（金融学专业论文）完善我国保险监管制度问题研究.pdf

独创性声明 v 毒8 0 7 5 4 3 本人郑重声明：今所呈交的( ( 完善我国保险监管制度问题研究 论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。 尽我所知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首 都经济贸易大学或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名：室l 越 一日期：年一月一日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的 有关规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查 阅、借阅或网络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可 以采取影印、缩印或其它复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 作者签名：五砭詹导师签名：殛璺丝日期：旦年2 月卫日 摘要 保险业是集风险性和金融性于一体的行业。二战后特别是近2 0 年来，经济全球化 和金融国际化迅速发展，保险业的发展面临机遇与挑战，而保险监管作为一种政府行为， 其监管的政策、力度以及完备性，是实现保险企业稳健经营的关键。中国己加入世贸组 织，为应对入世的冲击，中国的保险监管也应加以完善。当前，我们应当客观地看待我 国保险制度的弱点，了解国际保险监管发展趋势，借鉴国际保险监管的先进经验，立足 于中国保险监管制度现实，与时俱进，不断改革监管机制、创新监管方式和完善监管手 段，从长期性、稳健性视角构建适合中国国情的保险监管模式，顺应国际经济趋势，为 最终符合入世承诺、与世界接轨打好基础，促进保险业的持续快速健康发展，这即为本 论文研究的主旨。 本文围绕这一主题，从四个方面进行研究： 文章第一部分为保险监管的理论分析。从监管的原因和法的价值范畴来分析保险监 管。这一部分，是本论文写作的理论基础。 第二部分是保险监管体制的基本模式与国际比较。首先介绍了保险监管的基本模 式，然后选取具有典型意义的国家或地区的保险监管制度进行比较，以求对我国保险监 管制度的完善提供有益的借鉴。 第三部分则具体到我国的实际，介绍保险业监管体制的演进过程、对我国的保险监 管现状进行分析，进而提出我国保险监管改进的必要性。 第四部分是完善我国保险监管体制的思考及建议。借鉴国际经验和先进做法，进一 步完善我国的保险监管体系，从保险法律法规体系的完善、监管的合作与交流等八个方 面提出自己的构想。这一部分，是本论文的核心内容。 结论： 我们相信，在不久的将来，中国保险监管的法制化、现代化、国际化水平将不断提高。 一个与社会主义市场经济相适应、与国际接轨的保险监管体系必将在中国保险业的发展 中发挥重要的作用。 关键词：保险监管制度 2 a b s t r a c t i n s u l - a n c ei sa ni n d u s t r yt h a ti n t e g r a t e sr i s k sa n df i n a n c e a t i e rw o r l dw a ri i ，e s p e c i a l l y w i t h i nt h ep a s t2 0y e a r g l o b a l i z a t i o no fe c o n o m ya n di n t e r n a l i z a t i o no ff i n a n c eh a sb r o u g h t c h a l l e n g e sa sw e l la so p p o r t u n i t i e st ot h eb o o m i n gi n d u s t r y a sag o v e r n m e n t a lb e h a 们o r , i n s u r a n c es u p e r v i s i o no fac o u n t r ys h o u l dk e e pi t sp o l i c y , s t r e n g t ha n dp e r f e c t i o nt oe n s u r e t h er o b u s to p e r a t i o no fi t si n s u r a n c ec o m p a n i e s f o l i o w i n gc h i n a se n t r yt ot h ew t o ，t h e s u p e r v i s i o ns y s t e mo fo u ri n s u r a n c ei n d u s t r ys h o u l db ef u r t h e re o n s u m m a t e dt oc a t e l t ot h e n e ws i t u a t i o n w es h o u l dl o o ko nt h ew e a kp o i n t so fo u ri n s u r a n c es y