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独立学院的产权关系和法人治理结构研究中文摘要 独立学院的产权关系和法人治理结构研究 中文摘要 在当今，由于人们对高等教育的需求特别是优质高等教育的需求越来越大，而原 有的公办高校又不能满足，在这一背景之下，一种依托优质教育资源但实行民办机制 的新的教育组织形式独立学院便应运而生。 目前我国独立学院的发展非常迅速，由此说明了它具有较强生命力和适应性。但 是由于其产权主体的多元化，不可避免的会引发各种产权纠纷，影响独立学院的健康 发展和各主体及受教育者的正当权利。文章认为各投资主体享有终极所有权、重大决 策权、收益权等，而独立学院享有法人财产权。产权和法人治理结构是相互关联的， 明晰的产权关系是构建合理的法人治理结构的基础，而合理的法人治理结构能够就能 确保各个产权主体的利益。文章认为独立学院的法人治理结构应主要包括决策制度、 管理制度及制衡、约束与激励制度。本文就独立学院产权关系进行分析，并为独立学 院构建合理的运行机制与管理体制提供理论依据。 关键词：独立学院产权关系治理结构 作者：朱玉洁 指导教师：唐斌 独立学院的产权关系和法人治理结构研究 英文摘要 r e s e a r c ho nt h ep r o p e r t yr i g h tr e l a t i o na n dt h e m a n a g e m e n ts t r u c t u r eo f t h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t e a b s t r a c t n o w a d a y sw i t ht h ec h i n e s e sp e o p l e sd e m a n df o rt h eh i g h e re d u c a t i o n ，e s p e c i a l l yf o r t h eq u a l i t yh i g h e re d u c a t i o n ，i sg r o w i n g ，t h ep u b l i cc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e sa r ef a rt om e e t a l t h o u g ht h et i m eo ft h ep r i v a t eh i g h e re d u c a t i o n sr i s i n gi sn o ts h o r t ，b e c a u s ei t so w n r e a s o na n dp e o p l e sa p p r o v a li sl o w , i t sd e v e l o p m e n ti sv e r yd i f f i c u l t s oan e wt l l i n g t h e i n d e p e n d e n ti n s t i t u t e ，a sa c o m b i n a t i o no ft h e s et w o sa d v a n t a g e s ，w a sb o m a tp r e s e n t ，t h ed e v e l o p m e n to fc h i n a si n d e p e n d e n ti n s t i t u t ei sv e r yr a p i d l y , w h i c h a l s os h o w si t sv i a b i l i t ya n da d a p t a b i l i t y h o w e v e r , d u et ot h ed i v e r s i f i c a t i o no fi t ss u b j e c t o ft h ep r o p e rr i g h t s ，p r o p e rr i g h t sk n o t t i n e s sw i l li n e v i t a b l ya p p e a r , w h i c hw i l la f f e c tt h e h e a l t h yd e v e l o p m e n to ft h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t ea n dt h el e g i t i m a t er i g h t so ft h es u b j e c t i n c l u d i n gt h er e c i p i e n t so fe d u c a t i o n t h ea r t i c l e b r i n g sf o r w a r dt h a te v e r yi n v e s t o rc a n h o l du l t i m a t ep r o p r i e t a r y 、m o m e n t o u sd e c i s i o n m a k i n ga u t h o r i t ya n dt h er i g h to fd e r i v i n g b e n e f i te c t w h