（国民经济学专业论文）我国基础设施项目投融资机制研究.pdf

内容提要 基础设施在国民经济中的重要性在我国已是老生常谈，但为什么 所谓“瓶颈”制约提了这么多年，仍不能得以根本解决，其原因在于 资金筹集不足，而资金筹集不足又源于体制、政策和观念方面的问题。 在观念上，我们始终没有突破一个认识基础设施应由国家所有、 由国家投资建设，这样一来，在政策上和体制上都相应地服务于这个 观念。但实践证明，旧的体制并不能解决基础设施“瓶颈”现象，因 此，我们试图转变观念，努力探索一种新的投融资机制，以彻底改变 我国基础设施投资建设现状。 而事实上，理论界和实际工作者也一直在对基础设施的投融资机 制进行研究，但大多数研究或者只是对基础设施的资金来源提出些 应急性的措施；或者只是就某一种投融资方式研究对基础设施项目的 适用。而系统地、全方位地站在投融资机制的角度对我国基础设施建 设做出理论研究的目前尚不多见，这也就促成了本文对这一问题的探 索。 本文的指导思想就是转变观念，改革创新。转变观念体现在对政 府和市场在基础设施建设中的作用和地位的重新认识；改革创新购既 体现在鼓励民间资本进入基础设施项目，打破单一政府投资主体的格 局；又体现在投融资方式的创新，以拓展基础设施建设资金来源渠道。 本文运用的理论主要是西方公共物品理论，分析问题的方法是实 证分析与规范分析相结合，讨论问题的角度是全局性的，文章不把某 一地区的基础设施或者基础设施中的某一部类作为本文的讨论对象， 而是把我国基础设施项目的投融资机制作为一个整体来讨论，试图使 文章的探讨具有某种普遍性，并力争做到文章的理论性与实践性的有 机结合。 本文分为四章。第一章引论。有研究表明：在人均收入1 4 0 1 1 2 0 美元的发展阶段，基础设施的全要素生产率对产出增长的贡献将由1 6 提高到3 0 ，在这个阶段基础设施有超前发展的客观必要性。我国正处 于这样的发展阶段，但目前我国基础设施的投资建设现状却是令人堪 忧的，这不得不引发我们对我国基础设施项目的投融资机制进行深入 的研究。 第二章是本文的理论基石。在展开研究之前，我们有必要首先弄 清楚基础设施的属性，这将决j 辇眩在不同体制下的提供机制。按照传 统的投资理论，一般都笼而统之地将基础设施划为公共物品的范畴， 认为是政府的天然投资领域。但事实上，随着技术进步或通过某种制 度安排将外部经济内毪化，完全可以实现基础设施产品或服务在消费 上的竞争性和排他性；而且最主要的是，它具备准公共物品的特征一 一可拥挤性。我们有理由由此做出判断：基础设施是准公共物品，这 就暗含着基础没施在市场经济条件下，可以通过政府和市场两个途径 来满足。这一点正是本文的理论依据，以此相对照，我国基础设施建 设实践中存在的问题就凸现了出来，改革的思路亦越来越清晰。 第三章是对我国基础设施项目的建设实践进行研究。( 一) 从投资 主体上看，网子认识上的局限，我国基础设施项目几乎是由政府单一 主体包办的，从计划经济到市场经济，政府始终承担着这个责任。我 们无权对政府的功过是非枉加评论，但的确我国基础设施“瓶颈”现 象依然严重，在其建设实践中还存在着投资主体、建设主体和经营主 体三脱节、项目运营效率低下、价格体系不合理、技术落后、损失浪 费严重等问题：由政府提供基础设施是否真正能达到有效? 按照西方 经济学的观点，竞争、信息和激励的缺乏以及产权关系不明晰，必然 导致这种单一投资主体的格局无法从根本上解决瓶颈，或者至少说政 府力不从心。( 二) 从资金来源看，我国基础设施项目资金来源的主渠 道不外乎国家预算内投资、国内贷款、外资和自筹资金。伴随着国民 收入分配格局的变化，国家预算内投资对基础设施项目建设资金的满 足率必然呈逐年下降的趋势；而自1 9 9 4 年国家专业银行向商业银行转 变后，通过贷款来筹措建设资金也面临困难；我国利用外资的主要途 径是向外国政府或国际金融组织举借外债，而大量的举借外债无疑会 加重国家的偿债负担，对我国的长远发展不利；自筹资金这部分由于 构成复杂，且资金管理又不完善、不健全，存在着许多不规范或不稳 定的状况e 为此，我们提出建议：要改变现有的建设状况，必须对我 国基础设旌项目的投融资体制进行改革。本章的第一节就主要是对我 国的基础没旌投资建设实践进行回顾，摆现状、谈问题。第二节则运 用鹾方经济学原理对为什么会存在这些问题，即对政府提供的低效率 进行了较深入的剐析。 第四章着重分析了我国基础设施项目投融资体制的改革及创新。 在第一节开篇即提出了改革的思路：既然基础设施的提供并不排斥市 场，我们为什么不加以利用呢? 改革的中心议题就是在基础设施项目 建设中，应规范政府投资者的身份，明确界定政府的投资活动范围和 投资方式，理顺产权关系，积极引人市场机制。紧接着文章从基础设 施项目的资金来源和投融资方式两个角度对此展开了论述。资金来源 方面着重考察了非政府资本中国内民间资本和外资两大块。文章的第 二节从实证分析的角度，讨论了国内民间资本进入基础设施的必要性 和可行性。民问资本进入基础设施项目的实质就是引入市场机制，一 方面，随着经济体制改革的深入和国民经济运行状况的巨大变化，国 家财力已根本无法独立承担建设基础设施的重任；而另方面，国内 民间资本的资金实力蓬勃发展，在物质条件上为进入基础设施项目作 好了准备。