（金融学专业论文）市场经济条件下中国金融角色探析.pdf

摘要 回顾二十多年来中国国有商业银行的改革历程，政府在推动银行业改革中发 挥着巨大的作用。据此本文通过综述国内外众多学者对政府经济作用和职能的界 定与划分，从中界定政府的金融角色。顾名思义，政府的金融角色是指政府在金 融领域中所扮演的经济角色，即政府在经济金融领域所发挥的作用和职能。 市场失灵的出现使得政府介入金融领域有了充分的理论依据，正是据此，中 国国有金融体系自建立之初，便始终充斥着政府干预的痕迹，并一直处于政府的 直接控制之下，由此形成了中国政府的传统金融角色。 针对政府的传统金融角色，本文在分析其行为特征的基础上，探析了政府直 接控制金融成本收益的有效构成。通过成本收益的实证分析显示，近年来，政府 的金融控制成本远远高于收益，且政府直接控制金融还造成了不必要的福利损 失，由此使得政府的退出生发出一种内在的激励。因此，从弱化政府的直接金融 控制来铺垫政府的逐步退出着手，本文分别针对政府的两种投入品一国家信誉和 国家资本一的退出，从注资与金股两种可行的途径进行了探析。随后，对处于现 代市场经济条件下的中国政府向现代金融角色转变，并构建审慎金融监管体系提 出了相关的政策建议。 关键词：金融角色；直接控制；金股；审慎监管 i i 市场经济条件下中m 正f j g f f 金融角色探析 a b s t r a c t t h eg o v e r n m e n tp l a y e da l le n o r m o u sr o l ei np r o m o t i n gb a n k i n gr e f o r mb y l o o k i n gb a c kt h er e f o r m a t i o n a lc o u r s eo ft h es t a t e - o w n e dc o m m e r c i a lb a n k sf o ro v e r t w e n t yy e a r si nc h i n a s ot h ep a p e rd e f i n e st h eg o v e r n m e n t a lf i n a n c i a lr o l eb a s e do n s u m m i n gu pt h eg o v e r n m e n t a le c o n o m i cf u n c t i o n sd e f i n e db yl o t so fd o m e s t i ca n d f o r e i g ns c h o l a r s t h eg o v e m m e n t a lf i n a n c i a l r o l ei st h a tt h eg o v e m m e n ta c t st h e e c o n o m i cr o l ei nf i n a n c ej u s ta si t sn a m ei m p l i e s ，n a m e l y , t h ee f f e c t sa n df u n c t i o n so f t h eg o v e r n m e n ti ne c o n o m ya n df i n a n c e t h ee m e r g e n c eo f t h em a r k e tf a i l u r ep r o v i d e st h es u f f i c i e n tt h e o r i e sb a s i sf o rt h e g o v e r n m e n tg e t t i n gi n v o l v e dj nf i n a n c i a lr e a l m t h e r e f o r e , t h es t a t e - o w n e df i n a n c i a l s y s t e mi sb e i n gi n t e r v e n e da n dd i r e c t l yc o n t r o l l e db yt h eg o v e r n m e n ta l lt h ew h i l ei n c h i n aw h e ni tw a se s t a b l i s h e d ，w h i c hf o r m st h et r a d i t i o n a lf i n a n c i a lr o l eo ft h e c h i n e s eg o v e r n m e n t t h ep a p e rp r o b e si n t ot h ee f f e c t i v ei n g r e d i e n t so f t h ec o s ta n dt h eb e n e f i to f t h e d i r e c tf i n a n c i a lc o n t r o lb yt h eg o v e r n m e n to nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h ec h a