i l ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t eo w n st h ep r o p r i e t a r yo fl e g a lp e r s o n p r o p e rr i g h t s a n dm a n a g e m e n ts t r u c t u r e sa r ei n t e r r e l a t e d ：t h ec l e a r i t yo ft h ep r o p e rr i g h t si st h eb a s i so f c o n s t r u c t i n gar e a n a b l em a n a g e m e n ts t r u c t u r e ，w h i l ear e a s o n a b l em a n a g e m e n ts t r u c t u r e c o u l dg u a r a n t e et h es t a b i l i t ya n dt h ec l e a r i t yo fap r o p e rr i g h tr e l a t i o n t h ea r t i c l ei n d i c a t e s t h a tt h em a n a g e m e n ts t r u c t u r e ss h o u l di n c l u d et h r e ep a r t ：t h ed e c i s i o n m a k i n gs y s t e m ，t h e m a n a g e m e n ts y s t e ma n dt h er e s t r i c t i v ea n di n v i g o r a t i v es y s t e m s ot h ew r i t t e rp l a n st og i v eat h e o r e t i c a la n a l y s i sf o rt h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t e sp r o p e r r i g h t st op r o v i d ei n f o r m a t i o n ，t h e ni tc a n c o n s t u c tar e a s o n a b l eo p e r a t i o n a lm e c h a n i s ma n d am a n a g e m e n ts y s t e m k e y w o r d s ：t h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t e t h ep r o p e rr i g h tr e l a t i o n t h em a n a g e m e n ts t r u c t u r e i i w r i t t e n b y ：z h uy u j i e s u p e r v i s e db y ：t a n gb i n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权的声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学 或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律 责任。 研究生签名： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文 合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文 外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分 内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：j 她日 导师签名： 日 期：塑里! 支= 垒 期：出凹。毒： 引言 一、研究缘起与意义 引言 2 1 世纪是知识经济时代，人民群众日益认识到知识的力量，由此必将进一步激 发人们对高等教育的需求。虽然我国高等教育近些年来得到了快速的发展，但仍不能 满足人民群众不断增长的对高等教育尤其是优质高等教育的需求。如今人们不仅仅是 要求有学上，而且要求上好学校、好专业。据有关资料显示，中国现在年度教育经费 1 4 0 0 亿人民币合1 7 0 亿美元，世界总的教育经费约为1 1 5 0 0 亿美元，中国约占其中 1 5 ，而中国的学龄人口2 1 4 亿人，占世界教育人口的2 2 ，结果就是中国用世界 教育经费的1 5 培养了世界教育人口的2 2 。1 也是我们常说的“穷国办大教育 ， 国家对教育的投入不足影响了高等教育的发展，而我国的基本国情和现实状况又使得 我们不可能增加对教育太多的投入。教育部部长周济指出：形势要求高等教育要进一 步加快发展，但加快发展又将面临教育经费投入滞后、优质教育资源短缺的巨大困难。 近年来，公办高校的规模、质量和办学方式已经远远满足不了对高等教育尤其是优质 高等教育的需求，且公办高校分布不均衡，可选择的余地也不大，已经达到饱和。