（自然地理学专业论文）关中地区土地整理研究.pdf

摘要 众所周知，我国人多地少，耕地后备资源十分有限，随着人口的持续增长和 耕地的不断减少，人地矛盾臼益突出。为缓解这一矛盾，以土地整理为主的土地 综合开发正越来越多地受到国人的关注。土地整理作为土地可持续利用的重要手 段，近年来其理论与实践都有了长足的进展，但相对于土地整理的实践需求，其 理论研究已显薄弱，亟待丰富和完善。 本文在前人研究的基础上，系统地总结了国内外土地整理的研究进展；从 理论上对土地整理的理论基础、基本内容、基本目的、基本原则，以及土地整理 与土地开发、土地复垦的联系与区别进行了全面、系统的分析；在此基础上，对 土地整理的程序、模式和融资方式进行了深入探讨。 以关中地区为例，对区域土地整理进行了实证研究，研究内容及结论如下： ( 1 ) 关中地区土地利用存在着：耕地资源锐减，人多地少矛盾突出；以农 耕利用为主，后备资源缺乏；农业用地结构不合理，产出效益低；过度利用与低 效利用并存，导致农业生态环境恶化；土地资源污染破坏和浪费严重等问题。因 此，土地整理势在必行。 ( 2 ) 设计了关中地区土地整理潜力的评价方法，并应用其对该区的土地整 理潜力进行了评价。即：农村居民点用地整理潜力用人均农村居民点建设用地与 本地区规定的人均农村居民点建设用地标准的差值计算；中心村内部改造用地整 理潜力用农村居民点内部土地闲置率测算；村庄搬迁、兼并用地整理潜力以户均 居民点建设用地标准测算。 ( 3 ) 对关中的土地整理进行了空间分析，认为关中地区可分为三个一级区， 八个二级区，并对一级区的土地整理进行了详细论述。 ( 4 ) 运用定量分析方法，对关中地区土地檠理的时机做出评价。首先采用 位序标准化法和极值标准化法分别处理，然后用层次分析法( a h p ) 法确定各因 素因子的权重，最后得到各地区的总分值，按从高到低的顺序依次是：西安地区， 咸阳和渭南，宝鸡和铜川。认为政府可以此为依据，做出不同地区不同的政策调 整以引导政府以外投资的方向。 ( 5 ) 将关中地区的耕地按城郊型、平原型、山麓( 丘陵和工矿) 型分别设 计了整理模式；详细论述了农村居民点用地存在的问题、整理方式及加速整理的 对镶与建议；对城市土地、坟茔、河滩地的整理也进行了相应的探讨。 最后，本文认为对于产权的制度调整完善的研究是一个急待加强的部分。 关键词：土地整理关中地区整理模式 时空分析 来g 作静、导师同窿 勿全文公布 a b s t r a c t k n o w nt ou s ，t h e r ei sal i t t l el a n df o rt o om a n yh u m a na n dt h el a n di ns u p p o r ti s l i m i t e di nc h i n a w i t ht h ec o n t i n u a lg r o w t ho fp o p u l a t i o na n dd e c r e a s eo fs o i l ，t h e c o n t r a d i c t i o no ft h e mi so u t s t a n d i n g i no r d e rt or e l a xi t ，t h ec o m p o s i t i v ee x p l o i t u r e m a i ni nl a n dc o n s o l i d a t i o nb e eb e i n ga t t a c h e dg r e a ti m p o r t a n c e a sa ni m p o r t a n t m e a s u r eo fs u s t a i n a b l el a n du s e ，l a n dc o n s o l i d a t i o ng a i nag r e a td e v e l o p m e n ti n p r a c t i c ea n dt h e o r i e s h o w e v e rt h el a t t e rr e s e a r c hh a v ed i s p l a yo f w e a k n e s sf o rt h e p r a c t i c en e e d ，s ot h a tt h et h e o r i e sd e s i d e r a t ee n r i c h i n ga n dp e r f e c t i n g b a s e do nw o r ko f p r e d e c e s s o r s ，t h ed o m e s t i ca n do v e r s e as t u d y i ss u m m a r i z e d i nt h i st h e s i s ，w h i c he x p o u n d st h et h e o r e t i c b a s i s ，e s s e n t i a lc o n t e n t ，e l e m e n t a r y o b j e c t i v e sa n db a s a lp r i n c i p l e so f l a n dr