（环境科学专业论文）海洋倾废管理研究.pdf

a b s t r a c t t h e m a n a g e m e n t o ft h e d u m p i n g o fw a s t e sa t s e ai sa n i m p o r t a n tp a r t o ft h em a r i n ea d m i n i s t r a t i o n i t i s i m p o r t a n t t o p r e v e n tp o l l u t i o n d a m a g e t om a r i n ee n v i r o n m e n t ，t o m a i n t a i n e c o l o g i c a lb a l a n c e ，t op r e s e r v em a r i n er e s o u r c ea n d t op r o m o t et h e m a r i n ec a u s e t h i st h e s i sm a i n l ym a k e sd i s c u s s i o no nt h ef o l l o w i n g f o u r p a r t s ：t h e f i r s t p a r tg i v e s t h eb a s i c c o n c e p t s ，t h ep r e s e n t s i t u a t i o na n dt h ed e v e l o p i n gt r e n d ；t h es e c o n dp a r ti l l u s t r a t e s t h e l e g a ls y s t e m ；t h et h i r dp a r t sa n a l y z e t h ec o n t e n to ft h em a n a g e m e n t o ft h ew a s t e d u m p i n ga ts e a ；t h ef o r t hp a r t ，b a s e do nt h ea u t h o r s w o r k i n gp r a c t i c ea n dk n o w l e d g e ，g i v e ss o m es u g g e s t i o n s o nh o wt o s t r e n g t h e n t h em a n a g e m e n to ft h ed u m p i n g o fw a s t e sa ts e a k e y w o r d s ：m a r i n em a n a g e m e n td u m p i n g w a s t e 2 序言 环境是人类生存的基本条件，是可持续发展的基础。海洋环境是 环境的重要组成部分，海洋环境质量的好坏，直接关系到人类的生存 和发展。如何发展海洋经济，保护海洋环境，己成为沿海各国共同关 注的重要议题。 海洋倾废活动是人类社会发展过程中利用海洋的一种行为，海洋 本身的自净能力也为这种利用方式提供了科学依据。但随着世界人口 的增加，人类工业化生产程度的提高，向海上倾倒的废弃物的规模、 数量和成分都较以前有了很大变化，向海洋输入的污染物质不断增 加，对海洋环境造成的污染损害已越来越严重。为减少和控制海洋倾 废活动对海洋的影响，保护海洋生态环境和资源，加强对海洋倾废活 动的管理具有十分重要的意义。 本文结合作者多年来从事海洋环境保护管理工作的实践和认识， 对海洋倾废管理问题进行了研究探讨。本文第一章阐述了海洋倾废管 理的基本概念、管理现状和发展趋势等；第二章阐述了我国海洋倾废 管理的法律制度体系及其与国际公约的相关性；第三章阐述了管理的 主要内容和执行程序等；第四章结合我国1 7 1 前海洋倾废管理的实际情 况，对当前海洋倾废管理体制问题、海上执法力量问题、法律法规中 需要细化的问题、海洋倾倒区监测问题以及如何拓宽海洋倾废管理范 围等进行了探讨，并提出了自己的见解。 由于作者水平有限，本文在理论水平和实际应用等各方面尚有很 大的不足，希望能够得到各位师长和同仁的批评、指正。 第一章海洋倾废管理概述 一、海洋倾废管理的基本概念 1 、海洋倾废 海洋倾废是指任何利用船舶、航空器、平台和其他运载工具向海 洋倾倒废弃物和其他物质的行为，包括向海洋弃置船舶、航空器、平 台和海上人工构造物，以及向海洋处置由于海底矿物资源勘探开发和 与勘探开发相关的海上加工所产生的废弃物和其他物质的行为。 2 、海洋倾废管理 海洋倾废管理是指为防止、控制和减少由于倾倒废弃物和其他物 质造成海洋生态环境的污染损害，海洋管理部门依据有关法律规定， 采取一切切实可行的步骤和有效的措施，对海上倾废活动实施管理， 使倾废活动按着法律的程序和科学的步骤进行，以达到保护海洋生态 环境、资源，促进经济发展的目标。 二、海洋倾废管理现状及发展趋势 1 、海洋倾废管理现状 我国的海洋倾废历史可追溯到1 0 0 多年前，从清朝政府开始就有 疏浚物向海洋倾倒。但直到7 0 年代之前，我国海洋倾废的数量和规 模都较小，倾倒物中所含污染物质也较少，基本能被海洋环境吸收， 没有发现对海洋环境产生有害影响。