（西方经济学专业论文）完善开封市廉租房制度研究.pdf

中文摘要 廉租房制度是我国政府为解决城镇“双困家庭的住房问题而采取的一项住房保障 制度。目前我国的廉租房制度发展水平j 下处于由起步试点向全国普及的发展过程中，由 于实施时间不长，在实践中难免存在着诸多的问题。 本文首先从廉租房的制度概况入手，研究了廉租房制度的起源与发展历程，介绍了 廉租房制度的原则和特点，得出了廉租房的绩效分析，并比较了各地市廉租房制度的实 施情况。然后通过讨论丌封市廉租房制度实施的现状，进而发现了丌封市廉租房制度在 认识层面、政策制定层面、制度执行层面的相关问题。最后结合开封市的情况，提出了 相应的完善开封市廉租房制度的几点措施和建议。 经过论文的写作研究，期望城市的中、低收入家庭，特别是最低收入家庭的住房问 题能够得到政府和全社会更多的关注，在处理问题的方式上集思广益。与此同时，希望 能推动丌封市廉租房制度方面的理论研究，为地方政府乃至社会住房保障体系的政策制 定，提供相关参考。 关键词：最低收入家庭住房保障制度廉租房经济适用房 a b s tr a o t l o w - r e n ts y s t e mi sah o u s i n gs y s t e mb e i n gu s e db yo u rg o v e r n m e n tt os o l v et h e h o u s i n gp r o b l e mo ft h ep o v e r t y - s t r i k ef a m i l yi nt h ec o u n t r ya n dc o u n t r y n o wd a y s ， t h el o w r e n ts y s t e ms t i l li na nd e v e l o p i n g p r o g r e s sf r o mt h es t a r t i n gt oan a t i o n a l w i d e s p r e a d ，b u tt h e r ea r es o m ep r a c t i c a lp r o b l e m ss t i l le x i s t i n gd u et oas h o r tt i m e t h i sp a p e rs t a r t sf r o mt h eg e n e r a ls i t u a t i o no ft h eh o u s i n gs y s t e m ，r e s e a r c h e so n t h eb e g i n n i n ga n dd e v e l o p i n gp r o c e s so ft h i ss y s t e m ，t h e ni n t r o d u c e st h eb a s i cp r i n c i p l e a n dc h a r a c t e r i s t i c so ft h i ss y s t e m ，i no r d e rt oh a v ea np e r f o r m a n c ea n a l y s i so ft h e l o w - r e n ts y s t e ma n dc o m p a r et h ei m p l e m e n ts i t u a t i o no ft h i ss y s t e mi ne a c hc i t y b y d i s c u s s i n gt h en o r m a lc o n d i t i o no ft h el o w r e n ts y s t e mi nk a i f e n g ，t h i sp a p e rw a n tt o f i n ds o m ep r o b l e m so fr e c o g n i t i o n s ，p o l i c ym a k i n ga n dc a r r y i n go u ti nt h i ss y s t e m ，t o i s s u es o m ec o r r e s p o n d i n gm e a s u r e sa n dp r o p o s a l st op e r f e c tt h i ss y s t e m a f t e rw r i t i n gt h i sp a p e r ，e x c e p t i n gt h a tt h eg o v e r n m e n ta n ds o c i e t yc a ng i v em o r e c o n c e r n st ot h eh o u s i n gp r o b l e m so ft h em i d d l e ，l o wi n c o m ef a m i l yi nt h ec i t y ，e s p e c i a l l y t h el o w e s ti n c o m ef a m i l y ，t op o o lt h ew i s d o mo ft h em a s s e so ht h em e t h o d st os o l v i n gt