e a d j u s t m e n t t h er e l a t i o na n dd i f f e r e n t i a t eo f l a n d r e a r r a n g e m e n t 1 a n de x p l o i t a t i o n a n dl a n dr e c l a m a t i o na r ed i s c u s s e d t h e p r o c e d u r e ，p a t t e r na n d t h em o d e o f f i n a n c i n g a r ci l l u m i n a t e di nd e t a i l l a n dc o n s o l i d a t i o ni n g u a n z h o n ga r e a i ss t u d i e da sad e m o n s t r a t i o n t h e s u b s t a n c ea n dc o n c l u s i o n sa r ea sf o l l o w s ： ( 1 ) t h e r ea r es o m ep r o b l e m si nl a n du t i l i z a t i o n ：r a p i dd e c r e a s eo fp l o w l a n da n d t h es h a r p e rc o n t r a d i c t i o nb e t w e e np o p u l a t i o na n dl a n d ；t h er e s o b r c ei n s u p p o r ti s s h o r t e df o rt h el a n du t i l i z a t i o nm a i ni nc u l t i v a t i o n ；i ti sn o tr a t i o n a lf o rt h el a n d u t i l i z a t i o nm a k e u pa n dt h eb e n e f i ti sl o w ；e x c e s s i v ea n d p r i m a r yu t i l i z i n gc o e x i s t ss o t h a t a g r i c u l t u r a le n v i r o n m e n td e t e r i o r a t e ；l a n dp o l l u t i o na n dw a s t ea r es e r i o u s t h e r e f o r el a n dc o n s o l i d a t i o nm u s tb ed o n ei ng u a n z h o n ga r e an o w ( 2 ) t h ee v a l u a t i o nm e t h o d so f l a n dc o n s o l i d a t i o n p o t e n t i a la r ed e s i g n e d t h e ya r e c o r r e s p o n d i n gt oe a c hr e a r r a n g e m e n tp a t t e r n s ( 3 ) t og u a n z h o n ga r e a ，s p a c ea n a l y s i so fl a n dc o n s o l i d m i o nh a sb e e nd o n e t h r e ef i r s t l e v e lz o n e sa n d e i g h t s e c o n dl e v e lc a nb ed i v i d e di n t oa n dl a n d c o n s o l i d a t i o ni nf i r s tl e v e lz o n e si sd i s s e r t a t e d ( 4 ) w i t l lq u a n t i t i v em e a s u r e ，t h eo r d e ro fc h o o s i n ga n di m p l e m e n t i n gap r o j e c ti s d e t e r m i n e db y o p p o r t u n i t ya n a l y s i so f t h el a n dc o n s o l i d a t i o n t h es e q u e n c eg a i n e di s x i a na r e a ，x i a n y a n ga n dw e i n a na r e a , b a o j ia n dt o n g c h u a na r e a a c c o r d i n gt h i s ， d i f f e r e n tp o l i c yw i l lb ed o n eb yg o v e r n m e n ti no r d e rt ol e a di n v