r a c t e r so f t h et r a d i t i o n a lf i n a n c i a lr o l eo ft h eg o v e m m e n ti t i sf o u n dt h a tt h ec o n t r o lc o s ti s h i g h e rt h a nt h ec o n t r o lb e n e f i tb yf a ra n dt h a t t h ed i r e c tf i n a n c i a lc o n t r o lb yt h e g o v e r n m e n ta l s o l e a d st ou n n e c e s s a r yw e l f a r el o s s e si nr e c e n ty e a r st h r o u g ht h e e m p i r i c a la n a l y s i s ，w h i c hp r o v i d e sa ni n h e r e n tp r o m p t i n gf o rt h eg o v e r n m e n t a le x i t t h e r e f o r e , f o ra t t e n u a t i n gt h ed i r e c tf i n a n c i a lc o n t r o lb yt h eg o v e r n m e n ta st h em a t t i n g o ft h eg r a d u a le x i to ft h eg o v e r n m e n t ，t h ep a p e re x p o u n d st w of e a s i b l ew a y sb y p u m p i n gi n t oc a p i t a l a n dg o l d e ns h a r e ，r e s p e c t i v e l ya i m i n ga tt h ee x i to ft w o g o v e r n m e n t a li n p u t s t h e s t a t ec r e d i ta n dt h en a t i o n a lc a p i t a l s u b s e q u e n t l y , t h e p a p e ro f f e r ss o m ec o r r e l a t i v ep r o p o s a l sf o rt h ec h i n e s eg o v e r n m e n tw h i c hi su n d e r t h e m o d e mm a r k e te c o n o m yt ot u r nt ot h em o d e mf i n a n c i a lr o l ea n dt oe s t a b l i s ht h e p r u d e n t i a ls u p e r v i s o r ys y s t e m k e yw o r d s ：t h ef i n a n c i a lr o l e ；d i r e c tc o n t r o l ；g o l d e ns h a r e ；t h ep r u d e n t i a l s u p e r v i s a l i i i 插图索弓 图31 居民、企业和政府部门存款所占比重比较 图4 1 政府效用函数示意图一 图42 政府直接控制下垄断金融产权的福利损失 图5 1 国家资本退出过程中的政府股权结构变化图 v l 1 7 2 2 2 3 3 4 附表索弓 表3l 中国国有金融体系改革的三个阶段 表32 财政收入占g d p 的比重及财政收支差额 表331 9 8 4 - - 2 0 0 5 年问存款准备金率调整表 表4l 政府直接控制金融的成本收益 表5 1 国家资本和国家信誉的异同表现 表52 同普通股、优先股比较下金股的特征表现 表b l 居民、企业和政府部门存款额 表c i 经营费用、财政贡献和货币发行收益 表c 2 金融支持和存款利息支出 表c 3 围有银行不良债权 表c 4 政府控制金融的成本与收益各项比重 m博侉卯如”如钉轮船“ 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特j j j 力l l 以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 垮袅杖日期：伽侔月哆日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密目。 ( 请在以上相应方框内打“巾) 日期：f 年月哆日 日期：西年l - l l 三；口 1 1 选题背景与意义 第1 章绪论 纵观各国改革实践可知，金融体制改革是需要多种金融产权形式的存在，体 制改革的本身就是不同产权主体之间进行竞争、谈判与重新界定产权边界的过 程。当只有一种金融产权形式时，不管人们如何努力，都不会出现实质性的金融 体制改革，此时的改革只不过是在现存的金融体制结构内做些技术性的调整( 即 存量改革) ，而不会形成制度性转换( 即增量改革) 。