（金融学专业论文）关于我国农村合作金融发展与监管的研究.pdf

摘要 “三农”问题一直是关乎我国经济发展的关键。农村金融体制作为农村经济 发展中最为重要的资本要素配置制度，对破解“三农”问题发挥着不可替代的作 用。但现有的农村金融制度仍然不能满足农村经济发展的多层次、多元化的金融 需求。农村合作金融作为农村金融的主力军，其改革成功与否，事关农村经济发 展全局和全国农村金融制度改革的成败。本文以我国农村合作金融为主要研究对 象，剖析了农村合作金融的发展与监管现状，论证了加快农村合作金融机构改革 是社会主义新农村建设的迫切需要，为推进我国农村合作金融机构改革与发展， 防范金融风险以及加强农村合作金融监管提供了突破性的建议，既有理论价值， 又具有现实意义。 关键字：农村合作金融，发展，监管 a b s t r a c t ef s ”( a g r i c u l t u r e r u r a la r e a sa n df a r m e r s ) p r o b l e m sr e s t r a i n st h en a t i o n a l e c o n o m yd e v e l o p m e n t a st h ec o r eo fc a p i t a la l l o c a t i o ni nt a r a le c o n o m y , r u r a l f i n a n c i a ls y s t e mp e r f o r m s ( r s p lt h ee s s e n t i a lf u n c t i o n si ns o l v i n gt h ei s s u e so f t h r e ef s ”m e r e a sr s pc a n ts a t i s f yt h ec o m p r e h e n s i v ef i n a n c i a ld e m a n d sf o rr u r a l e c o n o m yd e v e l o p m e n t r u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c eo r g a n i z a t i o ni s a ni m p o r t a n t e l e m e n to fr s p s ot h er e f o r mo fr u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c eo r g a n i z a t i o nh a sa n i m p o r t a n ts i g n i f i c a n c ei nt h er e f o 肌o fr u r a lf i n a n c i a ls y s t e r n i nt h i sp a p e r , c h i n a s r u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c eo r g a n i z a t i o ni st h em a i nr e s e a r c ho b j e c t p a p e ra n a l y z e s d e v e l o p m e n ta n dr e g u l a t i o no fr u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c i a lo r g a n i z a t i o nt oa c c e l e r a t e t h er e f o r mo fr u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c i a l i n s t i t u t i o n s i no r d e rt ob u i l dan e ws o c i a l i s t c o u n t r y s i d e t oa d v a n c et h er e f o r mo fr u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c i a li n s t i t u t i o n si st h e u r g e n tn e e do fo u rc o u n t r ya n dd e v e l o p m e n t a tt h i sv e r ym o m e n t , r e s e a r c hi n d e v e l o p m e n ta n dr e g u l a t i o no fr u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c eo r g a n i z a t i o ni ss i g n i f i c a n t k e y w o r d s ：r u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c