借鉴国际经验，无论是发达国家还是发展中国家，都在积 极地创造条件吸引民间资本，我国政府在这方面也应有所作为。而民 间资本顺利介入的关键，在于需要政府建立相应的制度保障。只有通 过政府强有力的制度安排，才能实现基础设施项目的社会公益性与民 问资本追求盈利性要求的有机统一，制度安排是民间资本介入基础设 施投资建设的必要条件。在吸引民问资本的进程中，政府的监督管理 职能日益强化，必须加强引导和监督，才可能达到预期的目的。在本 节的最后，还特别强调了两个比较敏感的问题：一是民问资本进入基 础设旖项目并不影响国有资本对这些关系国计民生的领域的控制；二 是政府对民间资本应既不承诺、也不承担项目的投资回报率。第三节 ：l 三要探讨了基础设施项目利用外资的问题，外资在我国基础设施建设 的资金来源中占有较大的比重，但在利用方式上主要是间接投资力j j 我国应从完善外部投资环境着手，实现外资间接投资向直接投资的转 变。解除了人们思想上的禁锢，明确了基础设施项目的建设应引入市 场，通过有效的制度安排，完全可以对其加以很好的利用。但应如何 利用、以何种方式加以利用则是第四节的任务。过去我们只讲“投资” 体制，后来又讲“投融资”体制，“融资”实际上就包含了市场的因素。 但在改革实践中，我们仅岁 把它停留在书面上或口头上，很少在融资 方面进行研究，更淡不上实际操作。就市场经济而言，融资比投资更 加重要，融资方式的创新不仅可以拓展资金来源渠道，而且对项目的 投资管理体制也将会带来巨大的影响。因此，第四节即是我国基础设 施项目投融资方式创新。在本节中，着重介绍了b o t 、t o t 项目融资方 式、产业投资基金和市政收益债券，考虑到适用性和可操作性，本文 分别就各利t 方式对我国基础设施建设的作用、在我国推广的可行性及 具体运作进行了探讨。 a b s t r a c t j n f r a s t ) ，u c t u r e isav e r yi m p o r t a n tf a c t o r t h a ta f f e c t s n a t i 。n a le c o n o m yd e v e l o p m e n t i tw o u i db ei m p o s s i b l et h a tc h i n a s n a l i o n a je c o n o m yc o u dd e v e l o pr a p i d l ya n dc o n t i n u o u s l yw i t h o u t s 0 1i di n f r a s t r u c t u r e h a v i n g b e e nc o n d i t i o n e db yp o l i c y a n d t h ) u g h t ，c h i n a si n f r a s t r u c t u r el a g sb e h i n d t h ed e v e l o p m e n to f t h eo t h e re c o n o m y ith a sb e e nc o n s i d e r e dt h a ti n f r a s t r u c t u r e s h o ul db ep o s s e s s e da n d i n v e s t e db yt h eg o v e r n m e n t b u tt h e n r a c t j c ep r o v e d i tc o u l d n tp u ta ne n d o n c ea n df o ra l 【t o in f r a s t r u e t u r e sl a g g i n g i no r d e rt oc h a n g et h e s t a t u sq u o ，w 。 s h o uldb r e n ka w a yf r o mo u t d a t e d t r a ditio n a lt h o u g hta n dm a k e e f f o r tt op r o b ean e wm e c h a n i s mo f i n f r a s t r u c t u r e si n v e s t m e n t a n df i n a n c i n g u dt on o w ，t h e r ei sn os y s t e m a t i c a n do v e r a l lt h e o r e t i c a l r e s e a r c ho nt h er e f o r mo f t h em e c h a n i s mo fi n f r a s t r u c t u r e s i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g ，w h i c hh a se x is t e di ns o c i a l i s te c o n o m y d e v e l o d m e n l ，f o ral o n gt i m e b a s e do nr e f o r m a n di n n o v a t i o n ，t h is d i s s e