（环境科学专业论文）土地供应与房地产市场调控关系研究.pdf

a b st r a c t t h ep u r p o s ei nt h isp a p e risat h e o r yf o u n d a t i o n w i t ht h er e a l is t i cc o n d i t i o no f t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n1 a n d s u p p l y a n dr e a le s t a t em a r k e t r e s t r i c ti o i l i nt h ef o u n d a ti o nt h a td is c u ssi n gl a n d s u p p l ya n dr e a le sr a t em a r k e td e v e l o p m e n tf r o mt h en e w v i e w p o i n t ，t h e r e s e a r c h a n a l y z e s t h e t r a n s m i t t i n g i n f l u e n c et h a tl a n ds u p p l ya d j u s t sa n dc o n t r o l sr e a l e s t a t em a r k e t ，t h er e s e a r c ha n a l y z e dt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nl a n d s u p p l y a n dt h er e a le s t a t em a r k e tb y a n a l y z i n g t h er e l a t i o n s h i po f l a n dp r i c ew i t hr e a l e s t a t ep r i c e 1 a n ds u p p l yw i t hr e a le s t a t eq u a n t i t i e s ， l a n ds u p p l yq u a n t i t i e sw i t hr e a le s t a t ep r i c e t h e r e s e a r c hc a np r o v i d et h eg o v e r n m e n tw i t ht h e o r i e sp r o o f t oe n h a n c ef o rt h em a c r or e s t r i c t i o no fl a n dm a r k e t i n o r d e rt om a k eg o o du s eo ft h el a n dm a r k e tw it ht h er e al e s t a t em a r k e ta n dp r o m o tt h ea 1 11 e v e lm a r k e t sp o s i t i v e i n t e r a c ti o na n dt o g e t h e rd e v e l o p p i n g t h isp a p e ris t o t a l l yd i v i d e di n t of i v ec h a p t e r s ： c h a p t e r1m a i n l ye l a b o r a t e s t h eb a c k g r o u n di na n d a b r o a d ，p u r p o s e ，m e a n i n ga n dm e t h o d so f t h er e s e a r c h c h a p t e r2 i sm a i nt od is c u sst h er c l a t e de c o n o m i c t h e o r i e sw i t h1 a n ds u p p l ya n dt h et e a l c s t a t e m a r k e t i n t r o d u c i n gt h ec o n c e p t ，n e c e s s it ya n d t t p o s s i b i l i t yt h a t l a n ds u p p l ya d j u s tsa n dc e n t r e ls t h e r e a le s t a t em a r k e t ，a n dt h ep o li c yt a r g e t ，c o n t e n t s ， m e a n so fi t c h a p t e r3d i s c u s s e st h et r a n s m it ti n gi n f l u e n c e t h a tr e s u l t sf r o ml a n ds u p p l ya d j u s t i n ga n dc o n t r o l l i n g t h er e a le s t a t em a r k e t i ta l s o a n a l y z e s t h e