eo r g a n i z a t i o n ，d e v e l o p m e n t ，r e g u l a t i o n ， 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名： 伊罗年中月妇 ， 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不 以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作者签名衍现研纷 剥醛辄伊侈 习摹乞揣 1 1 选题背景 第1 章引言 改革开放以来，中国农村金融体制发生了巨大的变化，形成了商业金融机构、 政策性金融机构和合作金融机构三部分组成的农村金融体系。但是现有农村金融 制度仍然不能满足农村经济发展的多层次、多元化的金融需求。目前，我国农村 金融体系中，农村合作金融占据主体地位。其中农村信用合作社是我国农村合作 金融的主要载体，也是我国农村地区商业性金融组织的主体，其在促进农村经济 发展，帮助广大农民脱贫致富，缩小城乡差距的过程中发挥着不可替代的作用。 农村信用社的改革与发展直接影响了农村金融服务水平，事关完善农村金融体系 的大局，是实现我国“三农发展以及社会全面和谐发展必须解决的重大课题。 我国农信社在经历了解放初期到1 9 5 8 年的普遍建立和大发展阶段、1 9 5 8 年到 1 9 7 8 年的挫折和摧残阶段、1 9 7 8 年到1 9 8 3 年的恢复阶段、1 9 8 3 年1 9 9 6 年初步 改革和发展阶段等四个阶段后，自1 9 9 6 年开始进入了深化改革的发展阶段。继 国发1 9 9 6 第3 3 号国务院关于农村金融体制改革的决定后，十四届三中全会 通过的中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定提出了“农村信 用社与农业银行脱钩，并根据需要有步骤地组建农村合作银行 ，但对即将 成立的“农村合作银行”未作更多的界定和描述，留下了较大的理论空间。2 0 0 3 年8 月国务院印发了关于深化农村信用社改革试点方案( 国发 2 0 0 3 1 5 号文 件) ，以浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏8 省( 市) 作为农村 信用社改革试点，依照从高级到底级的顺序提供了四种可供选择的方案，农村商 业银行、农村合作银行、县级联社统一法人、维持原状，动了新一轮农村信用社 改革。2 0 0 4 年8 月，改革试点范围扩大到北京等2 9 个省( 区、市) 。2 0 0 6 年末， 海南省改革试点正式启动。至此，农村信用社改革在全国范围内开展。 1 2 研究意义 金融是现代经济的核心，新时期下的社会主义新农村建设离不开金融的支 持。然而我国农民，尤其是欠发达地区的农民，仍然面临着借贷层面的种种困难， 这表明我国农村金融的现状远远不能满足社会主义新农村建设的需要。国外的发 展经验告诉我们，农村合作金融是市场经济发展的必然趋势与最终成果，是支持 农村经济发展的有效途径，但是一直以来充当我国金融合作组织角色的农村信用 社，经过多次改革后，仍然存在产权关系模糊等问题，对农民的服务已经边缘化， 偏离了为农服务的方向等诸多问题。为适应全球经济危机、世界金融市场混乱的 经济环境，实现中国经济的稳步、可持续发展的长远目标，我国扩大了农村金融 改革的深度与广度，启动了旨在建立高效的、多层次农村金融体系的农村信用社 改革。本文以我国农村合作金融为主要研究对象，剖析了农村合作金融的发展与 监管现状，论证了加快农村合作金融机构改革是社会主义新农村建设的迫切需 要。本文为推进我国农村合作金融机构改革与发展，防范金融风险以及加强农村 合作金融监管提供了突破性的成果，既有理论价值，又具有现实意义。 1 3 研究框架和主要内容 如图1 1 所示，论文研究以我国农村合作金融组织为重点，围绕深化我国农 村合作金融组织改革与监管这一总体思路展开。论文共6 章，除第一章引言、第 六章结论之外，论文主体为4 章，分为现状分析、国际经验和发展思路三个部分。 具体研究内容包括： 一是我国农村合作金融的发展与监管现状。这一部分内容分为两个方面，论 文的第二章结合农村合作金融经营的外部环境与内部环境，突出了农村合作金融 在农村金融供给服务中做出的重要贡献，深入揭示了目前我国农村合作金融体系 的脆弱性及其进一步改革的必要性。另外分析了以农信社为主体的农村合作金融 改革取得的重大成就以及尚未解决的问题。论文第三章对现行的农村合作金融体 系的监管体系进行分析。另外分析当前经济形势以及农村合作金融监管的漏洞、 探讨我国农村合作金融机构存在的金融风险。 二是国外农村合作金融发展经验的比较与借鉴。通过揭示不同类型国家农村 合作金融体系及其对应的监管体系，如美国建立的农业信贷体系、德国的“金字 塔”合作银行和日本农业协同组合体系。寻找合作金融的发展规律性。采用类比 的方法结合国际农村合作金融发展的实践经验，对典型的农村合作金融形式及特 点进行总结和分析，寻求可借鉴之处。 。 