r t a l i o nm a k e st h eq u a li t a t i v ea n a l y s i s o nt h em e c h a n i s mo f i n f r a s l r u c t u r e si n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g a n dd i s c u s s e se v e r y d e c i s i v es o l u t i o nw h i c hi sp r a c t i c a li nc h i n a ，t h u s ，i n d u c i n g s o m e i m p o r t a n tc o n c t u s i o n s a b o u tt h em e c h a n i s mo f i n f r a s t r u c t u r e s i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g t h i sp 印e ri sc o m p o s e d o ff o u rc h a p t e r s c h a 口t e r0 n e ：f o r e w o r d ，r e s e a r c hs h o w sa tt h es t a g eo f $ 1 4 0 - - 1 1 2 0p e rc a p i t a li n c o m e ，t h ec o n t r i b u t i o no f i n f r a s t r “。t “。et o t h er a c eo fa l lf a c t o r s p r o d u c t i v i t y 霄o u l dr i s ef r o m 1 6 t o3 0 a tt h i ss t a g e ，i n f r a s t r u c t u r e h a st h et e n d e n c y o fl e a d i n g d e v e ( ) d m e n l t h o u g h c h i n a i s j u s t i nt h i ss t a g e ， t s i n f r a s l r u c l u r e c o n s t r u cl i o n i s t h eb o t t l e n e c k o fe c o n o m y e d e v el o p m e n l t h e r e f o r e ，w et r yt od os o m er e s e a r c ho n it c h a p t e r7 t w o ：t h e h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n i ti st h e t h e o r e t i c a lp a r to l 、t h ep a p e r b e f o r et h edi s c u s s i o n ，w es h o t , l d g e lt h ed o i n lo fj n f r a s t r u e t u r e sa t t r i b u t e w h i c hd e e i d e si t s s n p p l y i nt h et i r s tp l a r j e ，w it hi n t r o d u c i n gt h et h e e r yo fp u b l i c g o o d s w ed i s t i n g u i s bb e t w e e nt h ec h a r a e t e r i s t i co fp u b l i cg o o d s a n dq u a s i - p u b i cg o o d s s e c o n d l y ，i nt h eli g h to ft h et h e o r yo f p u b l i cg o o d s ，w ec a nd r a wt h ec o n e l u s i o n - - i n f r a s t r u c t u r eb e o n g s t o q u a s i p u b li cg o o d s i tm e a n sw ec a no f f e ri n f r a s l r u c t u r e t h r o u g ht h eg o v e r n m e n to rm a r k e t ，o rb o t h i nc o n t r a s tw it ht h e c o n e l u s i o n ，t h e p r o b l e m s i nc h i n a sc o n s t r u c t i o no f inf r a s t r u c t u r ea p p e a xo b v i o u s c h a p t e r t h r e e ：t h ep r a c t i c eo fc h i n a s工n