r e l a t i o n s h i po fl a n dp r i c ew i t ht e a le s t a t ep r i c e ，l a n d s u p p l y w i t hr e a le s t a t e q u a n t i t i e s ，l a n ds u p p l y q u a n t i t i e sw i t ht e a le s t a t ep r i c ea n di n t r e d u c e st h e t r e n do fti a n ji nt h a ta f f e c tt h el a n dp r i c ea n dt e a l e s t a t ep r i c e c h a p t e r4a n d5p r o v i d e st h ep 0 1 i c yr e s t r i c t i o n m e c h a n i s mo ft e a le sr a t em a r k e ti nt i a n j i n a n dt h e r e s e a r c hr e s u ltw a sd i s c u s s e da n da n a l y z e d k e yw o r d s ：l a n ds u p p l y r e a lo st a t em a r k e t l o s t r l e t i o n t r a n s m i t t i n g l a n dp r i c er e a l e s t a t ep r i c e t i a n j i nc i t y m 第一章绪论 1 1 选题的理论意义和现实意义 近年来随着社会经济的发展，房地产业的发展日趋活跃，其作用也越来越重 要。房地产业一直都是社会各界关注的焦点，土地供应和房地产市场调控关系的 研究不仅对分析和评判房地产市场的运行具有重要的意义，而且在一定程度上还 能直接或间接地影响着房地产市场的有序发展。土地供应与房地产市场调控的关 系问题，其研究不仅是房地产市场的基础和源头问题，而且是推进土地市场和房 地产市场健康、有序、协调发展的关键。在市场经济条件下，微观角度上房地产 价格的形成与上涨是由价值规律和市场供求关系决定的，房地产价格上涨归根到 底是城市社会经济发展引起房地产市场供求关系变化的结果。宏观角度来讲，土 地的基本国情和土地制度，决定了土地供应政策对房地产市场调控具有十分重大 的影响。深入研究土地供应和房地产市场调控的关系，是当前房地产市场科学制 定相关政策的迫切需要，也是指导房地产业健康发展的重要理论依据，因此，这 项研究不仅具有重要的理论价值，也具有十分必要的实践价值。 1 2 国内外研究动态 2 0 0 5 年以来，随着国家一系列宏观调控政策的相继出台并逐步贯彻实施，房 地产投资增速过猛势头得到初步遏制，过热的购房需求有所降温，房地产供求关 系得到改善，为稳定房地产价格创造了条件，房地产市场正朝着宏观调控的预期 目标发展。笔者认为，国家通过土地供应调控宏观经济的根本落脚点在于通过土 地供应调控房地产市场，从而实现调控国家宏观经济的目的。土地的供应体现的 是为经济和社会发展提供建设用地保障，民生、工业、服务业等各行各业的发展， 都离不开生活和生产所需的建设用地。随着经济的全球化、体化的发展以及国 家对于土地供应政策的调整，土地供应参与宏观调控的政策目标、内容和手段体 现在对房地产市场调控上，更具体的内容体现在房地产市场供需平衡和房地产价 格的稳定上。 1 2 1 国内研究动态 ( 1 ) 对土地供应的研究 在土地参与宏观调控方面，中央自2 0 0 3 年下半年起为加强宏观调控，首次把 土地定位为国家的宏观经济管理手段，把国土资源部定位为宏观管理部门。国家 一系列土地宏观调控政策的实施，取得了积极效果。主要表现在：初步遏制了 部分行业的过度投资和低水平重复建设，停止了不符合国家产业政策和市场准入 条件项目的供地。促进了土地集约利用。在增量建设用地受限的情况下，各地 大力盘活存量土地，从政策上引导集约用地。 国内对土地供应的研究主要集中于土地供应的影响因素、增加经济供应的途 径以及我国土地供应存在的问题及完善土地供应制度等方面，有以下几种观点： 影响土地经济供应的基本因素是土地的自然供应、利用土地的知识和技能、 社会需求、产品价格、土地利用计划以及土地供应者的行为。增加土地经济供应 的方法是扩大土地利用面积、提高集约经营水平、建立合理的土地制度、调节消 费结构、利用新技术和保护土地资源等。 影响土地经济供应的因素包括自然因素、经济因素、技术因素和制度因素。 增加土地经济供应的主要举措有保护并合理利用现有土地，做到地尽其用；提高 土地利用集约度，在内涵上增加用地；合理开发土地，改造不毛之地，在外延上 增加用地，合理增加土地的代用品，节约用地等等。 影响土地经济供应的因素为自然土地数量、人类利用土地的技能、交通运输 手段、土地利用的集约度、国家或民间的土地开发、公法或私法上的土地管制和 土地需要的变动。 不少学者认为，我国土地的供应存在的问题和特点是：一是城市土地供应基 一2 一 本采用“以需定供，总量不限”的方式，导致城市规模盲目扩大。二是城市发展 以外延扩张为主，占用了大量耕地，加剧了我国人均耕地面积小的严峻形势，“吃 饭和建设”的矛盾更加突出。