（区域经济学专业论文）公共租赁住房模式研究——以深圳为例.pdf

中文摘要 深圳市将解决住房保障“夹心层”问题的保障性住房称为“公共租赁住房 ， 即政府提供政策优惠，限定建设标准和出租价格，面向低收入住房困难家庭出租的 保障性住房。深圳市通过公共租赁住房制度的创设，初步实现了与廉租住房、经济 适用住房、限价商品房的“无缝连接 ，构建起全面覆盖低收入住房困难家庭的住 房保障体系。正如深圳1 9 世纪8 0 年代初最早引进物业管理从而推广至全国，深圳 公共租赁住房模式的运营相信同样会对整个中国的住房保障体系建设产生重要而 深远的影响 作者通过在深圳市国土资源和房产管理局实地调研和查阅大量文献资料的基 础上，首先对我国住房保障现状及历史沿革，及深圳市住房保障体系的构建思路、 现有框架进行了阐述，并深入分析了我国和深圳市发展租赁性公共住房的不同思 路。本文重点对深圳市公共租赁住房模式进行了全面剖析，以2 0 0 7 年深圳市公共 租赁住房作为实例，详细介绍了深圳市公共租赁住房建设情况、管理机构、运作模 式，并提出了深圳市公共租赁住房模式存在的几个问题和需要进一步完善的方向。 本文还着重分析了香港公屋制度的发展经验，并结合新加坡及国外其他发达城 市或地区的公共租赁住房制度相关经验，提出了我们在发展公共租赁住房制度方面 可以借鉴的思路。最后，本文研究和探讨了国内其他城市借鉴深圳公共租赁住房模 式的可行性，并对影响城市推行公共租赁住房制度的几个因素进行了分析，初步构 建了城市推行公共租赁住房的可行性模型。 从长远来看，经济适用房和廉租住房两层模式难以构成完美的住房保障体系， 而深圳公共租赁住房的发展总体上比较成功，本文通过从各个方面对这一全新的住 房保障模式进行深入的剖析，以期对全国的住房保障体系的建设提供一种新的思 路。 关键词：公共租赁住房；经济适用住房；廉租住房；住房保障 a b s t r a c t s h e m k n i sg o v e m m e mi 姗et h ei n d e m l l i f i c a t o 巧h o u s i n gw i l i c hs o l v et l l e ”s a i l d 研c h ”p r o b l e mo fh o l l s i l l gs 疵g u 砌s 恤”p u b l i cl e n i n gh o u s e ”t h a ti s ， 恤 g o v e m m e n tp r o v i d e sp r e f c r e n t i a lp 0 1 i c i e s ，廿l ei n d e m i l i f i c a t o 巧h o u s i n g1 e tt 0r e s i d e n t s h a v el o 、- i i l c o m eo rh o u s i i l gd i m c u l t i e s ，a r l dm o r e o v e rr e g t r i c t sb l l i l d i i 培s t a r l d a r d 觚d l e t t i n gp r i c e n o u 曲圮c r e a t i o no f p u b l i cl 甜i i l gh o u s ep o l i c y ， s h e i 口l e n p r e l i i i l i n a d rr e a l i z e st h e ”s e a m l e s sc o n n e c t i o n 诵t hl o w - r e i l th o l l s e ， e c o n o m i c a l l y a 肋r d a b l eh o l l s e ， 面c e - l i m i t e dc o m m e r c i a lr e s i d e n t i a lb u i l d i n ga n d c o n s t r u c t sh o u s i n g s e c 呻s y s t e m 、) v ! h i c hc o v e r sa l l ls i d e d l y l er e s i d e n t sw h o h a v el o w i i l c o m e 锄dh o l l s i n g d i m c u l t i e s j u s ta ss h e i 豳l e ni s 廿l ef i r s tc 畸l a th 嬲i n 臼o d u c e dp r o p e 啊m a i l a g e m e n t s y s t e mi nt l l ee 砌y1 9 8 0 sa i l dn l e np o p u l a r i z e di tt 0w h o l e c o u i l _ 仃y s h e 】【l z l l e n so p e r a t i o n o fp u b l i cl 甜i n gh o u s em o d e 淅l ls u r e l yl l a