s t e mo b j e c t i v e l y ；f i n d o u tt h ed e v e l o p m e n td i r e c t i o no fi n t e m a t i o n a li n s u r a n c es u p e r v i s i o n ；a n dr e f o r mo u r s u p e r v i s i o nm e c h a n i s ma n di n n o v a t eo u rs u p e r v i s i o nm e t h o d so nt h eb a s i so fo u rp r a c t i c a l s i t u a t i o nt ok e e pu pw i t ht i m e t h ei n s u r a n c es u p e r v i s i o no fc h i n as h o u l db eb u i l ti n t oa s y s t e mo fp r o t r a c t e da n ds t a b l en a t u r et h a ts u i t st oo u rp r a c t i c a ls i t u a t i o na n dc o n f o r l n st ot h e i n t e m a t i o n a lt r e n d t h i sn e ws y s t e mw i l lf a c i l i t a t e sf i n a lc o m p l i a n c ew i t l lc h i n a s c o m m i t m e n tu p o nw t 0 e n t r y , p r o m o t es m o o t hc o m m u n i c a t i o nw i t ht h ew o r l da n de n s u r ea c o n t i n u o u s r a p i da n dh e a l t h yg r o w t ho f o h $ i n s u r a n c ei n d u s t r y t h e s et h e m e sa r ee l a b o r a t e da n dr e s e a r c h e di nf o u rp a r t si nt h i st h e s i s p a r to n ed e a l sw i mt h er e l e v a n ta n a l y s i so fi n s u r a n c es u p e r v i s i o nt h e o f i e s r e a s o n sf o r s u p e r v i s i o na n dr e l e v a n tl e g a li s s u e sa r ea n a l y z e di nt h i sp a r t t h i sp a r tp r o v i d e st h e o r e t i c a l b a s i sf o rt h ew h o l et h e s i so f s u p e r v i s i o nm o d e s t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e st h em o d e so fi n s u r a n c es u p e r v i s i o nm e c h a n i s m s t h e n c o m p a r e st h em e c h a n i s m sa b o u ti n t e r n a t i o n a li n s u r a n c es u p e r v i s i o n i tf i r s ta n a l y z e st h r e e b a s i cm o d e so f i n s u r a n c es u p e r v i s i o nm e c h a n i s m s ，t h e nc o n c r e t e l yc o m p a r e st h em e c h a n i s m s a b o u ti n t e r n a t i o n a li n s u r a n c es u p e r v i s i o ni nr e p r e s e n t a t i v ec o u n t r yo ra r e a , g i v e sh e l p f u l i n s p i r a t i o n st oo u ri n s u r a n c es u p e r v i s i o nm e c h a n i s m s t h et h i r dp a r tc o m e st ot h ep r a c t i c a ls i t u a t i o no fc h i n a i ti n 订o d u c e s 也ed e v e l o p m e n t s t a g e so fi n s u r a