三是城市土地供应总量过大，土地闲置浪费现象比 较严重。 ( 2 ) 对房地产市场调控的研究 最早提出要将土地供应与房地产市场调控相结合，是在1 9 9 2 1 9 9 3 年“房地 产热”、“开发区热”时期。当时，学术界对土地供应调控房地产市场的重要性、 目标模式、重点和手段等开展了系统研究。 土地供应参与房地产市场调控之所以十分重要，是因为：土地本身的特殊性 决定了其重要性，土地是有限的自然资源，特别是耕地，更为有限：土地是国家 的重要资产，可以为国家源源不断地提供大量财富；我国实行土地的国家所有制 度，土地供应总量控制是政府对土地利用进而对经济进行合理调控的重要手段之 一，它关系到社会和经济的稳定发展。 在土地供应调控房地产市场方面，大多数学者认为：土地是一种特殊商品， 在房地产市场的调控中，既要遵循一般经济规律和价值规律，又要运用土地市场 的特殊规律。当前土地市场调控房地产市场的重点应集中在两个方面：一是强化 土地供应总量控制，协调土地供求关系：二是盘活存量土地资产。 1 2 2 国外研究动态 ( 1 ) 对土地供应的研究 r t e i y ( 1 9 2 4 ) 土地经济学原理、r u r a t c l i f f ( 1 9 4 9 ) 的城市土地经济 学等早期作品对土地供应及其影响因素、增加土地经济供应的途径等问题进行 了深入研究。认为增加土地经济供应的方法有：利用从前未利用过的土地； 对现在己经利用的土地增加投资和劳力；消除妨害已利用土地充分利用的障碍： 控制消费，使人们的需要限于土地最宜于生产的产物。此后，r b a r l o w e ( 1 9 8 6 ) 一3 一 将制约和决定土地经济供应的主要因素概括为土地的自然特性和土地资源利用的 经济、制度以及技术条件，并对城市土地市场中的土地供应模式进行了理论和实 证研究。 ( 2 ) 对房地产市场调控的研究 发达国家房地产市场发展历史比较悠久，相关的管理和调控经验比较丰富。但 是由于土地所有制和市场体制的差异，大多数国家都不把土地作为调控的手段， 一般注重使用法律手段、金融政策、财政政策、住房保障政策进行房地产市场的 调控。各国调控房地产业的手段类型基本相同，与我国的差异主要在三个方面： 是法制的建设，发达国家建立了完善的法律体系来规范市场秩序、约束政府行 为，使调控措施有法可依并有效落实；二是宏观调控的基础，发达国家特别重视 住房保障问题，将房地产市场中应由政府主导和由市场机制主导的两部分明确区 分开来，做到区别对待，有的放矢；三是调控的技术，发达国家因为理论的先行 和经验的积累，在调控的时机、力度、精确度等方面都把握得更为成熟。 1 2 3 国内外研究中存在的问题 笔者认为国内外现有的研究成果，对土地供应调控房地产市场机制的建立健 全，缺少实践上的指导。 国外的宏观调控理论研究比较成熟，但由于土地所有制和市场体制的差异， 大多数国家都不把土地作为调控的手段，因此，对这方面的研究十分少。 国内研究起步较晚，虽然不少专家学者从不同角度进行了探讨，但大多缺乏 针对性和系统性。缺少从政策协调配合角度，对房地产市场调控实践性、操作性 的探讨，更缺乏对调控机理和相关政策设计等深层次问题的系统研究，因此，难 以为有关部门制定政策提供足够的理论依据和技术支持。 1 3 研究思路与方法 在论述土地供应与房地产市场调控关系的基础上，从“土地供应传导机制” 一4 一 角度，从土地供应与房地产市场实践关系上，对地价与房地产价格间的影响关系 进行系统分析。重点分析土地价格与房地产价格、土地供应量与房地产数量及土 地供应量与房地产价格的关系。最后讨论天津市房地产市场的政策调控和制约机 制，并对研究结果进行分析和讨论。 一5 一 第二章土地供应与房地产市场调控概述 2 1 土地供应参与宏观调控的概念 土地供应就是指可利用土地的供应，即地球所能提供应社会利用的各种 生产和生活用地的数量。土地供应可分为自然供应和经济供应。土地天生的 可供人类利用的部分称为土地的自然供应。土地的经济供应，是指在土地自 然供应的基础上，投入劳动进行开发后，成为人类可直接用于生产、生活各 种用途土地的供应。 土地供应政策是指在一定的社会经济背景下，政府为了实现一定的经济 社会发展目标而制定的有关调控土地供应总量、结构、价格和用途等的一系 列行动方针和行为准则。 房地产市场调控，是在城市经济运行过程中，为了促进房地产市场发育、 规范市场运行，对房地产市场进行的调节和控制行为。调控过程是国家依据 市场经济的一系列规律，运用调节手段和调节机制，实现资源的优化配置， 为房地产业经济的运行提供健康、有序的发展环境，使经济社会得到正常运 行和均衡发展的过程。 综上所述，笔者认为，土地供应调控房地产市场是指政府运用土地供应 政策，对房地产业经济的总供应和总需求进行调节和控制的过程。 2 2 土地供应调控房地产市场的必要性和可行性 2 2 1 土地供应参与调控的必要性 ( 1 ) 是我国目前房地产市场宏观经济状况决定的 在研究土地供应和房地产市场调控关系之前，非常有必要探讨分析近几年来 我国房地产市场的发展情况。 纵观全国房地产持续繁荣有三个因素：一是得到了资金面的强力支持；二是 一6 一 得到了宏观政策面的强力支持( 宽松的金融环境和鼓励住房消费的政策) ；三是得 到地方政府的强力支持，绝大多数地方政府为追求短期绩效而对房地产采取过度 的鼓励政策。三者的结合造成了房地产持续9 年的超强繁荣，现在还看不到结束 繁荣局面的转折点。