v ei l n p o r t 锄ta n dp r o f o u n di n f e c t i o nc 1 1 i n e s c h o u s i n gs e c u r i 锣s y s t e m b yb a s i n g0 nf i e l dr e s e a r c ha ts h e i 吐e nl a n dr e s o u r c e sa i l dh o l l s ep r o p e r t y 出i 1 1 i s t r a t i o n ，a r l dh a v i n gc o r l s u l t e dan 1 姗b e ro fm a t e r i a l s ， t l l ea u _ 1 0 rf i r s t l y e l a b o r a t e so nc u l l r e n ts i t u a t i o n 赳l dl l i s t o r i c a le v o l u t i o no fo u rc o u i l t 巧sh o u s i n gs e c u r i t y s y s t e m ，a sw e l la st h ec o n s 仃u c t i o n 1 0 u 星灿a n dc u r r e n t 丘锄e 、o r ko fs h e r 血e n s l l o u s i n gs e c u r i 够s y s t e m na l s o 如州舱ra n a l y z e sd i 任i e r e n tm o u g h tb e t 、e e no u rn a t i o 砌 a i l ds h e i l z h e n sp u b l i cl e t t i n gh o u s ed e v e l o p m e m t l l i sp a p e rf o c u s e so n 觚a l y z eo f s l l e r 山n - sp u b l i cl 砌n gh o u s em o d e ，t a k e ss h e i 必圮n sp u b l i cl e t t i n gh o l l s ei i l2 0 0 7 嬲 a i le x a m p l e ，i 芏1 呐d u c e si nd e 嘶lm ec o n s 仃u c ts i 似i o n ，出i l l i s 的t i v eo r g l i l i 刎o n ， o p e r a t i o nm o d eo fs h e i 曲e n i sp u b l i c1 e t t i i l gh o u s es y s t e m i ta l s op o m so u ts e v e r a l p r o b l e m sa 1 1 dt 1 1 ed i r e c t i o nn e e d si m p r o v i n g i i ls h e n 吐e n sp u b l i cl e t t i n gh o u s em o d e t m sp a p e ra l s op u t se i n p h a s i so n 觚a l y z i i l gm ed e v e l o p e de x p 耐e n c eo fh o n g k o n g sp u b l i ch o u s i n gp o l i c y ，a n di sc o m b i n e d 谢t l lr e l a t i v ep u b l i ch o u s i n gp o l i c y e x p e r i e n c eo fs i n g 印o r ea n do t l l e rd e v e l o p e df o r e i 萨c o u i l t r i e sa n dr e g i o n s i tp u t s f o n a r ds o m et l l o u g l i t sw 1 1 i c hw ec 趾b o r r o wf r o mt 0d e v e l o po l l rp d b l i ch o i l s i n gs y s t e m f i n a l l y ， 廿1 i sp 印e r 咖d i e sa i l dd i s c u s s e sm ef e 2 l s i b i l i t ) ro fo t l l e rc i t i e si i lo u rc o u n 由眵t 0 c o p ys h e i 曲e n sp u b l i cl e t t i n gh o u s em o d e ， a 1 1 ds o m ef a c t o r sw h i c hi i l 】 1 u e n c et 1 1 e p m c t i c i n go fp u b l i c1 e t t i n gh o