因此，一个有效的金融体制 改革可以描述为，通过政府创造条件，形成至少两种金融产权形式，使它们能够 从各自的利益与绩效的最大化出发，经过一个相互之间的金融交易过程，进而能 够对各自的产权边界进行重新的界定，如此的金融体制改革必将达到一个均衡 点，与此相伴，新的有效的金融体制也就相应的得以确立i l i 。 自建国以来，中国金融体制改革所面临的初始体制结构一直都是处于政府直 接控制之下的单一银行体制，而与这种初始体制结构相对应的便是国家。垄断的 单一金融产权形式，此即政府的传统金融角色! 随着2 0 0 6 年底银行业全面开放 日期的临近，为应对即将到来的更为激烈的竞争，政府对各家国有商业银行加快 了改革步伐。由于四大国有商业银行改革的成败事关中国整个银行业改革的大 局，因而政府自始至终对四大国有商业银行的改革给予了大力支持。在消化不良 资产方面，继1 9 9 9 年四大国有商业银行将1 4 0 0 0 亿元不良资产剥离给成立的四 大国有资产管理公司之后，至2 0 0 3 年的最后一天，国家动用4 5 0 亿美元外汇储 备注资中国银行和中国建设银行；随后，2 0 0 4 年，中国银行和中国建设银行又将 2 7 8 7 亿元可疑类贷款剥离给信达资产管理公司，资产质量显著提高。在此基础上， 中、建两行相继完成了股份制改造，并于2 0 0 5 年8 月2 6 日和9 月2 1 日先后成 立中国银行股份有限公司和中国建设银行股份有限公司，由此拉开了国有商业银 行股份制改革的序幕。除中行、建行两家国有银行外，2 0 0 4 年6 月，交通银行深 化股份制改革的整体方案获批，并于2 0 0 5 年6 月2 3 日在香港上市；另外，某些 由地方政府控制的城市商业银行也己完成或正在积极着手进行资产重组和引进 战略投资者的工作。这一系列国有商业银行产权多元化的股份制改革，充分展示 着传统政府直接控制金融的角色正在发生着根本性的转变。 。从法学上讲政府和国家是两个完全不同的概念，但是，从经济分析的角度来看，一定时期内中央政府和 国家可以近似地看作是同一个主体，中国自政革开放以来的情况就是如此，因而，本文如非特别指出，“政 府”即指“中央政府”，“政府”和“国家”的概念在不严格意义上看作是等同的。 1 住这种产权婵论的指导下，中国当前国有商业银行改革，已不仪仪足种技 术性的体制渊整，而是在体制调整的同时从制度上寻求国有金融产权的逐步退 出。正因如此，政府局才试图引入国有金融产权以外的其他金融产权形式，同 时，也在迅速的促使不同金融产权形式问竞争格局的形成。可以想象，随着国仃 金融产权的退出、非国有金融产权形式的进入与发展，多元化金融产权之问的竞 争格局便开始加速发展，各产权之问的利益冲突与竞争导致r 金融体制的变迁并 激发了新的金融体制结构的出现，因此，当前国有商业银行的改革标志着中国金 融体制改革己步入了实质性阶段。 正是在这种理论与现实的双重制度背景之下，强化对政府金融角色的认识， 并对其进行合理的界定与分析方显尤为重要。本文的选题具有一定的理论和现实 的指导意义。理论上，本文试图借此填补对政府金融角色研究中尚存的空白；现 实中，则希望能够为当前政府金融角色的转换及国有金融体制改革提供一定的理 论指导。 1 2 国内外相关文献研究 谈政府的金融角色，便不得不提政府的经济角色。对政府经济角色的研究历 史久远，最早以亚当斯密为代表的古典经济学说在1 8 世纪便对政府与经济关系 有过详细的阐述，随后阿弗里德马歇尔的“新古典政治经济学”、2 0 世纪3 0 年代 的凯恩斯主义、以及其后的供给学派、货币学派、公共选择理论等诸多学派都对 政府经济角色做了深入的研究与探讨。纵观各个学派观点，不难发现，对政府经 济角色的研究主要是从政府的经济作用和职能展开的。关于政府的经济作用和职 能 2 1 ，国外学者理查德马斯格雷夫( r i c h a r dm u s g r a v e ) 在其经典著作公共财政 理论中将政府的经济作用分为三种：稳定经济( 维持充分就业条件下的经济) 、 ( 收入) 分配和( 资源) 再配置。而斯蒂格利茨( s t i g l i t z ，1 9 8 8 ，1 9 8 9 ) 从生产 和消费两方面来划分政府的经济作用，即生产方面的作用是要回答“怎样生产产 品”的问题，而消费方面的作用是要解决“生产什么”“为谁生产”等问题。 我国学者集中于对政府职能的研究，于2 0 0 5 年4 月召开了“市场经济中的政 府职能”专题研讨会1 3 】，其中徐长生教授认为，在成熟经济中，政府职能包括微观 规制、市场秩序的守夜人、提供公共服务、进行宏观调节和提供社会安全网等； 曾国安教授认为，政府职能包括经济职能、政治职能和社会职能：钱津研究员认 为，政府职能分为经济职能和社会职能两大类。乔海曙教授( 2 0 0 5 ) 对政府的经 济作用和职能做了更为一般性的论述 4 1 ，其将经济领域中的政府职能提炼为政府 经济管理职能( 行政职能) 和政府投资职能( 资本职能) 。 从国内外众位学者对政府经济作用和职能的界定与划分可以看出，政府的金 2 融角色正足政府的经济作用和职能在金融领域的具体展现。