房地产业的暴利机制及对宏观经济繁荣的强力带动作用，使 得社会资金源源不断向房地产行业流动，纠正这一趋向十分困难，因为这会触动 多方面的切身利益。唯一可以改变的是政策面，但是从近几年对房地产所实施的 调控政策及其成效看，中央短期调控政策在利益调整问题上也显得比较乏力。 地方政府过度刺激和房地产商对市场的操纵是导致房地产热的根本原因。房 地产增长对地方经济发展产生三大明显的效应：一是增长效应，对短期g d p 增长 的贡献大；二是财政增收效应，即“土地财政”，将农业用地征收转用为建设用地， 将城市用地更多地用于住宅建设将显著地增加财政收入；三是增加政府相关者的 收益。受这三种强效应的诱惑，房地产成为许多地方政府发展经济的主要增长点， 在政策上对房地产需求和供应给予过度刺激。 我国正处于计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，旧体制的弊端尚未完 全消除，新的体制还不完善，体制中存在诸多不确定因素和复杂的过渡形式，财 政政策、货币政策和产业政策具有明显的过渡性特征，致使宏观经济的调控效果 与政策目标间往往存在较大差距。中国人民银行行长周小川就曾指出，“微观基础 不成熟、价格型工具的作用受到限制、社会保障体制落后以及激励政策不到位等 因素，造成了中国货币政策传导出现阻滞。只有疏通传导机制，货币政策才能取 得预期的效果。” 可见，环境和自身的限制，将大大影响财政、货币和产业的调控效果。由于 政策工具的完善、经济环境的优化不是一朝一夕的事情，但国家现在就需要及时 纠正经济中出现的问题，所以，只能对现有的宏观经济调控体系进行改革，其方 法就是在现有的政策工具中引入土地这一工具。 一7 一 ( 2 ) 是土地供应不严引发宏观经济问题决定的 由于我国土地市场发展不完善，土地供应机制不健全，一些地方政府不顾经 济的可持续发展，滥用征地权，“牺牲耕地换发展”，越权批地，低地价出让土地， 致使大量土地以低成本进入市场，低成本土地通过“银行抵押”取得贷款。不完 善的土地制度和金融制度是地方政府和企业实现投资扩张的重要条件，导致了一 些行业和地区盲目投资，从而出现经济虚热，并造成主要原材料、能源、运输等 “瓶颈”约束加剧和价格上涨。而在现阶段我国财政政策和货币政策的调控作用 非常有限的情况下，运用土地政策来遏制部分行业盲目投资和低水平扩张，将产 生更为直接的效应。 ( 3 ) 是由政策学基本原理决定的 在政策手段的选择与运用中有两个基本法则：丁伯根法则和蒙代尔法则。丁 伯根法则的基本内容是：为了同时达到多个政策目标，至少必须有同目标数量相 同的政策手段。丁伯根法则在经济政策中的含义是，要把多种政策手段配合起来 达到多种政策目标，所要实现的政策目标越多，需要使用的政策手段也就应该越 多。蒙代尔法则的基本内容是：每一种政策手段应当用于其能产生最大最有利影 响的市场或经济环境，其对另一市场或经济环境所必然产生不利的副作用，可用 性质相反的另一种政策手段加以抵消。这个法则强调了市场的区分，以及不同政 策手段在不同市场的比较优势，因此，又称为“有效市场区分原理”。蒙代尔法则 说明了政策配合的基本原则，在政策实践中也是很有用的。 我国的基本国情是人口众多，人均耕地面积少，建设用地占用耕地现象严重， 建设用地浪费和闲置问题突出。所以，我国不仅要实现经济的效率、稳定和公平， 还要实现土地的有效供应和集约利用。根据丁伯根法则和蒙代尔法则，原有的政 策工具是不够的，应当将土地也作为政策工具。 2 2 2 土地供应调控房地产市场的可行性 一8 一 ( 1 ) 是土地自身特性和我国土地制度决定的 土地自身的特性及我国土地政策和土地体制的具体情况，决定了我国土地政 策与财政政策、货币政策、产业政策间存在着相互影响、相互制约的关系。土地 是重要的生产要素之一、是生产经营活动的必需载体，是产业发展中不可替代的 资源，土地的供应将对产业的发展产生重要的影响。信贷是目前我国货币政策的 主要传导渠道，由于土地供应和建设中的资金主要来自于银行信贷，同时，银行 信贷的很大比例都投入了土地金融，所以土地和信贷间相互制约。我国的城市土 地为国家所有，土地实行有偿出让，出让收入已经成为地方政府的主要收入来源， 对地方财政政策有重大的影响。正因为土地与主要宏观调控工具间有如此紧密的 关系，所以土地供应与房地产市场间存在着相互制约的关系。 ( 2 ) 土地公有制提供了制度保障 土地所有权是土地产权权利中最充分的一项物权，它由土地占有权、使用权、 收益权及处分权等权能组成，是其他物权的源泉和出发点。我国宪法和土 地管理法规定：全部土地都为社会主义公有，土地的社会主义公有制分为全民 所有制和劳动群众集体所有制。同时， 宪法规定：“国家为了公共利益的需要， 可以依照法律规定对集体所有的土地实行征收或征用并给予补偿”。我国目前绝大 多数的征地行为都是“征收”，征收具有强制性，被征地单位必须服从，征收土地 的所有权将发生转移( 由集体土地变为国有土地) 。所以，国家从根本上掌握了全 部土地的所有权。土地的社会主义公有制和征地制度，决定了国家从根本上拥有 土地的所有权，拥有对土地的最终处分权，这是土地供应政策能够调控房地产市 场的最基本保障。 ( 3 ) 土地供应政策提供了物质保障 根据土地的来源，土地供应分为增量土地供应和存量土地供应。