u s ep o l i c y np r e l i m i n a r i l yc o n s t l l l c t s f e a s i b l em o d eo f c a i l r y i n go u tp u _ b l i cl e t t i n gh o u s ep o l i c yi nc i t i e s i nt 1 1 e1 0 n gt e m ，t h et 、v 0l e v e l sm o d eo fe c o n o m i c a l l y “r o f d a b l eh o u s i n ga l l d l o w r e n th o u s ec 锄h a r d l yf o 舳ap e r f e c th o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m n e v e m l e l e s s ， t l l e l l d e v e l o p m e mo fs h e i l z l l e n i sp u b l i cl e t t i n gh o u s e m o d ei sg e n e r a l l ys u c c e s s 伽t 1 1 i sp a p e r a 砌y z e sd e 印l yi n t on l i sn e wh o u s i n gs e c u r i t ) rm o d ei 1 1m a n y 嬲p e c t s ， i i lh o p et 0 p r o v i d en e wt h o 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6 2 0 1 0 中就已明确提出，“十一五规划 期间将建设保障性住房7 7 0 万平方米、1 4 万套，其中经济适用住房2 0 0 万平方米， 2 6 万套；公共租赁住房( 含廉租住房) 5 7 0 万平方米，1 1 4 万套。实际上，由于 深圳廉租保障以货币补贴形式为主，“十一五 规划期间建设的公共租赁住房将占 保障性住房总量的7 0 以上，由此可见“公共租赁住房 将在深圳未来的住房保障 体系中占据一个相当重要的地位。 ( 一) 夹心层问题的提出 1 、廉租住房和经济适用住房保障的“夹心层一问题 当前，我国住房保障政策主要是面向低收入住房困难家庭，采用实物配租和货 币补贴两种方式。其中，低收入住房困难家庭包括两个层面，一是双特困户家庭， 即同时符合低保和住房困难条件的家庭；二是非双特困户的低收入住房困难家庭。 从现行住房保障政策看，针对前者以租住政府提供的廉租住房( 或领取政府发放货 币补贴) 方式实施住房保障，后者则以购买经济适用住房的方式予以住房保障。两 者保障的对象虽均为低收入住房困难家庭，但对被保障对象的条件、要求是不同的， 各自保障的范围也是不同的。正是由于这种条件、范围的不同，在廉租住房和经济 适用住房制度的保障对象之间，必然会客观地存在边缘人群，即：既不符合廉租住 房保障标准，又购买不起或购买不到经济适用住房的低收入家庭住房保障的 “夹心层 。 2 、“夹心层一的解决方案及存在问题 对于廉租住房和经济适用住房保障的“夹心层 问题，部分城市已展开了积极 的探索。如北京市在北京住房建设规划( 2 0 0 6 2 0 1 0 年) 中规定，“通过租赁型 经济适用住房、存量住房和公有住房资源的整合，积极探索建立政策性租赁住房体 系，用于解决夹心层、引进人才、处于婚育阶段年轻人等人群的住房问题 、“逐 步扩大廉租住房保障范围，将住房困难标准扩大至人均建筑面积1 0 平方米，“转 变供应模式，由销售为主过渡到租售并举，将经济适用住房的租售比提高到l ：4 左 。公共租赁住房建设及管理机制研究 r 深圳市国土资源和房产管理局，2 0 0 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 右。上海、杭州、宁波、武汉、厦门、广州和深圳等城市也出台了一系列的相关 政策。分析归纳各地做法，尽管提法不一，方法不同，但其保障对象、核心内容和 基本做法是基本一致的，主要是通过租赁型公共住房方式解决该“夹心层”的住房 困难问题。 在肯定各地实际做法的基础上，2 0 0 6 年，建设部城镇廉租住房工作规范化管 理实施办法( 建住房( 2 0 0 6 ) 2 0 4 号) 提出不断扩大廉租住房保障覆盖面。2 0 0 7 年，国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见( 国发( 2 0 0 7 ) 2 4 号) 及廉租住房保障办法( 建设部等九部委令第1 6 2 号) 等配套文件明确把住房保 障范围由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入家庭，并明确提出：“以城市低 收入家庭为对象进一步建立健全城市廉租住房制度逐步扩大廉租住房制 度的保障范围，并规范经济适用住房供应对象，使之与廉租住房保障对象相衔接。 