n c es u p e r v i s i o ni nc h i n a ，a n a l y z e st h ec u r r e n ts t a t u so fi n s u r a n c es u p e r v i s i o n i nc h i n aa n dp u t sf o r w a r dt h en e c e s s i t y o f i m p r o v i n gs u p e r v i s i o ns i t u a t i o ni nt h ec o u n t r y t h ef o u r t hp a r tp o n d e r so nh o wt op e r f e c tt h ei n s u l a n c es u p e r v i s i o no f o u rc o u n t r ya n d p u t sf o r w a r da d v i c e so ni t t h i st h e s i sr a i s e sa d v i c e sf r o m8a e c t sl i k et h ep e r f e c t i o no f1 a w s a n dr e g u l a t i o n s s t r e n g t h e n i n go fc o o p e r a t i o na n dc o m m u n i c a t i o ne t c t sp a r ti st h ec o r eo f l i st h e s i s i nt h ec o n c l u s i o n t h i st h e s i se l a b o r a t e ss t r o n gb e l i e ft h a tt l l el e g a l 丘a l n e w o r ka n d m o d e r n i z a t i o na n di n t e m a t i o n a l i z a t i o nl e v e lo fi n s u r a n e es u p e r v i s i o ni no u rc o u n t r yw i l l i n e v i t a b l yb ec o n t i n u o u s l yp r o m o t e d t h j st h e s i sa s s e r t st h a tas u p e r v i s i o ns y s t e mt h a t m a t c h e su dw i t ht h es i t u a t i o no fo u rs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ya n dt h ei n t e r n a t i o n a l e n v i r o n m e n tw i l li n e v i t a b l yp l a ya ni m p o r t a n tm l ei n 廿l ed e v e l o p m e n to fo u ri n s u r a n e e i n d u s t r y k e yw o r d s ：i n s u r a n c es u p e r v i s i o ns y s t e m 3 童堡丝堑堡量奎兰堡圭兰堡垒皇一 宣量垂垦堡瞳堕笸剑廑闷壁盟塞 引言 保险市场的失灵和保险业的社会性导致了保险监管的产生，随着时代的变迁，经济 环境的改变，保险监管的内容和重点亦发生诸多改变。我国对保险业的监管起步较晚， 监管水平较低，监管的预警能力不强，一个适应我国保险市场发展特点的监管体系尚未 形成，难以满足飞速发展的保险市场需要。因此，以保险监管作为选题，探索我国保险 监管体系的发展模式，符合我国保险业发展的需要，具有较强的现实意义。 第二次世界大战后特别是近2 0 年来，经济全球化和金融国际化迅速发展，保险业 的发展面临机遇与挑战。而金融监管的充分性是评价一个国家金融改革是否达标的指标 之一。保险公司作为经营风险的特殊企业，其监管问题事关社会利益和社会稳定。一国 监管能力的高低，不仅是保险市场对外开放的必然要求，也决定了保险市场的自由化程 度和健康发展的状况。入世后，如何借鉴和吸收国外保险监管的经验，构建一个适合我 国国情的保险监管体系，仍是监管部门亟待解决的重要问题。在坚定对外开放的同时， 要加大监管力度，力求稳中求发展，力求将风险化解到最小，以促进保险业持续、健康、 稳定发展和有序竞争，维护被保险人的合法利益和社会公平，也唯此，才能顺应保险市场 开放的大趋势。 一、保险监管的理论分析 ( 一) 保险监管：涵义界定与基本特征 保险监管既是一种行为，也是一种制度，同时代表一种制约性权力。关于保险监管的 涵义，依据监管主体的范围不同，可以有广义和狭义两种理解。广义的保险监管是指有 法定监管权的政府机构、保险行业自律组织、保险企业内部的监管部门以及社会力量1 对 保险市场及市场主体的组织和经营活动的监督或管理。狭义的保险监管一般专指政府保 险监管机构依法对保险市场及保险市场主体的组织和经营活动的监督和管理。