因此，长期以来，我国海洋倾废 活动基本处于放任自流的状态。 随着工业生产的迅速发展，城市人口急速增加，人类的消费水平 大幅提高，人类活动产生的废弃物也猛烈增长；同时，随着国际贸易 事业的发展，人类向海上倾倒疏浚物的数量不断增加，成分也发生了 变化。因此，需要向海上倾倒的废弃物的规模、数量和成分都较以前 有了很大变化，向海洋输入的污染物质不断增加，给海洋环境造成了 一定的压力。为保护海洋环境，防止海洋污染，加强海洋倾废管理已 处于越来越重要的地位。 中华人民共和国海洋环境保护法于1 9 8 2 年8 月2 3 日第五届 全国人民代表大会常务委员会第2 4 次会议上获得通过，于1 9 8 3 年3 月1 日正式实施。为使海洋环境保护法中有关海洋倾废的规定具 体化，国家海洋局会同有关部门，针对我国的具体情况，制定了海 洋倾废管理条例。1 9 8 5 年3 月6 日，国务院颁发了中华人民共和 国海洋倾废管理条例，于4 月1 日正式实施。1 9 9 0 年9 月2 5 日， 国家海洋局又发布了中华人民共和国海洋倾废管理条例实施方法， 使有关规定更加细化，从而进步完善了我国海洋倾废管理的法规体 系，使我国海洋倾废管理进入了一个法制管理的新阶段。 国家海洋局依据法律所赋予的职能，按照法律规定，对我国管辖 海域的倾废活动，以及在我国管辖海域以外海域进行的影响或可能影 响我国海域环境的倾倒行为实施监督管理。通过建立健全倾废许可证 制度，加强监督监视，对中国沿海( 包括香港地区来内地海域倾倒) 的倾倒活动实施了有效的管理，严厉查处了一批违章作业的企业和个 人，使未经许可进行倾倒、不按指定区域和条件进行倾倒等现象得到 有效控制，使海洋倾废管理逐步走上了有序化的轨道。 同时，为保护海洋环境和资源免遭海上倾倒造成的污染损害，保 证其他海上合法活动免遭海上倾倒干扰，减少或避免对其他合理利用 海洋空间的影响，国家海洋局自1 9 8 6 年以来组织选划并上报国务院 批准了五批共5 1 个海洋倾倒区，其中有4 4 个三类疏浚物倾倒区，2 个三类工业废弃物倾倒区，4 个空中放油区，1 个人类尿临时倾倒区 ( 已关闭) ，并选划了一批临时倾倒区，基本满足了港口、航道、码 头和海洋、海岸工程建设的需要，在保护海洋环境和资源的同时，保 证了沿海经济建设的需求。 1 9 9 9 年1 2 月2 5 目，第九届全国人民代表大会常务委员会第1 3 次会议又通过了修订后的新中华人民共和国海洋环境保护法，于 2 0 0 0 年4 月1 日正式实行，进一步体现了国家对海洋环境保护工作 的高度重视。目前，新的海洋倾废管理条例及实施办法正在制定之中。 2 、海洋倾废管理发展趋势 随着国际社会和各国政府的重视、公众保护海洋环境意识的增 强、废弃物综合利用率的提高以及环境保护科学技术的发展，海洋倾 废活动越来越向单一化、无害化和科学化的趋势发展。 ( 1 ) 海洋倾倒物质单一化趋势 7 0 年代海洋倾废立法以前，向海洋倾倒物质有大量的疏浚物、 城市垃圾、工业废渣、污水污泥、船骸、战争废物、有毒化学品和放 射性物品等，随着1 9 7 2 伦敦公约和海洋倾废管理条例的实 施，目前仅有疏浚物、污水污泥、鱼类废物或工业性鱼类加工产生的 物质、船舶、平台或其他海上人造结构物、惰性或无机地质材料以及 天然有机物等可以按法律程序向海上倾倒。向海上倾倒物质单一化趋 势越来越明显。 ( 2 ) 海洋倾废活动无害化趋势 根据海洋环境的特性，海洋污染具有不可逆转的性质，因此海洋 环境保护最重要的是预防原则。目前，在环境影响方面强调了海洋环 境潜在危险评价，采取环境影响最小原则，以保证海洋倾倒活动对海 洋环境影响最小，并向无害化方向发展。使海洋倾废活动无害化已成 为主管部门签发许可证的重要原则。 ( 3 ) 海洋倾废管理科学化的趋势 在倾倒物质的前处理、倾倒技术以及倾倒区环境条件选择等方 面，科学技术的发展均为控制和减少倾倒废弃物对海洋造成的影响提 供了新的手段，使倾废管理走上了科学化的道路，科学技术越来越体 现于海洋倾废管理决策之中。 同时，随着科学技术水平的提高，海上监视、监测能力也得到了 极大提高，科学技术在海洋倾废管理的实际工作中也发挥着越来越大 的作用。 第二章中国海洋倾废管理法律制度 一、中国海洋倾废管理法规的主要内容 海洋环境保护法、海洋倾废管理条例和海洋倾废管理条 例实施办法是我国实旌海洋倾废管理的一套较完备的法律体系。其 主要内容包括海洋倾废管理目标、海洋倾废管辖范围、海洋倾废管理 对象、海洋倾废主管部门、海洋倾废许可证制度、废弃物分类规定、 海洋倾倒区选划原则以及法律责任等等。 1 、海洋倾废管理吕标 海洋倾废是人类有意识、有目的地利用海洋环境容量和迁移能力 处置废弃物的一种活动。“严格控制向海洋倾倒废弃物，防止对海洋 环境的污染损害，保护海洋窍源，促进海洋事业的发展”是海洋倾废 的管理目标。 2 、海洋倾废管辖范围 海洋环境保护法第二条第款规定：“本法适用于中华人民 共和国的内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共 和国管辖的其他海域。”凡在上述海域进行倾倒活动的，均按我国海 洋倾废法规实施管理。 