三是在借鉴国际发展经验的基础上，论文第五章针对我国农村合作金融改革 2 与监管的现状分析以及存在的突出矛盾，提出了深化中国合作金融改革及加强监 管的基本思路。建议以健全农村金融体系为重点进一步推动农村金融合作机构的 改革。 图1 1 论文研究的总体思路 第2 章中国农村合作金融的经营环境 分析农村合作金融的经营环境，是探讨农村合作金融体系改革与发展可行性 和必要性的基础，也是寻求改革思路和对策的重要依据。因此，这里从外部环境 和内部环境两方面，分析了我国农村合作金融经营的环境，以此来说明完善农村 合作金融体系对于促进农村金融经济发展的关键性和必要性。 2 1 外部环境 农村合作金融的外部经营环境指的是农村合作金融主体在其经营过程中，与 之发生关系的外部因素的总和，包括客户环境、管理环境等因素。客户环境就是 指客户的资金需求情况，本文主要指农村经济发展的资金需求情况。管理环境指 的是政府在农村合作金融发展过程中，给予的各项政策性支持，如宏观调控、政 策引导、政府扶持等。下面着重从客户环境以及管理环境两方面分析我国农村合 作金融的外部经营环境。 2 1 1 客户环境：农村经济发展的资金需求 下面利用经济模型讨论制约我国农村经济发展的关键因素： 根据c o b b d o u g l a s 生产理论，产出的增长主要取决于投入要素的增长和技术 的进步。农业生产同其他产业一样，其产出也主要是由投入的要素和相应的技术 经济条件所决定的。根据有关研究，以修正的c d 农业生产函数模型分析农业 经济增长，建立如下农业经济宏观模型： i ny = a o + a lx l nx l + a 2 x l nx 2 + a 3 x l nx 3 + a l 4 ) ( 4( 2 1 ) l n y 和l nx l ，l nx 2 ，l nx 3 ，) ( 4 之间成线性关系，就可以利用最d - 乘法进行参 数估计。其中：y 为农业总产值；x l 为农业固定资产；x 2 为农业流动资金；x 3 为农业生产中的劳动量投入；x 4 为农业技术进步贡献率。 这里要说明一下农业固定资产与农业流动资金序列的构成，文中假定它们在 生产中被完全使用。对于农业固定资金，本文选用农村居民家庭生产性固定资产 原值表示，它是农村居民家庭农业生产性固定资产原值的均值( 年底数) 乘以农 村居民户数。而农业流动资金，本文以全国财政支农资金和农业贷款的总和来表 示。具体计算公式如下： 农业固定资产= 平均每户农村居民家庭农业生产性固定资产原值x 农村居民 户数 农业流动资金= 财政支农资金+ 农业贷款 。这部分内容主要参考了农业部软科学委员会办公室主编农业投入与财税政策( 2 0 0 1 年由中国农业出版 社出版) 。以下所称有关研究系指此文献。 4 运用上述模型，以1 9 9 8 - - 一2 0 0 7 年相关数据为样本区间，数据来源于2 0 0 7 年 的中国统计年鉴和国家统计局网。原始数据序列见附录。利用样本数据和 e v i e w s 软件，对模型( 2 1 ) 进行最小二乘估计，结果如下： 表2 1 我国农业生产函数的初步估计结果 变量参数估计值t 统计量 p r o b 常数项c2 9 1 8 1 7 67 2 2 8 6 9 30 0 0 0 2 流动资金l n x l 0 。2 0 8 0 7 35 1 3 4 4 9 7o o o l 3 固定资产l n x 2 0 4 3 2 0 3 85 7 6 4 4 6 90 0 0 0 7 劳动力l n x 3 - 2 3 8 5 3 3 5- 7 2 9 7 7 0 50 0 0 0 2 科技贡献率 x 40 7 2 8 9 2 22 7 5 5 2 4 90 0 2 8 3 l n y = a o + a l l nx l + a 2 x l nx z + a 3 h lx 3 + a 4 x x 4 ( 2 1 ) 从方程2 1 可以看出，农业资金投入对农业经济的增长有明显的促进作用， 其中农业流动资金的作用尤为突出。因此，为了积极贯彻国家关于“刺激消费、 扩大内需 的财政政策，促进我国农业的更快发展，更好地支持社会主义新农村 建设，农村合作金融机构作为农村金融的生力军，应当充分发挥地方金融机构的 优势，加大信贷支农力度，保证农业信贷资金的供给。 2 1 2 管理环境：国家扶持政策 我国政府一直都很关注农村合作金融的改革与发展，并给予了很多扶持政 策，具体内容如下： l 、优惠的税收政策 1 9 8 6 年以前，我国政府免征农信社营业税，但从1 9 8 7 年开始，将农信社视 同银行企业，相继开征1 0 多种税赋，加重了农信社的经营负担，恶化了农信社 的亏损局面。从2 0 0 3 年开始，我国政府为推进农村合作金融机构在农村地区的 经营，在税收上给予优惠政策，对农信社开始实行一定的税收优惠，具体优惠政 策为对全国农信社按3 征收营业税，对中西部地区农信社免征企业所得税，东部 地区减半。 2 、改革扶贫贴息贷款方式 为了解决传统扶贫贷款运作规模小、额度低，单位运营成本高，运作效率低 的难题，在总结农村信用社改革试点经验的基础上，国务院颁布了关于全面改 革扶贫贴息贷款管理体制的通知( 国开办发( 2 0 0 8 ) 2 9 号) ，支持国务院扶贫办、 财政部、人民银行、银监会对扶贫贴息贷款管理体制进行全面改革。