因此，所谓政府金融 角色，顾名思义，就是指政府在金融领域中所扮演的经济角色，即政府在经济金 融领域中所发挥的作用和职能。本文引申政府金融角色，是指在国家信誉的隐性 担保下，政府通过行政f 预或宏观调控手段在金融领域发挥资源配罨的经济作_ 【f j 和职能，并在促进金融成长的l _ j 时为国有经济的发展提供有力的金融支持。 1 2 1 国内学者的相关研究 就国内学者对中国政府的金融角色展开的研究来看，文献主要集中在政府的 传统金融角色。政府的传统金融角色是通过直接控制金融来展现的，即表现为直 接控制金融下垄断的单一国有金融产权。对此，世界银行早在1 9 9 6 年便指出 5 1 ， 中国改革的成功具有不同于市场经济国家及其他转轨国家的特殊原因；作为一个 发展中的大国，中国的经济增长具有典型的投资推动的特点，为了寻求支撑高投 资率的巨额资金来源，中国政府采取了特殊的金融制度安排，即政府直接控制下 国有垄断的单一金融产权，其中金融控制政策影响最为深远。 国内学者张杰( 1 9 9 8 a ) 对政府金融角色进行了较早的描述与探析【l i 。在政府 直接控制金融的产生与演进方面，张杰通过考察中国国有金融体制的变迁认为， 中国的低货币化进程使得政府通过直接控制金融能够获取丰富的货币发行收益 和来自城镇居民储蓄存款及非国有经济部门的大量金融剩余，这成为政府传统金 融角色形成的内在动因；此外，改革以来出现的金融资源分散化又为政府扩展国 有金融产权边界以控制金融剩余、实现自身效用最大化提供了外在的制度需求。 张杰( 1 9 9 8 b ) 在界定财政补贴与金融补贴的基础上，通过建立一个简单的考虑 金融补贴的体制内增长模型，对政府控制下的金融因素在中国渐进改革过程中发 挥的特殊作用进行了详细论述，他认为，与其他转轨经济国家相比，中国在改革 以来一直保持着较高的国内储蓄率，同时，国家也拥有较强的控制经济的能力； 正是较高的国内储蓄率为经济提供了可观的金融剩余，而较强的国家控制经济能 力使得金融剩余中的绝大部分通过国有银行用于支持体制内的产出增长 6 1 。李广 众( 2 0 0 1 ) 认为政府控制金融是其选择与自身利益偏好一致的行为，是理性选择 的结果1 7 i 。张杰( 2 0 0 0 ) 和李冰( 2 0 0 1 ) 认为政府选择直接控制金融是中国经济 处于转型时期的一种次优选择；同时，李冰依据麦金农的金融深化和金融控制理 论，对我国经济转型时期金融稳定与金融效率的关系进行了深入的分析，认为， 由于转型经济特定的财政状况，使得国家必须采取金融控制战略，即由国家拥有 和控制主要的金融机构，实行正的实际存款利率来吸收存款，并以此来为赤字融 资【8 】【9 j 。虞群娥( 2 0 0 4 ) 在考察政府参与地方商业银行有效性的基础上，对政府 拥有所有权的地方商业银行进行了成本收益分析，认为在我国现实条件下，政府 参与商业银行、干预银行经营是必然的，也是必须的【l “。由此可以看出，中国政 市场经济条件下中国政晌靠融角色搛析 府传统金融角色的形成是有着现实必然性的! 然而，随着中国渐进经济改革的推进，政府的传统金融角色自身所具有的痼 疾不n r 避免的表露出来，而且在这种金融控制战略f 政府所担负的成本越来越沉 重昂。张杰( 1 9 9 8 a 、1 9 9 8 c ) 认为货币化水平的提高减少了货币发行收益，同时 政府的控制成本逐渐增大，最终达到或超过临界点( 即m r i i 犯) ，此时政府对 金融的直接控制由主动渐转为被动；通过对国家直接控制金融进行经验性分析发 现，从1 9 9 2 年开始，国家控制金融的成本迅速超过控制收益，且在1 9 9 2 年至1 9 9 6 年问，国家支付的净成本高达1 6 5 7 09 2 亿元【l “。刘奎和邓晓虹( 2 0 0 2 ) 从政府 控制金融产生的正效应和负效应两个角度分析了金融控制的收益和损失，通过量 化分析证明，政府直接控制金融的收益远小于其带来的损失【”i 。史建平和官兵 ( 2 0 0 4 ) 运用s c _ p 框架分析中国金融业的结构，发现中国的银行业之间不存在 结构一行为一绩效之间紧密的相关关系，他们认为这背后的原因是政府的国有金 融产权和直接金融控制，但政府的直接金融控制既有收益也有损失，问题是金融 控制的成本逐年增高使得政府的负担越来越重，金融业已经到了不改革就难以为 继的地步i l ”。李义奇( 2 0 0 1 、2 0 0 5 ) 通过论述中央政府、地方政府和国有商业银 行自身在金融控制中的行为表现及其在争夺金融资源控制权重的博弈行为，认为 多方博弈增加了国家控制金融产权的成本，且相关利益主体的共同选择为政府直 接控制金融带来了大量无谓的社会福利损失，由此决定这一低效制度安排不可能 长期存在下去【1 4 1 i ”l 。 综上所述，可以看出，传统的政府直接控制金融所带来的成本已经令政府难 堪重负了，因此，政府己到寻求变革之时。张杰( 1 9 9 8 a ) 认为在中国，由于国家 救助承诺的存在，国家难以做出退出的选择：建议政府可以通过国有经济外部与 内部的两种金融交易形式，以及边际的局部改革，借此加速全局性金融市场化的 推进【l i 。