而 今后国家财政性教育经费用于高等教育的投入不可能有很大幅度的增长，大力发展民 办教育已逐渐成为必然的选择。民办教育的兴起缓解了教育的需求与供给的矛盾，促 进了由政府为主体的单一办学模式逐步向多元化社会办学模式的转变。但同时我们也 看到了近些年来大多数民办高校生存状况不尽如人意，限于各种因素，老百姓对其认 可程度不高。通常民办高校只能录取公办学校落榜的学生，也造成了老百姓对其的认 识局限于“收费高、质量差”，正当民办高校发展处于瓶颈期时，一种新生教育组织 形式即独立学院应运而生了。 独立学院是社会力量与普通本科高校合作举办的，有效地结合了社会资金与优质 高等教育资源。本文所说的独立学院专指普通本科高校按新机制、新模式举办的本科 层次的二级学院。一些普通本科高校按公办机制和模式建立的二级学院、分校或其他 1 郭娠新制独立学院：产生背景、优势以及产权的分析【j 】南通大学学报( 教育科学版) ，2 0 0 6 ( 2 ) 1 9 2 1 l 独立学院的产权关系和法人治理结构研究 引言 类似的二级办学机构不属于此范畴。截至2 0 0 7 年4 月4 日经教育部批准的独立学院 有3 0 6 所。独立学院与一般的民办高校相比，独立学院充分利用了优质大学的办学优 势、教学传统、师资队伍与管理模式以及社会资金、资源和办学热情，采取民营的机 制，体现出优质高等教育资源与强大社会资源的双重优势，缓解当前和今后一段时间 中长期存在的高等教育供需矛盾。1 产权经济学认为，产权的设置就是对稀缺经济资源的一种配置，它能提高教育生 产效率；通过设置产权，可以减少经济活动中的不确定性和复杂性，进而降低交易费 用。从产权经济学的角度来看，独立学院既有因产权制度的创新而带来的办学的高效 率，又因投资主体的多元化而导致的产权关系复杂与治理结构的特殊，面对这一新生 事物，如果不未雨绸缪，因产权不清而引发的问题就会直接影响办学正常进行。特别 是当资产累积到一定程度，就可能在各办学主体间引发诸多争端。2 产权是确立大学 治理结构的基础，法人治理结构表面上看是廓清各个利益主体分配关系和其他权利义 务关系，但实质上还是为了明晰产权关系。3 产权界定愈清晰，产权主体愈明确，则 外部效应愈低，交易成本愈低，效率愈高。故本文拟就独立学院产权关系进行理论分 析，为独立学院构建合理的运行机制与管理体制提供参考。 二、产权的内涵 产权是原属法学探究的专门问题，随着新制度经济学的创立与发展，产权日益受 到经济学与管理学界的重视。正因为如此，其内涵也发生了变化。产权经济学认为产 权界定清晰是否是决定教育资源配置有效性的根本条件，故各学科、各学者都给出了 自己对于产权内涵的不同见解。中华人民共和国民法通则第七十一条规定：财产 所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利4 。这里的 “财产所有权”即是产权。中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决 定中明确指出：“产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识 产权等各类财产权。从这个界定出发，可以说产权是具有广泛意义的财产权。著名 郭螈新制独立学院：产生背景、优势以及产权的分析【j 1 南通大学学报( 教育科学版) ，2 0 0 6 ( 2 ) ：1 9 - 2 1 2 阙海宝独立学院产权的制度设计与分析【j 1 辽宁教育研究，2 0 0 6 ( 7 ) ：8 1 8 3 3 沈有禄狭义民办教育产权的基础何在一明晰民办学校财产权的主体与权能【j 】扬州大学学报( 高教研究版) 2 0 0 4 ( 2 ) ：2 3 2 5 4 中华人民共和国民法通则【z 】中国法制出版社：北京2 0 0 4 2 独立学院的产权关系和法人治理结构研究引言 学者e 菲吕博腾合s 配杰威齐将产权定义为：“产权不是指人与物之间的关系，而 是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的关系。产权安排确定 了每个人相应于物时的行为规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或 承担不遵守这种关系的成本。川也有学者认为特定财产的产权都是一束权利的，包括 狭义所有权( 终极所有权，广义所有权就是产权) 、占有权、支配权、使用权和收益 权。2 史秋衡、宁顺兰认为，高校产权指的是高校的财产权利，它是由高校财产所有 权、使用权、收益权以及与财产所有权有关的其他财产权利所构成的一组权利束，其 基本内容包括产权主体对财产的权力或职能以及产权对产权主体的效用或带来的好 处，即权能和利益两个部分。3 张五常认为，“一个产权的基本内容包括行动团体对资 源的使用权与转让权，以及收入的用权”。4 产权经济学则认为对于一个产权制度来讲， 完备的产权包括：在权利所允许的范围内以各种方式所使用的权利，即使用权；在不 损害他人利益的情况下可以享受从食物中所获得的各种利益，即收益权；改变事物的 形状和内容，即决策权；通过出租可以把收益权转让给别人或把所有权出售给别人， 即让渡权。 目前各界对产权达成共识的一点，便是产权不仅仅是人与物之间的关系，还包括 了人与人之间的关系。当然人与人之间的关系仍然是建立在人与物之间关系的基础之 上的。