e s t m e n te x c e d tt 1 1 e g o v e r n m e n t a l ( 5 ) p l o wl a n dr e a r r a n g e m e n ti ng u a n z h o n ga r e ai sd i v i d e di n t ot h r e et y p e st o a n a l y z e t h e i r p a t t e r n ，w h i c ha r e s u b u r b ，p l a i n ，m o u n t a i n o u sa r e a sf f o o t h i l la n d d i g g i n g s ) - t h e t h e s i sd i s c u s s e da t l e n g t h i nt h e p r o b l e m s o fr e s i d e n t i a l a r e a s r e a r r a n g e m e n tp a t t e r n s ，t h ep o l i c ya n ds u g g e s t i o nt oa c c e l e r a t ei t s od of o rc i t vl 甜1 d g r a v el a n da n dr i v e r s i d el a n d a tl a s t ，t h ea d j u s t m e n ta n dc o m p l e m e n t a r i t i e so f l a n dp r o p e r t yr i g h ta r ei nd i r e n e e d o f b e i n gr e s e a r c hh e n c e f o r c e k e yw o r d s ：l a n dc o n s o l i d a t i o n ( 1 a n d r e a d j u s t m e n t o rl a n d r e a r r a i l g e m e n t ) ； g u a n z h o n ga r e a ；c o n s o l i d a t i o np a t t e r n s ；s p a c e - t i m ea n a l y s i s 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 它人已经发表或撰写过的研究成果，也不包括为获褥西北大学或其它教育机构的 学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所作的任何贡献均己 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名 柱珏 签字日期：2 0 0 4 年占月譬日 1 绪论 1 1 土地整理研究的意义 耕地是人类赖以生存的重要的资源，是一切农产品不可替代的生产资料。它 为人类的生命活动提供了8 0 以上的热量和7 5 以上的蛋白质，8 8 以上的食物 来自于耕地【l 】。从某种意义上说，耕地的可持续利用是农业和农村可持续发展的 前提，是关系到国民经济和社会可持续发展的全局性战略问题【2 】。保护耕地的总 量动态平衡，在我国人口不断增长、耕地资源严重匮乏和土地粗放利用的现状下， 是确保国家粮食安全和可持续发展的唯一选择，而土地整理则是实现耕地总量动 态平衡的必由之路，是我国耕地保护的重要举措口】。 1 1 。1 我国当前土地利用方面存在的同蕊 ( 1 ) 耕地数量日益减少，人地矛盾突出。从1 9 5 7 年以后，我国的耕地面积 开始减少，平均每年减少5 3 3 公顷，1 9 8 5 年达到顶峰，当年减少达1 0 0 万公顷。 1 9 7 9 年一1 9 8 9 年耕地减少了3 6 6 6 7 万公顷，相当于一个山西省的面积。近3 0 年累计减少了相当于辽宁、四川、河北三省耕地面积的总和。1 9 9 1 年以后，由 于各类开发区的兴建、交通、通讯和工矿企业及房地产开发等行业的发展，耕地 减少愈演愈烈，同时我国人口每年净增1 5 0 0 万，人地矛盾更加紧张。全国人均 耕地面积从建国初期的0 1 6 7 公顷减至1 9 9 6 年的o 0 8 公顷，仅相当于世界平均 水平的i 4 4 。 ( 2 ) 耕地质量不高，后备资源不足。我国6 6 的耕地分布在山区、丘陵和 高原地区，耕地的总体质量不高。比发达国家或农业发达国家粮食单产少 1 5 0 - 2 0 0 公斤。全国有6 0 6 6 7 公顷耕地坡度大于2 5 度，需逐步退耕。有水源保 证和灌溉设旌的耕地只占4 0 ，中低产田占耕地面积的7 9 。据全国第二次普 查资料，我国沙化耕地面积达到2 5 6 2 1 万平方公里，占普查面积的1 9 3 。沙漠 化地区有退化耕地7 7 3 万平方公里。水土流失面积达4 5 4 1 万平方公里，占全国 耕地面积的3 4 2 6 ，同时，水利部调查全国有继续治理的水土流失坡耕地约4 7 0 0 万平方公里。 我国可开发的后备土地资源不足，我国拥有宜耕荒地资源2 0 4 亿亩，按照 6 0 的垦殖率计算，可开垦耕地1 2 2 亿亩主要分布在西北、东北、和华北地区。 