h e p r o b l e m s m e a n t i m e ，t op u s hf o r w a r ds o m et h e o r yr e a c h e so nt h el o w r e n th o u s i n g s y s t e mi nt h ek a i f e n g ，t og i v es o m er e f e r e n c ev a l u e s f o rt h ep o l i c ym a k i n go ft h e h o u s i n gs y s t e mo ft h en a t i o n a lg o v e r n m e n ta n dt h es o c i e t y k e yw o r d ：l o w e s t - i n c o m ef a m i l y 、h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m 、l o w r e n th o u s i n g 、 e c o n o m i c a l l ya f f o r d a b l eh o u s i n g i i 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学校有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和 借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据 库或其它相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：盔筮指导教师签名： j 占r 纷 门 沙鞠年0 其 ， 同 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其 他人己经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的 学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名巷栌 ，1 ，w 、 5 0 年6 具匿日 两北人学顺l ：学位论文 第一章引言 1 1 选题的背景 随着经济的发展与社会的不断进步，人们对住房的要求也在不断地提高，住房问 题现在己成为世界各国经济社会发展中的重大问题，受到了各国政府越来越多的关注。 个人无力负担住房费用而产生的住房困难问题，其本身是个人问题，然而当越来越多的 低收入家庭均无法自己解决住房问题时，政府作为宏观调控的组织者，就有责任建立相 应的住房保障制度，以缓解住房矛盾带来的社会矛盾，保持社会安定。在国外，提供给 最低收入者的住房被称为公共住房或者公共租用房，名称虽不尽相同，但实质与廉租房 相类似。 我国目前的廉租房制度建设j 下处于由起步试点向全国普及的发展过程。从1 9 9 8 年 年底至今，相继颁布了城镇廉租住房管理办法、城镇最低收入家庭廉租住房管理 办法、城镇廉租住房租金管理办法、城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及 退出管理办法、廉租住房保障办法、城镇廉租住房档案管理办法、廉租住 房保障资会管理办法等多项部门规章，部分地方政府也根据这些部门规章和本地的实 际情况出台了地方政府规章，但是廉租住房制度在实践中仍然存在着许多问题。考虑到 目前住房市场上存在着严重的“苦乐不均 局面，少数人拥有多套房产，囤积居奇，大 部分人面对高昂的房价望而却步，现有的住房保障体系运转中暴露出的弊端，需要我们 给予足够重视，采取切合实际的措施，建立以廉租房为主体、住房公积金、经济适用房 相辅助，赋予全新内容的住房保障体系。 因此，本文以丌封市低收入家庭现有住房状况为依托，研究开封市现行的住房保障 措施，如廉租房、经济适用房的实施现状，探讨廉租房制度存在的相关问题，提出了改 进与完善丌封市廉租房制度的几点建议。 1 2 课题研究的目的和意义 1 2 1 研究本课题的目的 通过本文的研究，希望能够丰富和夯实理论基础，找到现行廉租住房制度实践创新 的途径。具体说，就是从和谐社会与科学发展观、消费经济学、公平和效率等理论中寻 找开封市廉租住房制度创新的出发点，本着优化城市居民住房消费结构、提高资源配置 效率、维护公平等原则，对廉租住房以及廉租住房制度的概念进行深入探讨，并根据现 l 第一章引占 实国情和困内外先进经验，设计出有实践操作性的创新方案。同时也希望能推动丌封市 廉租房制度乃至社会住房保障体系方面的理论研究，为政府制定相关政策提供参考。 1 2 - 2 研究本课题的意义 该论文的选题具有多重意义： 理论意义。本篇论文并没有拘泥于单纯地解决最低收入家庭的住房困难，而是从构 建一个比较公平和有效率的住房市场体系考虑，将廉租住房的消费群体扩大，并设计出 相应的租赁与购买并举的住房消费选择方式，以及与之相应的政府行为选择，最终实现 与商品住房消费群体的有机衔接，完善目前现行的住房供给体系。 政策意义。廉租房制度的建立离不政府的财政和金融政策的支持，没有脱离社会保 障体系，所以，该项制度在制定的过程中不免影响到社会政策和经济政策，结合论文中 制定廉租房相关政策的内容，希望为各级政府所借鉴。 