的重要内容。 正确处理政府与市场关系是界定政府职能的前提。公共财政是政府通过收支 活动，集中部分社会资源用于履行政府职能和满足社会公共需要。其逻辑前提是 市场失灵”，其核心概念是“公共产品和公共服务”，基本职能是资源配置、 收入公平分配和稳定经济发展。公共财政一方面为政府实现其职能提供财力，另 一方面又从财力上制约和规范政府职能，促进政府职能的转变。 从公共财政的特征看，满足社会公共需要是财政的首要目标和工作重心。公 共财政本身即意味着凡是市场机制能够有效解决的，政府就不应介入；对满足社 会需要而必须进行的社会管理和提供公共服务，政府则不能不作为。建设公共财 政就是使财政真正承担起弥补市场缺陷，提供公共产品和公共服务，不断满足人 民群众日益增长的公共利益和公共需求，在此基础上形成政府治理的制度安排。 适应构建公共财政体制的要求，政府的活动范围和工作方式应由计划经济时代的 无所不包逐渐转变为市场经济条件下的社会管理和公共服务，真正做到“市场能 做的，政府就不要去做；市场不能做或做不好的，政府就要去做。” 在公共财政制度下，政府具有维护国家主权、执行社会公共事务和管理，以 及调节经济、监管市场、生产和提供公共产品或服务等职能。公共财政理念的核 心就是生产和提供公共产品与服务。在和平建设时期，政府的主要职能是提供优 质的公共产品和服务。我国政府进一步调整自己的角色，不直接干预企业正常的 经营活动，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，这也是公共财政学在 我国经济实践中的时代主题。 ( 二) 财政支出结构合理与否能够衡量财政公共性的程度 1 公共财政的基本职能服务于政府的主要职能。政府履行生产和提供优质公 温家宝同志在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业典礼上的讲话，2 0 0 5 。 l 青岛市优化财政支出结构研究 共产品或服务的职能主要是通过财政支出实现的。当前，我国财政支出的主要任 务是充当社会利益关系的“调节器”。和谐社会建设是我党新时期的重要执政理 念和长期战略任务，对此，胡锦涛总书记指出：“当前要深入分析我国社会利益 结构、利益关系等方面情况的发展变化和发展趋势，完善政策措施，更好地统筹 各方面的利益关系和利益要求，把构建社会主义和谐社会的各项工作落实好。” 财政作为调节社会分配关系、促进公正公平的物质基础和政策工具，在落实科学 发展观和建设社会主义和谐社会过程中具有不可替代的作用。 2 财政支出结构是宏观经济政策的“晴雨表”。财政支出结构与国家经济发 展阶段具有很强的相关性。制度变迁和国家宏观政策的转型，必然引起社会资源 配置方式的转变，并相应地引起财政支出结构的调整。政府职能的范围和方向决 定着财政支出的范围和方向，随着以人为本的科学发展观的确立，我们必须对财 政支出结构进行战略性调整，逐步建立起以人为本的公共财政支出体系，使广大 群众( 尤其是农民阶层) 在经济发展过程中得到更多的实惠。 3 财政支出结构是公共财政建设的“测试仪”。公共财政体制作为我国财政 改革与发展的目标模式，其特征和进展主要是通过财政支出得以体现的。财政支 出结构直接反映了政府公共服务领域和国民收入分配格局。衡量公共财政建设的 一个重要标尺就是财政支出的覆盖面有多广、公共性有多强，财政支出在多大程 度上解决了政府的“缺位”、“越位”和“错位”问题。总之，随着国家经济社会 体制改革的逐步深化和宏观政策目标取向的变化，财政支出结构的战略性调整如 箭在弦，不得不发。 ( 三) 优化财政支出结构是政府职能转变和归位的必然选择 近3 0 年以来，我国以提高效率为导向的经济建设和体制改革，取得了巨大 成就。