但由于生态保护的需要，耕地后备资源开发受到限制，通过后备资源开发补充的 耕地将十分有限。 ( 3 ) 土地经营规模小，利用率低，不自2 适应农业和农村现代化的要求。据 农业部农村经济研究中心和中央政策研究室在全国农村固定观察点近3 0 0 个村 约8 0 0 万农户十几年追踪调查，1 9 8 6 年我国农村户均土地9 2 亩，1 9 9 2 年下降 为8 亩，1 9 9 7 年为7 6 5 亩。农户土地规模小使得自给性和小而全的特征十分明 显，还导致经营规模不经济，农产品成本上升，市场竞争力减弱，农户在激烈的 市场竞争中难以抵抗市场风险。 ( 4 ) 耕地占补平衡注重与数量平衡，未能达到质量平衡。目前我国耕地数 量的平衡严格控制，质量平衡认识不足，容易忽略。城市的扩张、经济的发展， 耕地占用量大，且所占耕地绝大多数质量较好，而补充的耕地由于是新开发和整 理后的耕地，在质量上和已占用耕地无法画上等号。 ( 5 ) 建设用地规模难以得到有效控制。1 9 8 6 - - 1 9 9 6 年，我国城市非农人口 增长5 9 7 ，城市用地扩大1 0 6 8 。村镇用地面积由1 9 8 5 年的8 1 3 3 3 万h m 2 扩展到1 6 4 5 5 8 万h m 2 。陈百明估计到2 0 3 0 年人口高峰期城镇扩展将增占约1 6 0 万h m 2 的耕地【扪。土地管理法出台后，耕地数量下减趋势得以缓解，但建设 用地总规模扩大的现象未能有效控制，农用地和建设用地之间的矛盾仍很突出。 1 1 2 土地整理的意义 ( 1 ) 改善农业生产条件，为现代农业规模化奠定基础。土地整理主要是改 变土地现状，进行水利设施配置、道路和林网建设，从而极大的改变农业生产基 础条件，降低农业生产成本，实现农业增产增效。8 0 年代家庭联产承包责任制 推行后，出现的耕地面积小、地块零散，不利于调整作物结构、农业机械化和规 模化，使得农业成本高，经济效益低。土地整理使耕地集中连片，格田成方。贯 通田间的机耕路为农业机械化生产提供了基础条件，并延伸了农民到田头工作的 出行距离【6 j 。因此，土地整理是实现农业适度规模化经营和提高农业经济效益的 2 基本途径，是发展现代化农业的必由之路。 ( 2 ) 增加有效耕地面积，缓解耕地面积减少趋势。土地整理净增土地来源 有：归并畸零不整的农田、田坎、沟渠和田问道路成为较大地块，农田通过整理 一般能新增5 1 0 的耕地面积；村庄土地整理；工矿废弃及灾毁地复垦整理， 我国目前因开采矿产资源造成塌陷、挖损、压占、破坏废弃的土地约2 8 0 万公顷。 ( 3 ) 改善农村生活和居住环境提高农民生活质量，加快农村城镇化进程。 土地整理将原本分散凌乱、功能落后的自然村庄调整、缩并，加速人口向集镇和 中心村转移，即可改善农民的生活环境和质量，又可增加农村居民的集聚度，增 强城镇服务功能，缩小城乡差别。世界上出现过的城镇化方式主要有：英国的圈 地运动、德国的容克赎买、美国的农民自由迁移和前苏联的指令式迁移等。我国 土地整理促进城镇化的方式是美国模式与前苏联模式的组合：在政府的指导下， 根据大多数农民的意见进行土地利用调整和迁村并点。 1 2 国内外土地整理的发展状况 1 2 1 国外及台湾地区研究进展 据有关资料记载川i g 1 9 1l l o ，土地整理的概念首次出现在1 8 8 6 年巴伐利亚王 国( 今属巴伐利亚州) 的法律中，根据这项法律设立了土地整理专门机构和规定 了其实施程序。目前，国外及我国台湾地区土地整理研究的热点主要集中在土地 整理技术创新、土地整理效果评定、土地整理效益评定等方面的研究】【1 2 1 1 ”】。 ( 1 ) 德国的土地整理 7 1 【8 】1 9 。在1 9 世纪及以前时期，德国土地整理主要内 容是针对农地分散、零碎的状况，实施集中化以改善农业生产经营条件。2 0 世 纪3 0 年代，结合基础设施和公共事业开展土地整理。到7 0 年代，德国土地整理 的内容又增加了景观和环境保护，通过土地整理追求经济、社会、环境效益的统 一和协调。土地整理不仅要制定设计，而且要保证其实施并产生效益；不仅涉及 到土地利用，而且要重新调整地产。因此，只要对土地所有者有利，土地整理机 关认为必要，就可以布置土地整理工作。在土地整理过程中，地产的重新调整不 是按照面积大小而是依据地产价格进行的。土地价格主要由土地收获量和所处位 置等各项因素决定的。土地整理的重要作用在于地产的增值。为了筹划新公路和 街道以及公共设施所需建筑用地，土地整理区所有地块均应承担土地折扣( 大约 7 ) ，最后分摊到每个地产主。土地整理设计不仅涉及到地产者的利益，而且涉 及到国家和其他私人的利益，在实旌过程中，要与公民、乡级政府及各相关管理 局等单位进行长时间的协商，取得上述单位和私人的谅解和支持。经过几十年的 实践，德国形成了一套土地管理技术、措旎、法律体系和专门的组织机构如土地 管理局、土地整理参加者协会等，使土地整理规范、系统有序。 ( 2 ) 俄罗斯的土地整理【14 】【1 5 】。俄罗斯的土地整理目的在于扩大再生产。 从沙皇俄国到十月革命以后苏联时期盔到今天的俄罗新，土地整理具有非常明显 的技术延续性，以至发展成为非常完整、系统的土地整理体系。