社会意义。关注普通百姓的住房困难，寻找最佳的解困途径，给予他们更多的人文 关怀，体现以人为本，能够促进经济与社会的和谐，使我国的市场经济体制改革向又好 又快的方向发展。 1 3 相关研究综述 1 3 1 西方的社会保障理论 从1 5 世纪木期丌始，欧洲工业文明的繁荣发展，引发了一系列重大的社会结构变 革，其中包括城市贫民阶层的出现。自此以后，经济学家们对导致贫困的原因和如何改 善城市贫民的生活状况进行了多层次的研究，形成了不同的社会保障理论。这些理论对 各国公共住房制度的设计和变革都有一定重要影响。 ( 1 ) 凯恩斯的经济理论 1 9 3 6 年现代西方经济学的创始人、英国经济学家凯恩斯在他的著作就业、利息 和货币通论中阐述了拯救资本主义经济危机的方法。在这些政策和理论主张中有关社 会福利方面的观点，给二战结束后资本主义国家社会保障制度建设给予了重要的理论支 持。 在凯恩斯看来，国家可采取扩张性的财政政策，积极干预经济运行。政府在制定相 关政策时要建立社会保障制度，扩大总需求与社会福利开支，达到充分就业，努力扩大 2 两北人学顾i ：学化论义 财政支出、缩小财政赤字，从而缓解因经济危机所带来的资本主义社会矛盾。这一理论 同样值得我们社会主义国家进行宏观经济调控时借鉴。 ( 2 ) 马斯洛的需要层次论 在激励与个人一书中，马斯洛将人的需要分为五个层次，从低到高依次是生理 需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我实现需要。在他看来，以达到客观条件的 前提下，寻求解决各种类型的人对不同层次的需要，这是化解现实社会矛盾的基本条件。 马斯洛提出，生理需要是人类最基本的、最原始的需要，人类的生存需要食品、庇护所 等。如果满足不了生理需要，那么人类就会有生存危机。同时他还提出低收入阶层的社 会成员，其生理需要的满足客观上需要相应的社会保障措施才能得到满足。因此，在现 代社会中，最大限度地满足个人低层次的需要，是政府及社会团体的责任。充分建立良 好的社会保障制度，是促使社会成员的需要得到满足并由低级向高级发展的必要的社会 机制。 1 3 2 国外公共住房理论 早在上世纪6 0 年代，国外比较房屋政策的研究先驱当尼逊提出了住房弱势群体保 障的三种形式；雏生型、全面责任型及社会型。按此理论，大部分发展中国家采取的是 雏生型房屋政策，即对于低收入住户的住房问题采用项目式的临时措施。即由政府出资 解决，但缺乏系统及有力的政策；德国以及新加坡等是对住房市场全方位控制的国家， 实行全面责任型住房政策；社会型的房屋政策如美国、英国、大多西欧国家等，是以社 会发展及社会公义为政策出发点，由政府与个人按照一定的比例共同承担。 进入2 0 世纪术期，由于欧美资本主义国家先后建立起了福利资本主义国家，住房 政策己经成为福利国家社会保障政策的一部分，安德森提出了三种福利国家的模式。第 一种：自由福利国家模式，这类福利国家的政策特征是建立在资产调查和严格的申请资 格制度的基础上，采用有选择地针对贫困人群的社会保障国家福利和为中产阶级提供私 人及职业服务的双重体系，这种体系的侧重点是由国家鼓励市场提供商业化服务，代表 国家有美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、英国等。第二种：社会民主福利国家模式， 这类国家由社会民主党管理，其政策特征主要是占统治地位的政治力量以全民性和非商 品化为政策基础，向全社会提供尽可能多的福利，如充分就业和给予社会各阶层的全面 服务，家庭和市场的作用相对较弱。以瑞典最为典型。第三种：保守的合作主义福利国 家模式，这类国家从职业分类的角度强调传统家庭的社会保障体系，旨在保障工会与国 第一章引苦 6 0 家利益的统一，中产阶级、- t 人阶级与政府的立场相一致。包括德国、意大利、奥 地利、法国等。 克曼尼的观点是将安德森等人提出的住房产权类型与福利国家模式充分融合，在得 出出租住房体系的关键作用之后，提出了单一与双重租房系统两种出租住房模式。单一 住房系统是私有出租住房和公共出租住房共同形成的出租住房市场，社会民主福利国家 和合作主义福利国家都属于这种系统。双重租房系统是国家控制公共出租住房的发展， 从而避免其与盈利性的私有出租住房相竞争，自由福利国家就属于这种类型。 巴劳和顿肯在分析了安德森的研究成果之后，提出了福利国家分类模型与住房产权 类型的匹配关系。他们认为，将住房保障纳入社会保障整个体系中，由国家统筹管理。 国家仅对低收入阶层的住房问题进行干预，自由福利国家把自有住房作为市场调节的主 要部分；社会民主福利国家把出租住房与合作住房看成社会住房政策的长远目标：合作 主义福利国家把公共出租住房和私有出租住房同等对待，由国家统一管理。 1 3 3 我国对于廉租房制度的研究现状 在住房制度改革和住房商品化的过程中，中国住房保障政策不断的完善和发展起 来。即通过经济适用房政策满足中低收入阶层的住房需求，通过商品住房政策满足中等 以上收入阶层的住房需求，通过由政府负担廉租住房或补贴满足最低收入阶层的住房需 求，所以住房政策的根本策略是对中低收入阶层和高收入阶层分别采用不同的住房政 策。