改革的总体 思路是：政府引导、市场运作；下放管理权限，引入竞争机制：固定贴息水平， 灵活补贴方式；逐步探索建立风险防范和激励约束机制。 3 、实施扶持的货币政策 对农村合作金融机构给予支农再贷款支持。截至2 0 0 8 年一季度末人民银行 对农村合作金融机构支农再贷款额度高达1 3 2 4 亿元。2 0 0 4 年，人民银行在实行 再贷款浮息制度时，对农村合作金融机构发放的支农再贷款浮息采取了逐步到位 的政策，支农再贷款利率一直低于普通流动性再贷款利率，目前各档次支农再贷 款利率均低于同期流动性再贷款利率o 7 2 个百分点，体现了对农村合作金融机 构增强资金实力的政策扶持圆。另外人民银行对农村合作金融机构实行有差别的 存款准备金率( 这部分在第三章进行具体介绍) 。 4 、与监管相关的法律政策保证 为满足我国农村信用社改革发展的实际要求，中国银行业监督管理委员会于 2 0 0 4 年1 月出台了农村合作金融机构风险评价和预警指标体系、农村合 作金融机构资产负债比例管理试行办法，同年2 月，又出台了第中华人民共 和国银行业监督管理法和商业银行资本充足率管理办法。 2 2 内部环境 本文分析的我国农村合作金融的内部经营环境，主要包括农村合作金融机构 针对客户环境提供的金融供给服务以及农村合作金融改革发展情况。其中农村合 作金融改革发展情况又包括其改革成果与尚未解决问题。 。该部分内容主要参考人民银行网站货币政策专栏，h t t p ：w w w p b c g o v c n 。 6 2 。2 。1 农村合作金融机构的金融供给服务 截止2 0 0 7 年末，农村合作金融机构涉农贷款余额为2 0 8 5 0 亿元，占全部金 融机构涉农贷款的比重为3 4 1 ，仅次于国有商业银行涉农贷款余额。各金融机 构涉农贷款总量情况如表2 2 。 表2 2 按发放主体划分的金融机构涉农贷款总量统计表 机构本外币余额( 亿元)占比( ) 金融机构 6 1 1 5 l1 0 0 国有商业银行 2 2 2 8 23 6 4 政策性银行 1 2 8 6 22 l 股份制商业银行 3 9 6 46 5 城市商业银行 1 0 7 01 7 农村合作金融机构 2 0 8 5 03 4 1 农村信用社 1 6 7 4 62 7 4 农村商业银行 1 2 8 82 1 农业合作银行2 8 1 64 6 其他机构 1 2 30 2 数据来源于中国农业信息网，h t t p ：w w w a q ；r i g o v c n 。 这说明农村合作金融在农村金融供给服务中占据重要地位。尽管如此，农村 合作金融机构的金融供给仍然不能满足农村经济发展的资金需求。在我国广大农 村地区，金融服务业面临的现实是：商业银行战略转向、机构网点收缩；政策性 银行无力直接延伸到最基层去顾及农户的金融需要；农村信用社县域网点数逐年 减少，截止2 0 0 7 年末，其数量缩减至5 2 万个，分别比2 0 0 4 、2 0 0 5 和2 0 0 6 年 减少9 0 8 7 、4 3 5 1 和4 8 7 个。还有一些农村信用社在改革过程中热衷于推动以省、 市为单位组建农村信用社法人，试图取消县一级农村信用社的法人地位。 7 2 2 2 农村合作金融改革取得的成就 2 0 0 3 年以来，农村合作金融改革进展顺利。目前，农村信用社改革试点工作 已扩大到全国，并取得阶段性成果，主要体现在以下几方面： 一是积极探索多元化的产权改革模式和组织形式，初步建立法人治理结构。 农村合作金融机构按照“明晰产权关系，强化约束机制”的总体目标和“因地制 宜，区别对待，分类指导”的原则，积极推进多元化产权制度改革。一些试点的 农村信用社成功改制为农村商业银行和农村合作银行，与农信社共同构成我国农 村合作金融体系。截至2 0 0 7 年末，全国已组建农村商业银行1 7 家，农村合作银 行1 1 3 家，以县( 市) 为单位的统一法人社1 8 2 5 家。部分农村信用社按照现代 金融企业制度的要求，逐步完善“三会议事规则，初步形成了决策、执行、监 督相互制衡的法人治理体系。 二是服务“三农”的能力和支农投放的力度明显提高。为了更好的满足各类 农村经济主体的资金需求，为了促进了农村经济的全面协调发展，农村合作金融 机构在坚持推广小额农户信用贷款、联保贷款等新金融服务的同时，积极引入银 团、社团贷款方式，加强对农村中小企业的资金支持。近四年来，农村合作金融 机构各项存款年均增长1 8 6 ，各项贷款年均增长1 7 4 ，均高于同期其他金融 机构各项存贷款增速。2 0 0 7 年末，农村信用社的各项贷款3 2 万亿元，占全国金 融机构贷款的比例为1 2 ，比改革之初提高了1 4 个百分点。其中，农业贷款1 5 万亿元，占其各项贷款的比例为4 6 ，比改革之初提高了6 个百分点 。 三是资产质量明显改善，盈利能力显著增强，历史包袱有所化解。通过政策 扶持和自身努力，农村合作金融机构的盈利能力得到明显改善，不良资产比率也 大幅下降，多年积累历史包袱也得到了一定程度的化解。截至2 0 0 7 年末，按贷 款四级分类口径统计，农村合作金融机构不良贷款比例和资本充足率分别为9 3 和1 1 2 ，与改革之初相比，分别下降2 8 个百分点和提高2 0 个百分点。