3 、海洋倾废管理对象 海洋环境保护法第二条第二款规定：“在中华人民共和国管 辖海域内从事航行、勘探、开发、生产、旅游、科学研究及其他活动， 或者在沿海陆域内从事影响海洋环境活动的任何单位和个人，都必须 遵守本法。”海洋倾废管理条例第三条和海洋倾废管理条例实 施办法第二条具体列举了适用于规定的几种海洋倾废行为，包括： 向我国管辖海域倾倒废弃物和其他物质；为倾倒目的，在我国境内装 载废弃物和其他物质；为倾倒目的，经我国管辖海域运送废弃物和其 他物质；在我国管辖海域焚烧处置废弃物和其他物质；向海上弃置船 舶、平台、航空器及其运载工具。 同时，海洋环境保护法第二条第三款规定：“在中华人民共和 国管辖海域以外，造成中华人民共和国管辖海域污染的，也适用本 法。”这一规定是根据海洋污染所具有的污染扩散范围大的特点，参 照有关国际公约制定的。 4 、海洋倾废管理主管部门 海洋环境保护法第五条第二款规定国家海洋局是防止海洋倾 废污染损害我国海域的环境保护工作的主管部门。海洋倾废管理条 例第四条规定：“海洋倾倒废弃物的主管部门是中华人民共和国国 家海洋局及其派出机构。” 5 、海洋倾废许可证制度 海洋环境保护法第五十五条第二款规定：“需要倾倒废弃物 的单位，必须向国家海洋行政主管部门提出书面申请，经国家海洋主 管部门审查批准，发给许可证后，方可倾倒。”这一规定以法律的形 式肯定了海洋倾废许可证制度。 海洋倾废管理条例第六条至第十四条及海洋倾废管理条例 实施办法第十条至第二十六条，对倾废许可证制度做了具体的规定。 6 、废弃物分类规定 海洋倾废管理条例第十一条和海洋倾废管理条例实施办法 第十五条对废弃物的分类做了明确规定，根据废弃物的毒性、有害物 质含量和对海洋环境的影响等因素，分为三类。一类废弃物是指海 洋倾废管理条例附件一所列物质( 黑名单物质) ，一般禁止向海洋 倾倒。二类废弃物是指海洋倾废管理条例附件二所列物质( 灰名 单物质) ，属有条件倾倒物质。三类废弃物是指未列入附件一、二的 低毒无害物质。 7 、海洋倾倒区选划原则 海洋倾废管理条例第五条规定：“海洋倾倒区由主管部门商 同有关部门，按科学、合理、安全和经济的原则划出，报国务院批准 确定。”海洋倾废管理条例实施办法第七条至第九条规定：一、二 类废弃物海洋倾倒区由国家海洋局组织选划，三类废弃物海洋倾倒 区、临时倾倒区、实验倾倒区由海区主管部门组织选划。一、二、三 类倾倒区经商有关部门后，由国家海洋局报国务院批准，国家海洋局 公布；临时倾倒区、实验倾倒区由国家海洋局审查确定，报国务院备 案。临时倾倒区使用期满，立即关闭。 8 、法律责任 海洋环境保护法第七十三条至第九十四条，分别对行政法律 责任、民事法律责任和刑事法律责任做了规定。明确规定违反法规， 造成海洋污染损害的，应限期治理，交纳排污费，并支付消除污染的 费用，赔偿国家的损失。在民事法律责任条款中规定因海洋污染受到 损害的单位和个人，有权要求造成污染损害的一方赔偿损失。在刑事 法律责任条款中规定违反法规污染损害海洋环境造成重大财产损失 或致人伤亡的，对直接责任人，由司法机关依法追究刑事责任。 法律还对免除责任赔偿的范围作了规定。即：由于战争行为、不 可抗拒的自然灾害和完全由于第三者的责任或过失造成海洋环境污 染损害的，可免除倾倒单位的赔偿责任。 海洋倾废管理条例和海洋倾废管理条例实施办法也对相 关法律责任做出了有关规定。 二、中国海洋倾废法规与国际公约的相关性 1 9 7 2 伦敦公约对全球海洋倾废活动实施管理，对禁止、减 少和控制海洋倾废污染海洋环境，起到了重要的作用。由于海洋污染 本身所具有的特点，控制海洋污染需要各国的共同努力，除了制定有 关的国际公约，更重要的是通过国内立法采取必要的措施，有效地减 少和控制由倾废带来的污染。因此，国内立法是有效履行国际公约的 基础。各国制定的法律，在规定上只有同国际公约相协调，才能真正 有效地控制向海洋倾倒废弃物引起的海洋污染。 1 9 8 5 年我国即加入( 1 9 7 2 伦敦公约。1 9 8 2 年通过联合国海 洋法公约时我国是签字国之一，并于1 9 9 5 年批准该公约。这意味 着我国不仅可以享有公约赋予沿海国的各种权利，同时也承担着保护 海洋环境的义务。因此，我国在制定海洋倾废法规时，充分注意了与 有关国际公约保持协调。使我国的法规既符合我国海洋倾废管理工作 的需要，也符合国际公约的基本精神。 1 、海洋倾废管理所遵守的原则及目的 根据海洋环境的特性，海洋污染不可逆转的性质，海洋环境保护 最重要的是预防原则。该原则的实质，意味着尽可能地禁止或减少把 废弃物倾倒入海，包括暂时环境可以接纳的废弃物。在这一方面， 1 9 7 2 伦敦公约与我国海洋倾废管理法规的原则是一致的。 关于海洋倾废管理的最终目标，公约与国内法规也是一致的，即： 是防止、控制和减少倾倒废弃物和其他物质污染海洋环境，危害人类 健康，损害海洋生物和海洋资源，破坏海上娱乐活动或妨碍对海洋的 其他合法利用。 另外，国际公约和国内倾废管理法规都确定了污染者付费的原 则。 2 、关于我国海洋倾废法规的适用范围 我国海洋倾废条例适用于内海、领海以及我国管辖的一切其他海 域。这是与联合国海洋法公约的基本精神相一致的。 另外， 1 9 7 2 伦敦公约在序言中指出，各国有责任保证在其管 辖或控制范围内的倾倒活动不致损害其他国家的环境。