一般意义 上，保险监管指的是政府保险监管，因为广义上的其他几种非政府主体的监管，如行业自 律、企业内控和社会监督等，均非法律意义上的监管，或者只是一种监督权，或者加上内 部管理权，一般不具有当然的法律强制力，谓之“监管”仅仅是对习惯称谓的宽容而已。 本文所研究的保险监管主要指狭义上的保险监管。政府保险监管具有以下特征： 1 监管内容具有全面性。保险行业自律、保险企业内控及社会力量监督依据其权限 范围，往往仅局限于对保险企业组织或经营活动的某一或几个方面进行“监管”：而政府 保险监管的内容，不仅涉及保险企业组织的设立、变更和终止，保险企业高级管理人员、 专业技术人员、业务人员的资格和行为，保险企业的保险条款、保险费率、财务运作、 资金运用、偿付能力、业务行为等经营规则，还涉及保险市场的监管，监管内容具有全面 性。 2 监管对象具有广泛性。保险企业内部监管部门只对本企业内部管理人员、技术人 员、业务人员及其行为进行监督和管理：保险行业自律组织只对其成员实行监督和管理： 而政府监管机构对所有的保险企业及其成员，对所有的保险代理人、保险经纪人、保险 公估人、保险行业自律组织均有权监管。 3 监管主体及其权限具有法定性。政府保险监管主体及其权限通常都是出保险法、 保险业法或商法明确规定的，而法定监管主体必须且只能依据法律规定的权限行使监管 权，既不能怠于行使监管权，也不能超过权限范围行使监管权。 4 监管结果具有强制性。有关保险监管的法律规定，具有强制性规范的性质。政府 保险监管机关的审批权、核定权、检查权、禁止权、撤销权、整顿权、行政处罚权和行 政处分权等监管权的行使，均具有法律效力，具有强制性。可见，政府保险监管是最为广 泛、最具权威的监管，也是最为有效的监管。 ( 二) 保险监管的原因分析 对于保险监管的产生和发展，许多学者都作过理论分析，归纳起来可分为两类2 ，监 管的经济理论和监管的政治理论，其中监管的经济理论又包括公众利益论和公共选择 论。这些理论形成了影响和决定政府监管保险业的指导思想，也构成了保险监管的理论 基础。 1 所谓社会力量包括各种独立的专业评估机构、独立审计机构、社会媒体、保险企业经营活动的相对人、保险企业的 投资人和债权人或普通会众等 2e m b o o t h t h e p o l i t i c a l e c o n o m y o f r e g u l a t i o n b r i t i s h a c t u a r i a lj o u r n a l 1 9 9 7 6 1 保险监管的政治理论 保险监管的政治理论又称为私有利益论。私有利益论的观点认为监管是一个游动的 政治过程，在这样一个过程中，监管总是将利益授予捕获或追逐监管过程的那些政治有 效的群体。该理论认为监管政策是由不同的政治团体的影响而形成的，它认为政治团体 在左右监管政策方面获得的成功或失败取决于有关事件的特性。有关事件的特性分为突 出性和复杂性，突出性指的是有关问题需要专业知识，事件的复杂性会使政治团体因缺 乏相关知识而在该事件上没有发言权，而事件的突出性能使政治团体意识到对有关政策 的影响越大，则其将获得的利益就越大。私有利益论主要是从政治的角度来研究保险监 管问题，突出了政治团体对监管政策的影响。监管的政治理论只对监管政策的形成及其 影响因素从政治的角度做了一些理论分析，但它未能说明保险监管的根源。 2 保险监管的经济理论 ( 1 ) 公众利益论 公众利益论又称为市场失灵论，它认为政府监管的目标是矫正市场失灵，保护消费 者利益，实现经济效益最大化3 。在该理论框架下，监管者充当的是保护公众利益、维护 市场公正和公平的独立仲裁人的角色。 该理论认为市场失灵主要包括四类：市场支配力、外部性、“免费搭车”问题和不 完全信息。保险领域的市场失灵在这四个方面都有反映。具体而言，市场支配力主要指 的是少数保险公司影响它们所交易的商品或服务的价格的能力，造成市场支配力的因素 包括市场准入壁垒、规模经济或范围经济、价格歧视、产品差异等。在存在市场支配力 的情况下，资源配置的效率会受到影响。在外部效应方面，保险市场存在正外部效应和负 外部效应，负外部效应的一个例子是保险活动中的欺诈行为，保险欺诈会使保险成本提 高：另一个例子是保险业的系统风险，邸一家保险公司的财务风险蔓延到市场上别的公 司的风险，如阶梯式破产和挤提等。在信息问题方面，由于保险市场上信息不对称、不完 全，信息的获取也不是免费的，因此会产生“逆向选择”和“道德风险”等问题。比如， 由于信息的不对称，个人和小企业无力评估和监督保险公司的财务状况，他们在选择保 险产品时不知道他们将要购买的保单是“好单”还是“坏单”。保险市场上的信息问题 还有更复杂的方面，即有些信息不是对称与否的问题，而是根本就不存在，比如保险产品 是“定价倒置”的，即在保险产品价格厘定时其生产成本( 赔款和费用) 是不知道的，这种 不确定性更增加了保险市场失灵的复杂性。此外，“免费搭车”是所有公共产品都不可 避免的问题。保险监管本身也具有公共产品的性质，也有“免费搭车”的问题。保险消 费者和保险公司都希望政府提供一定的保险监管，但没有人愿意为之付费，因为某人付 费建立的监管将使未付费的其他人也能从中获益。在这种情况下，每个人都有动力去鼓 励别人建立保险监管制度，而自己却没有动力去建立它。最后的结果是，监管不可能由市 场来自发地提供，而只能由政府来提供。