多层次公众参与机制.doc

_多层次的公众参与机制 摘 要 城市规划作为城市政府指导城市合理发展与建设, 有效实施城市管理的重要手段。以“人”为本的城市规划的应具有良好的参与机制，需要政府和社会、公共部门和私人部门的良好合作、普通公民和各社会组织高度参与。本文通过国内与国外规划参与的状况的比较，探讨了几种市民参与规划建设的几种类型，试图促进市民在城市建设中发挥更大的作用。关键词主体 公众参与 参与类型一个城市的建设水平及其形象如何，既反映城市政府管理者的水平与能力，也与社会各层次群体的参与意识和参与程度有着密切联系。1 我国城市规划参与的主体四个主体：规划师（专家）、领导者（政府各部门）、业主（甲方）、社会公众（社会各团体组织及个人）（1）规划师是参与规划的技术主体，为政府与社会提供专业方面的指导。但并所有的规划师都可以成为规划决策的主体，大多数规划师只是在编制规划，只有其中一部分人由于水平、经验、资历、声望等原因被行政主管部门或者甲方赋于决策的权利（2）领导者是规划的参与主体，同时也是决策主体。现行城市规划法明确规定城市人民政府负责组织编制城市、规划审批权按照规划层次的不同，总规、分规、详规的审批权分别属于国务院、省级人民政府、市级人民政府、县级人民政府直至城市人民政府城市规划行政主管部门。因此，各级政府大大小小的领导者就依法取得了规划决策权。（3）规划项目需要业主进行实施，能否实施和实施后能否满足需要，他们是最清楚的，因此从某种意义上说，业主的规划决策权和参与权是建立在金钱的基础上。 （4）社会公众，社会公众也有参与权，而且也应该行使最大的决策权，但实际上这一群体至少在我国现在基本上还没有表达意愿的机会，他们的声音很微弱。城市规划说到底是为老百姓服务，其根本目的还是为了改善公众的生活、工作、和居住环境，让公众尽可能多地享受城市基础设施和公共服务设施。公众利益的最大化就是规划方案的最优化。2 我国城市规划与公众参与概况我国现行的城市规划工作的主体内容(如下图)规划管理规划制定审批立项执行编制长期以来,规划的制定仅限制在由领导、专家和相关部门人员形成的一个小圈子里,承袭了计划经济体制下政府包揽社会生活所有方面的传统管理模式,缺乏公众参与的机制,使公众难以关心和支持城市规划与建设。尽管当前有些城市在规划过程中有一定程度的公众参与。但仅是一种事后的、被动的、初级阶段的参与,主要表现在: (1) 公众参与城市规划缺乏有力的法治保障和实践经验,全凭公众的兴趣而不是凭责任感去参与,而且公众缺乏规划专业知识、规划意识。(2) 公众参与的层面太低,在规划的制定、决策中并没有真正意义上的公众参与,相关行业的专家或非政府研究机构的专家的参与并不是真正意义上的公众参与,他们提供的仅仅是技术层面的支持,而不是社会各方利益的代表。(3) 有的规划甚至在批准后才公开展示一下,搜集到的公众意见很难反映到成果中,仅仅成了一种宣传方式。3 国外的公众参与（1）Sherry Arnstein 的“市民参与阶梯”权力代表市民控制市民权力合 作提供信息教育后执行政府退让象征性参与征询意见执行操作无参与Arnstein提出的这一阶梯共有8个横档，她认为公众参与可以分为3个层次、8 种形式（即8 个横档）。最低的层次是“无参与” (Nonparticipation)，由2种形式组成，最低形式是“执行操作”，即一些政府机构早就制定好了规划，他们所要进行的所谓公众参与就是让公众接受规划。无参与的另一种形式是“教育后执行”，它说明了这种公众参与形式的虚假和政府机构的傲慢，这种参与形式的意图是调教公众的态度和行为从而使公众接受规划，并不是真正要听取意见。Arnstein梯子中公众参与的第二层次是“象征性的参与” (Tokenism)。其中又分为3 种形式，即第3、4、5 横档。第3 横档是“提供信息”，即政府向市民提供关于政府计划的信息并告诉市民的权利、责任。这是一个好的开端，再上一层（第4横档）是“征询意见”，获取公众的意见。这是很有益的工作，因为调查工作可以使决策者获得市民直接的要求。但如果仅仅停留在这种形式上，那么市民的意见将最终无法落实。再上一层（第5横档）是“政府退让”，即政府对市民的某些要求予以退让。这又进了一步。但市民对他们所提的要求仅仅是在某些方面得到政府的让步是不会满意的。Arnstein梯子中公众参与的第三层次是“市民权利”，其中又分为3种形式，即第6、7、8 横档。第6 横档是“合作”，第7 横档是“权利代表”，最高形式第8横档是“市民控制”。1960年代，一些市民团体曾被赋予过控制某些项目的权利，或作为权利的代表被授权实施某些项目。市民控制和权利代表正是起源于那个时期。反对 Arnstein所提出的“市民控制”的意见主要针对这种形式在提供公共服务方面的浪费和低效，甚至给某些人以投机取巧的机会，或者只是一种政治象征。Arnstein的“市民参与阶梯”在当时以及现在来说都具有十分重要的思想和理论意义。