其实也就是各产权主体间的权、责、利关系。具体到独立学院，本文所说的产 权是最广泛意义的产权，包括对独立学院的所有有形资产和无形资产的所有权、占有 权、使用权、处置权、让渡权、收益权等一系列权力，其中占有权、使用权和处置权 构成了对独立学院的经营管理权，收益权是行使终极所有权或经营权可以而且必须得 到的回报。产权经济学发现产权具有激励、约束、改进资源配置效率以及使外部性内 部化等功能：在经济运行过程中，若当事人的利益通过明晰产权得到肯定与保护，则 主体行为的内在动力就受到激发，这样产权的激励功能就通过利益机制得以实现，产 权激励作用的程度取决于产权明晰程度，并呈正相关；同时产权还具有约束功能，产 权关系既是一种利益关系又是一种责任关系，从利益关系说是一种激励，从责任关系 朱军文新制独立学院终极所有权归属及其影响探析【_ i 】清华大学教育研究，2 0 0 4 ( 5 ) ：6 8 - 7 2 2 同上 3 史秋衡，宁顺兰高等学校产权分析川教育与经济，2 0 0 2 ( 4 ) l l - 1 4 4 吕小柏独立学院资产归属之探析【j 】武汉理工大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 ( 3 ) ：3 8 6 3 8 8 3 独立学院的产权关系和法人治理结构研究 引言 说是一种约束；通过设置产权，使产权发挥激励与约束作用就能减少资源浪费，提高 经济效率；德姆塞茨指出，产权的一个主要功能就是引导人们实现将外部性较大地内 在化激励。产权的灵魂在于它的实现，其反映的是责、权、利相统一的，以相对独立 的经济利益主体为基础的特殊的权利关系。 三、产权主体的界定 根据国家教育部关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理 的若干意见( 下文简称意见) ，独立学院的申请者( 举办者) 为普通本科高校， 合作者为企事业单位、社会团体或个人。有学者提出，企事业单位、社会团体或个人 是投资主体，是独立学院的资产所有人，不能偏位于“合作者”，如果是合作者的地 位，将会弱化了对资产享有所有权、收益权、处置权的天然地位。1 也有学者认为独 立学院存在着三个管理主体和两个举办主体，三个管理主体分别是政府、母体高校和 资本投资者，两个举办主体是母体高校和资本投资者。2 还有观点认为独立学院产权 不是对其所有权进行界定的静止概念，而是对独立学院不同属性主体( 所有者、经营 者、使用者) 在对不同属性( 占有、使用、收益、处分) 进行使用与经营时的收益关 系的动态描述。3 从这个意义可以说，凡是财产的所有者、占有者、使用者、管理者、 经营者等都是产权的主体。4 对于独立学院而言，产权的主体就很多了，包括政府、 母体高校、社会力量办学者、独立学院及其教职工，独立学院的学生及其家长都应是 独立学院产权的主体。任何事物的矛盾都是分主要矛盾和次要矛盾的，本文认为产权 关系不明主要是在三方之间产生的，其他不构成主要矛盾，就不予论述了。政府的产 权地位，在民办教育促进法中已经作了清晰的规定，不是造成日后纠纷的主要方 面。故本文所指的产权主体是母体高校、社会力量投资者和独立学院本身。 四、治理结构的内涵 任何一个组织都是有其一套治理结构的。对于公司这一常见组织形式来说，其治 1 吕小柏独立学院资产归属之探析【j 1 武汉理工大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 ( 3 ) ：3 8 6 3 8 8 2 雷芳浅议我国独立学院的治理【j 】高等教育研究学报，2 0 0 6 ( i ) ：2 8 3 1 3 阙海宝独立学院产权的制度设计与分析【j 】辽宁教育研究，2 0 0 6 ( 7 ) ：8 1 - 8 3 。文达，郭清泉，张世珊明晰独立学院产权关系及其对策【j 】当代教育论坛，h t t p ：w w w c q v i p c o m 4 独立学院的产权关系和法人治理结构研究引言 理结构指规范公司其一个权利主体( 股东、董事会、高层经理、监事会、其他利益相 关者) 之间的责权利关系，形成相互制衡、相互依赖的组织制度安排，以解决企业法 人财产委托一代理经营中的监督、激励和风险分配等问题。治理结构作为一种制度安 排，目的是通过公司剩余索取与控制权的安排，以解决因所有权与控制权分离产生的 委托一代理问题，尽可能降低代理成本和风险，实现股东价值以及各方面利益的最大 化。 一 而对于法人治理结构这一概念，学术界目前还没有完全统一的结论，而是从不同 角度出发，见仁见智。吴敬琏提出：“所谓法人治理结构，是指由股东大会、董事会 和高级执行人员即经理三者组成的一种权力制衡关系。1 钱颖一则认为：“公司治理 结构是一套制度安排，用以支配若干在公司中有重大利害关系的团体一一投资者( 股 东和贷款人) 、经理人员、职工之间的关系，并从这种联盟中实现经济利益。公司治 理结构包括：( 1 ) 如何配置和行使控制权；( 2 ) 如何监督和评价董事会、经理人员和 职工：( 3 ) 如何设计和实施激励机制。一般而言，良好的公司治理结构能够利用这些 制度安排的互补性质，并选择一种结构来减低代理人成本。 2 梅慎实认为：“公司治 理可以从广义和狭义两个角度理解。从狭义上看，公司治理主要指公司股东大会、董 事会、监事会的结构与功能、董事长与经理的权利与义务以及相应的聘任、激励与监 督方面的制度安排等内容。