f r a 8 t r u c t u r e c o n s t r u c t i o n r h i sc h a p t e rd i s s e r t st w oa s p e c t so ft h ep r a c t i c e f i r s t ly ，i i m i t e db yo u t d a t e dt h o u g h t ，t h ec h i n e s eg o v e r n m e n th a s b e e nt h eo n l yi n v e s t m e n ts u b j e c t i v e ，n om a t t e rw h a tt h ee c o n o m i c s y s t e mi s ，p l a n n i n ge c o n o m yo rm a r k e te c o n o m y b u tb e c a u s eo fl a c k o fc o m p e t it i o n ，i n f o r m a t i o na n di n c e n t i v e ，t h em o d e o ft h e g o v e r n m e n t , in v e s t m e n ta l w a y sf a il st ob ee f f e c t i v e i t st i m et o b r e a kd o w nt t e0 l df r a m e w o r ka n dt r a n s i tf r o mt h es o l ei n v e s t m e n t s u b j e c t t ot h em u l t i p l ea l t e r n a t i v e si ni n v e s t m e n t m o d e s s e e o n d ly ，t h e r ea r eo n l yf o u rw a y si nw h i c hw ef i n a n c ec h i n a s i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n ：c a p i t a li nb u d g e t ，l o a n ，e x t e r n a l d e bla n ds e lf - f i n a n c i n g b u tt h ef o u rw a y sa r ea 1 1f r o n t e dw i t h p r o b l e m s w i t h t h e c h a n g eo f n a t i o n a li n c o m ed i s t r i b u tj o n ， c a p it a l i nb u d g e tw i l l b ef a l l i n gd o w n ：a n ds i n c es p e c i a l i z e d b a n k st u r n e di n t oc o m m e r c i a lb a n k s ，j ti sd i f f i e u l tt of i n a n c e b vlo a n ：a n d1o t so fe x t e r n a ld e b tl e a dt oah e a v yb u r d e no fp a y m e n t b e c a u s eo fit sc o m p 】e x i t y ，s e l f - f i n a n c i n gi sn o te a s yt om a n a g e s o w em a k et h es u g g e s ti o n ：r e f o r m c u r r e n tm e c h a n is mo f 6 i n f r a s t r u c t u r e si n v e s t m e n ta n d f i n a n c i n g i naw h 0 1 ew o r d b r i n g i n gi nm a r k e tm e c h a n i s mi st h ev e r ys o l u t i o nt oc h a n g et h e s t a t u sq u o c h a p t e rf o u r ：r e f o r ma n di n n o v a t i o ni nt h em e c h a n i s mo f i n v e s t m e n ta n d f i n a n c i n gf o rc h i n a sl n f r a s t r u c t u r ep r o ；e c t f i r s t l y ，t h ee m p h a s i so f r e f o r m i n gc u r r e n tm e c h a n i s mo f i n f r a s t r u c t u r e si n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gi s ，b r i n g i n gi nm a r k e t m e c b a nis m 7 t hisc h a p t e r s u g g e s t st h a tt h er e a s o n a b l es u b j e c t f r a m e w o r ks h o u l db ec o m p o s e do ft h e g o v e r n m e n t ，e n t e r p r i s e s ， i n d i v i d u a l sa n d f o r e i g n e r s ，a n dt h ew a yo ft h eg o v e r n m e n t s i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs h o u l db ec h a n g e d i nt h es e c o n ds e c t i o n ， w ee x p o u n dt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fp r i v a t ec a p i t a lg o i n g i n t oi n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t t h ee n t r yo fp r i v a t ec a p i t a lm e a n s b r i n g i n gi nm a r k e tm e c h a n i s m o nt h eo n eh a n d ，f i n a n c i a lc a p i t a l c a n t u n d e r t a k et h e r e s p o n si b ilit y o fi n f r a s t r u c t u r e c o n s t r u c t i o nf o rl o n g ：o nt h eo t h e r ，p r i v a t ec a p i t a ld e v e l o p s r a p i d1y 。 w h i c hh a sm a d eitp o s s i b l et oe n t e ri n f r a s t r u c t u r e p r o j e c t r e f e f r i n gt oi n t e r n a t i o n a lp r a c t i c e ，t h ed e v e l o p e da n d d e v e l o p i n gc o u n t r i e sb o t he s t a b l i s hp o l i c i e so ni n f r a s t r u c t u r e p r o j e c t ，w h i c ha r ea t t r a c t i v et op r i v a t ec a p i t a l c h i n aa l s o s h o u l db e g i nt ot a k et h ea c t i o n t h ee m p h a s i so ft h i sc h a p t e ri s p u to nt h es a m es e c t i o n s y s t e mi n s t a l l a t i o ni st h en e c e s s a r y c o n d i t i o no fp r i r a t ec a p t a l se n t r y o n l yw i t ht h es t r o n gs y s t e m i n s t a l l a t i o n ，c o u l dt h ep u b l i ci n f r a s t r u c t u r ea n d t h ep r i v a t e c a p i t a l b e i n t e g r a t e d t h eg o v e r n m e n t s h o u l dr e i n f o r c et h e s u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n to nt h eb a s i so fl i m i 、r a t i o no fp r i v a t e c a p i t a l sa c t i v i t yb o u n d a r y a tt h ee n do ft h i ss e c t i o n ，c o m et h e c o n c l u s i o n s o n ei st h a tp r i v a t ec a p i t a le n t e r i n gi n f r a s t r u c t u r e - p r o j e c td o e s n t a f f e c tt h ep o s s e s s i o no fi n f r a s t r u c t u r e ：t h e