俄罗斯土地整理 的主要任务是调整土地关系，组织土地利用和管理土地资源。调整土地关系包括： 建立和完善土地占有和使用制度、确定土地税赋和地租及征地补偿费、为台理利 用土地创造良好的空间条件等。组织土地利用方面的土地整理工作重点在于尽可 能多地保证直接的生产用地和建筑用地面积，将间接的生产用地和建筑用地面积 控制在最小限度内，运用相关学科的最新成果致力于提高土地产出率建筑密 度和容积率，降低占地率。 ( 3 ) 我国台湾地区的土地整理【1 4 】【16 1 。我国台湾地区把土地整理称作重划 或更为确切说把土遗整理中有关土地利用技术改进称为土地重划。台湾土地重戈i j ( l a n d r e p l o t t i n g ) 系指改进土地利用环境与增大土地利用效能的一项重要指标， 其主要内容包括调整地块高低、大小和形状以及分布状况、改善交通、水利和其 环境条件划定各区土地和各种利用方式的土地范围。具体操作分为市地重划和 农地重划，分别于1 9 7 9 和1 9 8 0 年颁布市地重划实施办法和农地重划条例。 市地重划的功能是使都市土地使用与都市计划实施密切配合。以加速都市建设发 展；消除土地畸零不整现象，提高土地利用价值；减少公若设施用地取得的困难， 将公共设施预留土地化为大众负担；道路、沟渠、市场、公园、广场等与社会生 活直接相关的公共建设可提前开辟；以地区财力完成地区建设，减轻居民负担； 利用抵费地以提供兴建居民住宅等。农地重戈8 的功能是使农户田块集台成片，便 于集中管理，减少田块之间往返所费时间和劳力；使农场房屋集中，减少田界用 地，压缩非耕种用地，增加生产面积；对农场道路系统调整，以便利交通、加速 周转产品；修筑合理的排水灌溉系统做到田块排灌畅通；规定农场的最小面积， 4 以防止再度分裂；调整田块的大小与形状，以利于田间机械作业；实施各项土地 改良措施，以提高土地产出率；进行土地分配与低价分割等。 ( 4 ) 海外土地整理特点1 1 7 】 1 8 1 1 9 1 【2 0 1 。首先，有较完备的法律法规。台湾土 地整理的重要依据之一是农地重划条例。德国土地整理的法律依据是联邦政 府的土地整理法和各州据此颁布的与其配套的法律、法规和行政管理条例。 在德国，任何一种土地整理项目都必须符合土地整理项目的规定和程序，在土地 整理过程中，如有争议和纠纷，最后的裁决权在土地整理法庭。其次，注重土地 的权属调整和土地分配的规范化实施程序。由于台湾实行的是土地私有化的政 策，土地整理中特别强调土地的权属调整，有详细的土地权属调整的程序和计算 地价的办法。德国的土地齄理实施程序分为制定土地整理规划阶段，明确产权归 属及它项权利阶段，实施土地整理规划阶段和核算阶段。最后，重视生态环境的 保护和建设。联邦德国的用地结构中：有5 0 的农业用地、2 0 的建设用地及3 0 的森林用地保持这样的用地结构不变，也是土地整理中要充分考虑的。在土地 整理中，十分注重对河流沿岸的土地进行用途调整或征为国有，并在河流沿岸的 土地上种植树木，形成沿河生态系统。土地整理局还要与当地的自然保护主管机 关、农业局、水利局等合作，提出土地整理过程中要兼顾自然保护、景观保护和 生态环境等方面需求的基本原则和要求。 1 2 2 国内研究进展 2 0 0 0 年，为指导各地土地整理工作的开展，国土资源部制订了土地开发整理 的行业标准，对土地整理开发规划的编制、土地整理的开发设计、土地整理开发 项目验收提出了具体的要求。为加强和规范土地开发整理规划，科学指导土地开 发整理工作，2 0 0 2 年三月和四月先后颁发了关于认真做好土地整理开发规划 工作的通知和土地开发整理规划管理若干意见的文件，国土资源部规划司 编制了土地开发整理规划编制手册，各地也结合土地整理的实践，开展了土 地整理项目运作、融资、土地整理综合效益实现途径方面的研究。严金明、钟金 发、池国仁等编著的土地整理一书从土地整理的内涵和我国土地整理的宏观 背景出发，对我国土地整理的运作、土地整理尤其是耕地整理项目的设计作了较 全面的分析和探讨，对土地整理的实践和模式作了剖析和概括。国土资源部规划 司和国土资源部土地整理中心联合编制的土地开发整理规划实例选择了不同 自然条件、地域类型、经济发展水平的四个地区进行试点，对土地开发整理规划 课题的研究摸索出不少值得借鉴的观点和方法。在土地整理对生态环境的影响方 面，叶艳妹等提出了生态环境保育型农地整理结构、田间道路和河沟渠的模式设 计方法。张正峰、陈百明等对土地整理潜力内涵与评价方法进行了研究口“。罗 明等对中国土地整理的区域差异及对策、土地整理的生态环境影响进行了研究 2 2 1 2 3 】等一系列研究成果。 1 2 3 我国土地整理存在的问题 ( 1 ) 对土地整理可行性研究得不够重视。目前的可行性研究程序不够规范， 研究的内容和深度均停留在初级阶段。土地整理可行性研究应分两步：第一步是 进行土地整理的专项规划，他根据对土地整理潜力的调查，结合近远期土地利用 总体规划的目标和方针以及投入资金。提出近远期土地整理的目标、实施重点区 域。第二步是在具体的土地整理项目实施前，还必须对项目进行具体可行性研究 分析，分析土地整理项目实施后在经济、社会、生态效益方面的影响，对整理过 程中可能产生的不利影响降低到最低程度。 ( 2 ) 土地整理的科学体系不够健全。