狭义的公司治理问题实际上主要就是股东与董事会、 董事会与经理之间的关系问题。这种法律结构的关系主要包括三个方面，即委( 聘) 任、激励和监督。广义的公司治理则不仅包括狭义的公司治理的若干方面，同时 还涵括了公司的人力资源管理、企业文化和一切与企业高层管理控制有关的其他制 度。”3 可见，法人治理结构的内涵和外延都极为丰富和广泛。但核心问题包括法人财产 权、决策、执行、激励与约束机制是普遍存在的。将法人治理结构这一概念引入到高 校中呢? 彭宇文在中国高校法人治理结构研究一书中指出，高校法人治理结构， 是指在一定的财产制度基础上，为实现高校的教育目标，就高校内部质量的组织机构 设置及其相互之间的权力配置、智慧与激励等所进行的制度安排，以及对高校与外部 1 吴敬琏等大型国有企业改革：建立现代企业制度【m 】天津人民出版社：天津， 2 钱颖一企业的治理结构改革和融资结构改革【刀经济研究， 1 9 9 5 ( 1 ) 3 梅慎实现代企业治理结构规范运作论( 修订版) 【m 】中国法制出版社：北京， 2 0 0 2 ，第1 8 ：5 页 2 0 0 2 ，第1 2 页 独立学院的产权关系和法人治理结构研究引言 利益相关者等关系进行处理的机制安排。也有文章提出独立学院法人治理结构是指 独立学院作为一个法人所具备的决策、执行和监督体系。独立学院的决策权应由董事 会或者理事会来行使，设立校长，全面主持教学和行政管理，执行董事会的决策，减 少行政干预，监事会负责进行监督，从而形成独立学院的法人治理结构。在本文中， 治理结构采用了彭宇文对于高校法人治理结构的定义。高校法人治理结构主要包括了 决策制度、管理制度及制衡、约束与激励机制。 五、研究的思路与方法 本文主要从产权内涵和主体来展开，深入讨论独立学院的产权关系、分析现状并 提出建议。 论文打算分为以下几个部分： 第一章：引言，包括的主要内容有：问题的缘起、研究的目的、写作的思路与方 法、核心概念的诠释，文献综述等等。 第二章：从产权效率的角度讨论独立学院产生的必然性、发展历程及产权与治理 结构的现状。 第三章：在对独立学院的性质进行界定的基础上，重点讨论对独立学院的产权关 系进行界定。界定的思路主要有三种：第一种是从各个产权主体出发，界定每个产权 主体的责、权、利；第二种是从资本出发，投入独立学院的有形资本、无形资本( 包 括入力资本) 。谁享有对它们的所有权、经营管理权及收益权；第三种是从产权的内 涵这个角度来研究，比如说收益权，是由哪几个主体享有的，享有的权限又是多少等。 本文采用的是第一种角度，这使得对治理结构的分析能够更加简明和方便。 第四章：独立学院的治理结构分析。从产权安排的角度分析独立学院的治理结构。 重点是对各个产权主体的责权利关系进行法学分析。 最后是结束语。 本文主要采用文献和规范研究方法，在综合运用产权经济学和教育法学等理论基 础上完成论文写作。 1 彭宇文中国高校法人治理结构研究【m 】中国社会科学出版社：北京， 2 0 0 6 ，第5 5 页 6 独立学院的产权关系和法人治理结构研究第一章独立学院的发展历程及其产权的现状 第一章独立学院的发展历程及其产权的现状 一、独立学院的发展历程 独立学院的前身是公办大学民办二级学院。1 9 9 6 年率先成立的四川师范大学电 影电视学院是全国第一所公办大学下设的民办二级学院。此后，许多公办大学逐渐自 发地与国内企业、学术团体、公民个人、民办学校等联合创立二级学院。而此等二级 学院的发展是在1 9 9 9 年高校扩招后加快的。公办二级学院的发展为中国高等教育的 扩招做出了很大的贡献，但同时也产生了新问题，针对公办大学民办二级学院发展背 景及其存在的一些问题，教育部以颁发文件的形式，自上而下地将公办大学民办二级 学院规范为独立学院。2 0 0 3 年4 月2 3 号，教育部颁发了关于规范并加强普通高校 以新的机制和模式试办独立学院管理若干意见，对于独立学院举办者、经费来源、 办学条件、办学模式等做出了若干重要规定，而由于原公办大学民办二级学院的背景 复杂，举办方、投资方多种多种多样，经此文件颁布，再加之同年8 月1 9 号教育 部关于对各地批准试办独立学院进行检查、清理和重新报批工作的通知这一文件的 下发，一些不符合规定，不符合条件的学院被停办或整改，独立学院队伍为之一新。 二、独立学院产生的现实必然性 独立学院是高等教育适应社会主义市场经济体制改革，适应日益增长的教育需求 而产生的。党的十四大提出的经济体制改革的多元化必然要求高等教育建立与之相适 应的多样化，必然要求高等教育建立与之相适应的多样化的办学模式。多种经济所有 制形式，国家和社会对高等教育不断增长的广泛性、多样化的要求，决定了今后我国 高等教育的发展必然要走多元化和更加开放、灵活的路子。独立学院的产生弥补了公 办教育和民办教育的不足，扩大了教育消费和投资，减轻就业压力，有效利用了社会 资源，又为公办高校充分挖掘内部潜力，解决面临的办学困境找到了出路，更是进一 步满足了当代人民群众接受高等教育的需求。独立学院可以说是一种找到了满足各方 需求在短期均衡的结合点。1 杨继瑞等高校独立学院市场化运作的经济学分析【m 】西南财经大学出版社：成都， 2 0 0 7 ，第3 9 页 7 独立学院的产权关系和法人治理结构研究第一章独立学院的发展历程及其产权的现状 在引言部分，本文已指出了国家财政、公办高校和民办高校的不足，提出了独立 学院产生的必要性，对此人们已做了多方面的分析。