中华人民共 和国城市房地产管理法明确规定：“城市规划区内集体所有的土地，经依法征用 一9 一 转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可转让。”所以，政府作为国有土地所 有权的代表，完全町以控制增量土地的供应；我国城市存量土地数量巨大，土地 储备制度的建立为政府垄断城市存量土地供应提供了保障。天津市建立土地收购 储备制度以后，市政府规定市区范围内凡需盘活的存量土地和用于经营性房地产 开发的用地，要统一纳入土地整理中心运作，实行统一收购，统一整理和统一出 让，由储备机构一个“口子”向市场供应土地。克服了由于土地使用者通过补办 出让手续后转让土地，而形成的多头供地局面。在相关法律和土地储备制度的保 障下，国家基本上能够控制土地的供应，为土地供应调控房地产市场提供了物质 保障。 ( 4 ) 土地垂直管理提供了行政保障 所谓土地垂直管理，主要是指省级以下基层土地部门的用地审批权和领导干 部的人事权由地方党委管理为主，改为由上级国土部门管理为主。我国原有的分 级管理体制的弊端是：集土地规划、土地审批、土地出让金收取等权力于一身的 地方政府，往往自行其事，既当裁判员又当运动员，置国务院和国土资源部的政 令于不顾。实行省以下垂直管理体制，可以减少市、县、乡( 镇) 政府对国土资源 管理部门的行政干预。加强国土资源管理部门的职能、权力和责任，可以从体制 上防范新的“圈地运动”发生，是落实最严格土地管理制度的尝试和努力。本质 上，这项改革是对地方政府土地权力的一种“削藩”行为，是对土地利益的一次 重大调整。土地垂直管理保证了土地政策在向下级传导的过程中能减少“信号的 丢失”，能够比分级管理体制更好地贯彻土地政镱，是土地供应调控房地产市场的 行政保障。 ( 5 ) 土地法律法规建设提供了法律保障 我国与土地相关的法律法规体系建设已经取得了显著成绩，该体系的构架由 法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方性政府规章、规范性文件和技术 一l o 规范等构成。目前，土地供应的主要环节均有法可依，土地法律法规体系基本建 立，为土地供应调控房地产市场提供了法律保障。 2 3 土地供应调控房地产市场的目标、内容和手段 2 3 1 地供应调控房地产市场的目标 ( 1 ) 实现土地资产的价值 土地具有资源和资产双重属性。作为资产的土地要求在经济上得到体现。我 国土地使用经历了一个由无偿到有偿的过程。在市场经济体制下，尤其是加入w t 0 要迈向国际化的环境下，土地要充分实现其经济价值。 ( 2 ) 房地产市场调控中，既要治标，又要治本 在当前的房地产市场中，自住消费需求、投资需求、投机需求组成了一个由 下而上的金字塔型三重需求结构。要建立一个能够解决亿万中国人民安居乐业问 题的发达规范的房地产市场，就必须在房地产市场调控中，既要治标，又要治本。 所谓治标，即控制住由三重需求结构引致的房地产价格虚涨的趋势，使房地产价 格回到合理的区间。但这只是中间目标，不是长远目标。长远目标是通过对当前 房地产市场的调控，建立一个有监管的、具有广度、深度和弹性的房地产市场。 在这样的市场中，有政府的科学规划和监管，有充足的满足不同偏好的房地产品 自由流通，市场供求机制、价格机制和竞争机制能够充分发挥作用，房地产品价 格波动的区间非常小如果价格偶尔发生了偏离，市场也能通过自身内在机制的作 用，使价格很快回到均衡的水平这就是所谓的治本的问题。调控房地产市场可能 的政策包括：调整土地的供应结构，在缓解居民自住消费需求方面，多提供普通 商品房、经济适用房、廉租房建设用地，限制高档商品房用地。在科学规划的前 提下，改变“非饱和适度供应，保持卖方市场”的僵化土地供应政策，根据各地 不同的房地产市场形势，决定是否增加土地供应，贯彻科学发展观。严控地方政 府主导的旧城改造的步伐，减缓由拆迁产生的被动自住需求。 2 3 2 土地供应调控房地产市场的内容 总的来看，政府可以通过控制土地的供应数量、供应结构、供应方式、供应 时序等方面来对房地产开发市场施加影响，从而调控房地产市场健康发展。 ( 1 ) 控制土地供应的数量 控制土地供应的数量，包括事前和事后的控制。土地供应的事前控制，即通 过土地利用总体规划和年度用地计划来控制土地供应的数量。土地利用总体规划 和年度用地计划要具有科学性、前瞻性和统筹性，同时，经法定程序批准的规划 和计划必须严格执行，确定的建设用地总量和供地结构不能随意突破。土地供应 的事后控制，即监督检查规划和计划的执行情况，对违反规划和计划的用地依法 进行处理。由于事后的控制需要耗费大量的成本，己投入土地和资金中的大部分 将被浪费，因此，应当以事前控制为主，以规划和计划控制土地供应的数量。 ( 2 ) 控制土地供应的结构 当产业结构出现重大调整和一些新兴产业出现时，都需要对土地供应结构进 行调整。就房地产业而言，为缓解城市住房紧张的局面，需要在控制总量的情况 下优化供地结构，如增加对普通住房和经济适用房的用地供应。因此，许多产业 中存在的结构不合理现象，可以通过调整土地供应结构解决。目前，中央停止了 不符合国家产业政策的项目用地供应，停止了别墅类土地供应，限制高档公寓等 高档商品房用地的供应以及继续停止高尔夫球场用地的供应等，就是政府采取的 控制土地供应结构的措施。 ( 3 ) 控制土地供应的方式 计划经济体制下，实行土地的无偿划拨。改革开放以后，正在逐步实现土地 有偿供应的改革，即在不改变土地国有的前提下，采取协议、挂牌、招标、拍卖 等方式，将国有土地使用权有偿有期限地出让给土地使用者。