城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。 可见，低收入住房困 难家庭的“夹心层”问题，在各地实践探索的基础上，已由国家通过扩大廉租住房 保障范围的法律规定，从制度规范层面予以解决。 廉租住房和经济适用住房保障“夹心层问题虽经一定程度的实践探索和初步 的制度规范，但仍存在诸多问题。廉租住房保障的范围也有逐步扩展的过程，扩展 速度与每个城市的经济发展水平、政府重视程度等因素密切相关。加之，廉租住房 的发展在全国呈现参差不齐的状况，有的城市根本没有建立廉租住房制度，大部分 城市还仅停留在解决“双特困户”住房问题的阶段，只有少部分城市开始廉租住房 的扩面工作。廉租住房的扩面工作进程缓慢。可以预见，较长一段时间内，廉租住 房与经济适用住房间的“夹心层 会一直存在。此外，从长远来看，经济适用住房 和廉租住房两层模式难以构成完美的住房保障体系，细分的层次性不突出，将面向 双困家庭的廉租住房和面向“夹心层 低收入住房困难家庭的租赁性公共住房混为 一体，在实际操作中将会面临一系列问题。 ( 二) 公共租赁住房概念的提出 纵观世界各国，政府住房保障的方式主要包括实物配租、配售，货币补贴和金 融政策支持等。其中，实物配租方式主要是提供公共租赁住房或类似住房。公共租 赁住房保障基本属性特征是政府建设或筹集的房源以实物配租方式，或者采用货币 补贴形式面向一定社会群体提供的具有社会福利性质的保障。公共租赁住房的基本 原则是“人人享有适当的住房 而非“居者有其屋 理念，提供的是过渡性保障。 综合分析“夹心层”住房问题，应将“夹心层”纳入到住房保障范围，由政府 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 提供公共租赁住房或发放相应的货币补贴，辅之以其它相关金融政策保障低收入住 房困难家庭的基本住房需求。根据保障对象的收入情况、婚姻状况和其它条件，设 定准入门槛，并按照保障对象的收入高低确定保障标准，收入越高，保障标准越低， 反之亦然。承租后，如果家庭收入情况发生变化的，则通过降低或调高租金方式予 以调整。 在上述理念的基础上，为区别于廉租住房、经济适用住房等概念，深圳市将解 决住房保障“夹心层问题的保障性、政策性住房统称为“公共租赁住房 ，即政 府提供政策优惠，限定建设标准和出租价格，面向低收入住房困难家庭出租的保障 性住房 。深圳市通过公共租赁住房制度的创设，初步实现了与廉租住房、经济适 用住房、限价商品房的“无缝连接”，构建起全面覆盖低收入住房困难家庭的住房 保障体系。正如深圳1 9 世纪8 0 年代初最早引进物业管理从而推广至全国，深圳公 共租赁住房模式的运营相信同样会对整个中国的住房保障体系建设产生重要而深 远的影响。 亩关于进一步促进我市住房保障工作的若干意见 z 深圳市国七资源和房产管理局，2 0 0 7 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、国内住房保障和租赁性公共住房发展现状及问题 ( 一) 国内房地产市场现状与存在问题 自2 0 世纪8 0 年代以来，我国住房建设以跳跃式速度发展，目前已成为世界上 建房数量最多的国家之一。就整体而言，中国住房严重短缺的时代己经基本结束。 “十五 期间，我国城镇住宅建设和房地产业取得了重要成就，居民居住条件有较 大改善。全国城镇住宅年均竣工面积5 7 3 亿平方米( 包括城镇以外的建制镇约为 7 2 亿平方米) 。2 0 0 5 年城镇人均住宅建筑面积达到2 6 平方米，比2 0 0 0 年增加5 7 平方米。2 0 0 4 年，城镇住宅成套率8 2 4 ；户均住宅建筑面积7 9 2 平方米；户均 成套住宅o 8 4 套；住房私有率8 0 8 ，居民住房自有率7 0 9 6 左右，房屋成为居民家 庭最主要的财产。 但是，随着居民住房消费需求持续扩大，住房水平要求不断提高，我国房地产 市场畸形繁荣和部分城市商品住房价格上涨过快的问题日益凸显。据统计，2 0 0 7 年 1 0 月份全国7 0 个大中城市房屋销售价格同比上涨9 5 ，环比上涨1 6 。 2 0 0 5 年，国务院颁布了八条调控措施；2 0 0 6 年，针对房地产市场有关问题又出台了“国 六条 啵策。但是，我国部分城市的房价却依然大幅上涨。2 0 0 7 年，全国房价虽 略为稳定，但房地产市场暗涌依然，人民群众反映强烈。从目前情况看，我国房地 产市场和住房保障主要矛盾问题表现在以下四个方面： 一是由于全国范围社会各阶层收入存在较大差距，房价居高不下，必然使得低 收入家庭住房消费能力进一步下降，无购房能力群体的范围相应扩大。二是从2 0 0 2 年1 月至今，全国商品房空置面积一直在1 2 2 亿至1 4 3 亿平方米之间波动，与强 劲需求之间形成鲜明的反差。三是商品房供应的结构性矛盾相当突出，其中，价格 矛盾尤为突出。四是低收入家庭基本住房需求缺乏法律和制度的保障，保障性住房 在住房供应中的比重较低，覆盖面较小，资金来源缺乏制度化规范。