本文将侧重从产权效率的角度来 解读独立学院产生的必然性。产权和效率问题是西方产权经济学的核心问题。现代产 权经济学创始人科斯的贡献之一，是把经济学的注意力引向了产权制度与经济效率之 间的关系。从制度经济学的产权理论来看，私有产权比公有产权更有效率。产权是“经 济主体对财产的权利，更严格地说是一组权利束，即经济行为主体在划分、占有、支 配和使用特定财产时所形成的经济权能及利益关系”。具体来讲，产权具有以下三层 含义：产权是排他地使用资产并获取收益的权利；产权是剩余索取权，谁获取剩余， 谁就拥有资产；产权是剩余控制权形式的资产作用权力。由现代产权经济学关于产权 的定义可推断出，产权明晰可以解决外部性或权利界定不清产生的低效率问题，产权 明晰对从事经济活动的主体能起到激励作用。因此，不同的产权结构，会导致不同的 体制效率，产权清晰对社会经济活动会产生相当大的促进或制约作用，要提高资源配 置效率，降低交易费用，必须以产权的界定为前提。产权界定愈清晰，产权主体愈明 确，则外部效应愈低，交易成本愈低，效率越高。 1 公办高校的产权效率 目前我国公办高校来说，是由国家举办，所有权归国家所有，但在法律上，高校 享有法人财产权，政府作为国家出资人的代表，应将公办高校真正视为具有独立法律 地位的法人实体，既要避免越位干预，直接代替办学者办学；又要避免虚位、不到位， 而致使国有资产流失。现在具体区分和体现国家政府部门的所有权与公办高校法人财 产权是个难点。长期以来，我国教育产权的归属，既是完整而单一的，又是不完整而 模糊的；说它是完整的，就因为它是纯之又纯的国家所有的，除此之外，没有第二个 教育投资主体；说它是不完整的，就因为它除了归国家所有以外，它的占有权、支配 权、使用权、处分权等等往往又是没有明确的界定。1 公办高校是一种典型的国有产 权，理论上产权主体是所有社会成员，而由所有社会成员都来对公办高校的财产进行 直接管理、直接行使其权利的方法在操作上是不可行的，政府作为全体社会的代言人， 就通过代理的方式拥有了公办高校的财产所有权，并行使使用和监督职能。2 政府作 1 张铁明教育产业论嗍广东高等教育出版社：广州， 2 0 0 2 2 赵霖平、焦爱梅，公立高校的产权及效率【j 】高等工程教育研究，2 0 0 3 ( 5 ) 独立学院的产权关系和法人治理结构研究第一章独立学院的发展历程及其产权的现状 为非自然人不会像个人股东一样自觉地关心自身权利的损益，而且也不可能直接对公 办高校进行经营，对公办高校进行经营客观上需要落实到自然人身上。这样经过一系 列的委托代理关系，公办高校的财所有权并没有明确地落实到某一个自然人，而全体 社会成员也自动放弃了公办高校的财产所有权，政府作为一个“虚拟的委托人”，把 它所拥有的对公办高校的控制权委托给了高等教育科层组织中的每一个自然人，其中 每一个层阶上的自然人( 政府官员) 都在不同程度上拥有对公办高校的控制权，这就 造成了公办高校在管理权限和责任上的含糊不清，越位管理的情况也就屡见不鲜了。 而公立高校的内部管理停留在传统的模式上，以学校自我为中心，机构庞大，科层复 杂，对市场尤其是教育消费者的需求不那么敏感和灵活；由于经费的获得比较容易， 经费来源渠道畅通而且有保障，因此缺少经营的动力，忽视资源的配置效率效益，组 织形式单调划一，办学机制机械生硬，公务经费支出和管理成本过高，管理效益较低。 1 同时高校经营者的收益权和控制权也是不对称的，一方面，其努力所创造的效益被 社会全体成员所享受或高校中其他成员分享，因而他没有必要以极大的个人成本来换 取个人收益的零增长：另一方面，如果由于高校经营者的经营不当或工作不努力造成 的高校效益下降不会让经营者收入减少，这就导致了隐瞒真相，以权谋私，偷懒，逃 避责任等现象的出现。 关于花钱办事有这样四句话，笔者认为总结得很有道理，引用如下： “用自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果； 用自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效果； 用别人的钱办自己的事，只讲效果不讲节约； 用别人的钱办别人的事，既不讲节约也不讲效果。” 而对于公办高校来说，是“用别人的钱办别人的事”，可以纳入“既不讲节约也 不讲效果”这一种类型，不少高校产权效率的低下就证实了这一点。 2 民办高校的产权效率 对于民办高校来说，是“用自己的钱办自己的事”，理论上应该是效率高的。然 而任何投资中的资本增值或寻利倾向都是客观存在的，民办高校的投资方正是因为用 的是自己的钱，故急于想收回投资。外部性原理认为，某种产品或服务的提供者如果 1 民办高等学校的校本管理与经营h t t p ：e d u q x l 0 0 c o m h t m v 2 0 0 6 1 1 2 0 0 6 1 1 1 6 1 6 3 9 2 0 1 8 4 s h t m l 9 独立学院的产权关系和法人治理结构研究 第一章独立学院的发展历程及其产权的现状 不能从其提供的产品或服务中获得全部收益的话，他就会缺少继续提供这种不仅对个 人而且对于社会有益的产品或服务。1 而投资教育与投资其他行业不一样，运转周期 较长，短期内想获得较高利润是不太现实的，即使能够获得利润，也不可能获得全部 收益：况且教育是公益事业，不能只考虑经济利益，更重要的是社会效益。