在几十年的土地整理实践中，具体如 何整理，土地管理部门和其它相关部门虽然开展了大量研究，但研究工作有的是 建立在经济学基础上，有的是借鉴生态学的原理，缺乏充分的科学依据和指导思想， 整理过程也缺乏严格的规范，揭示的不是整体整理工作的运行机制和操作体系，造 成土地整理的主观性、随意性、片面性等一系列闯题。表现最突出的是土地整理 实施后效益评估体系尚未建立。 ( 3 ) 土地整理资金保障体系尚未健全。目前，土地整理大多还是政府行为， “占补平衡”是强制性的政策目标，因此必须保证有稳定的资金及时投入。然而 现在土地整理资金保障体系尚未健全，土地整理资金还存在着征收不足、运行不 畅、挪用挤占以及地方配套不到位等问题，严重影响了土地整理项目的开展。 ( 4 ) 土地整理的权属调整与3 0 年承包制协调难度大。由于农村土地确权 登记工作尚处于试点阶段，农村土地的权属存在着模糊不清、难以确认等问题。 给农地整理工作带来较大的困难，不仅增加了土地整理工作的工作量，也给农 6 村带来一些不稳定因素。 ( 5 ) 政策、法规、制度不够完善。两年来国家和地方虽已相继出台了一些 与土地开发整理办法相配套的法规、制度，但尚有部分在土地整理过程中亟需参 照遵守的法规制度尚未出台，一些统一的技术标准也尚未建立。当前，还缺少调 动与保护社会各界和农民积极参与土地整理的相关政策，以及引导土地整理向产 业化发展的措施和办法，这些都对土地整理的顺利开展造成了影响。 2 土地整理的基本理论 2 1 土地整理的概念辨析 2 1 i 土地整理的概念 本文采用国土资源部土地利用规划司的定义：土地整理是在一定区域内，按 照土地利用总体规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律、 工程技术手段，对土地利用状况进行产权调整和改造、综合整治，提高土地利用 率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。但一些学者从不同角度出 发给土地整理不同的定义：如钱文荣认为“土地整理是指为了保证土地资源的可 持续利用而实施的各项土地建设工程及其产权调整的总称”( 钱文荣，2 0 0 0 ) 。严 金明等【8 l 认为“广义的土地整理包括了土地的复垦和开发，它既可以使农地整 理，也可以是市地整理”。吴次芳、陈美球认为土地整理是“为了保证土地资 源的可持续利用而实施的各项土地建设工程及其土地产权调整的总称”( 吴次 芳、陈美球，1 9 9 8 ) 【2 4 】。 按照土地整理实施区域，土地整理可分为农地整理和市地整理。其中，农地 整理是对已利用土地实行田、水、陆、林、村综合整治，以提高土地质量，改善 农业生产条件和生态环境。市地整理是对城市边缘地区、城市建成区内的闲置地 和畸零破碎、杂乱不规则等使用不经济的土地，进行道路、绿地、公园、水域、 基础设施建设等整体改善，以提高城市土地利用率，优化城市景观布局，改善居 住和生产条件的过程。按照土地整理的对象，土地整理可分为农地整理和建设用 地整理。根据全国土地开发整理规划编制规程，农用地整理主要指耕地整理、 园地整理、林地整理、林地整理、牧草地整理和养殖水面整理等。建设用地整理 主要指村镇建设用地整理、城镇建设用地整理、独立工矿建设用地整理、交通和 水利设施用地整理。现阶段狭义的土地整理主要指农村土地整理，包括农业用地 整理和农村建设用地。本为所讨论的土地整理为狭义的土地整理。 2 1 2 土地整理的理论基础 ( 1 ) 可持续发展理论。世界环境发展委员会( w c e d ) 定义可持续发展为 “既要满足当代人的需要，又不至损害子孙后代满足其需要之能力的发展”口”， 它包括资源和生态环境可持续发展，经济可持续发展和社会可持续发展三个方 面。土地资源是无法替代的重要的自然环境资源，而土地整理即是实现土地可持 续利用目标的重要途径。所以，土地整理作为实现地资源可持续利用的具体手 段，必须遵循可持续发展的基本原理，即立足于人类的持续生存这个核心基础上， 保证土地利用在生态阚限内，坚持以不破坏土地生态经济系统为基本前提。 ( 2 ) 区位论。1 8 2 6 年，杜能的孤立国提出了农业区位论的基本思想。 在农业逐步走向企业化发展的时期，杜能认为，农业生产应该符合杜能圈这种农 业空间组织形式，即在城市周围应该种植不便于运输、易烂或保鲜度要求高的产 品；随着离城市距离的增加应种植在产品价格中运费占的比重较小的作物。中心 地理论的创始人克里斯泰勒认为：“地球上没有一个国家不是由规模不等的中心 地网所覆盖着”【3 0 】。农业区位论和中心地理论在目前世界各国的国土开发与整 理中广泛应用。德国巴登一符腾堡州就是应用中心地理论进行国土整理的典范 ( 张文忠，2 0 0 0 ) 。 ( 3 ) 地租地价理论。威廉配第( w i l l i a m p e t t y , 1 6 2 3 1 6 8 7 ) 在其名著赋 税论中提出，地租是地上生产的农作物所得的剩余收入。他对地价的定义是 购买一定年限的地租总额。亚当斯密和大卫- 李嘉图也分别在各自的著作中对 地租作了定义【3 l 】p 2 1 。马克思则提出了级差地租、绝对地租和垄断地租f 3 3 1 。