并规定，每一 缔约国应在其领土内采取适当的措施，以防止和处罚违反本公约规定 的行为。根据公约的基本精神，我国法律规定，在我国管辖海域以外 倾倒废弃物，造成我国管辖海域污染损害的，亦应承担法律责任和赔 偿责任。 3 、废弃物的分类 我国海洋倾废法规对废弃物的分类，基本参考了 1 9 7 2 伦敦公 约关于废弃物的分类原则和方法，依据废弃物的毒性、有害物质含 量和对海洋环境的影响等因素，将废弃物分为一、二、三类。 4 、关于许可证制度与许可证种类 我国在海洋倾废管理上实行许可证制度，这同1 9 7 2 伦敦公约 是一致的。许可证的种类除了与公约相同的特别许可证和普通许可证 规定外，我国海洋倾废条例中还规定有紧急许可证，主要适用被禁止 倾倒的废弃物的例外情况。这种为例外情况颁发的许可证，在1 9 7 2 伦敦公约中也称为特别许可证。 5 、法律责任 法律责任是指因违法行为而引起的应当承担的法律后果。我国 海洋环境保护法及海洋倾废管理条例都对违反法规造成海洋 环境污染损害的法律责任和赔偿责任作了明确规定，使法规具有国家 法律的特点，体现了法的综合性，也有利于法规的执行。而1 9 7 2 伦敦公约则没有这类条款，因此没有强制性，对违反公约的行为没 有约束力。 第三章海洋倾废管理的主要内容 一、海洋倾废许可证制度 海洋倾废许可证制度是海洋倾废管理的核心内容。海洋倾废许可 证是申请倾倒废弃物和其他物质的单位以及实施海上倾倒作业活动 的单位获准向海洋倾倒废弃物质的法规性文件。任何法人、自然人和 其他经济实体未经主管部门批准，即未依法获得有效的海洋倾倒许可 证，不得在我国管辖海域从事倾倒活动。我国的海洋倾废管理工作是 通过比较完善的倾废许可证制度，来保障海洋倾废活动的正常进行， 从而达到保护海洋环境的目的。 1 、倾废许可证的类别 依据海洋倾废管理条例，倾废许可证分为废弃物倾倒紧急许 可证、废弃物倾倒特别许可证、废弃物倾倒普通许可证三类，通常简 称为紧急许可证、特别许可证和普通许可证。 许可证分类的依据主要是按照废弃物的分类而确定的。紧急许可 证适用于倾倒一类废弃物；特别许可证适用于倾倒二类废弃物；普通 许可证适用于倾倒三类废弃物。 根据海洋倾废管理条例实施办法的规定，紧急许可证为一次 性使用的许可证，即随着本次倾倒活动的完成，许可证也同时作废。 特别许可证的有效期不能超过六个月。普通许可证的有效期不能超过 一年。同工程的许可证在有效期届满仍需继续倾倒的，应在期满前 两个月内到发证机关办理换证手续。在办理换证手续时，还应同时向 主管部门提交统一格式的申请书。主管部门将根据工程的进展情况及 倾倒物质的变化情况，决定申请单位是否需要重新提交废弃物特性和 成分检验单。 依据海洋倾废管理条例实施办法的规定，各种类型的倾倒许 可证只限在倾倒作业时使用，不得挪作他用，不得转让，使用期满后 1 5 日内必须交回原发证机关。如有遗失，应立即报告发证机关，并 由原申请单位在个月内向原发证机关书面申请补发，在申请书中须 说明遗失原因。补发许可证的有效期从补发之臼起算。正在施工的船 舶，许可证一旦遗失，必须停止作业活动。否则，将被视为无证倾倒 行为。 2 、海洋倾废许可证的内容 海洋倾废许可证规定的内容主要反映了主管机关对倾倒活动所 要掌握的基本情况，从许可证规定的内容可以了解倾倒活动的性质、 工程量、倾倒地点等基本情况。我国倾倒许可证规定的主要内容有： 倾倒许可证的名称( 即许可证属于紧急许可证、特别许可证或普通许 可证) 、编号、有效期、发证机关、发证时间、申请单位、倾倒单位、 申请单位和倾倒单位的联系人、申请单位和倾倒单位的地址及电话、 废弃物的名称、倾倒量、物态、包装、容器重量、容积、废弃物成分 及含量、倾倒区的位置( 经纬度) 、倾倒区水深、倾倒区离岸距离、 倾倒方式、载运工具名称、驶出港名称、主管机关地址、主管机关的 联系人及电话等。 3 、海洋倾废许可证的申请程序 申请程序是海洋倾废许可证制度中的重要内容之一，是实施海洋 倾废许可证制度的开端。 申办许可证，申请单位应向主管部门提交由主管部门统一格式的 “海洋倾倒废弃物申请书”，并附报主管部门统一格式的“废弃物特 性和成分检验单”，并按“海洋倾倒废弃物申请书”及“废弃物特性 和成分检验单”上规定的内容认真填写。 “海洋倾倒废弃物申请书”中包括的主要内容有：申请单位名称、 申请日期、废弃物名称、物态、可溶性、申请倾倒量、倾倒物质的比 重、有无包装及容器、使用何种包装及容器、倾倒方式、倾倒起止时 间、载运工具、驶出港、废弃物成分及含量、申请倾倒理由、废弃物 特性和成分检验单编号、申请单位详细地址、申请单位的联系人及电 话等。 “废弃物特性和成分检验单”中规定的主要内容有：检验单位名 称、检出日期、送检单位名称、送检日期、废弃物名称、数量、物态、 比重、废弃物成分及含量、未列入附件1 或附件2 的有毒有害物质及 毒性( 包括病毒、细菌等) 情况、废弃物类别、检验单位详细地址及 电话、检验员姓名等。按照海洋倾废管理条例实施办法中规定， “检验工作由海区主管部门认可的单位按已公布的部级以上( 含部 级) 的方法进行检验。” 一般情况下，因倾废发生污染损害事件，应由申请单位承担法律 责任。