自2 0 0 4 年实现近十年来的首次盈利以来，近4 年共计实现盈利1 0 0 5 亿元。 2 2 3 农村合作金融亟待解决的问题 金融业在本质上是现代经济社会的产物，是大工业经济发展对资金融通提出 国资料来源：同上。 的要求，具有资金交易量大、连续、集中、风险的可控性强和行为的自我决定程 度高等特性。而我国农村金融的目标是更好的为“三农”服务，而“三农”的金 融需求具有资金需求小、季节性强、点多面广的分散性、经营成本高和风险的外 在性强、不可人为控制等特点。农村金融为“三农”服务的目标不符合金融业本 身存在和发展的规律。这是我国农村金融滞后发展的根本问题，也是农村金融存 在问题的源泉。目前，虽然我国农村合作金融改革取得了实质性成果，但农村合 作金融机构仍然存在法人治理与内部控制机制尚不规范，资本充足率不高，金融 服务水平差等问题。这些问题严重制约了农村合作金融机构的发展。这里，重点 分析以下几个方面的问题： 一是法人治理结构仍不完善。内部管理水平很难在短时间内获得飞跃式的提 高，法人治理结构不完善的问题仍较为突出。主要表现为农村信用社省联社及派 出机构与县联社之间的权责关系不够明确。部分地区省联社及其派出机构与辖内 县联社“一级法人”社基本上变成了行政性的上下级关系，作为一级法人的县联 社的自主权受到了限制，三会形同虚设。省联社及其派出机构对辖内法人联社管 理过多，很容易造成管理体制的僵化，甚至出现行业管理机构越俎代庖现象。 二是资本充足程度严重不足。虽然从账面看，农村信用社及农村合作银行资 本充足率已达到了合规监管要求，但如果以商业银行资本充足率口径进行计算， 其资本充足程度仍然与合规资本充足率要求差距很大。另外，受股权结构以及增 资扩股期间不规范因素影响，农村合作金融机构的核心资本真实性和稳定性都较 差，容易受外部或农村合作金融机构经营情况的影响而发生波动。 三是不良贷款比例仍然较高。农村合作金融机构历史包袱沉重、自身经营管 理不够完善、治理结构不合理、对宏观经济把握能力差、对行政干预的抵抗能力 较弱、信贷人员的观念和素质落后等都是造成其不良贷款率较高的原因。除此之 外，农村合作金融机构特殊的经营环境和特殊的贷款对象也使其面临更高的系统 性风险，增加了不良贷款形成的可能性。我国农村信用社不良贷款比例在2 0 0 0 年 之前曾达到5 0 左右，从2 0 0 0 年之后，不良贷款比率逐年下降，截止2 0 0 8 底农 村信用不良贷款比率比2 0 0 7 年底下降5 2 ，但仍然高达2 0 5 ，整个农村合作 金融系统的不良贷款率达9 3 。这说明农村信用社进一步改革的必要性。 四是人才队伍素质低下，农村金融服务水平有待提高。农村合作金融机构入 力资源与其他金融机构相比，呈现结构性矛盾和队伍素质低下等问题，主要表现 9 为内部员工数量庞大、素质较差、年龄老化、工作效率低下。根本原因在于尚未 建立符合现代金融企业要求的人事制度与激励约束机制，难以适应市场竞争的需 要。 第3 章中国农村合作金融的监管环境 当今由美国次贷危机引发的金融风暴席卷全球，国际金融市场动荡不安。虽 然此次危机对我国银行业的影响有限，但其中所暴露出来的问题值得我们高度关 注，尤其是监管体系在危机面前表现出来的脆弱等问题，对我国进一步加强和完 善农村合作金融机构的监管提出了新的挑战。找出一条促进我国农村合作金融机 构健康发展的监管道路，是我国监管机构当前的重要任务。 3 1 农村合作金融机构面临的风险 我国农村合作金融机构自深化改革以来，通过不断的改革和发展，无论在 经营理念、经营方式还是在科技手段上都有了明显突破。但一些农村合作金融机 构，尤其是一些改制为农村银行的合作金融机构，在内在利益驱动和扩张冲动 下，简单解读市场信号，忽视资本约束，淡化风险意识，没有充分认识到自身面 临的潜在金融风险，容易造成重大损失。下面来分析一下农村合作金融机构面临 的主要风险： 3 1 1 经营风险 农村合作金融机构在改革发展中，依靠自身努力和各级政府优惠政策支持， 逐步改制为农村商业银行和农村合作银行，尽管在体制上实现了改变，但在机 制转换上离现代银行的要求尚存在很大的差距。改制后的农村商业银行、农村合 作银行在业务扩张和自身利益的驱动下，往往追大求强，甚至脱离“服务三农、 服务县域、服务社区”的经营方向。他们在自身内在机制、服务水平、人才素 质和创新能力未能有效改善的情况下，一味地仿效商业银行，开展各类业务创 新活动，同大银行争夺大项目、大市场，却忽视了“成本可算、风险可控、提 高透明度 的审慎经营原则，再加上国际金融市场正经历着百年一遇的动荡， i o 众多国际知名银行纷纷倒闭、国有化，使我国农村合作金融机构面临巨大的经营 风险。 3 1 2 信用风险 信用风险又称违约风险，是由于借款人、债券发行人或金融交易双方由于各 种原因不能履约致使金融机构投资人或交易双方遭受损失的可能性，它涉及贷款 的发放、表外业务、衍生金融工具等金融业务。而农村合作金融机构面临的信 用风险是指机构根据借款人自身经营需要发放贷款后，借款人因经营管理、市场 变化、道德、自然灾害等因素的影响，不能按照事先达成的协议履行还款义务， 无法按期归还贷款本息而出现的风险。