但是，也在一定程度上导致了政府在社会保障、就业、公共卫生和基础教 育等方面的欠账问题，经济与社会发展出现了一些失衡。缓解这种失衡的有效途 径是转换政府职能，树立政府公共服务理念，完善公共财政体制，优化财政支出 结构，逐步提高社会性公共支出在财政支出中的比重。进入2 1 世纪，随着社会 与国民经济的发展，客观上要求财政支出的重点转向公共安全、基础教育、公共 卫生、社会保障和公共基础设施建设上来。同时，合理界定与调整中央与地方在 公共服务供给方面的财权与事权，实行有效的转移支付，保障各地区基本公共服 务的均等化。以公共财政为约束，推动政府机构精简。加快建立以公共服务为取 向的政府政绩评价体系和严格的行政问责制。逐步将公共服务提供的数量和质量 纳入政府业绩考核指标体系，实现各级政府从投资型财政体制向公共服务型财政 体制的转换。 2 青岛市优化财政支出结构研究 政府机构膨胀、财政供养人员过多是我国改革和发展进程的一大痼疾，以前 的改革往往都陷入“精简膨胀再精简再膨胀”恶性循环的怪圈。究 其原因，在于政府职能未能实现真正的转变。因此，应对我国政府现有的职能事 项进行逐一鉴别和筛选，把政府不该管的、不属于社会公共需要领域的事务让位 于市场。硬化预算约束，杜绝政府部门和机构收费养人的局面，从资金根源上消 除机构冗员问题，把日益膨胀的政府机构减下来，激发出政府的活力。 ( 四) 优化财政支出结构是深化青岛市财政管理体制改革的内在要求 青岛市地处山东半岛南部，是我国著名的沿海开放城市。现辖七个区( 市南、 市北、四方、李沧、崂山、城阳、黄岛) ，五个县级市( 平度、莱西、即墨、胶 州、胶南) ，总面积1 0 6 5 4 平方公里，2 0 0 5 年底总人口7 4 0 9 万人。其中，市 区面积1 1 0 2 平方公里，人口2 6 5 4 3 万人。改革开放以来，青岛市的现代化建设 取得巨大成就，国民经济焕发出无限的生机和活力。自1 9 9 2 年以来，青岛经济 已连续1 5 年保持两位数增长。2 0 0 5 年，青岛市完成国内生产总值( g d p ) 2 6 9 6 亿元，增长1 6 9 ，地方财政一般预算收入1 7 6 3 4 亿元，增长3 5 1 。改革开放 以来，青岛市财政分配格局至少发生了三个层面的深刻变化：( 1 ) 财政收入正 在由“取自家之财”走向“取众人之财”。1 9 7 8 年，青岛财政收入的9 0 来自国 有经济单位的缴款。到2 0 0 4 年，国有经济对财政收入的贡献退居4 0 ，集体企 业、非国有控股企业、私营企业、外商投资企业等多种所有制企业，以及农村居 民和城市居民个人的缴纳，占到了6 0 之多。进入2 1 世纪以来，这种变化呈现 越来越强劲的增长态势。( 2 ) 财政支出正在由“办自家之事”走向“办众人之 事”。1 9 7 8 年，在青岛财政支出总额中，用于基建项目支出形成国有资产占 2 8 2 1 。加上专门投向国有经济单位的增拨企业流动资金支出、挖潜改造资金和 科技三项费用支出、弥补亏损支出，以及其他属于集体福利设施的投资提供补贴 的支出等，花在国有经济单位上的钱，形成整个财政支出中的大部分。但是，到 2 0 0 3 年，基本建设支出所占比重已经下降至1 9 1 6 。与此同时，用于养老保险 基金补贴、下岗职工基本生活保障补助、城镇居民最低生活保障补助、抚恤和社 会福利救济费等社会保障性支出上升至6 2 9 ，用于科教文卫事业支出增长到了 2 0 8 6 。( 3 ) 财政政策取向正在由“区别对待”走向“国民待遇”以往对私 营、集体与国有企业、内资与外资企业、城市与农村采取不同的税收和财政支出 待遇。而在今天，税收负担和支出投向一视同仁、无差别地对待所有的企业和居 民，已成为财政体制改革的重要理念之一。 