上述种种市场失灵现象，都为政府监管保险市场 提供了充分的理由。 公众利益论能够解释保险监管的必要性，但它不能说明政府应如何进行监管，采取 3 ( 美) 斯凯博( s k i p p e r h d ) 等著，国际风险与保险：环境与管理分析( 第一版) 北京：机械工业出版社，1 9 9 9 9 。 7 何种政策监管。它没有考虑经济现实，因此无法解释监管实践中的一些现象，如政府的 失灵导致监管能力和效率的降低。 ( 2 ) 公共选择理论 公共选择理论将保险监管视为一种经济产品，其产生是各市场团体、保险监管者等 为争取自己的最大利益而竞争和妥协的结果。监管分配由供给与需求共同决定。基于需 求方，公共选择理论认为，由于被监管行业或工业群体拥有比其他群体如消费者更多的 信息，所以市场上公司利益常常更为流行。基于供给方，公共选择论认为，只要来自政 治上更有效的群体的需求比反对它的群体的需求大而强，j | 盔管将由政策制定者供给。与 公众利益论的观点不同，公共选择理论认为是政府介入或监管不是寻求对市场无效和不 公的修正，而是推动市场上强有力团体的经济利益。在公共选择理论的框架下，被监管 行业或工业群体占主导地位，监管可能是被捕捉或追逐的对象，而非行业利益者或非工 业群体如消费者处于从属地位。 公共选择理论较之公众利益论和私有利益论具有更大的说服力。它对政府监管的市 场过程进行了更具体、更深入的分析，它解释了保险监管政策制定的过程和目的。但与 监管政治理论一样，公共选择论对监管产生的根源的解释也不够充分。 ( 三) 保险监管的法律分析 保险监管无论作为一种政府权力还是作为一种制度，其本质都是一个法律问题。竞 争与法制是市场经济的两个主要特征，运用法律手段监管保险市场是体现国家意志的强 制性措施。只有在法制健全、执行严谨的前提下，保险市场才会遵循客观经济规律充分 发挥其在整个市场经济中的作用。基于此，现代国家的保险监管无一例外的都是依法进 行的，这也是最具稳定性和权威性的监管。保险监管的法律根源应在法的价值范畴来寻 找，保险监管已与保险业紧密联系在一起，成为各国保险法的核心内容。 1 保险监管是实现法的秩序价值的必要手段 保险监管法律制度的秩序价值在于以法的强制力规范保险市场以及市场主体的组 织和经营活动，维护保险交易的安全，保障保险市场的秩序和健康发展。从保险监管机构 的设置、保险监管权限的取得到监管内容的界定和监管方式的选择，都离不开保险监管 法律制度。否则，保险市场及市场括动将失去控制和规范，必然导致市场的无序和混乱。 现代市场经济的理论和实践告诉我们，市场并不是万能的，存在着难以克服的缺陷，从 而导致市场失灵，这就要求国家对市场进行适度的干预，以弥补市场失灵造成的缺陷， 国家的适度干预在保险业中即体现为政府监管，而政府监管必然需要法律手段的规制和 保障。因此，保险监管是实现法的秩序价值的必要手段。 2 保险监管是实现法的公平价值的重要途径 由于存在垄断和不正当竞争，导致了保险交易的弱势方的利益无法得到保障，为维 护保险市场主体的公平，则必须通过法的强制力来实现。法律的个基本规则是：权力 必须加以制约。保险损失补偿的职能在一定意义上说明了保险所具有的某种权力因素 即：分配和调节社会资源的权力。同时，保险监管本身也是一种权力，也必须受到法律 的制约。也就是说法律对监管主体及其职权必须给以明确的界定。金融业是一个具有垄 断地位的行业，而保险业作为金融业的一个组成部分同样具有垄断性。保险业所具有的 垄断地位与保险市场的严格准入制度是分不开的，保险机构获取这种特殊法律地位的对 价就是必须接受保险监管，从而达到防止滥用垄断优势及保护处于劣势地位的相对人权 益的目的。从这个意义上讲，保险监管是在保险市场领域实现法的公平价值的重要途径。 综上所述，保险监管是实现法的秩序价值的必要手段，同时也是实现法的公平价值 的重要途径。 二、保险监管的基本模式与国际比较 ( 一) 保险监管的基本模式 由于各个国家国情、传统和现实变革的不同，在实践中，各国保险监管模式的选择也 呈现出很大的差异。根据监管的侧重点和严格程度不同，大体可以分为三种模式。 1 公示主义这是保险监管中最为宽松的一种模式。采用这种模式的国家只对保险 业进行以偿付能力为中心的监管，对保险企业实体不加任何直接监管，只把保险业的资 产负债、经营结果以及其他有关事项予以公布。对于保险机构的组织、险种的设计、资 余的运用由保险人自主确定，政府不进行过多干预。保险业务的实质及其优劣则由被保 险人和社会公众自己判断。该模式的优点是保险业经营环境自由宽松，有利于保险产品 的多样化和保险公司个性的充分发挥：缺点是对信息披露程度要求很高。信息一旦不完 全，公众对于本来就不易准确掌握的保险产品的优劣和保险公司经营业绩好坏的判断就 无能为力了，从而损害了众多被保险人的利益，违背了保险监管的初衷。推行这种监管模 式要求经济市场化、制度化程度很高，特别是要求保险人要有健全的内控机制、良好的 信用意识和职业道德：对于公众要有较高的文化水准和参与意识，有能力对保险公司及 其产品进行优劣判断。英国是公示主义的典型代表，这与英国老牌资本主义( 市场经济) 国家的历史和经济自由主义的思想渊源是不可分割的。 2 批准主义这是一种严格的监管模式，是指国家通过立法明确规定保险企业的设 立、经营、清算等各种监管制度。