尤其农民的经营受自然条件的影响较为严 重，使其无法偿还贷款的可能性较大，因此信用风险一直是是我国农村合作金融 机构面临的最主要风险，必须重点加以防范，寻求合理的信用管理方法，来减少 和化解信用风险。 3 1 3 流动性风险 流动性风险可分为两种：一种可称作市场流动性风险( 流通量风险) ，另一 种可称作资金流动性风险( 资金量风险) 。农村合作金融机构的流动性风险属于 第二种，指的是农村合作金融机构无法满足存款人的取现要求以及借款人的贷款： 要求，即用于即时支付的流动性资产不足，从而使其丧失清偿能力的可能性。农 业贷款的投放模式一般是春夏发放，秋冬回收，因此在春耕时节和夏末资金频频 告急，而在年底到第二年年初却产生大量闲置资金，造成了资金使用效率低下与 流动性风险偏高交替现象存在。保持流动性是金融机构经营原则的“三性”中的 重要原则，是金融机构能够保持安全稳健经营的保证，农村合作金融机构更是如 此。 3 1 4 内部控制风险 内部控制风险是由于内部的监督控制上的不足而产生的风险。农村合作金融 机构的法人治理结构不完善，对权力缺乏有效的制约手段，内部控制还不能满足 宋文碹，农村合作金融改革论丛，山东大学出版社，2 0 0 7 央行对各金融机构制定的金融机构内部控制原则：建立一线岗位双人、双职、双 责为基础的第一道监控防线，建立以相关部门、相关岗位相互监督的工作秩序为 基础的第二道防线，建立以内部监督部门对各岗位、各部门各项业务全面实施监 督反馈为基础的第三道防线。理事会、监事会、管理层、业务部门、审计部门、 分支机构等对内部控制建设、执行和失效应承担的责任范围划分不清，缺乏内部 控制激励机制，多重管理和管理真空并存。 3 1 5 操作风险 操作风险是指由于信贷管理缺位、内部控制不严密、内部员工操作失误、违 反操作规程或疏于职守、信贷决策超越权限、贷款决策失误、缺乏法律风险意识 内部治理机制不完善以及信息技术系统失效等内部原因造成的贷款不能按期收 回或损失的风险。农村合作金融系统发生的经济案件，大多与操作风险存在联系。 据粗略统计，2 0 0 3 年至2 0 0 6 年上半年农村合作金融机构8 0 的案件都是由操作 风险引发。通过对农村合作金融机构不良资产累积过程分析可以发现，大量损失 是由信贷流程关键环节人员违法操作造成。由于一些农村合作金融人员观念陈 旧、管理偏松、现代化管理手段落后，对信贷资金管理缺乏科学方法，操作上的随 意性很大，造成了信贷管理环节薄弱。 3 2 农村合作金融监管现状 目前，农村合作金融监管取得了重要进展和阶段性成果。不但监管体制发生 重大变化，按照“地方政府负责的总体要求各地结合实际，将农村合作金融 机构的管理和风险责任由国家监管机构移交省级政府承担，选择并组建了适合本 地情况的省级管理机构。而且监管框架也发生转变，建立了一套与我国农村经济 相适应的农村合作金融i 监管框架。具体监管框架如表3 1 。 我国农村合作信用社经过接近6 年的改制，形成了三种不同形式的农村合作 金融机构：农村信用社、农村商业银行和农村合作银行。虽然这三种形式都以服 务三农为经营宗旨，以支持农村金融发展为经营理念，但内部构成、经营方法和 管理理念略有不同。针对三种形式的差异实行差别监管。差别监管的基本内容是 这部分资料来源于中国农业网，b l 垃；丛型幽! ：z 髓x 煦啦：血。 1 2 对不同形式的农村合作金融机构的最低注册资本、存款准备金、资本充足率等方 面实行不同的标准，有助于资金流入农村和设立农村合作金融机构。另外，在股 权结构、利率和经营范围等方面进行了一些的特殊规定，在注重引导资金流向农 村的同时，加强对农村合作金融机构的审慎监管，及时发现问题解决问题，切实 防范农村合作金融机构的金融风险，保持农村金融的持续健康发展。 表3 1不同形式农村合作金融机构的监管对比( 截至2 0 0 8 年6 月末) 监管项目农村合作金融机构 农村信用合 县( 市、区) 农 农村商业银行农村合作银行 作社村信用合作联社 注册资本金5 0 0 0 万元2 0 0 0 万元l o o 万元1 0 0 0 万元 设 股东人数 1 0 0 0 人5 0 0 人1 0 0 0 人 立 由农村信用社、由农村信用社 门 股东资格 联( 合) 社或农或联( 合) 社 槛 村合作银行改制改制 股权结构规定地方人民政府财政资金不能入股 资资本充足率 8 8 产 核心资本充足率 4 4 2 结 构 1 5 ( 其中涉农贷款比例较高、 限 存款准备金率 1 7 5 1 6 5 资产规模较小的1 3 7 9 个县市农 制 村信用社1 2 ) 存款利率浮动区间是卜中央银行公布的基准利率之间 经 央行基准利率 营 贷款利率的0 尹_ 4 倍之央行基准利率的o 旷_ 2 3 倍之间 限 制 间 其他不得跨区经营 资料来源： 2 0 0 8 年中国农村金融服务报告。 3 3 农村合作金融监管存在的问题 我国农村金融监管体制经过了几十年的演变，虽然已经取得了很大的进步， 但仍存在许多缺陷，尚不能实现有效监管农村金融风险的职能，尤其对于正处于 改革时期的农村合作金融机构监管更存在不合理、不全面的问题。 从审慎性风险管理和农村合作金融发展的实际情况看，现在农村合作金融监 管的缺陷集中表现在以下几方面： 。 