其中，挂牌、招标、 拍卖三种方式具有公开、公平、竞争性等特点，最符合市场经济的原则；协议出 一1 2 让的随意性和盲目性比较大。2 0 0 2 年5 月9 日，国土资源部签发招标拍卖挂牌 出让国有土地使用权规定，叫停了己沿用多年的土地协议出让方式，要求从2 0 0 2 年7 月1 日起，所有经营性开发的项目用地都必须通过招标、拍卖或挂牌方式进 行公开交易。2 0 0 4 年3 月3 1 日，国土资源部与监察部联合下发7 1 号文件规定， 从8 月3 1 日开始，各省区市不得再以历史遗留问题为由，采用协议方式出让经营 性国有土地使用权。8 3 1 ”大限表明了政府要使土地供应方式纳入规范化轨道 的决心。 ( 4 ) 控制土地供应的时序 土地供应中要考虑经济发展的实际需要、各级政府间的公平和代际公平，不 要超前供地。由于我国土地出让金是未来几十年地租收益贴现后一次性收取，引 起了许多地方政府为了本届政府的政绩，疯狂卖地增加财政收入、低价甚至无偿 供地吸引资金。往往造成土地供应超出了经济发展水平，致使土地闲置浪费，严 重干扰房地产市场健康、有序发展。土地供应作为调控手段后，还要从宏观的时 间角度来分配土地，保证土地利用的可持续性。 2 3 3 土地供应调控房地产市场的工具 土地供应调控房地产市场，政府可以采取行政手段、经济手段以及法律手段 等。具体而言，政府可动用的土地政策工具主要有土地供应计划、土地利用规划、 土地用途管制、土地价格、土地税收等。 土地供应计划是最基本的经常使用的调控政策工具，根据经济形势的变化和 调控政策的要求，适时适度地调整土地供应计划，可以促进房地产市场开发建设 目标的实现。 土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域 协调发展的中长期空间规划，是对土地利用和房地产市场发展进行调控的基础性 工具，根据国家经济社会中长期发展战略，编制、修订和完善土地利用总体规划 一1 3 等空闯规划，完善规划管理体制，有利于促进房地产市场全局性、战略性目车，下的 实现。 土地用途管制尤其是对农地转用的管制，是以规划为基础对重大用地关系进 行调节和控制，进而对工农关系、城乡关系、城镇化进程、区域分工等进行调控 的重要工具。土地价格和土地税收，是调节房地产市场供求关系、引导产业投资 和消费需求的重要致策工具。 一1 4 第三章土地供应与房地产市场实践关系的研究 3 1 土地供应对房地产市场调控产生的传导影响 受经济条件的限制和人为因素的影响，可以说某种用途土地的经济供应在一 定时间内是有弹性的，因为不同用途之间的土地可以相互转换，尽管转换有时需 要相当长的时间。土地的经济供应是以自然供应为前提的，其受人类的科学水平、 土地利用的集约程度、交通运输条件以及社会需求等因素的影响。土地的需求是 指人们为了生产、生活以及其他的各种需要利用土地进行各种相关活动的需要。 值得一提的是，人们对土地的需求不同于入们对一般商品的需求，人们对土地不 是直接消费，而是将土地作为一种基础、依托、工具，也就是人们因为对通过土 地达成目的的需求，才引发了土地的需求。这方面比较有名的理论有“玉米法律 悖论”：1 8 0 0 年英国制定了限制进口谷物的玉米法律，导致了国内对玉米的需求上 升，玉米法律提高了玉米的价格，刺激了国内玉米的生产和对种玉米的土地的需 求。由于土地资源是有限的，因此地主们就提高地价来满足对土地的需求。房地 产与土地的关系在一定程度上就类似这种关系，正因为有对住房的要求才导致土 地的需求。土地的需求主要受人口变动、经济发展科技水平、人民消费水平及结 构等因素的影响。在市场经济条件下，价格最终是由市场供需决定的，供需平衡 是市场的理想状态，因为市场的供需受多方面因素的影响，并且市场主体具有信 息不完全性，所以市场上的供需状态多半是不平衡的，却又趋向于平衡的。土地 的供需平衡是一种动态的、相对的平衡。并且由于土地供应的特殊性，土地供霈 平衡也就不同于一般商品的供需，因为土地的供应不仅受资源有限性的限制，对 个国家或地区来说，土地的供应还受国家或地区之间的限制。 下面从短期和长期两个方面来分析土地的供需： ( i ) 短期：由于不同用途土地之间的转换需要时间，所以短期内土地供应是 一1 5 固定的，短期内土地供应可视为无弹性，此时土地供应曲线是一条垂直直线s o ， 而需求是有弹性的，因而是一条曲线d 0 。当市场对土地需求增加时，需求曲线场 就向上移至d l ，此时土地价格就由p o 上涨至p 1 ，相反当市场对土地的需求减少 时，需求曲线d o 就向下移至d 2 ，此时土地价格就由p o 下降至p 2 。因此，在短期 内，由于土地供应无弹性，土地价格水平完全由需求一方决定。详细过程如图1 。 ( 2 ) 长期：随着时间的推移，一种土地用途的土地供应可以由其他用途转换 提供，土地供应此时就是可变的，是有弹性的，为斜向上曲线，如图2 ，市场初始 均衡价格为p ，随着供应和需求的变化，供应曲线和需求曲线同时变动，从而土地 价格发生变化，但其究竟是上升还是下降还要比较供应和需求的变动程度。详细 过程如图2 。 p p 。 p - h p z o 图1 上地短期供需图图2 土地长期供需图 3 1 1 土地供应传导机制的相关概念 在宏观经济中，调控可以分为直接调控和问接调控。