目f j i 从住房制度市场化变革的视角来看国内研究住房保障制度的专家和学者，在创 作的相关资料文献中表明：我国对现有的中、最低收入家庭住房保障状况研究，已取得 了阶段性的成果。主要观点各不相同：。 韩克庆( 中国人民大学中国社会保障研究中心) 认为，廉租住房制度最社会保障制 度不可缺少的部分：政府应该帮助贫困群体改善他们的生存和生活条件，国家在制定保 障制度方面应体现出住房保障是社会安全机制的重要保证，这种保障制度体现了对人基 本需要和尊严的保障，尽可能要维护社会的公正与公平。只要存在贫富之差，就必须要 存在社会保障制度，因此在实现共产主义社会之前，应该让社会保障以基本社会制度的 形式长期存在和发展下去。 彭美玉( 成都市住房保障中心) 站在经济学的视角上，充分研究实施廉租房这一住 房保障制度的有效性。从资金在循环与周转的运转过程中，可以发现资金由较高收入者 以交纳税金的方式转移到了较低收入者手中，廉租房制度的本质是缩小了贫富差距。因 4 两北人学硕i j 学位论文 此站在宏观的视角上，高收入者更倾向于低消费，高储蓄；而低收入者的消费倾向较高， 这会导致一部分国民收入发生转移。即从高收入者的手中转给低收入者，同时影响整个 社会的消费倾向随之改变，整个社会总体消费支出水平会提高，带动总收入水平也会随 之提高。站在微观经济学的视角上，有效增加了全社会总效用。 孙炳耀( 中国社科院社会政策研究中心) 提出设想，随着住房保障的发展，房租补 贴的资格条件应当放宽，合理地引入市场机制能够提高资源的配置效率。按统计学的划 分标准，可将人口分为低收入家庭、中等收入家庭( 含中下收入、中等收入、中上收入) 、 高收入家庭，其中低收入家庭占到了百分之二十，房租补贴范围应当逐渐扩大，覆盖全 部低收入家庭，努力扩大受益面，甚至包含中下收入家庭。政府对保障对象在扶持当中 更要注重能力的培养，避免由于对福利的过度依赖产生“贫困陷阱”。为解决福利悖论， 可以考虑采取反向递减补贴方式，最低收入家庭给予全额补贴，收入略高的家庭，补贴 标准相应降低，依次递减。建立完善的社会保障制度对满足人类需要、消除贫困、缓解 社会矛盾、发展经济是及其必要的。 卢有杰( 清华大学建设管理系) 的观点认为：实物配租和租赁住房补贴两种保障方 式必备的先决条件和利弊各不相同。在他看来，地方政府在行政管理方面、官员的挑选、 任用和考核方面、固定资产投资等方面，是评价能否履行住房保障职责的关键，也关系 到其他相关的制度改革和健康发展。我国幅员辽阔，地方经济发展程度和实力相差悬殊， 在制度制定和实施时，要考虑当地的实际情况选择合适的保障方式。如果确定以发放租 赁住房补贴为主，就应拟定出租赁住房补贴总额所占住房保障预算总额的具体比例，俗 称“补人头。有些地方财政较为困难，然而却有较多的空闲的房屋可以使用，就应选 择以实物配租为主，俗称“补砖头”。在确定最佳住房保障方式的同时，不仅要根据当 地现有的具体情况，而且要视当地可用空闲房屋的多少、分布状况以及地方财政收入的 盈余短缺，及时调整住房保障制度的方式。 可以看出，这些研究虽然涉及到了廉租房制度建设的各个方面，但由于国情不同， 西方国家的成熟理论和经验只能借鉴与参考，国内的研究在系统性、可操作性方面存在 不足，还需要进一步深入探索。 1 4 研究的思路和方法 本文首先简要叙述了的廉租房理论、观点，涵盖了廉租房制度的基础理论依据，结 合国外低收入群体住房保障制度建设的先进理念，分析了我国廉租房制度研究的现状， 5 第一章0 i 苦 总结我困廉租房制度建设的起源、发展，原则和特点，以及绩效分析。考察丌封市廉租 房制度实施的现状，指出开封市现行廉租房制度存在的问题，从认识、制度、操作等多 个层面分析了问题存在的深层次原因，然后仍从这三个层面探求性地指出了完善开封市 的廉租房制度建设的思路。 论文运用了理论与实践并重的模式，采取了文献研究法、比较法、调查法进行了比 较系统的规范分析与逻辑归纳。 6 两北人学硕i ：学位论文 第二章廉租房制度的概况 2 1 廉租房制度的起源与发展历程 2 1 1 廉租房制度的起源 现代的廉租住房制度起源于2 0 世纪初的西方发达国家。其产生根源有二：一是产 业革命后期工业化和城市化的发展速度加快，导致城市住房供应绝对短缺，较多中低收 入居民家庭的住房支付能力与具有适宜的住房标准的住房价格之间落差较大；二是两次 世界大战对城市的破坏进一步加重了住房紧张。为了稳定社会秩序，提高民众福利，许 多国家普遍选择了利用政府力量修建大量的住房来满足社会的需求。其中，提供给最低 收入者的住房被称为公共住房或公共租用房，如美国联邦政府建造的公营住房；英国由 地方政府投资建设、主要针对工人阶级的市( 郡) 议会住房以及住房协会投资建造并接受 政府补贴的合作住房；新加坡住房发展局建造的公共租屋，以及我国香港房屋委员会建 造的公屋等。这些房屋都只向受助家庭收取占市场租金很小比例的房租。廉租住房制度 在这些国家和地区逐步形成，而后又逐渐发展成为许多国家缩小住房贫富差距、维护社 会稳定的一种社会保障制度。 目前，政府保障居民的居住权利己经是全世界的共识。由于住房所具有的特性，住 房市场对低收入家庭的住房分配存在调节失灵，政府以多种补贴形式进行适当房租干 预，已经成为许多国家住房政策的主要特征。 中国社会经济发展的现状和目标决定了建立廉租住房制度的重要性和必要性。