廉租住房制度 在一些城市尚处于起步阶段，经济适用住房仍然存在许多需逐步改进和完善的问 题，全国住房保障体系相对滞后。 ( 二) 我国住房制度改革与住房保障现状 我国住房制度变革，经历了一个不断推进、发展的过程。1 9 8 8 年，国务院印发 了关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案( 国发( 1 9 8 8 ) 1 1 号) ， 国务院关于切实稳定住房价格的通知，2 0 0 5 国务院办公厅转发建设部等九部门关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见，2 0 0 6 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 提出“进一步实行住房商品化，推动住房的社会化、专业化、企业化经营 ，标志 着我国住房制度改革已进入整体方案设计和全面试点阶段。1 9 9 4 年国务院颁布关 于深化城镇住房制度改革的决定( 国发( 1 9 9 4 ) 4 3 号) ，明确了住房制度改革的基 本内容，住房制度改革工作全面启动。1 9 9 8 年国务院关于进一步深化城镇住房制 度改革加快住房建设的通知( 国发( 1 9 9 8 ) 2 3 号) 出台，停止住房实物分配，实 行住房分配货币化，同时确立了以经济适用住房、廉租住房和住房公积金为主体的 社会住房保障体系。2 0 0 3 年国务院颁布国务院关于促进房地产市场持续健康发展 的通知( 国发( 2 0 0 3 ) 1 8 号) ，强调经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住 房，同时要建立和完善廉租住房制度，强化政府住房保障职能，切实保障城镇最低 收入家庭基本住房需求 。 但近几年来，在我国住宅商品化与市场化的过程中，全国房价增速过快、住房 保障相对滞后的矛盾越发突出。在这一背景下，建设部城镇廉租住房工作规范化 管理实施办法( 建住房( 2 0 0 6 ) 2 0 4 号) 要求，根据城镇最低收入家庭住房需求及 经济发展水平，不断扩大廉租住房保障覆盖面。2 0 0 7 年8 月7 日，以重点解决城市 低收入家庭住房困难为目标的国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意 见及其配套文件相应出台，首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政 府公共服务职能，基本构建了以廉租住房和经济适用住房等作为主要保障方式的住 房保障体系。 目前，我国绝大部分地区已建立起经济适用住房和廉租住房制度。根据建设部 的统计数据，1 9 9 8 2 0 0 3 年全国用于经济适用住房建设总投资为6 0 0 亿元，经济适 用住房累计竣工面积4 7 7 亿平方米，解决了6 0 0 多万户低收入家庭的住房问题。 2 0 0 4 年后，各地新建和在建的经济适用住房的数量仍保持较快速度增长，仅2 0 0 7 年前5 个月全国共投资1 4 9 亿元用于经济适用住房建设。自1 9 9 8 年国家出台廉租 住房政策以来，我国的廉租住房制度建设已取得较大成效。数据显示，截至2 0 0 6 年底，全国6 5 7 个城市中已有5 1 2 个城市建立了廉租住房制度，占总数的7 7 9 。 全国累计已有5 4 7 万户低收入家庭，通过廉租住房制度改善了住房条件。仅2 0 0 6 年，新增的受益家庭就达2 1 9 万户。另一方面，值得我们注意的是廉租住房的覆 盖范围仍然较小，全国人均住房面积在1 0 平方米以下的低保家庭有4 0 0 万户( 如 果扩大到低收入家庭，总共有近1 0 0 0 万户) ，通过廉租住房累计解决住房问题的低 保家庭仅占全部住房困难低保家庭的1 3 6 8 。此外，各地区廉租住房的发展并不 李剑阁中国房改现状与前景n 吲北京：中国发展出版社，2 0 0 7 公共租赁住房建设及管理机制研究 r 深圳市国土资源和房产管理局，2 0 0 7 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 平衡：沿海发达地区和经济发达城市走在了前列，有的城市已经建立了相对完善的 符合本地实际的廉租住房制度：中部地区相对落后，部分城市已经开始了初步探索； 西部部分贫困地区因为各方面困难尚未起步，廉租住房保障工作任重而道远。 我国致力于解决低收入群体住房困难问题的同时，还积极研究探索相应的政策 以逐步提高中等收入群体住房消费能力。2 0 0 6 年6 月，国务院印发了关于调整住 房供应结构稳定住房价格意见的通知( 国办发( 2 0 0 6 ) 3 7 号) 规定了“双限双竞 的宏观调控措施，提出了建设限价商品房的基本思路。限价商品房政策出台旨在采 取适度宏观调控的措施，解决中等收入住房困难家庭的住房需求，弥补住房供应不 足与保障层次的缺失。从目前情况看，限价商品房发展主要存在以下问题：一是限 价商品房的政策还处在摸索阶段，包括房地产开发企业的利润范围、限价商品房的 开发规模、监督机制、流转机制等问题尚未明确。