能够直接作用于社会总供 应或者社会总需求的调控称为直接调控，不能直接作用于总供应或总需求的宏观调 控称为间接调控。 “传导机制”是存在于问接调控中的个概念，是指从调控手段实施到调控 目标实现之问的中间过程。常见的是对于货币政策传导机制的研究。 土地是基本的生产要素，对土地的需求是引致需求，土地供应是日j 接作用于 一1 6 一 房地产市场的，从土地利用规划、供地计划等政策工具实施到房地产市场调控之 间有一个传导过程。 3 1 2 土地供应传导的特点 首先，土地供应传导是一个时间过程。从土地供应工具的运用，到最终影响 房地产市场，要经过一个相当长的过程。这个过程称为土地供应的时滞。土地供 应政策时滞包括当局认识时滞、决策时滞、行动时滞和响应时滞。 其次，土地供应传导是一个多主体的利益博弈过程。土地供应政策传导实际 上是一个各种经济主体相互作用的过程。土地所有者( 国家) 、土地管理者兼供地 收益的主要获得者( 地方政府) 、土地投资者( 开发商) 、投资资金主要提供者( 银 行) 、最终的需求者( 个人或企业) 围绕自身利益相互影响、相互作用，并试图达到 利益均衡。 再次，土地供应传导过程是土地供应政策与其他政策协调的过程。土地供应 并不能独立发挥作用，而是要和产业政策、财政政策和货币政策相互协调、相互 配合，才能起到调节和控制宏观经济的作用。 从土地供应传导机制的概念和特点可以看出，分析土地供应传导的核心是研 究从土地供应实施到实现房地产市场调控之间所经过的途径和过程。在这个过程 中，存在着利益的博奔，存在着不同政策的协调。 土地具有资源和资产双重属性，不同属性要素的传导渠道不同，土地的双重 属性决定了土地供应传导渠道不止一条。土地的资产属性通过房地产产业渠道， 从广义角度来讲，土地供应调控房地产传导影响表现在：土地供应和需求对房地 产行业的政策、行政、经济等方面的影响。狭义角度来看，土地的资产属性的物 质表现为城市地价，土地供应的资产属性通过产业传导渠道作用于房地产市场的 最直接的终极表现，体现了城市地价对房地产价格的传导影响。对土地供应房与 地产市场调控的关系进行定性、定量的研究，关键在于探讨城市地价与房地产价 一1 7 一 格之问存在的关系，这使得我们分析土地供应与房地产市场调控的关系变得更便 捷、更直观。 3 2 城市地价的涵义 土地价格一直以来都没有既定性又定量的描述，马克思说过：土地价格等于 资本化的地租，即转化为一定量货币资本的地租。这种定义从资源角度定义了土 地价格。但随着社会经济的发展，对土地开发利用程度的不断加深，投入的人力、 物力和各种资金的不断增加，使土地价值中的资产构成价值不断增大，土地价格 的内涵也发生了极大程度的演变，结合当今实际发展情况，土地价格的涵义可以 从以下几个方面来理解： 3 2 1 地价是土地资源价格和土地资产价格的有效统一 土地不是劳动产品，本身没有价值，但有价格，它作为一个自然历史综合体， 既以价值为基础又以土地的使用价值为基础，既有资源本身的价值，又蕴涵着后 期人类社会劳动和科学技术的成果，具有资源和资产两种特性，因此其价格也应 该是这两方面价值的体现，所以说土地价格是土地资源价格和土地资产价格的有 效统一。 3 2 2 地价实质上是地的产权价格 土地的位置固定性以及受地域的影响性决定了土地与一般的商品不同，土地 市场上交易的不是土地本身，而是土地产权。尤其是在我们国家，土地所有权是 属于国家的，不允许买卖交易，因此土地市场上交易的土地产权也就是土地使用 权及其衍生出来的一系列权利。当然，土地价格作为土地经济关系在商品经济下 的特殊表现形式，其产权交易需要产权规范化、法制健全化等一系列的保障。 3 2 3 地价是三大收益价格的统一 土地作为种特殊的自然历史综合体，不仅能带来经济收益，还能带来社会 收益和生态收益，土地价格作为土地经济关系的特殊经济形式，也应该将这三种 一1 8 一 收益价格体现出来。故土地价格是土地经济收益价格、土地社会收益价格和土地 生态收益价格的和谐统一。经济收益一般可以量化，社会收益和生态收益由于社 会系统、生态系统的复杂性，人类活动对系统千扰活动的滞后性以及近期评价手 段的局限性，导致社会收益与生态收益还不能很好的定量评价。 3 2 4 地价具有明显的上升趋势 一般商品的价格以价值为基础，价值又由生产该商品的社会必要劳动时间来决 定，只要生产该商品的社会必要劳动时间不变，则价值不变，而且随着社会经济的 发展和劳动生产率的提高，单位商品的价值及价格还会下降，而土地则不然。 从成本构成上讲，随着科学技术的发展，对土地开发利用程度的加深，对土 地投入劳动和资金的增加，使土地成本价值构成不断增加，价格作为价值的货币 表现形式理所当然有上升的趋势。 从收益上讲，由于土地具有固定性、个别性、永续性等特点，使用者在占用 某地块时，土地不仅能提供现时的纯收益，而且还能期待纯收益在未来的时间内 源源不断地继续取得。随着经济的发展，科学技术水平的提高，土地市场的日益 规范，人们从土地上获取的收益越来越多，土地收益价格有显著的上升趋势。 从土地供求关系上讲，由于土地资源的有限性、稀缺性和不可再生性，土地 的供应从长期看几乎是没有弹性的，相反，土地的需求则由于土地的增长、城市 的扩展和经济的增长处于不断的扩张之中。所以，在市场供求关系中，土地价格 基本上是由人们对土地的需求状况决定的，随着对土地需求的增长，土地价格的 上涨趋势也就越来越明显了。 3 2 5 地价的构成 在从三个角度论述地价的涵义后，我们需要来讨论一下地价的构成。