中国 自从2 0 世纪7 0 年代术进行市场经济体制改革以来，至今已经取得了令世人瞩目的辉煌 成就。城镇居民的收入水平大幅提高，人均可支配收入从1 9 7 8 年的3 4 3 元年增加到了 8 4 7 2 元年，扩大了2 4 7 倍；但与此同时，教育制度改革、医疗制度改革、国企改革 和住房制度改革等诸多领域的市场化改革，也给国民的生活带来了更多的不确定性，社 会成员内部的贫富分化同益显著【l 】。我国的基尼系数从1 9 8 0 年的o 3 3 迅速增大，1 9 9 4 年增至警戒临界点o 4 ，2 0 0 2 年已经超过了o 4 5 。城镇当中存在弱势群体已经是不容 否认的现实。城镇弱势群体，是指城镇中就业竞争能力差、收入少、缺少基本生活保障、 社会地位低的人群，主要包括失业人员、外来流动人口、孤老残幼和少数遭受灾害的人 【1 】孙学文城市贫富筹距有多大【j 】中国国情国力，2 0 0 4 ( 5 ) ：3 5 。 7 第二章廉租房制度的概况 群等i 。 过大的收入差距威胁着城镇弱势群体的生存，他们贫困的生活现状也影响着城市面 貌的健康与协调。其中部分家庭在住房制度改革后，无奈接受了原公房实物分配下危房、 少房、无房的现实，或者成为被新增住房市场价格歧视的对象，沦为城市中的弱势居住 群体。 统计资料显示，2 0 0 3 年全国人均住房建筑面积已经从1 9 7 8 年的6 7 平方米提高到 了的2 3 7 平方米。但是，住房方面的贫富差距表现明显。据相关在2 0 0 2 年的中国统 计年年鉴，全国城镇尚有1 5 亿间危旧房屋需要改造，1 5 6 万户家庭缺房，3 5 万户家 庭的人均建筑面积在8 平方米以下。所谓“安居才能乐业 ，住房的拥挤与简陋不仅直 接影响着家庭生活的质量，而且容易造成居住人心理上的自卑、焦虑和压抑，这样很不 利于他们身心的健康发展，最终还可能会影响社会的稳定。住房困难户自然都有改善居 住条件的迫切想法，但他们一般都属于低收入家庭，甚至在城市贫困线以下。面对近年 来不断高涨的房价，单靠他们个人的力量是很难改变住房窘境的。因此，他们渴望得到 政府的帮助。住房贫困所引发的城市贫困已经成为影响社会稳定和经济发展的重大隐 患。因此，中国政府在市场经济体制改革的攻坚阶段，适时地提出了“构建和谐社会” 和科学发展观的指导思想，以全面建立小康社会为目标，逐步完善各项社会保障制度。 建立完善的廉租住房制度，有助于帮助穷人由“安居”而“安心”，是利国利民的大事、 好事，是政府义不容辞的责任。 2 1 2 从无到有：我国廉租房的发展历程 中国的廉租住房制度正在形成和试验阶段。针对城镇弱势群体的住房困难，借鉴国 外经验并结合我国国情，中国政府逐步形成了实施廉租住房保障的思想。根据制度推进 的过程，我国廉租住房制度的实施情况分为两个阶段。 第一阶段：1 9 9 8 年2 0 0 3 年，缓慢运作阶段。 1 9 9 8 年7 月l 同，国务院发布了关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房 建设的通知( 国发【1 9 9 8 】2 3 号) ，第一次提出了“廉租房”概念，并正式纳入城市 【1 】基尼系数是度量社会两极分化程度的重要指标，由意人利统计学家基尼( c g i n i ) t1 9 1 2 年从洛仑 兹曲线中推导得出。基尼系数小于o 2 表示绝对平均；0 2 0 3 表示比较平均；o 3 0 4 表示基本合理； 0 4 0 5 表示差距较人；0 5 以上表示收入著距悬殊。 8 两北人学硕i ：学位论文 多层次住房供应体系。规定“对f i 同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭 租用由政府或雏位提供的廉租住房”。同年，取消了福利分房制度，实行了长达数十 年的职工住房由单位包揽的方式被中止，住房问题被推向了市场，货币化分房浮出水面。 自1 9 9 9 年4 月2 2 同，建设部在总结上海、成都等试点城市经验的基础上发布了城 市廉租住房管理办法( 建设部【1 9 9 9 第7 0 号令) 后至2 0 0 3 年，我国对廉租房的管 理体系和实施机制提出了指导性意见，形成了廉租住房制度的雏形。然而各地住房保障 的发展重心还在经济适用房上，并没有把廉租住房工作摆到重要位置上来落实。全国 3 5 个大中城市中，只有北京、上海、天津、广州、成都、青岛等少数城市步入了建立 廉租房制度的实际操作阶段，多半数以上的省、市还没有明确的管理机构，没有建立最 低收入居民家庭档案和申请、审批制度，没有落实资金来源，也很难满足最低收入家庭 急需解决住房的需求。据报道，当时1 0 多个城市加起来，也就几千户，总量较小。如 北京7 9 8 户，包头1 4 3 户，郑州5 6 户，贵阳8 5 户。这样的比例最多占双困户的7 左 右，有的仅占0 4 ，和同渐扩大的低保人群相比，与成千上万困难户的紧迫需要求相 比，廉租房建设存在巨大的落差。而且，越是经济发达的城市，需要解决的双困户越少； 反之，越是经济不发达的城市则越多。在西部，仅2 0 个城市的双困户就近2 0 万户，而 西部1 6 6 个不同规模城市中仪有2 0 出台了廉租房方案，实质操作的更少。资金渠道不 稳定、财税政策不健全、法律支持不够足廉租房制度没有真正建起来的主要原因，一些 进入操作阶段的城市甚至面临难以继续的境况。 