二是限价商品房的操作具有较大 难度，并未在全国大规模开展。政府对限价商品房的开发成本和合理利润进行测算 后，设定土地出让的价格范围，相对普通商品房利润较少，大多数房地产开发企业 缺乏参与兴趣，从而出现限价商品房建设用地流拍等问题。我国的限价商品房是一 个新生事物，目前只在北京、青岛、成都、广州和深圳等部分城市进行了适度的探 索，尚未进入全面运行阶段，其推行和完善还需经历一个较长的发展阶段。 总体看来，尽管仍存在种种不足，但经过多年的努力，中央及地方政府在住房 保障制度设计、资金保障、保障范围、建设模式等方面可以说还是取得了一定的成 效。目前，我国住房保障己初步形成了低保家庭租住廉租住房，低收入家庭购买经 济适用住房或租住廉租住房，中等偏低收入家庭购买限价商品房，其他中高收入家 庭购买市场商品房的多层次住房保障体系。 ( 三) 租赁性公共住房与我国住房制度改革的逻辑关系 我国城镇住房问题在住房制度改革前的一个突出特征就是产权不清晰，简而言 之就是“普天之下莫为公房”，老百姓只享有住房的部分产权，其他一部分产权属 于国家或集体企业，这种住房的性质在一定程度上类似租赁性公共住房。问题随之 而来，我国通过二、三十年的努力，好不容易将住房变成了私有化，明晰了产权， 现在又开始发展租赁性公共住房，岂非自相矛盾? 马克思哲学中的“否定之否定”理论很好地阐释了这一问题：“任何事物内部 都包含肯定方面和否定方面，当肯定方面处于支配地位时，事物就被肯定着。随着 矛盾双方的斗争，否定方面总会由弱变强。一旦否定方面由被支配地位上升为支配 地位，事物就转化到了自己的对立面，实现了对事物的否定。事物由于内部肯定方 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 面与否定方面的矛盾而自我发展，由否定又发展到第二次否定，达到对立面的统一。 这就是事物发展的两次否定( 否定和否定之否定) 和三个阶段( 肯定、否定和否定 之否定) 。事物经过否定之否定之后，第三阶段作为第二阶段的对立面必然与第一 阶段有某些特征相似，但这仅仅是“仿佛的回复”。第三阶段经过两次扬弃，吸收 了前两个阶段的优点，是更高级的新东西，是一种自我完善。“否定之否定规律揭 示了事物发展的趋势是波浪式前进或螺旋式上升。表面上看我国发展租赁性公共住 房是走了旧路，实际上这应该是发展的第三阶段，即“否定之否定”阶段。 在住房制度改革前，城镇住房的产权不清晰问题迫使我们必须大力推行产权私 有化，让居者有其屋，把住房问题推向市场，可以说住房制度改革取得了很大的成 效，即“肯定”方面处于支配地位。但在住房分配货币化和市场化的进程中，也积 累了诸多矛盾，逐渐转化到了自己的对立面，实现了对事物的否定，总体来看，住 房制度改革存在着两个方面的问题： 一是市场化过度，超越了经济发展阶段。从国际的视野来考察住房制度，可以 发现各国在不同的经济和社会发展阶段，往往采取不同的住房政策。只有当经济发 展到一定的程度，尤其是当整个社会出现较大的中产阶级，即社会结构呈现橄榄型 形态时，住房市场化和私有化才具备足够条件。然而，我国在目前经济尚不充分发 达，社会收入分配差距较大的发展阶段，却把住房改革的重点放在了产权私有化上， 把住房市场化简单地等同于住房产权私有化，直接把“居者有其屋 变成了“居者 有其产 ，改革认识上存在较严重偏差。在住房生产能力和经济发达程度尚不具备 充分条件的情况下，当需求大大超越了供给，不可避免将带来房价的过度攀升和居 民住房消费能力的低下。就目前我国经济发展状况、居民收入水平和土地供应的总 体情况而言，要实现多数家庭购买或承租普通商品住房，已超越了现实的客观经济 条件。 二是政府职能缺位。从政策属性上看，房地产政策是一种经济政策，它归根到 底主要着眼于市场效率；住房政策则属于社会政策范畴，更注重社会公平和居民的 基本住房诉求，它要解决的问题是用什么手段，使不同收入状况的市民居者有其屋。 多数国家的经验证明，住房既要靠市场手段，也要依靠大量的公共政策手段。住房 政策的根本目标是让人们各得其所，基本努力方向：一是建立“便于进入”的市场， 一是帮助中低收入者获得“能够支付的住房。然而，我国住房改革没有把住房和 房地产、市场和保障予以有效区别。政府忽视了普通民众最基本的住房需求，住房 保障职责缺位，廉租房、经济适用房建设滞后；在土地供应、市场监管、住房金融 政策等诸多方面，政府所应发挥的功能也严重缺失。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 当我国住房制度改革从肯定阶段发展到否定阶段，通过事物内部的斗争，将再 一次发展到自身的否定阶段，即否定之否定阶段，实现自我完善。住房保障的重要 性更加突出，租赁性公共住房将成为住房保障的一种重要手段。因为，无论一个国 家经济有多发达，市场经济有多成熟，仍不可避免会存在住房困难的低收入弱势群 体，他们难以通过自己的能力去购买一套住房，甚至是购买不起一套经济适用住房， 在这个时候，发展租赁性公共住房，保障低收入家庭的基本住房权利，是社会必须 负担起的一个责任。