首先讨 论土地价格构成不能笼统地谈地价构成，而必须针对具体的土地条件进行探讨， 这样才能在一定程度上讲清地价的理论构成，因为地价从某种程度上讲是土地预 一1 9 期收益的现值之和，主要取决于土地条件优劣，与具体宗地的自u 期投入成本高低 并无必然联系；其次要从地租的形成和变化过程中去考察分析土地价格，对一定 条件土地的地价，理论构成虽然存在，但在量上难以截然分清。下面主要针对开 发后的土地价格的主要组成部分逐一加以分析。 ( 1 ) 土地取得费 土地取得费是为取得土地而支付的费用，目前在我国这种费用的体现形式主 要有两种： 国家征用集体土地所支付的土地取得费 根据土地管理法第四十七条：征用土地的，按照被征用土地的原用途给 予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青 苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至 十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农 业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数 量计算。每一个需要安置的农业入口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年 平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，一般最高不得 超过被征用前三年平均年产值的十五倍，各地政府有特殊规定的参照规定。征用 其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省几自治区、直辖市参照征用耕地 的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标 准，由省、自治区、直辖市规定。征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国 家有关规定缴纳新菜地开建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安 置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖 市人民政府批准，可以增加安置补助费。国务院根据社会、经济发展水平，在特 殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。 另外，根据土地管理法第三十一条规定；国家实行占用耕地补偿制度。 一2 0 非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的 单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的 耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款 用于开垦新的耕地。这笔费用对土地取得者来说，也是为取得土地而必须支付的 费用，一般称为造地费，应该按照开垦耕地所需要的投入费用进行计算。征地是 国家依法采取的强制性行政手段，不是土地买卖活动，征地费用自然也不是土地 购买价格，一般而言，征地都是使农用地转为建设用地，征地费用按年产值倍数 计算，包含着购买价格的意义，但是实际上，征地费用比起后期开发建设用地的 价格来相差甚远，使农民丧失了大部分的收益权利。 拆迁补偿土地取得费用 为取得己利用城市土地而向原土地使用者支付的拆迁补偿费用，这是对原城 市土地使用者在土地上投资未收回部分的补偿。 ( 2 ) 土地开发费 土地开发费因具体的土地开发状况不同而不同。目前公认的意见是：土地开 发部门所进行的最起码的土地开发工程和投入资金应视为土地开发费用。对土地 的使用包括使用者直接利用和城市整体利用，地块的效用在很大程度上取决于城 市的整体效用，而城市的整体效用在很大程度上又依赖于基础设施和公共事业的 发展，所以对土地的开发建设并不仅仅表现在被开发土地上进行的投资和建设， 它还表现在对城市环境的改善和建设上。土地开发费用中应该包括城市的配套设 施和市政服务费用。所以，获得土地后，对其开发的费用可视为基础设施配套费、 公共事业建设配套费和小区开发配套费之和。在确定土地开发费的过程中，首先 需要准确确定土地开发程度，确定了开发程度后，应根据土地开发程度状况和当 地有关土地开发费用标准，合理确定土地开发费。 ( 3 ) 土地增值收益 一2 1 土地增值有多方面的原因： 土地使用者或经营者在长期的土地使用和经营过程中，对土地的投资改造 引起的土地增值。 因政府对城市公共设施的投入而导致投资环境改善引起的土地增值。 土地利用类型改变而带来的土地增值。如农用地因征用转变为建设用地，新 用途土地的土地收益远高于原用途土地。 因方针政策的改变而引起的增值。对某一城市，由于国家把它定为经济特 区或对外开放城市，实行一系列相应的优惠政策，则可引来大量投资，促进经济 发展，这必然导致对土地需求量的增加，从而引起土地增值。由于导致土地增值 的原因不同，对土地的增值收益分配也应区别对待。一方面要保证属于国家所有 的土地增值收益不流失到使用者的手中，另一方面又要保护土地使用者对土地投