李冰( 2 0 0 1 ) 认为转型经济国家为了提高金融效率，必须放宽对金融机 构的控制，放宽对市场准入的限制，开放本国金融市场，采取金融深化战略，使 金融机构成为经济增长的发动机 9 1 。胡方( 2 0 0 2 ) 认为中国金融改革启动的落脚 点应在政府身上，对政府在金融制度变迁中的角色需要重新定位，且金融改革宣 以存量改革为主【”】。对于政府控制金融，虞群娥( 2 0 0 4 ) 认为关键是要合理界定 政府干预银行的目的、时间、方式、范围以及模式【l o l 。魏杰( 2 0 0 4 ) 认为应该让 金融产业实现真正的企业化，政府应转化传统的金融角色，完全退出经营金融产 业，同时加强实施对银行市场准入、交易规则等方面的监管【1 7 | 。史建平和官兵 ( 2 0 0 4 ) 认为政府的理性选择是构筑多元化的竞争性金融产权格局f ”l 。李义奇 ( 2 0 0 5 ) 认为目前政府不应急于从金融领域退出，而是应该正确地发挥政府在中 国金融发展中的作用，并逐步的转变政府行为，促进市场金融的发展，当在条件 许可时选择恰当的退出时机【1 5 1 。 4 1 2 2 国外学者的相关研究 国外学者对政府金融角色( 即传统的政府直接控制金融) 的研究，主要通过 政府对银行所有权。的研究来揭示政府与金融之问的关系。对此，国外学者主要 存在两种广泛的看法。 一是“发展型”理论。发展型理论暗示在其他情况相同时，政府对银行的所有 权有利于随后的金融和经济发展、要素积累，而且特别有利于生产率的增长，因 为政府通过参与金融部门，能够鼓励向私人部门增加贷款；政府也可以帮助形成 标准化合同或专门法庭等借贷制度。此外，发展型理论认为，对银行的所有权能 够使政府既集中储蓄又指导它们流向长期战略性项目，通过这种项目融资，政府 克服了破坏私人资本市场的制度失败( i n s t i t u t i o n a lf a i l u r e s ) ，而且产生了总需求 和其他外部性来促进增长，因此，对银行的所有权有助于政府目标的实现。最后， 发展型理论还暗示政府对银行的所有权，应该在那些更穷的、金融市场更不发达、 而且更一般地，在金融制度运行不完全的国家更加盛行。格申克龙( a l e x a n d e r g e r s e h e n k r o n ，1 9 6 2 ) 认为，在一些经济制度没有得到充分发展，私人银行未能 扮演重要发展角色的国家( 如1 9 世纪9 0 年代的俄罗斯) ，政府可以干预，并通 过自身的金融制度来同时启动金融和经济的发展i ”1 。列文斯( w - a r t h u rl e w i s ， 1 9 5 0 ) 明确地鼓励政府对银行的所有权，作为“制高点”( c o m m a n d i n gh e i g h t s ) 渠 道的一部分，政府因此将可以通过直接的所有权和金融控制来发展战略性工业部 门【”】。缪尔达尔( m y r d a l ，1 9 6 8 ) 也倾向于在印度和亚洲其他一些国家政府对银 行拥有所有权郾】。 二是政治型”理论。政治型理论暗示在其他情况相同时，政府对银行的所有 权将替代私人企业的融资。此外，虽然政府通过自己的银行进行融资鼓励了储蓄 和资本积累，但政府融资支持的项目可能是无效的，并且对生产率的增长有一个 负效应。同发展型理论的观点一样，政治型理论也认为，政府对银行的所有权， 应该在那些更穷的、金融市场更不发达、而且更一般地，同时金融制度运行不完 全的国家更加盛行。k o m a i ( 1 9 7 9 ) 、s h l e i f e r 和v i s h n y ( 1 9 9 4 ) 认为政府获得企 业和银行的所有权，目的是对支持者提供就业、补贴和其他利益，支持者则通过 投票、政治捐款和贿赂来回赠政府【2 1 l 瞄i 。相当多的文献( 如l ap o r t a 和 l o p e z - d e - s i l a n e s ，1 9 9 9 ；m e g g i n s o n 、n a s h 和r a n d e n b o r g h ，1 9 9 4 ；f r y d m a n 等， 1 9 9 9 ；l o p e z - d e - s i l a n e s 、s h l e i f e r 和v i s h n y ，1 9 9 7 ；b a r b e r i s 等，1 9 9 6 ) 研究发现， 在那些金融制度欠发达和缺乏产权保护的国家，政府对银行进行政治控制的积极 性是更高的，这是由于政府不需要在资金源上与私人部门展开竞争；由此也进一 步暗示了国有企业的无效率、公共供给服务背后的政治动机和私有化利益 。政府对银行的所有权一定程度上便体现为政府的金融角色，体现了政府控制银行的程度 5 1 2 3 1 l z 4 1 1 2 i f 2 6 | 1 27 j 拉波塔( r a f a e ll ap o r t a ) 、洛佩兹德一西拉内斯( f l o r e n c i ol o p e z d e - s l a n e s ) 和安德烈施莱弗( a n d r e is h l e i f e f ) ( 2 0 0 2 ) 通过收集世界各地政府对银行所有权 的资料，在g o v e r n m e n to w n e r s h i po fb a n k s ) )文中围绕四个问题，澄清了四 个论题，同时对上述两种看法给予了不同程度的证实与证伪【嚣1 。