如果完全由于实旌倾倒作业的单位未按规定的条件和指定的区 域进行倾倒而造成污染损害事件的，则应由实施倾倒作业活动的单位 承担责任。但是，废弃物所有者与疏浚工程单位和实施倾倒作业的单 位之间应具有连带责任关系。 4 、许可证的受理与签发 主管部门接到申请后，应首先确定申请人是否具有申请资格。对 具备申请资格的申请人提交的倾倒废弃物申请书及废弃物特性和成 分检验单进行审查。主管部门受理申请后，对符合法定条件的，应在 两个月内向申请人颁发许可证；对因不符合法定条件而不予颁发许可 证的，也应在两个月内予以答复，并说明不予颁发许可证的理由。对 符合法定条件申请颁发许可证，而主管部门拒绝颁发许可证或超过两 个月不予答复的，申请人可以依据行政诉讼法的有关规定向法院提起 诉讼，由人民法院责令主管部门颁发许可证。 由于废弃物的种类不同，海洋倾废许可证分为三种。三种许可证 的签发机关是不完全相同的，它反映了主管机关上下级之间签发许可 证权限的不同。紧急许可证法律规定由国家海洋局签发。在特殊情况 下，海区主管部门经国家海洋局委托也可以签发海洋倾倒紧急许可 证。特别许可证和普通许可证由海区主管部门签发。 二、废弃物分类及审查程序 1 、废弃物分类 国家海洋行政主管部门在签发海洋倾倒许可证时，需对倾倒的废 弃物进行分类。按照海洋倾废管理条例第十一条规定，废弃物根 据其毒性、有害物质含量和对海洋环境的影响等因素，分为三类。 ( 1 ) 、一类废弃物 海洋倾废管理条例附件一所列的物质称为一类废弃物，该类 废弃物是禁止向海洋倾倒的。只有当出现紧急情况，在陆地上处置会 严重危及人类健康时，经国家海洋局批准，获得紧急许可证，可到指 定的区域按规定的方式倾倒。 ( 2 ) 、二类废弃物 海洋倾废管理条例附件二所列的物质称为二类废弃物，该类 废弃物向海洋倾倒应当事先获得特别许可证。另外，海洋倾废管理 条例附件一第l 、3 项物质，经生物学检验不属“痕量沾污物”，在 海洋环境中不能迅速转换为无害物质，但可采取有效预防措施的，也 可视为二类废弃物。 ( 3 ) 、三类废弃物 未列入海洋倾废管理条例附件一和附件二的低毒或无毒的废 弃物称为三类废弃物。该类废弃物只要事先获得普通许可证，即可向 指定的倾倒区倾倒。 实践中，将下列物质也视为三类废弃物：固相废弃物( 如疏 浚物、粉煤灰、建筑渣土等) 其中所含有海洋颊废管理条例附件 一所列第1 、3 项物质，但其含量不高于“海洋沉积物环境标准”的 物质；固相废弃物含有海洋倾废管理条例附件一第1 、3 项物 质，其含量超过“海洋沉积物环境标准”，但经生物学检验属“痕量 沾污物”或者在海洋环境中能够迅速转化为无害的物质；固相废 弃物含有海洋倾废管理条例附件二第1 项所列物质，但其含量小 于1 9 7 2 伦敦公约第八次协商会议通过的“显著量”的物质。 2 、审查程序 按照海洋倾废管理条例规定的程序，申请倾倒单位应向国家 海洋行政主管部门提供拟倾倒的废弃物的来源、形态、组成、倾倒频 率和倾倒量、废弃物的特征和有害物质含量等资料，包括废弃物中含 有海洋倾废管理条例附件一、二所列物质的成分及其含量资料， 以及不属于附件一、二物质，但是对海洋环境影响又不清楚的物质的 有关资料。 具体审查步骤是： ( 1 ) 、审查废弃物是否含海洋倾废管理条例附件、二所列 物质。 ( 2 ) 、如含海洋倾废管理条例附件一物质，审查其含量是否 超过海洋沉积物环境标准。 ( 3 ) 、如含海洋倾废管理条例附件二物质，审查其含量是否 大于“显著量”。 ( 4 ) 、如含海洋倾废管理条例附件一物质超过“海洋沉积物 环境标准”，须进行生物学检验，检验其是否属于“痕量沾污物”。 ( 5 ) 、如不属于“痕量沾污物”，审查其现场倾倒应采取的特别 措施。 ( 6 ) 、如附件二物质含量大于或等于“显著量”，须进行“溶出 试验”，检验其溶出液中该物质浓度是否高于三类海水水质标准。 ( 7 ) 、如溶出液中含海洋倾废管理条例附件二所列物质浓度 高于三类海水水质标准，审查现场倾倒须采取的特别措施。 ( 8 ) 、若( 5 ) 、( 7 ) 中采取的特别措施无效，则禁止倾倒。当出 现其他处置方法危害人类健康的紧急情况时，可取得紧急许可证进行 倾倒。 三、海洋倾倒区管理 “海洋倾倒区”是指由主管部门或经主管部门授权的机构，按规 定程序划定的专门用于接受倾倒废弃物的海区。 海洋倾倒区分为一、二、三类倾倒区，试验倾倒区和临时倾倒 区。一、二、三类倾倒区是为处置一、二、三类废弃物而划定的相应 类别的倾倒区。试验倾倒区是指对倾倒区使用可能产生的环境影响和 倾倒技术条件尚不能充分评估，需进行试验性倾倒而设立的试验研究 性的倾倒区。试验倾倒区的试验使用年限不能超过两年，如果试验倾 倒期限届满后，仍需进行试验倾倒的，应重新向主管部门提出申请， 得到批准后方能继续使用。试验倾倒区通过试验可行，可按海洋倾倒 区审批程序，商有关部门后再报国务院批准为正式海洋倾倒区。临时 倾倒区是指因工程需要等特殊原因而划定的一次性专用倾倒区。临时 倾倒区的使用期限一般不超过一年。临时倾倒区使用期限届满后，使 用单位仍需继续使用的，应向该倾倒区的主管部门提出申请，获得批 准后方可继续使用。临时倾倒区在该项特定工程结束后将予以封闭。 