政府的保险监管机构根据法律规定和赋予的权力，对 保险市场包括保险机构的设立、保险企业的市场行为、保险产品及其价格、偿付能力和 资金运用等进行全面的具体的监管。推行这种模式，国家保险监管机关具有较大的权威 和权力。在保险企业设立时，必须经过政府审核批准，发放许可证：经营开始后，在财务、 业务等方面进行有效的监管：破产清算时，仍予以监管。这种模式的特点在于：当市场机 制不完备时，为保护被保险人的利益，政府凭借其特殊的地位，对保险业进行监督，以此 弥补投保人和被保险人在信息享有上的劣势。但是这样做的一个直接后果便是限制了保 险企业的创造力，产品差异性减小，不能完全满足消费者效用满足的多样性4 。同时，由于 严格限制，致使保险投资渠道变窄，不利于防范和化解随时可能出现的新风险，保险企业 偿付能力减弱甚至不足，从长期来看是不稳定和低效率的。美国是这一模式的典型代表， 这源于美国崇尚个人自由、强调消费者主权的价值观念，严格监管保护了被保险人的利 益。不过，由于美国具有健全的制度约束，近年来有放松监管的趋势。 3 准则主义这是个折中的监管方式，这种方式以偿付能力监管为核心，兼顾市场行 4 孙祁祥：中国保险业：矛盾、挑战与对蓑，中国金融出版社，2 0 0 0 为监管5 ，由政府规定保险业经营的一定准则，要求保险业共同遵守。政府只对保险经营的 重大方面如最低资本额的要求、资产负债表的审查、法定公布事项的主要内容等做出明 确规定，但监管机构仍然可以强迫保险公司修改或撤销有关不合法的保险条件。其特点 在于给予了保险公司一定的自由，又可同时对其进行有力的约束。但问题在于，实践中保 险监管机构对于保险企业是否真正遵守规定，往往仅在形式上加以审查。由于保险专业 技术性强，有关法规很难适应所有保险机构，形式上合法实质上不合法的违规行为时有 发生。如果一旦保险监管当局对不合理保单采取措施，将会引起保险市场的不稳定，有损 保户利益也有害于保险企业的信用和形象。 ( 二) 典型国家与地区保险监管的比较 保险业是个风险性很强的行业。基于其在国民经济中的重要地位和作用，各国大多 建立了比较严格的监管制度。选取具有典型意义的国家或地区的保险监管制度进行比 较，借鉴其先进经验，对我国保险监管制度的建立和完善具有一定借鉴意义。保险发达 国家选取了英国、美国、日本、加拿大等国家，保险新兴国家或地区主要选取了新加坡 和中国香港。 1 保险发达国家的监管制度 保险发达国家主要包括英国、美国、加拿大和日本等西方发达国家。英国实行由议 会立法、贸工部全面监管和保险同业工会自我管理相给合的保险监管制度。美国实行联 邦政府双重监管制度。加拿大金融监管体系分为联邦和省两级，两级之间没有隶属关系。 日本正在改变其严格的行政式保险监管制度。 ( 1 ) 英国的保险监管制度 英国宽松的监管环境与英国保险业的历史及文化信仰有关，对于保险监管，英国自 始便推崇这样一个理念：尽量避免对保险业的介入，消费者需要的是一个健康的竞争市 场。传统的理念使得英国保险监管历来只注重对保险公司财务状况的评估和对评估状况 的信息披露，尽可能避免对保险公司经营的行政干预。市场的良性竞争环境使得保险业 取得了长足的发展，也造就了一个良好的行业自律环境，这又成为了这种宽松监管模式 得以成功的前提条件。 英国的保险监管制度采用“公开性自由”原则，实行由议会立法、贸工部全面监督 管理和保险同业公会自我管理相结合的管理体制。贸工部是国家设立的保险监管机构， 保险监管的具体机构是贸工部下设的保险局。保险局与所在贸工部的其它机构如法律 处、公司调查处和审计处一起，与保险业界的代表机构保持着密切联系。贸工部监管以 保险人的偿付能力为监管中心，对保险费率、保单条款内容和公司所有权等，一般不进 行干预。 英国保险业以高度的行业自律为特色。英国保险体系中来自于行业协会自律监管的 强大力量是与其悠久的保险业发展历史密不可分的，这种自律监管与协调，既可避免国 家监管机构的强制干预，降低监管成本，又可使整个市场保持良好的竞争环境。保险业自 律组织负责各自不同的管理范围。行业自律的主要机构有：劳合社理事会、英国经纪人 5 孙邡祥：保险监管的理论与实践，经济界，2 0 0 j 1 0 委员会、保险推事局、保险人协会、寿险组织协会和个体保险仲裁服务公司等。英国行 业自律管理是在政府宏观管理的要求下产生的，对保险宏观监管起辅助作用。 ( 2 ) 美国的保险监管制度 美国是一个联邦制国家，对保险业实行联邦政府和州政府双重监管制度，联邦政府 和州政府拥有各自独立的保险立法权和管理权。联邦保险局负责联邦洪水保险、联邦农 作物保险、联邦犯罪保险等特定义务。美国各州有自己的保险法，各州保险局在州管辖 范围内行使保险监管权，以保险公司偿付能力和保险投保人利益为主要监管内容，但各 州保险法对承保过程的各环节都有严格的规定，充分体现了美国保险监管的广泛性和严 格性。虽然美国各州的保险法多达5 5 部，但在全美保险监督官协会的努力下，内容上 已无多大差别，各州法院通过对保险法的司法审查也发挥着一定的监管作用。近年来， 美国联邦政府为适应监管的需要，逐渐加强了对保险业的监管。 美国保险体系利用其市场发育比较成熟的特点，在保险监管中引入自发形成的信用 评级的约束，由那些在长期中得到市场认可的信用评级机构根据保险公司的经营和财务 能力进行评级，既为消费者选择购买保险提供咨询，又促使保险公司更为稳健地运行，所 以它们也成为重要的监督力量。 ( 3 ) 加拿大的保险监管制度 加拿大金融监管体系分为联邦和省两级，两级之间没有隶属关系。联邦负责监管所 有在联邦注册的保险公司、信托公司、信用社、福利社以及养老金计划等。其监管重心 是偿付能力，旨在保护投保人的利益。省级监管对象则是在本级注册的保险公司、信托 公司等。其重点是对金融机构的市场行为进行监管。加拿大联邦的监管机构，主要是金 融机构监管办公室( o s f i ) 。该机构成立于1 9 8 7 年，对财政部负责。其前身是银行监管总 署和保险部。该机构对金融行业进行综合监管，负责监管所有银行、在联邦注册的保险 公司、信托公司、信用社、福利社以及养老会。 加拿大金融机构监管办公室的监管方式分为现场监管和非现场监管两部分。现场监 管包括定期对公司进行现场检查，非现场监管包括“入”和“出”两块。“入”是指公 司要定期上报财务报表等，通常为每个季度一次。根据这些材料，办公室会定期给每一个 金融机构评级，此为“出”。定期对公司的评级会及时通知该公司，以便使其对自己过去 段时间的业务表现以及在行业中的位置从监管者的角度进行了解。 加拿大金融机构监管办公室具有一定的监管独立性和适当的起诉豁免权，这样办公 室就能够一切为了金融体系的稳定而实施监管，而不受其它的制约。办公室的监管权限 为：建立适当的财务标准，对市场准入的审批，对金融机构资本金的审查，对机构经营合 规性的检查，如果认为必要，甚至还有权力对有问题的公司董事会进行调整。省级监管机 构为金融服务委员会，主要负责市场行为的监管。 ( 4 ) 日本的保险监管制度 政府对经济管制举足轻重的日本，其保险体系是保险监管与其他金融监管相结合， 并且比较严格。日本到现在为止仍然是世界上监管最为严格的国家之一，它的保险监管 从保险公司的设立、经营、组织变更、破产到保险公司的数目、保险费率、保险条款等 方面，都有非常严格的管制。 日本的保险立法主要是保险业法，包括对保险业的监督法规和有关经营者的组 织及行为的规定。日本保险业的监管部门是大藏省。大藏省内设银行局，银行局下设保 险部，保险部是保险业的具体监管部门。大藏省内设有保险审议会和汽车损害赔偿责任 审议会。日本在1 9 9 6 年新的保险业法颁布前实行行政式监管制度，表现为事前规制和 市场行为监管，从开业审批、业务范围、经营种类及具体条款方面严格管制。1 9 9 6 年新 的保险业法颁布后，保险监管的重心转向对保险人偿付能力的监管，更加注重维护投资 人利益。近年来，同本也对监管目标进行了调整，确立了以放宽限制和扩大自由化来促 进竞争、提高效率的方针，保险监管的重心转向对保险人偿付能力的监管，更加注重维护 投资人利益。 2 保险新兴国家或地区的监管制度 ( 1 ) 新加坡的保险监管制度 新加坡保险监管由隶属金融管理局( m a s ) 的保险署负责。为适应入世后保险市场开 放的要求，自从1 9 9 7 年新加坡加入世贸组织以后，保险署确立了培育一个健全、富有竞 争力以及不断追求进步的保险市场监管目标。新加坡保险监管主要关注三个方面：保险 公司的偿付能力、公正的经营方法和竞争性的服务，它允许管理良好、有责任感的保险 公司有经营业务最大限度的自由和来自于监管部门的最小干预，而对于不能良好地进行 自我调节的保险公司，则给予严格的监管和控制。 近几年来，m a s 在改进和加强保险监管上采取了许多新的举措。一是在监管制度方面 以国际保险监督管理协会( i a i s ) 的1 7 项保险监管核心原则为指导，不断完善保险监管架 构、宗旨和目标，以及保险机构准入、公司治理结构与内控制度、保险机构资产负债管 理和资本充足要求、保险市场行为、法定财务报表、现场检查等监管准则，逐步与国际 保险监管的通行准则和一般趋势接轨。二是在监管方式方面，适应市场发展需要，研究制 定风险资本管理( r i s k b a s e dc a p it a lr b c ) 等新的监管方法和手段，逐步实现由偿付能 力监管( s o l v e n c ym a r g i n ) 向以风险为基础的监管方式( r i s k b a s e da p p r o a c h ，r b a ) 转 变，改变原来对市场行为管得过细的状况，为保险机构创造一个更有效率和活力的市场 空间。三是在监管体系方面，充分发挥保险行业协会作用，对保险机构的日常性监管如市 场行为自律、代理人的市场准入和保险投诉处理等交由相关的保险行业协会负责，形成 政府监管、公司治理和市场约束三位一体的监管体系。 ( 2 ) 中国香港的保险监管制度 中国香港的保险监管机构体系主要由政府一级的保险业监理处、保险行业自律组织 一一香港保险业联会及保险索偿投诉局构筑而成。 成立于1 9 9 0 年6 月的特别行政区政府财政司下属的保险业监理处，代表政府对全 港保险行业进行监管，法律依据是1 9 8 3 年6 月3 0 日实施的保险公司条例。香港对 保险业实行相对宽松的监管政策，保险公司的偿付能力是监管的主要内容。保险业监理 处监管的主要目的在于保护投保人的利益、促进香港保险业的整体稳定。因此，它一贯 所奉行的政策是给予保险公司最大的支持，最少的干预。对保险公司的干预主要体现在 对保险公司财务报表指标的审核、保险公司业务、资产托管及限制保费收入等方面。