他们的研究结果 表明，首先，大量而普遍的存在政府对银行的所有权，即使在2 0 世纪9 0 年代仍 不失广泛性；第二，政府对银行的所有权在那些人均收人水平相对较低、金融体 制滞后、政府奉行干预主义且效率低下，以及对产权保护不足的国家具有更高的 比例：第三，1 9 7 0 年政府拥有更多的银行所有权的情况显示，这种所有权阻碍了 随后的金融发展；第四，政府对银行的所有权与随后更低的人均收入的增长( 特 别是更低的生产率) 有关，而不是与更慢的要素积累相关。对于持发展型观点的 格申克龙( 1 9 6 2 ) 、缪尔达尔( 1 9 6 8 ) 所认为的政府对银行所有权的兴起是对制 度和金融发展的一个反应，且政府对银行的所有权能够对随后的发展产生有益的 结果l “l 【2 0 i ，拉波塔等人的研究证明，分析结果并不与其相符；相反，却支持了政 府对( 包括银行在内) 企业的所有权会政治化资源配置过程并降低效率的政治型 理论，同时也支持了政治型理论所认为的政府对银行的所有权会阻碍金融和经济 的发展( 即使在贫穷的国家也不例外) 。 同时，近十年多来，以麦金农( 1 9 9 3 ) 为代表的有关文献也都涉及到，在经 济转型背景下的金融发展过程中，政府一方面垄断了金融制度供给市场，另一方 面又存在对特定金融制度( 满足其偏好的金融制度) 的强烈需求，这样，政府就 会按其对金融制度的需求来设计金融制度供给，从而成为金融发展中的关键变量 1 2 9 1 3 0 1 。这也体现了政府的金融角色( 体现为政府对银行的所有权) 在经济发展中 正在扮演着越来越重要的个关键因子。 1 3 研究方法及结构安排 本文的主要目的是研究和分析我国政府在金融领域中的定位。围绕着这一目 标构建的研究思路是：首先在对国内外关于政府经济职能进行文献综述的基础 上，指出政府介入金融领域的理论依据。进而对中国政府传统的金融角色进行一 番定性的描述，同时对政府直接控制金融进行简要的成本收益分析。基于数据的 可获得性，本文采用了近年来国有商业银行的相关数据。在成本收益分析结论的 指导下，指出政府传统金融角色下的沉重负担，随后就弱化政府直接金融控制， 分别从注资与金股的角度来探寻国家信誉和国家资本这两种政府投入品的退出； 最后，就现代市场经济条件下转变政府传统金融角色以打造政府现代金融角色提 出了相应的对策建议。 6 本文采用成本一收益的分折方法，对中国近年柬金融 1 5 ( 革中政府所扮演的角 色进行分析。注重理论与实践相结合，以定性分析为主，定量分析为辅，以此对 我惆政府的传统金融角色进行了系统性的研究与探析。同时结合制度研究方法来 探索在市场经济条件下中国政府该如何弱化自身的金融控制，在此基础上对中国 政府向现代金融角色转变做出了初步的设想。 本文分为六个部分，其结构安排如下： 第一章为绪论部分。主要分析了文章选择政府金融角色作为研究对象的相关 背景及其意义，并对全文结构做出简要说明。 第二章对国内外学者关于政府经济职能的理论进行了综合性陈述，以为下文 的展开构筑坚实的理论基础。 第三章从经济学的角度论述了政府介入金融领域的理论依据，结合中国国有 金融体系的建立，描述了中国政府的传统金融角色及其表现特征。 第四章对我国政府的传统金融角色( 即政府直接控制金融) 进行了成本收益 分析。文章在对政府直接控制金融成本与收益的有效构成进行探析的基础上，理 论上证明了直接控制金融下由于存在大量无谓的社会福利损失，使得政府内生出 退出偏好；同时，结合国有银行业的数据，对政府直接控制金融进行了简要的实 证分析，结果显示，近年来，政府直接控制金融的成本远远超过了控制收益。由 此指出政府转变自身传统金融角色的必要性。 第五章对中国政府的传统政府金融角色下国有银行体系的资本来源进行考 察发现：国家资本与国家信誉是政府的两种主要投入品。故就弱化政府直接金融 控制，转变政府金融角色而言，必须实现政府两种投入品的有效退出。对此，本 文从注资和金股两种可行的方式来探析国家信誉与国家资本的逐步退出。 第六章在描述现代市场经济条件下政府审慎金融监管的必要性的基础上，对 现代政府金融角色做了一番简要论述，之后就政府如何构建审慎金融监管体系以 向现代金融角色转变提出了相关的对策建议。 最后是本文简要的结论部分。 7 。i h 场经济条f 卜中国政府金融角色探析 第2 章政府经济职能的理论综述 2 1 政府经济职能的涵义界定 界定政府经济职能，不能不提政府职能。所谓政府职能，就是指“国家行政机 关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则经由一定的程序，通过 多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广 泛的国家政治生活、社会生活中的各种任务的总称”。政府职能包括政治职能、 经济职能、社会职能等。其中，政府经济职能是政府管理社会事务最重要、最基 本的一项职能，是指政府以行政主体身份对社会经济生活进行组织、指挥、规划、 协调、服务、管理、监督等功能的总称。朱光华( 1 9 9 5 ) 将其具体界定为“以政府 机构行为主体，从社会生活总体的角度，对国民经济进行全局性的规划、协调、 监督和服务的功能。