第二阶段：2 0 0 4 年初至今，全面推进阶段。 为加快各地廉租住房制度的建设，2 0 0 3 年底，由建设部会同财政部、民政部、国 土资源部、国家税务总局共同签发了城镇最低收入家庭廉租住房管理办法，于2 0 0 4 年3 月1 日正式实施，同时废止1 9 9 9 年4 月2 2 同发布的城镇廉租住房管理办法。 新办法对旧办法的内容进行了补充和修订，对实际操作进行了比较明确地指导；2 0 0 5 年3 月和7 月，城镇廉租住房租会管理办法和城镇最低收入家庭廉租住房申请， 审核及退出管理办法的相继出台，在城镇最低收入家庭廉租住房管理办法的基础 上进一步明确了有关廉租住房具体操作的一些细则。至此，中国廉租住房制度的框架基 本形成。 1 】资料米源丁二中华人民共和国住房与城乡建设部网站廉租房建设专题，引臼h t t p ：f d s c i n g o v c n 9 第一：章廉租虏制度的概况 根据2 0 0 6 年3 月2 9 同建设部发布城镇廉租住房制度建设和实施情况通报，总 体评价是取得了初步成效。 ( 1 ) 已有1 8 个地方将廉租住房制度建设纳入目标责任管理。截至2 0 0 5 年底，全国 已有1 8 个省、自治区、直辖市签订了目标责任书，明确了在市( 区) 、县政府目标责任 管理中要包含廉租住房制度建设，同时规定了最低收入家庭住房保障目标及具体考核办 法【1 1 。 ( 2 ) 7 5 9 的地级以上城市实施了廉租住房制度建设。从2 0 0 5 年底的数字来看， 全国2 9 1 个地级以上城市中，有2 2 1 个城市已经实施了廉租住房制度。其中有1 1 个省、 自治区，地级以上城市全部实施了廉租住房制度；在安徽和江苏两省，实施了廉租住房 制度的城市达到了8 0 以上。而河南、云南、吉林、甘肃、福建、内蒙古等6 个省、区， 实施该制度的城市不足5 0 。 ( 3 ) 全国3 2 9 万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围。截至2 0 0 5 年底，全国 范围内共投入4 7 4 亿元资金，用于最低收入家庭住房保障，纳入廉租住房保障范围的 最低收入家庭达到了3 2 9 力户，采取租赁补贴的约有9 5 万户；采取实物配租的约有 4 7 万户；租金核减共1 8 2 万户。北京、上海、河北等地已基本做到对符合条件的最 低收入家庭应保尽保。 ( 4 ) 2 0 0 5 年5 月1 日，城镇廉租住房租金管理办法正式施行，这项建设部、 国家发改委等部门联合下发的办法明确规定了，由政府制定廉租房租会价格，向社会进 行公示后，才能实施租金调整，对不再符合租住廉租房条件但仍继续租住的居民，要补 齐商品住房的市场租会与廉租房租金的差额。截至2 0 0 5 年底，部分城市廉租住房制度 不够完善，1 3 个省( 区) 没有将廉租房制度建设工作纳入目标责任制管理，未建立廉租 住房制度的地级以上城市有7 0 个，还有1 2 2 个地级以上城市没有建立严格的申请审批 程序【。 以上这些数据并不能使我们满足，只能说明总体上初见成效而己。各地实践操作的 进度和效果存在较大差异。不少城市还停留在搞“形象工程”的层次，或者以地方财力 有限、资金来源少、房源不易筹集等理由，有意拖延廉租住房制度的落实，确实需要廉 租住房保障的家庭还有很多。这砦都意味着我固的廉租住房制度建设还不够成熟，还有 【l 】数据来源于中华人比共和国住房与城乡建设部网站，引白h t t p ：w w w c i n g o v o n 1 0 两北人学硕i ：学位论文 待于进行更加深入、更加科学的系统性研究，增强对应用实践的合理指导，以保障制度 实施效果的公平、公f 和效率。 2 0 0 6 年，建设部有关负责人提出：“2 0 0 6 年将以建设廉租房为重点”。由此，沉 寂多年的廉租房政策再次走入人们的视线。4 月，建设部通报了7 0 个未建立廉租房制 度的地级以上城市【l 】。随后公布的国务院九部委关于调控房地产市场的“国六条”以及 “十血条实施细则”不仅重申了廉租房建设的重要意义，同时将2 0 0 6 年年底作为全国 6 5 7 个城市建立该项制度的最后时限。 2 0 0 7 年8 月底，困务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见发布， 规定经济适用房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接。同 时不断完善廉租房制度的保障方式。目前我国廉租房制度在实施过程中主要有两种方 式：第一种是对在市场承租住房的家庭发放租赁补贴，俗称“补人头；第二种是直接 提供廉租住房，俗称“补砖头 。目前，各地针对低保家庭统一按照缺房面积基本给予 全额租金补贴。 丌封市政府于2 0 0 7 年1 月下达政府令，于同年2 月1 同起丌始实施开封市城镇 最低收入家庭廉租住房管理办法。 2 2 廉租房制度的原则和特点 2 2 1 廉租房制度是具有选择性的社会政策 目i j 世界各个国家都具有普遍性的社会福利，如养老保障、医疗保障制度和具有选 择性的社会服务，即对社会对象要进行划分，只选择最需要帮助的人，这两大类社会保 障制度。选择性社会服务是针对特殊对象实施的社会救济，如失业、工伤、贫困救济等。 