因此，租赁性公共住房并非是一种过时的东西，而是在城市住 房产权明晰的前提下，政府或社会提供的一种福利和保障，也是城市住房制度发展 的“否定之否定 阶段和自我完善阶段。 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二、深圳市公共租赁住房运作机制 改革开放以来，深圳国民经济获得巨大发展，2 0 0 5 年，全市生产总值4 9 2 6 9 0 亿元，经济总量在全国大中城市中居第四位；人均生产总值6 0 5 0 7 元，在全国大中 城市中居首位o 。深圳人民收入水平和生活质量有显著提高，消费结构、生活环境 日益改善，实现了由温饱向小康的飞跃。 深圳经过2 0 多年的发展，住宅建设和人居事业也取得了长足的进步，较大地 改善了市民的人居环境，并荣获了联合国人居奖等诸多奖项。但是，深圳作为一个 移民城市，其人口的突出特征为户籍和非户籍人口呈现比例严重倒挂现象，与国内 其他城市的情况有很大不同，户籍人口的住房问题解决较好，非户籍人口的住房问 题始终难以有效解决。2 0 0 5 年末，全市常住人口8 2 7 7 5 万人，其中暂住人口6 4 5 8 2 万人，户籍人口仅1 8 1 9 3 万人。深圳市结合人口的现实状况，为解决无力购买经 济适用房又不能享受廉租房的“夹心”低收入户籍家庭的住房问题，同时逐步解决 非户籍人口的住房困难，借鉴香港发展公屋的经验，建立了公共租赁住房制度。在 2 0 0 6 年9 月2 3 日颁布的深圳市住房建设规划2 0 0 6 2 0 l o 中，深圳首次正式提 出了“公共租赁住房”的概念，并在2 0 0 7 年开始真正的大规模建设和运营，公共 租赁住房制度在深圳已经基本形成。 ( 一) 深圳市公共租赁住房管理机构 1 、深圳市房屋委员会 市房屋委员会是由政府有关职能部门首长、专业人员以及市民代表组成的专门 委员会，是全市住房保障工作，也是公共租赁住房运营的最高决策机构。该委员会 就全市住房的重大事项进行审议、协调、指导和决策，下设办公室承担市房屋委员 会的日常工作。 2 、深圳市住房制度改革办公室 市住房制度改革办公室( 简称市房改办) 负责全市房改及住房保障的日常工作， 在公共租赁住房管理方面，主要负责全市公共租赁住房租金的制订，租金的审核， 租赁条件审查，以及对违反规定行为的查处等工作。 o 数据来源：2 0 0 7 深圳统计年鉴 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 3 、深圳市国土资源与房产管理局及各区住宅局 深圳市国土房产局是全市公共租赁住房的主管部门，其主要负责本市公共租赁 住房的规划、计划、房源筹集、配租和监督管理等工作；负责公共租赁住房出租等 相关政策的制订及组织实施。 各区住宅局是各区公共租赁住房的主管部门，主要负责本区公共租赁住房的发 展规划、开发建设、房源筹集、资格审核、配租和管理等工作。 4 、深切i 市住宅开发修缮租赁中心 该中心是市一级公共租赁住房的具体管理部门，为深圳市国土房产局下属正处 级事业单位，实行企业化管理。基本职能为：负责市国土房产局公共租赁住房及小 区配套建设用房的租赁和经营管理；公共租赁住房的开发；市本级公共租赁住房及 小区配套建设用房的维修。其主要工作职责为： ( 1 ) 负责市国土房产局公共租赁住房的申请受理、资格审查、分配及租赁手 续的办理。 ( 2 ) 负责市国土房产局商业用房和公共配套设施的对外招租。 ( 3 ) 负责公共租赁住房的开发。 ( 4 ) 负责市本级公共租赁住房和小区配套建设用房的房产维修。 ( 5 ) 负责市国土资源和房产管理局房屋公共租赁住房租赁政策及有关问题的 咨询。 ( 6 ) 负责公共租赁住房、小区配套建设用房的日常管理。 5 、其他有关部门 深圳市发改、公安、监察、民政、财政、劳动保障、建设、规划、人口计生、 统计、地税、工商( 物价) 、建筑工务以及金融办、信息办、人民银行、银监局、 证监局和保监局等相关部门和单位，为市公共租赁住房管理机构履行公共租赁住房 管理职责的协助部门。 街道办事处和社区工作站是公共租赁住房的申请受理机构，同时负责对申请材 料进行初审。街道办事处和社区工作站主要采取入户调查、邻里访问等方式核查以 下内容：包括申请家庭拥有住宅建设用地情况，申请家庭人员基本情况、就业情况、 收入来源情况、集体股份公司分红记录，以及申请家庭的租房现状等。 l o 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 二) 深圳市公共租赁住房建设情况 1 、公共租赁住房建设规划和计划 按照深圳市住房建设规划2 0 0 6 2 0 1 0 ，十一五规划期间深圳将建设公共租 赁住房约1 1 4 万套。由于深圳实际上廉租保障以货币补贴形式为主，“十一五 规 划期间建设的公共租赁住房将占保障性住房总量的7 0 以上。 