当今美国政府、私人和非营利性组织合作已经十分普遍，在Arnstein的阶梯中已经预见性地阐述了这一“合作”的思想内容，其实质的效果是：通过某种形式的谈判使得决策权利得以再分配。从 Arnstein 的阶梯理论可以看到，只有当所有的社会利益团体之间包括地方政府、私人公司、邻里和社区非营利组织之间建立一种规划和决策的联合机制，市民的意见才将起到真正的作用。（2）公众参与在美国城市规划决策中的位置关系1、信息和数据2、初步方案顾问组委员会会议向公众开放3、各顾问小组机构4、规划内容顾问组4、规划内容5、规划提案6、提案交流向公众开放向公众开放市长7、城市规划委员会向公众开放8、市议会规划委员会向公众开放9、市议会10、规划出版从第110步骤的程序中，城市规划部门负责从第16步骤，在其中第34步骤中，征求城市其他部门代表所组成“顾问组”的咨询。规划提案同时分别递交城市规划委员会和市长(第7 步骤），由主要执行官向市议会的规划委员会表明他/ 她对规划提案的态度（第8 步骤），再由市议会全会对提案予以审查（第9 步骤），最后由市议会进行表决，占2/3以上的投票表决结果决定规划提案究竟是通过还是被否决。但市议会针对规划提案存在问题的性质将责成城市规划委员会进行完善和修改，然后再做出最终的裁定。在上述决策的程序中，公众参与占了较为重要的地位。图中所列的程序中，向公众开放的有第3、6、7、8、9 步骤，而且其中第7、8、9 步骤作为公众会议、听证会的形式进行。可以说，从规划方案的开始到提出，顾问咨询组和任何感兴趣的社会团体都可以发表意见。因此，公众参与在规划决策体制中得以保证。4 新城市规划编制办法更加注重社会参与一个宜居城市的构建，一套科学的、民主的城市规划机制是必不可少的。今年我国对以前的城市规划编制办法进行修改，修改内容里特别强调了有法制保障、专家领衔、部门合作、市民参与、检查监督等多层次的参与机制。（1）必要的立法是产生科学的城市规划机制的前提。从1874年瑞典制定的世界第一部国家级城市规划法至今，当今世界各发达国家，都已形成了比较成熟的城市规划法规体系；（2）之所以需要专家领衔，是因为城市规划毕竟是一项专业性比较强的工作；（3）之所以需要部门合作，是因为城市规划涉及到城市的方方面面，而且城市规划的顺利实施也离不开各个部门的积极性和主动性；（4）之所以需要市民参与，是因为一方面可以倾听公众的意见，另一方面也可以调动广大市民理解、宣传和自觉维护城市规划的积极性。5 市民参与城市建设的几种类型设想（1）行政主导推动型行政主导推动型，主要是市政府在建立和健全法规制度上加大力度，依法先导，规范和引导市民参与城市建设。 （2）市民主导参与型市民主导参与型是市民们自主地按某种组合方式，为解决自己在城市生活空间中遇到的实际问题，自发参与城市规划、城市景观营造、城市环境保护的一种参与活动。在城市建设中，只要住民的自主参与意识增强了，街区内的许多实际问题就能够得到解决，街区就会充满活力。反之，没有市民参与，没有市民活力，城市建设就会出现很多难以解决的问题。（3）市民、市政共同参与型市场经济条件下的城市建设和城市管理，因所有权不同，经常涉及到许多利益问题，没有政府、企业、市民的多方努力和协同，要解决现实问题是相当困难的。所以，市民、市政府共同参与城市建设和管理的方式，事实上城市建设中的一种客观需要。承认市民参与的重要作用，深入基层和市民共同探讨解决历史景观问题，为市民共同参与创造了宽松的环境和条件，使市民、团体、企业都能参与相关的城市决策。（4）市民全过程参与型在市民、市政府共同参与城市建设的实践中，市民参与有可能停留在一般意义上的参与，如学习会、报告会、展览会等，也可能限于形式上听取有关城市规划、方针、政策的介绍，或者是限定在某些局部环节、细节上的参与，结果往往使得市民对政府的城建规划和城市决策缺乏全面理解，因而难以完全赞同和认可。为了把市民参与推向更高的层次、更广的范围，故将市民参与推进到共同制定城市总体规划的全过程。市政府在具体制定总体规划时，为了能够让市民共同参与规划制定的全过程，将其划定了五个阶段：学习阶段、制作基础方案阶段、制定初步规划阶段、决定规划阶段和规划普及、提高阶段。改变了以往.市民参与只限于第三、四阶段的通常做法，让市民从第一、二阶段就切入其内。通过连续多次召开市民座谈会、专题报告会，让市民充分了解制定总体规划的设想和内容，专门设置市民城建“窗口”，让每个市民都有自由参与的机会， 并采取W O R K S H O P 方式（w o r k s h o p 原指工作小组。在具体的运作过程中，可以变原来准备由城市规划部门项目组制作规划讨论方案，经行政、专家、市民代表组成的“策定委员会”通过后提交市长的做法。把市民从参与、协助的位置，改为主体定位（参图1 ），就城市建设的具体问题如河川、绿化、交通、防灾、居住、道路、福利等等，调布市民城镇建设会和市行政协同运作，进行不定期意见交换，反复共同研讨，制定规划方案，然后由市民城镇建设会向市长提案。这样，从形式到内容，从定位到操作，跳出了一般形式主义的制