选择性原则受到社会资源的限制，社会政策更倾向于资源分配的方式最有效的一种，进 行选择性的提供服务。廉租房社会保障的范畴不能全部涵盖中等收入者和低收入者，让 他们共同享受的社会的福利。它所面对的只应是无力通过市场渠道解决住房问题的最低 收入者。保障的标准只能是最低水平，这样有效地避免对象范围过宽过滥，脱离了我国 经济实力的具体情况。 【1 】数据来源丁中华人氏共和国住房与城乡建设部网站，引白h t t p ：w w w c i n g o v c r y 第一二帝廉租房制度的概况 2 2 2 廉租房制度的特点是政府主导性 社会保障政策作为社会主义市场经济运行的稳定器的构成部分，具有明显的社会 性。无论是在保障资金方面，还是在保障管理方面，作为政府的职能之一都应由政府发 挥主导作用。政府的主导作用首先就是对保障对象和范围及享受标准做出规定，主要体 现在制定相应的政策和法律。廉租房作为服务于最低收入家庭的一项住房保障制度，在 实施过程中以政府为主体的保障措施，在社会保障制度中具有不可替代的作用，该项制 度能够改善无力通过市场解决自身住房问题的困难家庭的住房条件的。在合理规划资金 来源和筹集渠道的同时，要建立以国家公务员为主体的管理机构，以便进行有效的行政 管理，这是政府的不可推卸的责任。 2 2 - 3 廉租房制度住房供应体系是分配的社会化 廉租房制度是一种社会财富的重新分配方法，作为以政府为主导的最低收入家庭的 住房供应机制，从范围上打破了原有的企业之间各自独立的分配体系，从本质上看，其 范围是全社会中的所有最低收入家庭共同参与的分配。 2 - 2 4 廉租房制度应具有多样化的实施方式 随着社会经济环境及其他相关因素的不断变化，政府应在住房保障目标的选择和适 合本地区的实际情况的基础上，考虑住房保障中干预的范围和适用的方式。从一个地区 的实际出发，其住房保障制度的建立和实施必须因地制宜，并根据当地的发展状况适时 进行调整。廉租房制度的建设一定要考虑政府的财力、当地的住房政策、对最低收入家 庭的相关政策等多项因素，要符合当地最低收入家庭特殊需求和住房发展的现状。 2 2 5 廉租房制度具有准入机制、轮候机制和退出机制 目前我国现有的社会资源总的来说比较有限，政府能够给最低收入家庭提供的住 房从总量上和时间上看，明显供小于求。所以制度的设计者应在申请之初就准入的标准， 明确相应的资格审查，涉及到排序方面可以建立一个科学的轮候机制，若出现家庭条件 不再符合准入标准时，建立合理的退出机制就显得非常必要。这样做可以在最大程度上 为大多数中低收入家庭理解和接受，保证居民之间的分配公平性。 2 3 廉租房的绩效分析 具有调控住房市场和调节收入分配的作用，以及解决最低收入家庭住房问题的一种 手段，廉租房的效应有以下几个方面 1 2 两北人学硕i j 学化论文 2 3 1 廉租房可解决住房问题上的。市场失灵力 从国外廉租房发展的历史可看出，住房生产和分配的市场机制的缺陷往往是不回避 的，而且缺陷较为严重。住房的商品化改革只是给居民提供了进入住房市场平等参与住 房交易的机会，看似身份平等，但他们究竟有没有能力买到住房或是可是能够买到什么 样的住房，这就完全取决于居民自身的购买力。那些高收入和中高的收入家庭可以买到 条件较好的住房；而那些中低收入家庭或低收入家庭只能购买、租赁面积较小、环境较 差的房子，更有甚者要露宿街头。我们不可否认市场机制的自发调节作用必然引发收入 两极分化越来越明显，在此环境下无法避免住房权利的不平等。 从我国改革开放近3 0 年的实践可以得出，市场机制虽然可以很好地适应多样化的 住房需求结构，满足复杂的家庭住房需求，同时在满足家庭住房需求中得到发展。然而 现行的机制却无法回避一个现实问题，那就是低收入家庭购买实力不足，而贫困户依旧 无力购买商品房，因此他f l j 且p 使自身再努力也无法解决住房问题。“市场失灵”的现状， 只能依靠政府来解决，在建立住房杜会保障制度的时候，要考虑该项政策的全新性、与 社会发展相适应性的。我图政府对中低收入者和最低收入者提供的住房社会保障币是经 济适用房和廉租房制度。 2 3 2 廉租房与其他政策并行可有效推动房地产市场化 近十年以来，国家为了较好的解决住房供给不足的困境，着手推行了住房分配货币 化和住房分类供应体制，高速发展的商品房市场和经济适用房建设给城镇居民的住房条 件带来巨大的改变。但是，在现行的住房分类体制下：高收入阶层有能力购买市场价的 商品房、中低收入阶层在政府相关政策的扶持下可以购买经济适用房，但最低收入阶层 至今还被排斥在外，没有办法依靠自身的能力来解决住房问题。 从上个世纪9 0 年代丌始，中国的住房体制改革正处于加快建设的阶段，如何有效 地帮助最低收入者解决他们的住房问题，并尽可能的缓解由此可能带来的社会矛盾，保 证住房分配货币化制度的建立和完善不被动摇，政策制定的效果不可低估。因此，只有 加快廉租房制度建设，不断健全和完善住房保障体系，才能有效地解决最低收入家庭的 住房问题，才能推动我国房地产市场朝着更健康的方向发展。坚定的建立和发展住房分 类供应体系，廉租房政策对于解决全社会的住房问题，推动房地产市场化进程就具有非 常重大的意义。 第一：章廉机房制度的概兄 2 3 3 推行廉租房制度是维护社会稳定的需要 住房问题关系到社会稳定和政治安宁，是一个不可回避的社会问题。