表：深圳市住房建设规划2 0 0 6 2 0 1 0 提出的公共租赁住房建设目标 公共租赁住房( 含廉租住房) 年度 用地量 建设面积建设套数 ( 平方公里) 2 0 0 64 4 万m 2 8 6 0 0 套 0 1 2 0 0 7 2 1 9 万m 2 4 3 8 万套 0 5 2 0 0 81 7 5 万m 2 3 5 万套 o 4 2 0 0 9 8 8 万m 21 7 6 万套0 2 2 0 1 0 4 4 万m 28 8 0 0 套0 1 合计5 7 0 万21 1 4 万套1 3 2 、2 0 0 7 年公共租赁住房建设情况 2 0 0 7 年，深圳市开工建设的公共租赁房项目共1 1 个，住房2 1 5 8 1 套，用地面 积4 5 7 2 万平方米，建筑面积1 2 1 5 7 万平方米。其中，由市政府直接组织建设的 公共租赁住房项目，共4 个，住房1 6 9 5 1 套；由区政府直接组织建设的公共租赁住 房项目，共4 个项目，住房3 5 7 0 套；由企业组织建设的公共租赁住房项目2 个， 住房7 0 0 套；由政府没收违法建筑改建的公共租赁住房项目1 个，住房3 6 0 套。尽 管2 0 0 7 年深圳市公共租赁住房实际筹建渠道并不多，主要以政府直接投资组织建 设为主，但相关部门正在抓紧各筹集渠道的政策研究工作，相信在未来几年里，公 共租赁住房的筹集工作将多点开花，全面展开。 2 0 0 7 年，深期i 市开工建设的公共租赁房项目中，按出租对象分，面向低收入家 庭出租的公共租赁住房项目8 个，住房1 9 4 1 9 套；作为人才公寓，面向人才出租的 公共租赁住房项目1 个，住房3 6 0 套；作为产业园区配套宿舍，面向企业员工、民 工出租的公共租赁住房项目2 个，住房1 8 0 2 套。可以看出，公共租赁住房的出租 对象以低收入家庭为主，这也与国家住房保障政策相符。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 3 、公共租赁住房建设渠道和资金来源 深圳市公共租赁住房管理暂行办法提出了公共租赁住房的十种房源筹集渠 道，具体包括： ( 1 ) 政府直接投资组织建设的公共租赁住房； ( 2 ) 由企业投资建设( 含房地产开发企业采取建设、运营、转移方式参与建 设) 的公共租赁住房； ( 3 ) 在部分出让的商品住宅用地上按一定比例配套建设的公共租赁住房； ( 4 ) 在旧城旧区旧村改造建设的住宅中按一定比例配套建设的公共租赁住房； ( 5 ) 利用符合规划调整原则的待建土地建设的公共租赁住房； ( 6 ) 各类产业园区建设及升级改造中，集中配套建设的公寓、宿舍； ( 7 ) 政府依法没收的可以用于居住的住房； ( 8 ) 政府收购的符合公共租赁住房使用标准的住房： ( 9 ) 政府向社会统一租赁的公共租赁住房； ( 1 0 ) 其他渠道筹集的公共租赁住房。 深圳市公共租赁住房管理暂行办法同时也明确了公共租赁住房资金的筹措 渠道，具体包括： ( 1 ) 财政部门拨付的专项资金； ( 2 ) 全市年度土地出让净收益中提取不低于1 0 的资金； ( 3 ) 出租公共租赁住房及配套设施回收的资金： ( 4 ) 财政借款； ( 5 ) 通过投融资方式改革纳入公共租赁住房筹集的社会资金； ( 6 ) 社会捐赠用于公共租赁住房筹集的资金； ( 7 ) 经市政府批准可纳入公共租赁住房筹集资金使用范围的其他资金。 ( 三) 深圳市公共租赁住房管理模式 为加强深圳市住房保障工作的领导、组织和协调，深圳市政府于2 0 0 7 年1 2 月 出台了关于进一步促进我市住房保障工作的若干意见( 深府( 2 0 0 7 ) 2 6 2 号文) 。 关于进一步促进我市住房保障工作的若干意见作为深圳市住房保障工作的指导 性文件，同时也明确了深圳市公共租赁住房运营的指导思想、工作原则、基本制度， 提出了公共租赁住房的多种筹建渠道和资金来源，建立了公共租赁住房的建设、分 配及管理机制。配合关于进一步促进我市住房保障工作的若干意见的出台，深 圳市于2 0 0 8 年1 月颁布了深圳市公共租赁住房管理暂行办法，进一步规范了公 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 共租赁住房管理，明确了公共租赁住房的规划、计划、房源筹集、配租、准入、退 出及监督管理。 1 、公共租赁住房出租对象 公共租赁住房的申请以已婚家庭、单亲家庭或单身人士为基本申请单位。每个 申请家庭可确定一名家庭成员作为申请人，其他家庭成员作为共同申请人，到有关 部门进行申请。公共租赁住房的对象主要有以下几种： 一是深圳户籍的低收入住房困难家庭。该类申请公共租赁住房的家庭，应当同 时具备下列条件： ( 1 ) 申请人及共同申请人均具有本市户籍。 ( 2 ) 申请人与共同申请人之间有法定的赡养、抚养或扶养关系，包括申请人 及配偶、子女、父母等。 申请人已婚的，其配偶及未成年子女必须作为共同申请人。投靠子女取得本市 户籍的居民，只能作为共同申请人。 ( 3 ) 申请人及共同申请人不拥有任何自有形式的住房和建房用地。自有形式 的住房包括安居房( 含准成本房、全成本房、社会微利房、全成本微利房) 、房改 房、经济适用