地租 地价理论在两方面对土地整理具指导意义 3 4 】：其一，对土地资源的综合评价和 合理开发利用，制定土地利用政策；其二，它是土地资产评估的主要理论基础， 其引申的替代原则是土地整理中产权调整的基础，从发展的眼光来看，产权调整 的原则是根据地租地价理论确定价值量的等价交换，而不是等量交换。 8 ( 4 ) 人地关系协调理论。人地关系协调发展的本质是正确处理顺应自然与 变革自然的关系，谋求人类社会和地理环境在结构和功能联系上保持相对平衡， 在地理环境容量限度内进行人类活动，两者长期共存，协调发展。在我国，要协 调人口一耕地一粮食的关系，除人口政策、保护耕地不能放松外，扩大耕地面积 的潜力有限使得充分合理利用现有耕地成为关键，土地整理正是其有效手段。人 地关系协调理论要求在土地整理时，逐步引导土地利用从粗放型向集约型利用方 式转变，注重开发整理区的生态环境建设。 2 1 3 土地整理的基本内容、基本目的和基本原则3 5 1 1 3 6 1 ( 1 ) 基本内容。根据国内外土地整理的实践，土地整理的内容包括【3 7 l ： 与土地制度有关的土地整理。即：建立和完善土地占有和使用制度，为各秘土地 占有和使用方式整理土地，包括土地划界和调整、估算地租、地价和地税以及土 地补偿损失等。调整土地权属关系进行的土地整理。包括土地整理区内城镇居 民体系布局和用地选择，交通运输干线用地选择、水利工程用地选择、土地总供 需分析与估算、土地使用单位用地划定与调整和土地资源部门间分配以及插花地 的调换等。为提高土地利用率进行的土地调整。包括田块整理、道路建设、村 庄更新、土地保护、沟渠调整、景观维护、土地复垦、地价查估、地籍整理等。 为增加土地产出率进行的土地整理。包括低产田改良、废弃地复垦、水源灌溉 效率的提高、肥土回填、农作物耕作制度调整等。为降低土地占用率进行的土 地整理。主要包括居民点功能分区和规划设计、交通运输网的规划设计、水利工 程项日的规划设计以及农用地规划设计等。 ( 2 ) 基本目的。土地整理的根本性目的是形成合理、高效、集约的土地利 用结构，提高土地利用效率，适应社会经济发展对土地的需求。从现阶段社会经 济发展对土地的需求层面来看，土地整理有三方面的目的：第一，增加耕地面积， 促进耕地总量动态平衡目标的实现。从长期来看，建设占用一定的耕地不可避免， “吃饭”和“建设”的矛盾愈演愈烈，为实现耕地总量动态平衡，必须通过土地 整理等多种手段和方法增加有效耕地面积。这是现阶段土地整理的主要目标。第 二，调整和组织土地，促进土地关系与土地生产力协调发展。按照社会生产力发 展的要求，对土地利用中产生的入地、人与人之间的关系予以调整和适度组织重 配，加快农地流转，使人们更有序、更理性、更积极的对土地进行开发、利用和 保护。第三，提高土地的综合生产力，改善农民的生产和生活条件。土地整理不 仅针对耕地块本身，而且包括相关配套设施的建设，以保持和提高土地持续生产 能力，这有助于农民增产增收。 ( 3 ) 基本原则。土地整理的基本原则有四条：第一是经济效益原则。既充 分、合理、经济地利用土地资源。土地是农业的基本生产资料，通过土地整理挖 掘土地潜力，把一切土地都吸收到生产过程中来，安排好每块土地的经济用途， 把用地和养地结合起来，改良地产土地，不断提高土地肥力和土地利用效率。第 二是系统原则。即综合运用有关经济学和自然科学的新理论、新技术和新方法， 保证内、外部经济性，为采取先进农业科学技术实现农业现代化创造良好的土地 组织条件。土地整理时必须运用系统的观点，综合考虑农业现代化生产的要求， 要有利于采用先进科学技术的运用，有利于现代化农业生产的组织管理，不断提 高劳动生产率和土地利用率。第三是远近效益结合原则。即土地接理必须注意维 持生态系统平衡，要处理近期效益和远景效益、经济效益和生态效益之间的辩证 关系，把当前生产与远景规划密切结合，并未有计划地实现远景土地整理规划创 造条件。把年度计划与远景规划紧密地结合起来，既要强调制定一个好的远景目 标，又要强调远景规划的实施问题。第四是因地制宜原则。即土地整理必须紧密 结合当地的自然条件，坚持因地制宜原则，即在确定各业用地时，既要考虑生产 发展的需要，又要考虑土地资源的局域性，宜农则农、宣牧则牧、宜林则林，做 到地尽其利，消除土地利用上的不合理现象。地区不同、时间不同，农业发展的 方法不同，发展农业生产存在的主要问题也不同，整理的主攻方向便不一样。 2 1 4 土地整理与土地开发、土地复垦的联系与区别 ( 1 ) 开展的时间先后顺序不同。土地开发时间最早，我国的土地开发可分 为三个阶段：第一阶段是从战国开始。这一阶段通过土地开发使人均耕地面积达 到历史上最高。经各朝代开发，至明洪武年问，全国耕地达7 亿亩，人均1 2 ，7 亩，是我国历史上人均耕地最多的时期。清末，耕地增加到1 3 亿亩。第二阶段 是新中国成立以后至1 9 8 6 年，这一阶段土地开发增加耕地面积达到历史之最。 1 9 4 9 年至1 9 5 7 年全国耕地面积由1 4 6 8 亿亩扩增到1 6 7 7 亿亩，年均净增2 6 0 0 万亩。第三阶段从1 9 8 6 年国家管理局成立和土地管理法颁布至今，土地开 发进入有组织的规范化运作阶段。 我国土地复垦从1 9 8 8 年开始。1 9 8 8 年，国务院颁布土地复垦规定，为 我国工矿企业生产建设与基本建设过程中破坏、废弃土地的复垦提供了法律依 据，有力地推动了工矿区破坏、废弃土地的复垦工作。