廉租房政策体 现了社会主义的优越性，体现了我国政府对于最低收入家庭的关怀；廉租房政策同样是 有效的社会保障机制，关系到社会的改革进程、发展方向；体现国家政策的稳定与和谐。 2 4 各地市实施廉租房制度相关情况 北京市廉租房政策是全国廉租房制度建设的典型代表。北京市所出台的北京市城 镇廉租住房管理办法和北京市城镇廉租住房管理办法实施意见规定，北京市所辖 的八个城区中，居民必须同时符合两个条件才能申请廉租住房配租：一是家庭人均住房 使用面积7 5 ( 含) 平方米以下 二是连续享受北京市城市最低生活保障会待遇一年以上 的家庭或者具有本市非农业常住户口、持有本市民政部门认定的优扰对象身份证明的家 庭。 上海市是全国将廉租房制度较快付诸实施的城市。根据上海市房屋土地管理局公布 的数据显示，截至2 0 0 5 年1 1 月底，经审核达到享受廉租住房政策的家庭共1 7 9 9 9 户， 其中已有1 7 2 0 0 户家庭落实了合适的房源，包括租金配租家庭1 6 8 9 3 户，实物配租家庭 3 0 7 户，达到审核符合条件的家庭数的9 5 6 ，基本实现工作节点目标，同时建立严格 的复核制度，当年1 0 月底共复核4 2 8 8 0 户次，因住房、生活条件改善退出廉租2 2 7 5 户。 上海市的廉租房受理资格规定，申请廉租房的家庭应当同时符合下列要求：居民具 有本市非农业常住户口且实际居住5 年以上，其他成员户口迁入不得少于1 年；家庭月 收入低于本市民政部门规定的城镇居民最低生活保障2 8 0 元人的标准，同时已连续接 受民政部门救助半年以上；家庭人数为两人以上的( 含两人) ，家庭成员之间具有法定 的赡养、扶养或者抚养关系；家庭人均居住面积低于5 平方米( 含5 平方米) f l 】。 广州申请廉租房的家庭要符合下列条件：家庭人均居住面积低于5 平方米；家庭人均收 入低于广州最低生活保障线3 0 0 元；家庭成员所在单位均无能力解决住房。广州实行的 是住房问题先由单位解决，单位实在解决不了的才由政府解决。这是一种典型的“谁家 的孩子谁抱走的方式。通过实践我们发现，单位在解决职工住房问题上要么没有实力， 要么没有积极性决，导致最终出现的结果是有单位的职工住房问题的解决反而不如没有 【1 】刘颖我国廉租住房制度创新的经济学分析 d 】成都：四川人学，2 0 0 5 1 4 两北人学硕i ：学位论文 巾位的职工。所以后来闷家要求l i i 规定要求山城市政府民政部门解决所辖城镇居民的住 房问题。 成都市申请廉租房的家庭必须同时符合下列条件：家庭年收入符合最低收入家庭 标准( 职工最低工资标准2 7 0 元月，最低家庭年收入6 5 0 0 元户) ；家庭成员具有本市 五城区( 含高新区) 非农业户口且实际居住；家庭人数为两人或两人以上，家庭成员之间 具有法定的赡养、扶养或抚养关系；无房居住或人均居住面积低于6 平方米( 建筑面积 1 2 平方米，使用面积或计租面积9 平方米) 【1 1 。 大连市政府的对申请廉租房的家庭规定：家庭收入不超过城镇居民生活最低保障标 准、接受民政部门救助连续两年以上；具有大连市市内四区城镇常住户口、且在当地居 住生活的居民；且家庭住房人均居住面积低于6 平方米( 含6 平方米) 的，具备申请廉租 房的条件。 大体上看目前各个城市对于廉租房对象界定的标准，由于存在地区差异产生家庭收 入标准和住房面积标准的不同，但在实际运行中却是相似的。即选择“低保”家庭中的 住房困难者，也就足通常所说的“双困户 。 丁明月长春市低收入群体住房保障问题研究 d 】长春：长春农业大学，2 0 0 7 第三章开封市 泉租房制度实施现状 第三章开封市廉租房制度实施现状 3 1 开封市城区住房及房价基本情况 截止2 0 0 7 年，按开封市城区居民住房产权产籍统计数据显示：开封市总面积6 4 4 4 平方公罩，辖尉氏县、杞县、通许县、兰考县、开封县五县和鼓楼区、龙亭区、禹王台 区、顺河回族区、金明区五区。总人口4 9 0 万，其中耕地面积3 6 3 4 千公顷，市区面积 3 5 9 平方公罩，市区人口8 0 万，总户数3 4 8 万户。人均住房建筑面积1 8 8 2 平方米。 在城区5 5 0 2 4 万平方米的实有房屋中，住房建筑面积为2 8 7 2 1 万平方米。户均住房建 筑面积7 8 5 平方米。其中，私有住房2 5 2 万户，住房私有率为7 2 4 ；成套住房1 6 4 万户，成套面积为3 2 5 3 3 万平方米【1 1 。 一 表3 - l 开封市各城区住宅价格 城区分布占地面积辖区人口代表性楼盘名称 价格( 均价) 鼓楼区5 8 6 8 平方千米人口1 6 1 3 万人都市花吲4 6 0 0 元平方米 龙亭区9 1 5 l 平方千米人口11 6 万人迪臣房产4 6 0 0 元平方米 顺河同族区8 6 7 3 平方千米 人口2 4 1 l 万人江南人家2 8 0 0 元平方米 禹千台区5 7 0 5 平方千米 人口1 4 8 3 万人佳境大成2 6 0 0 元平方米 金明区2 5 2 3 8 平方千米人口1 8 2 万人建业人宏3 1 0 0 元平方米 3 2 开封市廉租房保障制度的情况调查 丌封市为解决中低收入家庭住房困难，2 0 0 7 年、2 0 0 8 年连续两年将廉租住房建设， 列为市政府向全市人民承诺的