第一，资本监管指标体系不完善，风险资产权重划分不合理，缺少辅助性的 监管指标值。我国农村合作金融机构与商业银行在经营环境、资产结构、风险资 产构成等方面都存在巨大区别，但对于农村合作金融机构的监管指标体系基本上 按照对商业银行监管的指标体系设置，并且对资产风险的权重只是对经济风险进 行了粗略的估计，没有考虑同类资产不同信用等级的差别，不能有效地区分不同 借款人的信用风险。这无疑脱离了农村合作金融机构经营管理的实际情况，使监 管指标无法真正反映农村合作金融机构资本的真实情况。目前，资本充足率已成 为实施资本监管的主要指标，也是反映资本充足程度的唯一指标。该指标无法全 面地认识和衡量农村合作金融机构的资本充足程度，不能充分反映农村合作金融 机构的真实资本充足水平。 第二，监管理念落后、监管方式陈旧、使得监管效率低下。监管当局偏重信 用风险控制，过分强调资本充足性，忽视了对其他风险资产的管理。对被监管者 来说，只有被动接受监管，没有适当的激励机制来鼓励被监管者主动采用风险缓 解技术化解非系统风险。在具体监管方式上，主要依靠现场检查，特别是突击性 “大检查”，而非现场检查和持续性跟踪研究不多，对金融机构潜在的资产风险 重视不够。在检查内容上，我国农村合作金融监管理念还基本停留在机构、业务 审批和合规性检查阶段，而非现代意义上的金融监管，没有从业务合规性检查转 变为对农村合作金融机构整体经营安全性、赢利性和流动性的监管。 第三，对农村金融合作内控机制的监管力度不强。目前，农村合作金融机构 产权关系的明晰程度已取得一定突破，但远未达到现代金融企业的要求，比如所 有者缺位问题只是得到形式上的明确而未得到实质性的解决，有些具有所有权的 股东并没有真正享有决策权。另外，随着行业管理部门职责和关系的进一步理顺， 农村合作金融机构法人自主权趋于集中，高级管理人员权力增大。而监管当局对 1 4 管理者的监管力度不强，使得高级管理人员的权力、收益和责任高度不对称。一 旦管理者急于求成，盲目追求经营规模，其结果必然使农村合作金融机构面临较 大的经营决策风险。 第四，操作风险监督手段单一，并未形成监管合力。很多商业银行把内部稽 核部门作为操作风险管理的职能部门。问题是内部稽核部门的监督作用十分有 限，只能进行一般的事后监督，缺乏对事前业务流程的监督以及业务事中的过程 监督。而农村合作金融机构与商业银行相比，尚未形成完善的内部治理机制，甚 至没有设立内部稽核部门，无法对操作人员违规办理业务等操作风险进行有效监 管。 第4 章国际农村合作金融体制的借鉴 从国际促进农村和农业发展的经验来看，发达国家普遍采取的做法是依托市 场机制作用与强大的政府财力，直接或间接推动涉农金融体系的完善，以此推动 和保障农业与农村发展的资金需求以及农户的金融供给。合作金融在推动各国经 济发展方面都居于重要的地位，具有明显的共性；但是从金融主导以及具体经济 环境看，又表现出不同的模式。下面分析三种不同合作金融模式：多元复合式合 作金融体制、单一银行制合作金融体制、与合作组织一体化的合作金融体制。多 元复合式合作金融体制的主要特征是各地区合作银行和信用社是独立法入实体， 依法经营金融业务，但其上级主管机关是纯管理或服务型机构，经营金融业务，最 有代表性的是美国。与合作组织一体化的合作金融体制的主要特征是农村信用合 作系统是农业合作组织的一个子系统，但具有独立的融资功能，其中日本最有代 表性。单一银行制合作金融体制的主要特征是金字塔状的组织结构，且合作银行、 信用社和中央合作银行均为企业法人，最有代表性的是德国。通过对国外成功的 农村合作金融体系的学习，为我国农村合作金融的发展完善提供借鉴。 4 1 美国：多元复合式合作金融体制 美国是农业高度发达的国家，为支持农业与农村发展，美国政府一直致力于 发展金融市场机制并辅之以有效的政府干预，促进农业与农村合作金融体系的发 展和完善。美国的合作金融系统依据联邦农业信贷法设立，随着农业信贷 法的不断修订和完善而不断发展，1 9 8 5 年颁布的农业信贷法修正法案使美 国合作金融系统发生了结构性的变化。因此，美国农户信贷系统的发展可以分为 两个阶段。 4 1 1 美国合作金融体制发展及特点 l 、早期的合作金融体制 美国早期的合作金融组织建立于2 0 世纪初经济大萧条时期，由政府出巨资 建立，涵盖联邦、区域、协会三个层次，由联邦土地银行及其协会、联邦中期信 用银行及其信贷协会和合作银行三个独立系统共同组成。这三大系统是以农场主 私有经济为基础的农业合作金融组织，由国家农业信用管理局( n c u a ) 统一领导。 三大系统自主经营、各负其责。联邦层次是农业信贷系统的管理核心，具体执行 机构为农业信贷管理局，负责领导、监督和管理整个合作金融系统。为确保农业 信贷政策的完善和执行，农业信贷法明确在联邦和地区层次上建立具体的政 策管理机构即农业信贷委员会。协会层次是区域信贷机构的基层组织，通过合作 方式实现信贷业务。早期的农户信贷协会是专业化组织，一般对应于区域性的金 融机构，即联邦土地银行的地方机构为联邦土地银行协会，联邦中期信贷银行的 地方机构为生产信贷协会，与此相区别的是合作社银行直接对应于区域性农业合 作社。总体结构见图4 1 。 