保 险业监理处除了有权批准保险公司的设立，依法对保险公司履行监管职能外，还要经常 与香港保险业联会、人寿保险从业协会、香港保险学会及香港保险经纪工会等业内团体 经常保持接触与对话。 香港保险业联会是香港保险业界的先驱，正是缘于自律监管制度的推行，香港保险 业才得以蓬勃发展；保险索偿投诉局是保险业界首家推行自律监管的机构，成立于1 9 9 0 年2 月，主要职能是调解人身保单持有人与承保人之问的索偿纠纷。 ( 三) 国际保险监管的发展趋势分析与经验借鉴 在对具有典型意义的国家或地区的保险监管制度的比较与研究中，我们可以看到当 前国际保险监管制度设计的部分共同之处与发展趋势，归纳起来主要有四个方面。 1 保险管制由严格转向宽松 2 0 世纪7 0 年代以来，金融自由化浪潮不可避免地波及到了保险业。无论是保险市场 发达国家还是保险市场新兴国家，保险监管中的管制因素都有放松的趋势，这不仅表现 为保险市场准入条件、保险市场主体经营范围以及保险资金投资领域的放宽还表现在对 保险企业兼并和上市的支持以及对金融混业经营的推动上。放松管制并不意味着放松监 管，随着各国国内经济活动规模的日益扩大和国际间经济联系的不断密切，各国经济体 系中的风险也在迅速增加，所以各国对本国保险业的监管力度仍是不断加强的。 2 监管重心由市场行为转向偿付能力监管 无论是对保险业采取严格监管的国家，还是采取相对宽松式监管的国家，其保险监 管已开始由事前监管转向事后监管，由合同条款和价格监管等市场行为的监管转向偿付 能力的监管，这也表现为多数国家在逐渐实现保险费率的自由化。监管重心转向偿付能 力，实际上也是保险管制放松的重要表现之一。 以偿付能力监管为核心是世界各国和地区保险监管发展的共同趋势和成功的共同 经验。保持公司具备应有的偿付能力，维护的不仅是投保方的利益，也是保险公司的利 益。公司具有持续的偿付能力是公司稳定经营的基础，也是公司所有者的最终目标。因 此，对偿付能力的合理监管符合保险市场各利益相关者的需要。我国也应该积极建立偿 付能力监管体系，实现从市场行为监管向偿付能力监管的转变。 3 保险监管实现法制化 市场经济是法制经济。市场经济条件下的保险监管也注定应依法监管。目前，世界 各国都有保险监管法规，通过法规对保险监管部门的职责和权限进行规定。这些法规同 时也要求，保险监管部门错误的监管行为给被监管对象造成经济损失后，必须依法进行 赔偿。在具体监管实践中，普遍增强了监管法规的透明度，大幅度地减少了“暗箱”操 作行为。 总的看，保险监管比较成功的国家或地区都有着成熟而完备的法律法规架构，并且 随着情况的变化在不断地进行调整，而行政手段的运用则受到了限制和规范。我国要实 现这一转变，就需要根据保险市场现状及国际保险监管变化的趋势，及时修订保险法， 完善现行的保险法律体系，尽快形成套既具有中国特色又符合国际惯例的保险法律法 规体系，同时要加大保险执法监督力度，坚持依法行政，努力提高保险执法水平，为保险 公司依法经营、保险业监管部门依法监管创造条件，为保险业的健康发展创造一个公正、 公平的竞争环境。 4 由分业监管向混业监管转变 当前，国际金融市场资本流动更加频繁，以金融科技化创新为驱动，银行业、证券业 和保险业之间由原来的平行发展向相互间渗透与融合，已成为一个世界性的潮流。金融 机构的业务相互交叉，更加多元化和综合化，且不断向同质化方向发展。越来越多的金融 监管当局顺应了这一变化，从方便客户、提高金融服务业的国际竞争力出发，改革金融监 管体制，由分业监管向混业监管转变。 现阶段我国实行的是分业经营、分业管理的制度。随着保险竞争的加剧和保险信息 化的发展，保险与银行、证券相互渗透的趋势更加明显，由此可能会导致监管交叉和监管 真空问题。对此，保险监管部门要加强与银行业、证券业等监管部门的协调和合作，定期 进行业务磋商，交流监管信息，解决混业经营条件下的分业监管问题，并为向综合金融监 管转变做好准备。 三、我国保险业监管制度的演进历程与保险监管现状 任何理论的研究都不可能完全脱离现实的实践，在对保险监管的理论进行分析和对 保险监管的国别经验进行探讨之后，必须将研究视野投向中国保险监管的现实，这也是 本文研究的重点和落脚点所在。在这一部分，将首先对我国保险监管制度的演进历程作 一简要介绍，然后分析我国保险业监管的现状，根据存在的问题，提出完善我国保险监 管制度的对策建议。 ( 一) 我国保险监管的演进历程 如果不做过细的考量，改革开放后我国的保险监管大体经历了以下三个阶段： 1 恢复发展阶段 1 9 8 0 年至1 9 9 1 年间，中国保险业几乎处于全封闭的经济环境之中。保险市场上只 有四家保险公司。截止1 9 9 1 年底，全国9 8 的保费收入都来自中国人民保险公司，保 险市场呈现完全垄断的格局，当时的保险业在中国只是处于发展阶段的幼稚产业。作为 全国金融主管机关的中国人民银行对全国金融行业进行统一领导和管理，当然是保险业 的主管机关，由中国人民银行非银行机构管理局的保险处作为保险监管机构。尚未制定 保险法，仅有一部临时性的、行政管理性的保险法规保险企业管理暂行条例，保 险监管制度基础十分薄弱。 2 迅速成长阶段 1 9 9 2 年至1 9 9 6 年是中国保险业的迅速成长时期。保险市场新增了五家保险公司， 但保险垄断的格局依然没有多少改变，一些外资保险公司的出现也未能构成对中国保险 业的威胁。保险监管机构由人行保险处升格为保险司，第一部保险法也于1 9