1 、海洋倾倒区的选划 “科学、合理、经济、安全”是海洋倾倒区选划的基本原则，其 充分体现了经济效益、社会效益和环境生态效益的统一，其目的是保 证合理利用海洋空间，将废弃物对海洋环境的不利影响降低到最低程 度。 海洋倾倒区的选划有两种情况。一种情况是由主管部门根据沿海 经济发展和海洋开发活动的需要，考虑海洋环境功能进行合理布局统 筹安排后，有计划有步骤地在不同海区选划不同类型的海洋倾倒区。 另一种情况是由沿海企事业单位根据其特殊需求提出申请，经主管部 门审查同意，有针对性地进行选划的倾倒区。海洋倾倒区必须严格按 选划程序进行选划。 海洋倾倒区选划程序，包括组织海洋倾倒区选划的行政程序和 技术程序。行政程序是主管部门根据倾废条例及其实施办法，行使组 织选划倾倒区管理职责的程序，主要包括：受理选划倾倒区申请、确 定可选划海区范围、选划单位资格审查、选划大纲审查、倾倒区选划 方案审查和倾倒区的报批与公布。技术程序是主管部门审查选划单位 资格和选划大纲后，由受委托选划的单位在指定的海区范围内，具体 操作选划的过程，主要包括：倾倒区选划原则的确定、倾倒区选划依 据的确定、海区开发利用现状调查、海区自然环境调查、选划资料汇 总与筛选、绘制选划倾倒区参量因子的时一空关系综合图、倾倒区选 划、倾倒区的海上调查、倾倒区的初步协商、倾倒区选划论证报告、 论证及送审。 2 、海洋倾倒区的监测 海洋倾废管理条例明确规定：“主管部门对海洋倾倒区应定 期或不定期地进行监测，加强管理，避免对渔业资源和其他海上活动 造成有害影响。当发现倾倒区不宣继续倾倒时，主管部门可决定予以 封闭。” 海洋倾倒区监测是海洋倾倒区管理的重要组成部分。通过对海 洋倾倒区的监测，可及时发现倾倒区及其邻近海域由于倾倒而产生的 环境变化，为对海洋倾倒区实施有效管理提供科学依据，以减少废弃 物或其他物质向海洋倾倒而造成的危害，达到保护海洋的目的。 根据不同的目的和要求，监测可分为常规监测和专项监测两类。 常规监测一般是纳入全国海洋环境污染监测计划中进行，应包括所有 正在使用的倾倒区，要求对倾倒区的水质和沉积物的质量、海洋生物 资源的现状、水深、海底地形地貌的现状做出评价，为海洋倾倒区的 管理提供科学依据。专项监测是在倾倒区使用的不同时期或有特别需 要的情况下进行的监测活动。这类监测又分为倾倒过程中的跟踪监测 和紧急情况下进行的应急监测。跟踪监测是一种有选择、有目的地进 行的物理、化学和生物学的监测活动，通过监测了解废弃物倾倒后的 稀释、沉降、飘移、扩散以及对环境质量和生物可能产生的有害影响。 这对决定废弃物的前处理方式、倾倒方式和倾倒数量将起指导作用。 应急监测是在倾倒区的环境发生异常时需紧急进行的监测活动。这种 监测的目的是查清产生异常的原因，评价与倾倒活动的关系，为决策 倾倒区的使用提供科学依据。 3 、海洋倾倒区的封闭 主管部门通过定期或不定期的对海洋倾倒区的监测，掌握倾倒区 的环境质量和使用情况，对不宜继续使用的倾倒区可依法予以封闭。 当主管部门发现倾倒区不宣继续使用和倾倒区使用期满时，应 向审批、颁布该倾倒区的上级主管机关提交封闭倾倒区的申请，并附 报“海洋倾倒区封闭报告”。封闭报告内容包括拟封闭倾倒区的位置， 拟封闭倾倒区的使用情况，要求封闭的原因，拟封闭倾倒区的监测报 告等。一、二、三类海洋倾倒区及试验倾倒区由国家海洋局决定予以 封闭，发布封闭通告，报国务院备案。临时倾倒区由海区主管部门决 定予以封闭，发布封闭通告，报国家海洋局备案。 四、海洋倾废收费标准 根据海洋倾废管理条例的有关规定，为加强海洋倾废管理， 1 9 9 2 年国家物价局、财政部颁发了关于征收海洋废弃物倾倒费和 海洋石油勘探开发超标排污费的通知，具体规定了的收取倾倒费标 准：三类疏浚物在距最近陆地1 2 海里以内倾倒，每立方米5 分；1 2 海里以外倾倒，每立方米4 分。二类疏浚物在距最近陆地1 2 海里以 内倾倒，每立方米7 分；1 2 海里以外倾倒，每立方米6 分。三类废 弃物每吨1 5 角。二类废弃物每吨5 角。对向海洋弃置船舶、航空器、 平台和其他海上人工构造物和需获得紧急许可证倾倒的一类废弃物， 国家海洋局可视倾倒的性质一次性收费。 第四章关于加强海洋倾废管理工作的探讨 一、理顺海洋倾废的管理体制 1 9 8 3 年，我国公布了中华人民共和国海洋环境保护法，这标 志着我国海洋管理工作的正式开端。国家海洋局依据法律所赋予的海 洋管理的权利和职责，以北海、东海、南海三个分局为依托，开始开 展海洋行政管理和执法管理工作。海洋倾废管理是国家海洋局实施海 洋管理的一项重要内容。 九十年代后，在国家海洋局的帮助和支持下，沿海各省、自治区、 直辖市陆续成立海洋管理机构，开始开展海洋管理和海洋执法工作。 关于分局与地方海洋管理机构的关系问题，九九五年中央机构 编制委员会给分局下达的“三定”方案明确规定，分局与地方海洋管 理机构的工作关系是“监督、指导、协调、服务”的关系。但这一关 系在实际工作中因各种原因至今没有理顺。 1 9 9 1 年以来，为扶持地方海洋管理机构的建设和发展，国家海 洋局陆续对部分地方海洋管理机构进行了“授权”，其中海洋倾废的 管理权是“授权”的重点。但在授权工作中，由于一方面所授权力有 限，另一方面授权不平衡( 有的地方海洋管理机构进行了授权，有的 地方没有授权) ，造成了被授权的地方机构在积极扩大权力、没有被 授权的地方机构在积极争取授权的现象发生，人为地增加了海洋管理 队伍内部的矛盾，妨碍了海洋管理工作，特别是海洋倾废管理工作的 正常开展。 