上述变化表明，财政收支运作的立足点，已由满足国有经济单位的需要扩展 到满足整个社会的公共需要；财政收支效益的覆盖面由基本限于城镇企业和居民 延伸至城镇和农村的所有企业和居民。财政收支活动逐步趋于规范化、民主化和 青岛市优化财政支出结构研究 法治化。优化财政支出结构已经成为青岛财政体制改革的目标选择。 财政支出结构优化与否，不仅关系青岛市政府在一定财力下有效地履行其公 共服务职能的质量，而且影响青岛社会经济结构的方方面面。目前，各种补贴过 多、各类事业费庞杂、行政支出负担过重等越位现象，以及社会保障不足、公益 事业供给乏力、乡镇公共设施建设投入偏少等缺位现象，仍然存在。财政支出越 位。挤占了稀缺的财政资源，分散了财力，不希j 于推进经济体制的根本性转变。 财政支出范围过宽，既影响市场机制到位：又容易造成财政资金效率低下。而财 政支出缺位，不仅会使政府难以弥补市场失效缺陷，影响经济发展后劲，而且扰 乱国民经济分配秩序，侵蚀税基和国家财政收入，削弱财政宏观调控能力。在新 时期。财政上的钱究竞应该花在哪里? 财政支出结构如何优化，需要认真思考。 鉴于此，本论文综合运用公共财政学、宏观经济学的相关理论，由财政支出 的一般理论入手，揭示青岛市财政支出结构存在的主要闯题，结合青岛市建设和 谐社会的需要，提出中长期进一步优化青岛市财政支出结构的具体对策。 0 2 国内外研究现状与发展动态 0 2 1国外研究现状与发展动态 财政支出作为社会总资源配置的有机组成部分，其支出结构是否恰当，不仅 直接影响着政府职能的实现情况，更直接制约着社会资源配置的优化程度，关系 到社会再生产能否持续高效发展的闯题。因此，财政支出的结构研究是财政支出 研究的主要任务之一。 西方学者认为财政支出结构状况既与一国经济体制和相应的政府职能有关， 又受经济发展阶段的制约。 1 政府职能与财政支出结构的两种观点1 从某种程度上说，财政支出是政府活动的资金来源，也是政府活动的直接成 本。因此，政府职能的大小及其侧重点，决定了财政支出的规模和结构。根据西 方经济学中的相关理论，可以清楚地看出，不论是市场机制这只“看不见的手”， 还是政府作用这只“看得见的手”，各有各的优势，同时也有其严重缺陷。“看不 见的手”和“看得见的手”就像一枚硬币的两面，不能只强调一个方面而忽视另 一个方面。 然而，在经济学中，关于政府的职能特别是政府在经济发展中的作用，一直 存在着两种观点，即市场主导型观点和政府主导型观点。 市场主导型观点源于新古典学派，强调自由运作的市场力量在经济发展中的 作用，认为市场机制本身能够运作得很好，只是在一个十分有限的范围和程度上 王雍君；中国公共支出实证分析 。经济科学出版社，2 0 0 0 版。 4 青岛市优化财政支出结构研究 才会出现失灵。因此，只有着眼于促进市场机制运作效率的政府活动才是适当的。 与此相适应，政府干预应局限于一个狭窄的范围内，即除了提供诸如国防、法律 这类基本的公共服务之外，政府的经济事务应仅限于诸如环境保护、基础教育等 这些具有明显外部性的领域。 政府主导型观点源于凯恩斯学派，凯恩期在就业、利息与货币通论中认 为，经遗危机和失业的根本原因在于有效需求不足，而有效需求不足又是由边际 消费倾向递减、资本边际效率递减和流动偏好等三种心理规律引起。厂商要依靠 政府干预提高社会的消费倾向和投资，以扩大社会有效需求，否则就无法摆脱经 迸危机和失业困境。凯恩斯把国家干预形式归纳为财政政策和货币金融政策。但 他更注重财政政策，视货币政策为辅助作用。他认为政府要通过财政政策实现充 分就业和经济增长目标，认为市场失灵现象如此普遍，以至于如果没有政府的强 有力干预，就很难实现资源配置优化、产业成长和经济的稳定增长。在经济发展 的初期，如果没有政府的强有力干预，就不可能实现快速的资本积累、有效的资 源配置、及时的技术追赶，而这三大要素正是现代经济增长的必要条件。