o t h e ri st h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l d n tg u a r a n t e et h er a t eo f 7 r e t u r n i nt h et h i r ds e c t i o n w es t u d yt h ef o r e i g nc a p it a lo n i n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t f o r e i g nc a p i t a li so n eo ft h em a i nf u n d r e s o u r c e so fc o n s t r u c t i o n ，b u ti ti sa l w a y su t i l i z e da si n d i r e c t i n v e s t m e n t w es h o u l df a c ili t a t et h ei n v e s t m e n te n v i r o n m e n ta n d t r a n s i tf o r e i g nc a p i t a lf r o mi n d i r e c ti n v e s t m e n t t od i r e c t i n v e s t m e n t 、r e eo ft h eo u t d a t e dt h o u g h t ，t h i sp a p e rc o m e st o d is c u s sh o wt ot a k ea d v a n t a g eo ft h em a r k e tm e c h a n i s m i nt h e m a r k e l ，f i n a n c i n gi sm o r ei m p o r t a n tt h a ni n v e s t m e n t 。i n n o v a t i n g f i n a n c i n gf o rc h i n a si n f r a s t r u c t u r ec a nm a k eab i gi n f l u e n c eo n t h em a n a g e m e n to fp r o j e c ti n v e s t m e n t h e n c e ，t h en e wp a t t e r no f f i n a n c i n gc h a n n e ls h o u l db ee s t a b l i s h e da n di m p r o v e dc o n t i n u o u s l y i ns e c t i o nf o u r ，w ei n t r o d u c ep r o j e c tf i n a n c i n gs u c ha sb o t ，t o t ， i n d u s t r i a li n v e s t m e n tf u n da n dm u n i c i p a lb o n di nd e t a i l 暑 第一章引论 基础设施对于经济发展具有非常重要的作用。世界银行专家g 英 格拉姆认为，一国基础设施恰当与否有助于决定其在从事多样化生产、 进行国际竞争、解决人口增长问题、减少贫困以及保护环境方面的成 败，良好的基础设施能提高劳动生产率，降低产品成本，改善生活标 准。他的研究证实，基础设旋能力与经济产出是同步增长的，基础设 施存量每增长1 ，国内生产总值就增长1 。1 美国经济学家钱纳里的研 究也表明：在人均收入1 4 0 1 1 2 0 美元的发展阶段，基础设施的全要 素生产率对产出增长的贡献将由1 6 提高到3 0 ，这显示出基础设施在 经济发展的初期和中期有超前发展的客观必要性。2 中国作为一个发展中国家，要实现经济快速、健康、稳定发展， 必须使基础设施建设适当地超翦于经济发展的需要。但事实上，我国 在这方面的投入长时期相对不足，基础设施“瓶颈”一直是我国经济 持续快速增长的障碍，迫使国民经济在“高速增长基础设施需求 增长基础设施瓶颈加紧经济增长速度被迫回落被动加强 基础设施投入瓶颈缓解经济增长速度重新回升”的波动中运 行。进入9 0 年代后，国家加大了对基础设施建设的力度，与8 0 年代 相比，无论是基础设施建设的规模还是所占有比重均有大幅度提高， “八五”期间，我国国有单位基础设施投资额为1 6 4 4 8 3 2 亿元，为“七 五”期间的3 ，8 4 倍，基础设施投资占固定资产投资的比重由“六五” 时期的5 5 。1 2 上升到“八五”时期的6 7 ，0 4 。3 许多领域的瓶颈现象 得到了一定程度的缓解，但是由于我国过去欠账太深，基础设施建设 依然制约着经济持续快速增长，造成经济波动和资源配置的低效率。 据统计，交通运输方面，我国平均每平方公里国土面积拥有的公 路不过0 1 2 公里，扣除山地面积后也只有0 1 8 公里。