而民办高 校的投资方大多忽视了这一点，在自利动机驱使下，每个投资方都在争取自身利益的 最大化，他们过多地干预学校的正常运行，只注重短期利益，而这个归根究底也是产 权方面的问题。长期以来，产权不明晰，利益关系不顺，投资者或是得不到应有的利 益保障，失去积极性；或是以营利为目的，不顾学校的社会利益。所有者与经营管理 者的分工不明确使得民办高校的发展举步维艰，产权效率的低下也使得民办高校的前 途一片灰暗。 而成本的降低也是效率的提高，从成本的角度来考虑，其他类型民办高校的建校 成本相比较于独立学院是很高的，特别是在“品牌”上，独立学院直接享用了母体高 校的品牌优势，而通过世界各名牌高校形成过程我们可以看出，一所民办学校的品牌 要想从无到有，是相当漫长和艰辛的，独立学院这里的成本优势是不言而喻的。对于 其他各方面条件都相似的一所独立学院和民办高校，家长和学生会选择哪一所学校 呢? 答案是肯定的一独立学院。那么其他民办高校在招生宣传上更要加大成本。除此 之外，在师资力量上，独立学院有母体高校的支持，而其他民办高校则需要更多的成 本去聘请教师；在教学管理上也是，目前多数独立学院的教学管理都是委托母体高校 代理的，而这对于母体高校来说是驾轻就熟，成本很低，而其他民办高校则需要自己 组建，这样成本又高了上去。从交易成本角度来看，其他类型的民办高校的建校和运 转费用都是较高的，那么相应的效率也就比较低下了。 3 独立学院的产权效率 相比较于公办高校和民办高校，独立学院的优势在于：虽然产权不明晰仍然是主 要问题，但产权效率较前二者是有所提高的。 独立学院之所以“独 ，是因为其有：独立的校园和基本办学设施，独立的教学 组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，独立法人资格， 独立承担民事责任。 1 阎风娇，对我国民办教育有关政策的经济学分析【j 】-民办教育研究，2 0 0 4 ( 6 ) l o 独立学院的产权关系和法人治理结构研究 第一章独立学院的发展历程及其产权的现状 产权效率的高低可以从三个方面进行衡量： 第一，收益能力，即私人收益率和社会收益率的关系。私人收益率是资源所有 者参与经济活动的盈亏程度，社会收益率则是社会从私人经济活动中获 得的利益或损失。如果不存在外部的或第三方的干预，资源利用的社会 收益率应该等于私人收益率，当然这只是理想状态，私人收益率越是小 于社会收益率，那么就说明产权的效率越低。1 对于民办学校而言，从 投资方的私人经济活动中，私人收益率是低于社会收益率的，故民办学 校的产权效率不高；对于独立学院而言，由于独立学院走了捷径，享有 了母体高校的品牌优势、智力资本，社会力量投资方的私人收益率虽然 仍然是低于社会收益率的，这是由教育的公益性决定的，但是其私人收 益率比其他民办高校却是高的，故从这个角度来说，独立学院的产权效 率相对是高的。 第二，激励能力。在所有权关系极其简单的情况下，即资源的所有者、使用者 与收益者集中于一体时，私人收益与社会收益的关系也包含着产权的激 励能力。1 但是，在所有权与使用权分离后，与资源利用有关的经济主 体，都因所有权的不同实现方式，拥有一定的剩余索取权或收益权。利 益相关者以其特有的方式，评价劳动付出与收益的相关性，从而决定进 一步劳动付出的程度，两者相关度越高，激励程度越高，而激励程度越 高，产权效率就越高。对于公办学校而言，前文已分析过，由于权益的 不对称性，劳动付出与收益的相关度是很低的，而其他类型的民办高校 与独立学院相比，付出更多而收益更小，相关度也是较低的，故激励程 度就低，产权效率就低。 第三，组织能力。随着现代企业制度和现代管理方式的发展，人们逐渐认识到， 在不改变资源所有关系的条件下，通过资产组织方式和企业内部组织方 式可以提高所有权效率。2 投资主体主要是社会力量的硬件投资和母体 高校的软件投资。母体高校为独立学院提供部分教师，帮助独立学院进 行教学和管理，避免社会力量投资者的过度干预，只追求经济利益，保 蒋伏心，周春平，所有权效率；基本含义与影响因素【j 】。经济学家，2 0 0 7 ( 2 ) 2 同上 l l 鍪皇兰堕堕兰壑鲞墨塑鲨塑型竺丝型! 壅笙二兰垫皇兰堕堕垄垦堕堡垒基芏壑竺垫鉴 障独立学院优先遵循教学规律发展；而另一方面，由于独立学院有其独 立性，故母体高校对其只能是提供协助，而不能一切包办，这也避免了 母体高校将自己的意志强加于独立学院，造成“校中校 的情况。从这 一角度来说，母体高校和社会力量投资方相互牵制又相互合作，独立学 院的产权效率是比较高的。 从制度经济学的角度来看，如果一种派生制度的的安排能够保证被政府管理部门 所默认，市场需求者认可，又能促进自己存量资源的合理流动，同时也能给自己提供 某种剩余索取权，这无疑是制度供给者最大的愿望。1 独立学院的产生和发展，母体 高校和政府所付出的相对成本较低；更重要的是母体高校和政府可而言，以获得一定 的经济、社会和政治绩效，对母体高校和政府部门高校独立学院是有一项比较“经济”、 有效率和不对原制度有办学体制造成威胁的制度选择。故不论是政府、母体高校、投 资者，还是社会公众都从这一制度安排中以最小的成本代价取得合意的收益。多方间 的这一关系，可以被视为互赢的博弈，各方面都皆大欢喜。 独立学院的产权现状 独立学院与公办高校的重要区别在于投资的主体不同。