与此相 适应，政府职能不仅体现在为民间部门的迅速扩张提供良好的经济环境、提供充 足有效的经济基础设施，而且还要直接参与战略性产业的投资活动。 当然，不论是新古典学派还是凯恩斯学派的经济学家，都在不断地修正自己 的观点。如今，几乎没有哪个经济学家主张纯粹的自由经济或纯粹的政府干预。 人们都清楚地认识到，市场机制有缺陷，政府作用也有短处；国家肯定要对国民 经济进行一定程度的干预，只是政府干预的力度和方式有所不同。 如果按照市场主导型观点，不仅财政支出规模不可能很大，而且财政支出结 构无疑偏重于行政管理、法律秩序、防卫等维持国家机器正常运转方面的支出。 如果按照政府主导型观点，财政支出规模可能比较大，或者即使受经济发展水平 的制约，财政支出规模不是很大，但支出结构会偏重于资源动员和经济事务方面 的支出。 2 财政支出结构的经济发展阶段论2 从根本上说，同是在市场经济条件下，财政支出结构的长期演变就主要取决 于经济发展阶段。即不同的发展阶段要求财政支出的侧重点不同。这一观点的代 表人物是马斯格雷夫和罗斯托。他们在分析经济发展阶段与财政支出增长的关系 时，突出强调了不同的经济发展阶段会导致不同的财政支出结构。马斯格雷夫把 整个财政支出划分为军用支出和民用支出，而民用支出按其经济性质又进一步划 分为公共积累支出、公共消费支出和转移支付t 同时把经济发展划分为三个阶段， 即初级阶段、中级阶段和成熟阶段，并认为在不同的发展阶段，这三类支出的增 2m u s g r a v e , r a ，f i s c a ls y s t e m s ，y a l eu n i v e r s i t yp r c s s , 1 9 6 9 ；r o s t o w , w w ，p o l i t i c sa n dt h es t a g e so f g r o w t h ，c a m b r i d g eu n i v e r s i t yp r e s s ，1 9 7 1 5 青岛市优化财政支出结构研究 长情况各异。在经济发展初期，公共积累支出应占较大的比重。交通、通信、水 利设施等基础设施具有极大的外部经济性，私人部门不愿投资，这些基础设施不 仅影响国民经济的健康发展，而且也影响私人部门生产性投资的效益。在经济发 展中期，私人部门的资本积累较为雄厚，各项基础设施建设已基本完成，财政投 资只是私人投资的补充；这时，公共积累支出的增长率会暂时放慢，在社会总积 累支出中的比重也会下降。在经济发展成熟期，财政投资的增长率有可能回升。 因为在这一时期，人均收入水平很高，人们对生活质量提出了更高的要求，需要 更新基础设施，加大社会基础设施和人力资本的投资。 公共消费支出的增长率取决于社会成员对公用消费品需求的收入弹性。随着 一国人均收入水平的提高，人们的消费方式会发生变化，衣、食等基本消费品在 整个消费支出中的比重逐渐下降，而需要公用消费品做补充的私用消费品的支出 比重会不断提高，因而公共消费支出占社会总消费支出的比重会相应提高。这种 现象在经济发展初期表现得不十分明显，但到了经济发展成熟期，摩托艇、豪华 轿车，耐用娱乐奢侈品等“成人玩具”的出现，不仅需要政府提供各种公共设旌 与之配套，而且政府的各种管理费还会增加。 转移支付的大小取决于经济发展各阶段政府的收入分配目标。如果政府旨在 减少收入分配中的不公平，转移支付的绝对额会上升，但转移支付占g n p 的比例 不会有多大变化。如果政府的目标是确保人们的最低生活水平，转移支付占g n p 的比例会随着g n p 的增长而降低。一旦经济发展进入成熟期，公共支出的主要目 标将主要提供教育、卫生和福利等方面的社会基础设施。