沿海地区公路 tg 英格拉姆：有利于发展的羹础设施) ，经济资料讳丛j1 9 9 6 年第1 期 t 1 1 钱纳里等：工业化和经济增长的比较研究 ( 中文版) ，上海三联书店，笫3 3 3 页 ，刘憾顺：基础设施融资与基础、嫒施债券发展) ，中国投资与建设1 9 9 8 年第7 期，第1 6 页 1 1 密度最大，平均每平方公里拥有公路0 3 公里，不及印度0 5 公里的 伞l 司平均水平。在1 2 1 万公里总里程中，国道主干线仪1 0 万公里，高 速公路不足5 0 0 0 公里。国道平均车速4 0 公里，大大低于汽车行驶的 经济车速。经过大规模的建设，铁路限制口已经减少到5 个，但西南 和东北地区，京沪、京广、哈大、京沈、陇海五大干线运力仍然紧张。 民航大、中型机场候机楼接纳能力仍旧落后。国家标准规定，年吞吐 旅客人数和候机楼面积之比应为1 0 0 ：1 ，但目前3 2 个干线机场中，还 有2 2 个机场尚未达标，其中北京首都机场、广州白云机场和成都双流 机场分别是2 2 9 ：l 、4 0 0 ：l 和2 5 9 ：1 。 电力能源方面，电力工业结构对煤炭过度依赖，燃煤机组比重高 达7 5 ，致使环境对燃煤的承受能力已达上限。部分地区水电比重过高， 枯水季节缺电严重。中、小火电比重过高，2 0 千瓦以下高能耗小机组 占火电机组的比重高达4 9 5 ，能源资源浪费和污染问题十分突出。电 网建设相对滞后，供电的可靠性、安全性较差，损耗高，区域问电网 无法根据需求变化相互调节电力供应。另外，全国各大电网普遍缺乏 调节臼区间需求峰谷差的能力。国有重点骨干煤矿能力日益萎缩，目 前所占比重不足5 0 ，而乡镇小煤矿发展过快，总数已达7 万多家，平 均矿井年产量只有7 9 0 0 吨，但产煤总量已经占到全国总产量的4 0 以 j 二煤炭供应的长期稳定性脆弱。 ? 而我国的水利、城市基础设施状况更令人堪忧。北方地区严重缺 水局面没有得到改观，南方主要河流、湖泊防洪标准只能抵御2 0 年一 遇的洪水。全国水土流失面积1 7 9 万平方公里，年土壤流失总量5 0 亿 吨，1 3 的水库还在“带病服役”。城市基础设施滞后，在6 6 6 个城市 中，供水能力不足的城市有3 3 0 个。其中严重缺水城市6 0 个，几乎全 部是大中城市。经过大规模的建设和改造后，1 9 9 6 ，年城市道路车均拥 有面积比“七五”末期还下降了3 0 。城市公共汽车平均行驶车速，7 0 年代为3 0 公里，8 0 年代为2 0 公里，目前已降至1 2 公里。城市道路拥 挤问题已经制约了汽车工业的发展，目前流经城市的河流全部受到污 染，无一条达到三类水标准。4 基础设施投入的不足导致我国的经济建设付出了沉重的代价。据 专家测算，9 0 年代初期，由于我国的铁路运力不足，国家每年损失产 值4 0 0 0 亿元，减少利税5 0 0 亿元；电力供需缺 | 达2 5 以上，估计全 国至少有i 4 的生产能力因缺电而闲置。5 因此，从今后中国经济增长和社会发展的要求看，基础设施的建 设任务还相当艰巨，特别是在面临我国出口和消费两大因素对经济增 长的拉动作用有限的状况下，为刺激经济增长，扩大社会需求，增加 就业机会，加大基础设施建设更不失为一种较优的选择。 在这样的历史背景下，本文拟对我国的基础设旌建设实践作一个 简单的历史回顾，运用西方公共物品理论，借鉴国际做法，从实证分 析和规范分析两个角度，对我国的基础设施项目的投融资机制做出有 益的探讨。 t 张志强：我国基础设旌建设现状与发展重点1 中国投资与建设) 1 9 9 8 年第j 期t 第7 孚。 ，唐建新：“超前”抑或“滞后”一一西方发展经济学关于基础设施发展模式理论述评 t 投资研究，1 9 9 9 年第1 期，第4 9 页 1 3 第二章理论基础 第一节公共物品理论 一公共物品的特征 公共物品指的是不交纳任何费用而人人都可享用的物品。根据公 共物品理论，纯粹的公共物品一般应同时具备如下两个基本特征： 1 ) 非排除性。对于私人物品来说，购买者支付了价格就取得了 该物品的所有权并可轻易地排斥他人消费这种物品，这就是排除性： 而公共物品的消费是集体进行，共同消费的，其效用在不同消费者之 间不能分割。这样一来，将不为公共物品付费的个人排除在外，或者 在技术上不可能，或者在成本上高昂到不可接受。 2 ) 非竞争性。对一般私人物品来说，一个人消费了这一物品， 别人就无法再消费了：公共物品则不同，公共物品一旦提供出来，任 何消费者对公共物品的消费都不能影响其他消费者的利益，也不会影 响到整个社会的利益。非竞争性包含两方面的含义： ( 1 ) 边际生产成本为零。这里所说的边际成本，是指增加一个消 费者对供给者带来的边际成本，而非产量增加导致的边际成本。在公 共物品的情况下，两者并不一致。 ( 2 ) 边际拥挤成本为零。每个消费者的消费都不能影响其他消费 者的消费数量和质量，这种物品不但是共同消费的，而且也不存在消 费中的拥挤现象。 在现实社会中，纯粹的公共物品是非常稀少的。国防是最典型的 公共物品的例子。只要国家建立了防务体系，就几乎不可能排除任何 居住在国境内的人享受该体系的保护，即使是罪犯也是如此；另外， 多一个婴儿降生或多一个移民也不会增加一国的国防费用或妨碍其他 人享受该体系的保护。 萨缪尔森将纯粹的私人物品与纯粹的公共物品的区别用数学式子 更严格地表述如下： ( 1 ) 对于私人物品来说， x = x x i = 1 即某一商品的总量( x ) 等于每一个消费者所拥有或消费的该商品数量 ( x i ) 的总和，这意味着私人物品是能在消费者之间分割的。 ( 2 ) 对于公共物品来说， x = x i 这就是说，对于任何一个消费者来说，他为了消费而实际可支配的公 共物品数量( x i ) 就是该公共物品的总量( x ) ，这意味着公共物品在消 费者之间是不能分割的。 在理解公共物品的非竞争性时，许多学者都只考虑到其边际生产 成本为零，而忽略了边际拥挤成本也应为零。事实上，消费者增加带 给供给方的生产成本为零并不足以说明其边际社会成本为零。比如公 路或桥梁，对于生产者来说，只要不到必须拓宽的程度，增加一个消 费者并不会增加它的生产成本，但从消费者的角度看，因为消费者一 般是不喜欢拥挤的，拥挤对他来说就是一种成本。虽然在一定的消费 量以下，并不存在任何拥挤现象，可以认为拥挤成本为零，可是当消 费者的人数增加到一定程度，拥挤就会被明显地感受到了，而且这种 拥挤成本必然随着消费者人数的增加而不断增加。 公共物品的上述两个特征( 即判断公共物品的核心) ，暗含着这样 的结论：竞争性的市场不可能达到公共物品的帕累托最优产量。方 面由于其具有消费的非排除性，增加一个人消费某种公共物品并不会 减少其他人对该物品的消费数量和质量，而要排除某个人对该物品的 消费也几乎是不可能的或成本过于昂贵。显然出于自身的利益考虑， 人人都会希望由别人来提供公共物品自己免费使用，成为“免费搭乘 者”( f r e er i d e r ) 。另一方面，公共物品的边际成本为零，按照帕累 托最优所要求的边际成本定价的原则，这些物品必须免费提供，如果 不能回收成本赚取利润，市场经济中的追求利润最大化的生产者是不 会提供这类物品的。 同时，由于外部性现象的存在，生产者或消费者在生产或消费时， 可以绕过价格机制直接影响他人的经济环境和经济利益，对他人产生 额外的利益或成本，但生产者或消费者并未因此得到报酬或进行赔偿， 这些成本收益在企业或个人进行经济核算时往往都不予考虑。这样一 来，成本收益不对称，这就会影响市场配置资源的效率。因为企业或 个人进行决策的时候，只可能将其实际承担的成本和得到的收益进行 比较，在无需对外部成本进行赔偿的情况下，经济主体实际承担的成 本会小于其活动的总成本，因而会过量从事会产生外部成本的活动； 相反，在外部利益得不到报酬的情况下，就会选择较少地从事该类活 动。从某种意义上说，公共物品是具有外部收益的物品的一种极端情 形，这类物品的内部收益很少，其所提供的绝大部分收益都外部化了。 这类物品的生产如果只由市场来解决，显然无法实现资源的最优配置。 这就决定了政府是公共物品的天然投资者。 二准公共物品的特征 有些物品所提供的利益的一部分由其所有者享有，是可分的，从 而具有私人物品的特征，但其利益的另一部分可由所有者以外的人享 有，是不可分的，所以叉具有公共物品的特征。这类介于私人物品和 公共物品之间的物品被称为准公共物品。 准公共物品有一个共同的特点，即他们具有“拥挤性” ( c o n g e s t e d ) ，换言之，在准公共物品的消费中，当消费者的数目从 零增加到某一个可能是相当大的正数即达到了拥挤点( p o i n to f c o n g e s t i o n ) 时，就显得十分拥挤。在此范围内，可以增加额外的消 费者，而不会发生竞争。当超过拥挤点以后，增加更多的消费者将减 少全体消费者的效用。在达到拥挤点之前，每增加一个消费者的边际 成本是零。但随着消费者的不断增加，超过拥挤点以后，新增加的消 费者的边际成本开始上升。当最后达到容量的绝对限制时，增加额外 消费者的边际成本趋于无穷大。( 见下图) 诺贝尔经济学奖获得者布坎南教授著名的“俱乐部经济理论” ( e c o n o m i ct h e o r yo fc l u b s ) 为准公共物品的可拥挤性提供了理论 铺垫。该理论认为，有些公共物品具有俱乐部性质，在其服务范围内 的消费者为同一俱乐部的“成员”，其中，每个成员对于该俱乐部范围 内的既定数量与质量的公共物品的消费效用都是其他成员消费该公共 物品的函数。因此。在同一俱乐部内，成员的数目是该俱乐部范围公 共物品的消费变量，是一种成本。实现帕累托最优的条件是：俱乐部 的任何成员在消费其公共物品时所获得的收益必须大于或至少等于他 使其他成员所负担的边际成本总额。 消费者敷目 图：某些准公共物品的可拥挤性导致额外消费者的边际成本 可拥挤性是准公共物品的一个非常重要的特点，它对不同体制下 公共物品的生产决定、供给方式与消费后果等都产生了十分重要的影 响。譬如，自来水、煤气的供给，这些物品的实际消费过程中具有强 烈的私人物品性质，如果政府实行免费提供或象征性地收费，人们就 可能过度消费该物品，而政府对多供一些人消费所花费的边际成本就 会很大，这样就会造成可拥挤性的加剧。对于消费者来讲，他对该物 品的购买就会达到他所取得的边际收益等于零的程度，而不管供给的 真正边际成本是多少。因此根据准公共物品的私人物品性质，有人又 将其称之为“公共提供的私人物品”( p u b l i c l yp r o v i d e dp r i v a t e g o o d s ) ，它的这一特性同时也决定了这类公共物品完全可以通过市场 提供。 下面将公共物品的分类及特点列表对比显示