它是政府为了达到自己的目标而采取的组织和协调经济活动 的各种方式、方法的总称”o 。 就政府经济职能而言，理论界主要体现为自由主义和国家干预主义。对此， 孰优孰劣目前尚没有一个统一的结论。尽管当前政府的经济职能还没有形成一个 统一的模式，但从历史的视角来考察，政府的经济职能体现为一个动态的演变过 程，即随着社会生产力和生产关系的发展变化，随着意识形态的不断演进，政府 的经济职能因社会发展阶段的不同而有着不同的表现形式。 2 2 政府经济职能的历史演变 2 2 1 重商主义的政府经济职能理论 重商主义理论产生于十五世纪前后，正值封建社会向资本主义社会过渡时 期，此时的资本主义尚处于原始积累阶段，资本短缺严重的制约着资本主义经济 的发展。由于这一时期的商品交换媒介主要表现为黄金，所以资本的短缺在一定 程度上便体现为对黄金的需求，从而，对短缺资本要素的追逐必然导致对黄金的 追求。从这一原则出发，“重金”和“贸易出超”便成为当时重商主义经济政策的两 大支柱。所以，重商主义者认为，衡量一个国家是否在经济上取得成功，应该看 它黄金储备有多少，而增加黄金储备的办法是鼓励出口、限制进口。在市场经济 发展的早期阶段，由于市场机制尚不完善，市场尚不具有自我调节的力量，因此， 。付勇，转型经济下政府职能的界定和转变，西南财经大学硕士论文，2 0 0 5 - 7 4 ；p 1 6 。 。朱光华政府经济职能和体制改革，天津人民出版社，1 9 9 5 年敝，p 6 。 8 为j ，达到“贸易出超”、积累货币资本和增加社会资本供给等的，几乎所有的重 商主义学者部倾向于e 张政府管制。当时的政府经济职能l ：要界定在两个方面 即对内建市资本主义市场经济新秩序；对外保护本国的商业利益，积极推行贸易 出超”政策，增加金银的输入和国内资本供给。 2 2 2 古典经济学家的政府经济职能理论 随着资本主义经济的日渐成熟和市场机制的目趋完善，从1 7 世纪下半叶开 始，一股反对重商主义的经济思潮逐渐形成。1 7 7 6 年，亚当- 斯密国富论的 出版引发了经济史上第一次重大革命，即古典革命，由此建立了第一个资产阶级 经济学的理论体系，即以亚当斯密、萨伊、约翰斯图亚特穆勒等为代表的古典 经济学。 斯密认为，自由企业制度和自由市场机制完全能够实现资源的最佳配置和经 济发展，因此政府最好的经济政策是让市场机制这只“看不见的手”自由调节经济 的运行，由此界定政府的三项职能为：保护本国的社会安全，使其不受其他独立 社会的侵犯；保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害；建立并维护某些私 人无力办或不愿办的公共设施和公共事业。所以，斯密所规定的政府经济职能就 是保证资产阶级有一个发展生产、积累财富的“和平环境”，政府只起到了一个“守 夜人”的作用。 斯密的观点尚只限于微观方面，古典时期的法国经济学家萨伊则认为，自由 市场和企业还具有内在的宏观经济平衡功能。他在1 8 0 3 年出版的政治经济学 概论中提出了著名的萨伊定律，即供给能自动创造对自身的需求。萨伊定律表 明，市场经济本身是一个顺畅周转的过程，其能够自动维持社会经济总需求和总 供给的均衡，政府旨在维持总供求均衡的政策干预是多余的。萨伊认为，政府的 经济职责就是为经济创造一个安定、完全、公平和有利的环境。 约翰斯图亚特穆勒对斯密和萨伊等人的经济理论进行了综合。他在1 8 4 8 年 出版的政治经济学原理及其在社会哲学上的运用一书中，对赋予政府过多职 能持强烈的批判态度，不过穆勒也认为政府行使某些职能仍然是有必要的，因为 这可以“增进普通的便利”，但他强调，除非政府干预能带来很大的便利，否则便 不允许政府进行干预，而且，政府的职能只能限于力所能及的范围。 总之，古典经济学家对政府经济职能的基本看法是：第一，通过自由企业制 度和自由市场机制基本上能够解决资源配置问题，政府不需要承担太多的职能； 第二，某些职能必须由政府来行使，但政府自身又存在着缺陷，因此，需对政府 的经济职能范围做出严格的界定；第三，古典经济学家不主张通过政府开办、经 营国有企业来行使经济职能，更不主张其对自由企业限制过多。 2 2 _ 3 凯恩斯主义的政府经济职能理论 古典的自由巾场经济蛆其较高的经济效率增加着西方国家的国民财富，并加 速了这些国家走上资本主义工业化的发展道路。但是，自由市场经济制度并不是 完美的，随着市场垄断、经济的外部性及公共产品等一系列“市场失灵”现象的出 现，资本主义内部的矛盾日益激化，直至1 9 2 9 一1 9 3 3 年爆发史上空前严重的世 界经济危机，由此宣告了供给自动创造需求的“萨伊定律”的破产。 1 9 3 6 年，凯恩斯出版了具有划时代意义的经济学巨著就业、利息和货币通 论，书中凯恩斯对“萨伊定律”进行了批判，认为在三大心理规律。的作用之下， 必然会出现有效需求不足，此时如果任由自由市场经济机制发挥作用的话，宏观 经济必然出现不均衡状态，经济危机和失业的出现便在所难免。因此，凯恩斯认 为，“为确保充分所必须的中央统治，已经把传统的政府机构扩充了许多不能 让经济力量自由运用，须由政府来约束或指导”，即政府经济角色由“守夜人”向“干 预者”转变。 