近几年来的实践证明，在海洋管理工作中，中央与地方机构的职 责分工合理，可以有力地推动国家的海洋管理工作，有利于国民经济 建设的快速发展；反之，则会给国民经济建设带来不利的影响。为解 决分局与地方海洋管理机构之间关系不顺，分工不合理，工作重点不 明确的问题，根据我国法律、法规的规定，从目前的实际和今后的发 展考虑，海洋倾废管理工作应由国家统一管理，地方海洋管理机构可 依据海域使用管理法的有关规定，重点做好海域有偿使用管理工 作，抓好科技兴海和防灾减灾工作，做好所在地区涉海部门的协调工 作，建立良好的海洋管理和开发秩序，直接为经济建设服务。 主要理由如下： 1 、行政管理主体问题 行政管理主体，是指依法享有国家行政管理职权，能以自己的名 义实施行政管理活动，并能够独立承担由此产生的法律责任的组织。 行政管理主体正确与否，是涉及国家行政机关是否依法行政的重 大问题。行政管理主体必须以法律的形式予以确定。关于海洋倾废的 行政管理主体问题，我国法律法规已经做出了明确规定。海洋环境 保护法第五条第二款规定国家海洋局是防止海洋倾废污染损害我国 海域的环境保护工作的主管部门。海洋倾废管理条例第四条规定： “海洋倾倒废弃物的主管部门是中华人民共和国国家海洋局及其派 出机构。” 2 、授权的合法性问题 行政授权，是指通过法律法规将行政权力明确授予行政机关，该 组够n 、。z 。z - - 。一r r ，, 。z + 。- v 。, 。z - - 。为。行政授权必须有法律法 规的明确授权规定为依据，必须符合法定形式。未经法律法规授权的 组织，不能成为海洋行政管理主体。 国家海洋局作为国家的海洋行政主管部门，本身不具有进行授权 的权利，只能以委托的方式委托地方海洋行政管理部门进行海洋行政 管理事宜。因此，地方海洋行政管理部门只能以国家海洋行政主管部 门委托者的身份参与海洋倾废管理工作，在海洋倾废管理的行政活动 中，不具有海洋倾废管理行政主体资格，由此产生的法律责任也由进 行委托的海洋行政管理机关承担。同时，受委托的组织无权进行再次 委托。目前，一些省、市海洋管理部门以海洋倾废管理的主体地位出 现，以海洋倾废管理主体的身份参与海洋倾废管理工作，这是我国法 律法规所不允许的，事实上是一种违法行政行为。 3 、管理能力问题 国家海洋局及其派出机构自1 9 8 3 年起就开始海洋倾废管理工 作，积累了大量的宝贵经验，拥有一只强有力的海洋管理、执法和监 测队伍。而地方海洋行政管理机构实际上还不具备进行海洋倾废管理 的能力，虽然经过“授权”，但大部分工作仍由分局承担。 以北海区为例，北海分局负责北海区三省一市海洋倾废管理工 作，其中辽宁省、天津市的海洋倾废管理已授权由地方海洋机构负责； 河北省5 0 万方以上的海洋倾废管理由分局负责，5 0 万方以下的由地 方海洋机构负责；山东省的海洋倾废管理由分局负责。而实际上，辽 宁省除葫芦岛以外，其余的全部倾废管理工作由北海分局大连中心站 在实施；天津市则全部倾废管理工作由北海分局塘沽海洋站在实施； 河北省除唐山市以外，也全部由北海分局在实施管理。 4 、地方机构的局限性 地方海洋行政管理机构由于隶属地方政府，因此不可避免的要受 到地方政府的制约，受到长官意识和地方保护主义的影响，管理为经 济让路的现象已在我国多次出现。 同时，通过对沿海各大港口的调访，各企业单位也一致提出从国 家和企业本身的利益出发，海洋倾废管理应由国家统一负责。 为进一步理顺和完善海洋倾废管理体制，在海洋倾废管理条例及 其实施办法的修订中，对此应有明确的规定。 二、加强海上执法力量建设 由于海洋管理本身所特有的性质，多数违法违规现象是在海上发 生的，因此，拥有只强有力的海上执法力量，是有效进行海洋管理 的必要条件。 1 、世界发达海洋国家的执法力量状况 美国的海上执法队伍是海岸警备队，其主要任务是海上执法、海 上保安救生、海洋环境保护和保卫国家安全。海岸警备队有3 8 0 0 0 名 现役军人( 约3 0 0 0 0 名士兵) ，8 0 0 0 名后备役军人，3 6 0 0 0 名辅助人 员和6 0 0 0 名文职人员，拥有各类重要的舰船1 4 0 艘，其他小型船只 2 0 0 0 余艘，固定翼飞机7 4 架，直升飞机1 7 9 架。联邦政府每年用于 海岸警备队经费开支和装备建设约有6 7 亿美元。 日本的海上执法队伍是海上保安厅，主要职能是保卫海上人身财 2 6 产安全、维持治安、取缔犯罪、海难救助、确保海上交通安全、防灾 和监视海洋污染等。编制总人数为1 2 1 6 3 人。拥有各类船只5 0 5 艘， 配备于全国的各个基地，昼夜2 4 小时在管辖海域巡逻。拥有固定翼 飞机2 6 架，直升机4 4 架，以及各种遥测遥感设备，配备在全国1 4 个航空基地和9 个海上保安部。对东京湾及其邻近海域每天用直升机 监视1 2 次，对其他船舶活动较少的海域用普通飞机监视。海上保 安厅凭借训练有素的人员和配备精良的装备，海上执法效率很高。它 不仅能在2 0 0 海里专属经济区内执法，而且巡航监视的范围可以扩大 到1 2 0 0 海里。