2 、现行的合作金融体制 随着美国金融业重组和整体经济的总体发展，为节约成本提高市场竞争力， 美国对早期合作金融体系进行了结构性的改革。美国现行的合作金融体系是依据 1 9 8 5 年的农业信贷法修正案建立的，对早期的合作金融体系进行了继承和发 展。但从本质上看，依然保持着合作金融的基本制度。该体系也分为也分为联 邦一一区域一一地方协会三个层次。总体结构如图4 2 所示。 联邦层次上是由农业信贷管理局负责农业信贷体系的领导、监督和管理，农 业信贷管理局的地位就相当于农村金融体系中的银监局，不同的是作为农信局的 最高决策机构，联邦农业信贷管理委员会改由3 名委员组成，全部由总统任命， 这主要是由于区域结构上发生了明显的变化，原来金融区的格局被打破。 1 6 图4 1美国早期合作金融体系结构图 联邦农户信贷管理局 金融区农户信贷委员会 联邦土地银行li 联邦中期信贷银行ll 合作社银行 ( 12 个) li ( 12 个) ll ( 13 个) 联邦土地银行协会li 生产信贷协会 ( 4 8 2 个)li ( 4 2 3 个) 农民会员ii 农民会员ll 合作社会员 图4 2 现行美国合作金融体系结构图 1 7 区域结构改变是现行合作金融系统最根本的变化。经过多年的整合和重组， 原来专业分工的区域格局被打破，平行分布于各区域的专业金融机构合并，重组 为综合性的机构。原来行使专业职能的三家银行，转变为现行以区域格局为划分 的4 家农户信贷银行和1 家合作银行，即隶属于农户信贷银行( f c b ) 系统美国 农业银行( u sa g b a n k ，f c b ) 、农业银行( a g r i b a n k ，f c b ) 、第一农业银行( a g f i r s t ， f c b ) 和德克萨斯农户信贷银行( f c bo ft e x a s ) ，以及隶属于农业信贷银行( a c b ) 系统的合作社银行( c o b a n k ，a c b ) 。同样，原来在区域层次上存在的按金融区域 设立的区域农户信贷管理委员会被取消，转变为银行的内部管理决策机构，而区 域的监管职能由联邦农户信贷管理局在明尼苏达、德克萨斯、科罗拉多和加利弗 尼亚四个州设立的区域管理机构负责。 地方协会层次也随之发生了转变，原来隶属于专业性银行的专业协会，突破 了功能限制，变为综合性协会，并按照区域转变为相应区域金融机构的基层组织， 而且协会之间也进行了重组，形成了许多协会组合。 3 、现行美国合作金融体制的主要特点 ( 1 ) 现行合作金融体制适应了美国金融体系购并、重组的浪潮，实现了由专 业化、条块化向区域化、综合化发展的转变。在一定区域内仅有一家信贷机构存 在，行使独立式综合业务职能，且每一个信贷机构主导着一定区域的农户和农业 信贷业务，形成机构化的区域格局。 ( 2 ) 坚持合作性质，又不拘泥于合作制。在美国信用社不仅没有被快速发展 的市场经济挤垮，还得到持续稳定的发展，一个重要的原因就是合作制的性质。 信用社根据经济发展需要，本着为社员提供金融服务的宗旨，专门办理一些大型 商业银行不愿办理的业务。 ( 3 ) 国家对信用社给予优惠政策。为促进了信用社的发展，美国对信用社不 征收营业税和所得税；不收取存款准备金；允许信用社资金到国债市场购买国债； 对信用社的经营管理，包括社员的入社、资金的使用、收益的分配等从不干预， 给信用社发展创造了一个较宽松的发展空间。 ( 4 ) 保障体系的建立是信用社稳定发展的重要条件。美国信用社系统的保障 体系，一方面由监管当局统一组织、具有强制性和约束性的保险基金；另一方面 又有自愿参加的社会保险公司，两者相互配合，互为补充，发挥着重要作用。 4 1 。2 监管体系 美国对农村合作金融的监管采取了不同于商业银行的监管模式，专门设立了 比较健全的农村合作金融监管体系，包括监管机构、行业自律协会、资金融通清 算中心和互助保险集团，这四种机构及其附属机构各自独立、职能各异，但目标一 致，形成共同的以农村合作金融机构为服务对象的监管体系。其主要特点如下： 一是设立专门的外部监管机构，且采取双线式的监管主体。联邦级的国家信 用社管理局、国家信用社存款保险基金、联邦金融机构检查委员会和各州政府银 行厅( 银行部) 设立的信用社监管机构共同组成了美国的信用社双线监管机构，对 联邦注册的信用社施行现场与非现场相结合的合规监管及风险性监管。其中美国 信用社管理局是联邦注册的信用社最主要的监管者，对在联邦政府注册的信用社 进行监管，同时负责领导私营农村商业性信贷银行和国家农业信贷银行，这些机 构共同承担为农村合作金融组织体系提供融通资金的任务。各州政府信用社监管 机构，负责对在州政府注册的信用社进行监管。 二是美国合作金融还设立行业管理结构，对自愿参加的全国性与区域性行业 协会组织进行监管，并为其制定行为规范。美国信用社行业协会由四个相对独立、 无隶属关系的部分组成：全国信用社协会，是全国所有信用社自愿参加的全国性 行业协会；联邦注册信用社协会；各州注册信用社协会：各种行业或社区信用协 厶 石。 三是监管方法采取预防性监管，对资金来源及金额进行严格监管，对不同经 营业务及期限进行差别监管，重视资本充足率的全面监管，并对不同资本评级结 果的机构采取不同监管策略。