随后，凯恩斯及其追随者发起了一系列凯恩斯主义的经济政策，由此确立了 政府宏观调控的经济理论体系，即政府“相机抉择”的运用经济政策来调节经济运 行。基于此，凯恩斯主义者将政府的经济职能归结为确立法律框架、改善经济效 率、促进收入公平及支持宏观经济稳定政策等四方面。 2 2 4 新自由主义下的政府经济职能理论 2 0 世纪5 0 年代和6 0 年代，采用凯恩斯主义政府干预的市场经济国家在经济 上经历了空前的繁荣。物价稳定，失业率低，经济快速增长。因此，人们普遍认 为，凯恩斯主义的政府经济职能是解决“市场失灵”的有效手段。然而，7 0 年代出 现的“滞胀”现象使人们开始对凯恩斯主义强调的政府干预主张逐渐失去了信心， “政府失灵”充斥着经济学界。 凯恩斯主义政府干预理论的失灵使得新自由主义的经济理论政策逐渐为资 本主义国家所接受和认可。在7 0 一8 0 年代新自由主义思潮的冲击下，相继涌现 出货币主义、供给学派和理性预期学派等理论体系。它们从不同的研究起点出发， 分别对政府的经济职能给予了界定。 现代货币主义是作为凯恩斯主义的对立面而产生和发展的，其思想基础是由 弗里德曼发展起来的现代货币数量论。货币主义的基本观点是，经济中的真实变 量( 如真实就业水平、真实g d p ) 是客观存在的，是由潜在资源数量、技术水平、 市场结构和制度选择等长期因素决定的，因此，在长期中政府的需求管理政策对 经济中的真实变量并不产生实质性的影响。弗里德曼以经济自由主义思想为出发 点，认为在经济政策上，除了实行稳定的经济政策外，反对任何形式的政府干预。 。所谓“三大心理规律”足指边际消费倾向递减规律、资本边际效率递减规律和流动偏好规律。 1 0 在坚持自山市场机制的同时，弗里德曼指出政府的必要件在于“竞赛规则”的制定 者。由此，将政俯的经济职能界定为通过自由市场的作用来调节经济活动，只对 自南经济起着辅助作用。 供给学派同样是与凯恩斯主义相对立的，其基本观点是复活“萨伊”定律，同 时强调供给效应以谋求经济的均衡发展。供给学派承认国家干预政策可以缓解“滞 胀”矛盾，但是反对政府对企业进行过多的不必要的干预和控制。供给学派确信， 不是经济本身固有的不稳定导致了3 0 年代的大危机，而是政府一系列不明智的 政策措施所致。基于此，供给学派对政府经济职能的界定为强化自由市场经济的 市场调节动力，停止或放松政府对经济的干预和控制。 理性预期学派在理论上和政策上对凯恩斯主义进行了全盘的否定和清算，因 为凯恩斯主义经济学违背了西方经济学中理性人这一基本假定。在宏观经济政策 方面，理性预期学派的基本观点是，合乎理性的人为了自己的利益，必然会利用 一切信息去预测经济变量在未来的数值，虽然偶尔他们会犯认识上的错误，但在 长期中，却不会系统地和持续地犯认识上的错误，即人们对未来的预期是相当准 确的或逐渐接近于准确的，因为人们会利用一切信息来逐渐改善他们的预期。因 此，理性预期学派的结论是，人们最终会了解政府的政策意图和政策动态，所以， 政府难以在长期内任意控制企业和个人，即政府的经济职能难有作为。 综上可以看出，新自由主义各学派针对“政府失灵”积极提倡自由企业制度， 强调让市场机制重新成为经济运行的基本调节机制，加强市场的作用。对政府经 济职能的界定，仅限于保护和完善市场的自由竞争，防止垄断的发生。 2 2 5 新凯恩斯主义的政府经济职能理论 虽然新自由主义关于政府经济职能的理论措施在解决“滞胀”问题上取得了 一定的成效，但同时也造成了失业率高居不下和财政赤字的出现，致使9 0 年代 西方国家的经济发展受到了一定程度的影响。正是在这样的环境下，以约瑟夫- 斯 蒂格利茨、格雷戈里曼丘、戴维奥斯本等人为代表的经济学者在融合了一些新 保守主义者理论的同时继续高举凯恩斯主义的大旗，在8 0 9 0 年代掀起了一股 新凯恩斯主义的浪潮。其中，在政府的经济职能理论方面，尤以约瑟夫斯蒂格利 茨的经典论述为代表。 从格林沃德一斯蒂格利茨定理出发，斯蒂格利茨承认由于缺乏竞争压力、 没有破产威胁、缺乏激励机制等原因，政府部门表现得严重缺乏效率。斯蒂格利 茨( 1 9 8 8 ) 通过实证研究表明，无论是统计数据还是具体事例，都不能证明政府 效率比私营部门更低。也就是说，政府效率并不比市场更差。同时，施蒂格利茨 。所谓“格林沃德斯蒂格利茨定理”是指格林沃德( b g r e w a l d ) 和斯蒂格利茨( 1 9 8 6 ) 以复杂的数学 模型证明，在市场不完备、信息不对称和竞争不完全时，市场机制不会自动达到帕累托最优。 l i 认为，政府利用其强制性职能，通过行使征税权、禁止权、处罚权和节省交易费 用等引入竞争机制，由此在纠正“市场失灵”方面具有明显的相对优势。尽管经济 环境的变化改变了政府能够发挥的作用，同时在不同时期政府的经济职能亦有所 小同，但在一般情况下，政府的主要经济职能可以概括为：资源配置职能；收入 分配职能；经济稳定与发展职能。 2 3 中国学者对政府经济职能的理论探讨 对政府经济职能理论的研究，在西方的历史上经历了漫长的演变。而随着我 国经济的持续发展和逐渐融入全球化大氛围中，我国学者在对政府与市场的研究 和迸一步对政府职能的界定上也是与时俱进的。 通过考察政府与市场两者间的互动关系，王世雄和金