它利用超大型可搭载直升机的巡逻船，在1 2 小时内便 可达到2 0 0 海里以内的案发地点执法，2 4 小时以内可达到2 0 0 海里 以外的区域；利用大型巡逻船和直升机配合可在6 小时以内达到1 0 0 海里以内的案发地点：利用中小型巡逻船可在3 小时以内达到较近的 案发地点。利用先进的喷气式飞机可在3 小时达到1 2 0 0 海里的案发 地点，1 小时以内可达到1 0 0 海里的案发地点。利用夜间及在恶劣天 气条件下可起降的飞机，可实现全天候全天时的巡视任务。日本海上 保安厅能及时发现、处理各种海上侵权和违法事件。 加拿大的海上执法力量主要有海岸警备队和渔政执法队伍，前者 7 0 0 0 多人，配备各种船只9 9 5 艘，各种飞机2 0 多架；后者1 5 5 0 人， 配备各种渔政检查船7 5 2 艘，较好地承担了海上执法任务。 2 、我国海洋执法力量状况 我国的海洋管理体制，从中央到地方都是根据海洋自然资源的属 性及其开发产业，按行业部门为主进行管理，基本上是陆地各种资源 开发部门管理职能向海洋的延伸。执法监察体制与海洋管理体制相对 应，执法力量都在各行业的主管部门领导之下。各海上执法队伍由于 分属不同的部门管理，各自为政，力量分散，尽管都有一定的规模， 但又各有弱点，且难以统一指挥协调，形不成海上执法的合力。 国家海洋局是我国行使海洋综合管理的职能部门，中国海监队伍 是国家海洋局领导下的一支真正具有海洋综合管理性质的海上执法 队伍，其主要职能是依照我国有关法律法规，对我国管辖海域实施巡 航监视，查处侵犯我国海洋权益、破坏海洋资源、损害海洋环境的违 法违规行为。中国海监总队现拥有2 架海监飞机、1 9 艘中国海监船 的基础执法装备，由于数量太少，机龄、船龄也较长，且性能、装备 落后，造成海上执法能力严重不足。 目前，我国海上监视时空覆盖率较低，有效监视区域不及管辖海 域的十分之一，且监视手段技术含量偏低，缺乏实时监视装备，大量 违法违规行为不能及时发现和处理。同时，应急反应能力差，对海洋 突发事件不能及时取证和救助。另外，通信和指挥能力也需要加强。 因此，为加强海洋综合管理，保护海洋环境，有必要建立一只统 一指挥的一元化的海上执法力量，并加强海上执法力量的能力建设。 三、建立健全倾废管理的配套规章制度 海洋环境保护法、海洋倾废管理条例和海洋倾废管理条 例实施办法是我国实施海洋倾废管理的基本法律体系。2 0 0 0 年颁 布实施新中华人民共和国海洋环境保护法后，新的海洋倾废管理 条例及其实施办法正在制定之中。为进一步做好海洋倾废管理工作， 还需要根据实际工作的需要，对已有的法律法规进行细化，建立健全 配套的规章制度。 l 、建立倾倒许可证管理制度 海洋倾倒许可证制度是海洋倾废管理的核心内容，是海洋倾废管 理的基础。目前，随着沿海地区工业的发展，随着海洋工程、海岸工 程建设项目和港口疏浚量的大量增加，要求进行海上倾倒的单位和废 弃物数量越来越多，因此，有必要建立倾倒许可证管理制度，严格加 强对海洋倾倒许可证的管理，从根本上控制海洋倾废活动，以避免或 减轻对海洋环境的污染。 ( i ) 、明确许可证的申请人必须是在海上倾倒的废弃物的所有者 或产生废弃物的工程的业主。目前，在实际管理过程中，有由施工单 位代替工程单位申请办证等情况发生，为避免发生违法违规事件后倾 废被管理单位责任不清，有必要进一步明确许可证申请人的赍格。 ( 2 ) 、明确倾倒许可证中倾倒量的计算方法。目前，在倾废管理 中对倾倒量是按倾废船实载的泥水混合物的量来计算，而工程单位是 以实际工程的土方量来计算，两者的比例大约是3 比l ，即l 方的工 程土方量，在倾废管理中是按3 方计算。为避免与工程单位发生纠纷， 应对倾倒量的计算有明确规定。 ( 3 ) 、对同一工程产生的废弃物实行阶段性抽检。目前，废弃物 成分检验是一项工程进行一次，即在一项工程第一次申请倾倒许可证 时，对该工程产生的废弃物进行检验。因有些工程的工程量较大，工 期较长( 如青岛前湾港建港工程已持续几年) ，为避免因废弃物成分 变化造成倾倒海域的环境污染，应规定在施工过程中对废弃物进行阶 段性抽检。 2 、修订疏浚物分类标准和评价程序 疏浚物是我国数量最大的一种海上倾倒物质。据统计，我国现有 2 0 0 多个大中型港口，加上海洋和海岸工程建设项目，每年约产生近 1 亿立方米的疏浚物。由于疏浚物多为来自港区、航道、码头等受人 类活动影响较大区域的近海沉积物，大多含有一定数量的化学污染物 质，海上倾倒将不可避免地对周边环境产生负面影响。因此，制定完 善的疏浚物分类标准和评价程序，对实施疏浚物倾倒的科学化管理， 保护海洋环境，具有十分重要的意义。 我国的疏浚物海洋倾倒分类标准和评价程序是1 9 9 2 年颁布 实施的，其分类标准借用海水水质标准和“海岸带调查底质污染 物质评价标准”( 当时没有海洋沉积物环境标准) 作为评价依据。 现在海水水质标准已全面修订，海洋沉积物环境标准也即将 颁布，因此需对现行的分类标准和评价程序进行修订。 同时，现行评价程序也存在一定的缺陷，如溶出实验并不能完全 反映疏浚物在海洋中的物理化学过程。首先，溶出实验时将固液相 比例确定为1 4 ，并不能代表疏浚物在海水中的最大溶出情况；其次， 疏浚物中的化学污染物质还可通过诸多其他的循环过程进入海洋。目 前在实际工作