此时，用于社会保障和 收入再分配方面的转移支付规模将会超过其他公共支出。 2 0 世纪7 0 年代，英国经济学家普雷斯特( p r e s t ) 曾经对发达国家和发展中国 家的政府支出经济性质结构进行了比较，从他统计的数据来看，发达国家政府转 移性支出所占比重比发展中国家同类指标要高出很多，前者为4 0 ，后者为 2 2 5 。 0 2 2 国内研究现状与发展动态 改革开放以来，特别是2 0 世纪9 0 年代以来，建设公共财政成为市场经济体 制下财政体制改革的目标模式。围绕着提高财政支出效益、优化财政支出规模和 结构，开展财政支出实践和研究工作。 刘汉屏、宋婉媚( 2 0 0 0 ) 将公共财政支出界定为社会公共需要。优化财政支 出结构是实现国家政治、社会、经济三大职能的客观需要；苏明( 2 0 0 3 ) 从政府 职能角度和经济发展考察财政支出结构发展的规律，针对当前我国财政支出结构 中存在的问题，提出了财政支出结构优化的对策和制度保证；杨京星( 2 0 0 4 ) 从 财政支出评价的目标、对象和范围、评价方法、指标和标准的选取等方面系统构 6 青岛市优化财政支出结构研究 建了财政支出绩效评价体系；郭庆旺( 2 0 0 3 ) 等人通过构建理论模型和经验模型， 认为财政支出总水平、内在结构与经济增长的相关性，提出了优化财政支出结构 的具体思路：湖北省财政厅联合课题组( 2 0 0 3 ) 认为应该按照公共财政要求优化 财政支出结构。孙文祥，张志超( 2 0 0 4 ) 运用实证分析方法考察了财政支出结构 对经济增长与社会公平的影响。他们认为地方财政支出具有显著促进经济增长的 作用，而中央财政支出可以显著改善社会公平；财政支出的具体项目对经济增长 和社会公平程度的贡献是不一样的，大多数支出项目很难顾及两个目标；但文教、 科学、卫生事业费支出有助于两个目标的实现。因此应该根据不同时期政策目标 来调节中央和地方的财权，以及财政支出项目的侧重点。河北省财政厅课题组 ( 2 0 0 5 ) 在分析该省地区间财力差异的基础上，认为财政转移支付制度对平衡地 区间财力差异有一定的调节作用，指出加大一般性转移力度、改进转移支付办法、 减少非均衡化资金、加强专项补助管理等是逐步调整地方既得利益、优化财政支 出结构的具体对策。吴云法( 2 0 0 5 ) 等指出浙江省台州市财政支出压力逐渐加大 的主要原因在于公共财政支出范围难以界定，财政支出结构存在众多问题：法定 支出比例保证之间存在矛盾；财政供养人口多，增资因素加重财政压力i 社会保 障资金存在缺口，城乡统筹压力大；乡镇财政压力大，债务问题严重。 综上所述，我国当代财政学者对财政支出的研究，主要是以马克思主义经济 学理论为基础，同时借鉴西方财政学家的研究成果。这些科研成果主要是基于财 政支出应如何完成中央政府宏观政治经济意图而开展研究工作，这种研究是由我 国社会主义财政制度所决定的。本文拟在此基础上，运用理论分析与实证分析、 统计分析等方法，以青岛市地方财政支出为例，研究地方政府在建设公共财政过 程中，如何通过优化财政支出结构，提高地方政府宏观调控能力。 0 3 论文的主要内容与研究方法 0 3 1 论文的主要内容 优化财政支出结构，不仅关系到青岛市政府在一定财力下有效地履行其公共 服务职能的质量，而且也影响到青岛社会经济结构的各个层面。财政支出越位， 挤占了稀缺的财政资源，分散了财力，不利于推进经济体制的根本性转变。而财 政支出缺位，不仅会使政府难以弥补市场失灵缺陷，影响经济发展后劲，而且可 能扰乱正常的国民经济分配秩序，侵蚀税基和财政收入，削弱财政宏观调控能力。 最重要的是，体现广大人民群众利益的老百姓福利难以得到实质性改善。进入 2 1 世纪以后，财政的钱究竟应该花在哪里? 财政支出结构如何优化? 都需要我 们