公办高校的举办和投资主 体是政府，独立学院的举办者是公办高校，投资主体是公办高校和其他主体共同结合。 独立学院的投资类型决定了它的产权的多元化，也决定了独立学院与公办高校的根本 区别在于产权的归属不同。独立学院的产权是多元的，其产权至少属于公办高校等两 个以上不同的实体。独立学院投资的多元化和产权的多元化对独立学院的运转效率产 生了巨大的影响。公办高校、社会力量投资方和独立学院本身共同拥有独立学院的产 权，产权的功能在于规范国家、举办者、投资者和学校等主体的行为，并对各产权主 体的行为做出合理预期，明确各自的权利义务关系，最终保障民间资本的财产权益和 独立学院的健康发展。虽然民办教育促进法及有关独立学院的意见的出台对 于规范明晰独立学院的产权做了规定，但由于产权问题涉及太多，促进法与意 见中仍有回避现象，并没有完全解决独立学院的产权界定问题；况且各独立学院、 母体高校和社会力量投资者也并没有完全按照规定执行，致使独立学院的产权现状仍 1 杨继瑞等高校独立学院市场化运作的经济学分析【m 】西南财经大学出版社：成都， 2 0 0 7 ，第3 9 页 1 2 独立学院的产权关系和法人治理结构研究第一章独立学院的发展历程及其产权的现状 然是不明晰的： 1 独立学院产权的不合理分割。按照中华人民共和国民办教育促进法( 下 文称促进法) 相关规定，独立学院的申请方( 即母体学校) 及投资主体对 学校不具备所有权，只具有事实上的使用权、占有权，而收益权及处分权受 到严格限制，这就造成事实上的所有权及处分权“主体虚置。 1 2 独立学院的产权结构是比较复杂的“公办 与“民办 兼备，独立学院的产 权主体是多元的，至少有包括公立高等学校在内的两个或两个以上的主体， 各主体间围绕共同的办学目标相互合作、相互监督和约束。由于产权主体之 间产权关系不明晰，意味着谁的权利都没有限度、没有边界，但谁都不能确 保自己的产权，也就等于事实上的“没有产权”。 1 3 从法律上讲，独立学院的资产归学校所有，但实际上在学校的运行过程中产 权是不明晰的。首先是投资方对独立学院的具体投资数额，没有专门机构进 行确认与监管，尤其是母体高校对独立学院的投资主要是无形资产，应对其 进行资产评估，但在实践中，许多独立学院的举办者对此规定不予理睬，没 有请具有相应资质的资产评估机构依法对其作为出资的国有资产进行评估， 甚至对这部分资产根本没有估什么价，这样的结果很可能造成国有资产的流 失，也造成了产权矛盾2 ；其次是对投资方已出资的财产及增值部分不享有法 人财产所有权因而造成独立学院缺乏活力。法人财产权是法人所享有的以经 营管理权为核心的全部财产权的总称。3 促进法第三十五条规定：“民办 学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的资产以及办学积累， 享有法人财产权。”第三十六条规定：“民办学校存续期间，所有资产由民 办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。 而意见也过于强 调对独立学院收益权的控制，影响着产权激励功能的发挥。2 促进法中规 定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取 必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”4 意见中规定 1 阙海宝独立学院产权的制度设计与分析【j 】辽宁教育研究， 2 0 0 6 ( 7 ) ：8 1 8 3 2 文达，郭清泉，张世珊明晰独立学院产权关系及其对策【j 】当代教育论坛，h t t p j w w w c q v i p t o m 3 李颖从“法人财产权”看民办学校的产权关系川苏州职业大学学报，2 0 0 5 ( 2 ) ：2 7 - 2 8 4 中华人民共和国民办教育促进法【z 】中国民主法制出版社：北京2 0 0 2 1 3 独立学院的产权关系和法人治理结构研究 第一章独立学院的发展历程及其产权的现状 了独立学院属于民办性质，故这条规定也适用于独立学院。这条规定是放在 “奖励与扶持 中而不是“学校资产和财务管理”中予以规定的。出资者取 得的合理回报已不是作为出资人的资产收益的回报，而是作为对出资者进行 鼓励的一种回报。1 由于学校是非营利性组织，而出资者出于利润的驱使必定 要获得利润，合理回报的度设定不当也就是收益权不明确，在实践中就引发 了产权矛盾，或是抑制了投资者的后续投资和其他的有意向投资者，或是使 投资者牟取暴利，损害了独立学院及学生的权益，无论哪种结果都是不利于 独立学院的发展的。 目前就有很多独立学院由于各个投资主体权、责、利不明确及对产权不 清的忧虑心理和规避心理，各方都急于创收，索取回报，追求短期效益如： 因陋就简，增招扩招，尽量减少投资，多获取利润，为了减少成本不愿招募 人才、建制教师队伍这些都严重影响了独立学院的长远发展。 4 由于产权不清，权责不明，独立学院就难以独立地承担各种民事纠纷，母体 高校及社会投资方都有可能承受连带责任和巨大的办学风险，2 且投资主体的 利益也得不到法律的保障，会引起与产权相关的权益纷争。 5 产权的最终归属不明确。虽然促进法第五十九条规定了民办学校终止后 的财产清算方式，但并没有明确指出民办学校清偿债务后的剩余财产究竟如 何处理。而中华人民共和国民办教育促进法实施条例也完全回避了对举 办者投入和办学积累增值部分校产的产权及