到1 9 9 9 年，中央财政和 地方财政已分别投资5 5 0 0 万元用于土地复垦。 我国大规模土地整理是在新中国成立后，1 9 5 0 年中华人民共和国土地改 革法颁布，及8 年后实行人民公社化，土地整理通过“一平二调”以变更权 属关系为主要内容。2 0 世纪7 0 年代农业学大寨。土地整理以开荒造地、修筑梯 田、平整土地、整理沟渠和道路为特点。8 0 年代土地整理以推行农村家庭联产 承包责任制，改变土地利用结构和利用方式为为主，同时也增大了地块的破碎程 度。进入9 0 年代，随着人地矛盾和土地退化的加剧，我国开始了以增加有效耕 地面积，提高耕地质量，提高土地利用率和产出率，改善生产生活条件和生态环 境为主的土地整理工程。 ( 2 ) 各自的内涵不同。广义的土地开发等同于土地整理，狭义的土地整理、 土地开发、土地复垦都有各自特定的对象。广义的土地开发、土地整理均指为了 扩大土地的利用面积和提高土地的可利用深度而进行的开荒、围垦、复垦和土地 的整治等活动。狭义的土地开发就是对未利用土地的开垦，是把土地资源的自然 生态转变为人工生态系统的过程，实施对象是未利用的土地。狭义的土地整理是 为提高已利用土地的利用率和产出率，优化土地利用结构，增加有效耕地面积和 改善生产、生活条件，按照土地利用总体规划的要求，运用工程建设措施，对农 村配置不当、利用不合理以及分散、限制、未充分利用的农村居民点用地和农地 实施调整、再开发和利用的行为，实施对象是己利用的土地。土地复垦，是指对 在生产建设中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢 复到可供利用状态的活动，实旌对象是曾被利用过，但因各种生产建设和自然灾 害造成破坏的土地。 ( 3 ) 实施的区域不同。土地开发集中在西北、东北及沿湖、沿海等地荒地、 荒坡及荒滩等未利用土地分布较集中区域。土地整理集中分布在结合中低产田改 造的平原地区、进行小流域治理的山区、实行村庄迁并区域。土地复垦主要集中 分布在采矿集中区域、灾后重建及移民集中区域。 ( 4 ) 实施目的不同。土地开发是主要为了增加有效耕地面积，土地整理是 为提高已利用土地的利用率和产出率，土地复垦是为了将土地恢复其原有状态。 2 2 土地整理的程序及模式 2 2 1 土地整理的程序设计 圈2 一l 土地整理程序示意圈 1 2 土地整理可分为3 个阶段，共5 个步骤。3 个阶段分别为：准备工作阶段、 土地整理规划编制阶段、实施阶段。下面按步骤分别简介： ( 1 ) 选择土地整理区域。根据当地经济和社会发展的需要以及土地资源利 用现状特点，按照土地利用规划的总体要求，选定实施土地整理的区域，收集有 关土地利用的自然、社会、经济情况，分析研究土地整理的潜力，准备土地整理 的资金和技术条件，确定土地整理的目标和要求，并与初选区域有关单位、个人 充分协调，取得理解和支持。 ( 2 ) 进行土地整理规划和设计。根据选定区域土地利用规划的原则要求， 编制土地整理规划，提出具体的规划设计方案及权属调整初步意见，对土地整理 的综合效益进行预测评判，广泛征求意见( 单位和个人) ，修订完善之后，报上 级行政部门批准。 ( 3 ) 土地整理规划审查。土地整理是新时期深化土地资料合理利用的重要 措施，直接影响着当今社会经济的发展，也关系到子孙后代的利益，是一项十分 严肃的工作。因此，土地整理工作必须遵照国家有关法律和政策规定，并通过一 定的法律程序，审查土地整理规划、设计，经批准并向社会公告之后，准许实施。 ( 4 ) 土地整理组织实施。按照批准的土地整理规划设计，在相应区域范围 内动员人力、物力、财力，开展土地整理活动。通过调查和测量确定权属，进行 工程建设，经过土地评价并重新配置后，最终以登记发证和法律手段，确认整理 成果。 ( 5 ) 检查验收，巩固成果。在完成土地整理的目标之后，开展地籍更新、 资料汇总和归档等工作，形成土地整理的总结报告，由政府组织有关部门根据法 律规定的有关程序审查验收，通过之后，采取相应措施巩固土地整理成果。 2 2 2 土趣整理的模式【3 9 】 2 2 2 1 产权谓整的模式 首先分析国外及我国台湾地区状况。由于其土地所有权为私有制，使得其土 地整理的核心为产权调整。土地产权的变更最重要的条件是取得整理区内产权持 有人的同意，因此通常把土地整理模式分为：自愿型、强制性、和部分自愿型。 ( b i n n s ，b e r n a r do ，1 9 5 0 ) 4 0 1 。自愿型土地整理是在涉及村庄的土地所有者完全 同意的条件下开展的( 1 0 0 同意) ，它可以在政府的支持和鼓励下，通过农民的合 作或个人交流的形式自发实现( z a h e e r1 9 7 5 ) 4 1 】。强制性的土地整理是走向另一 个极端的表现，乡村( 或地区) 的土地所有者即使没有一个人愿意，也被当权者 强迫执行土地整理( o 同意) 。在做出决定之前，当事人通常也听听土地所有 者的意愿。这可能使农民不合作、愤恨和反抗。在相对更缺少民主的时代或相对 更容易进行土地整理的地区，这可能会成功( s k o v g a a r d1 9 5 0 ) 4 2 1 。部分自愿 型土地整理是在村庄( 或相