（财政学专业论文）我国城乡公共产品差别供给的原因分析及对策研究——以义务教育为例.pdf

ab s t r a c t ab s t r a c t t h i s p a p e r p r e s e n t s t h e d i ff e re n c e s o f t h e c o m p u l s o ry e d u c a t io n b e t w e e n t h e c i t i e s a n d c o u n t r i e s t o a n a l y s i s t h e l o n g in fl u e n c e t o t h e d e v e l o p m e n t o f c h i n a b e c a u s e o f t h e d i ff e r e n t s u p p ly o f t h e p u b l i c g o o d s . t h e r e a r e f o u r p a rt s : i n t h e fi s t p a r t , f o l l o w i n g t h e e x p e n d i n g d e f in i t i o n o f t h e p u b l i c g o o d s , w e p re s e n t t h a t , a l l t h e g o o d s a n d t h e s e r v i c e t h a t i n c l u d e p r o t e c t i n g t h e f r e e d o m o r t h e r i g h t s o f t h e p e o p l e a n d i m p r o v i n g t h e a b i l i ty o f t h e p e o p le t o d e v e l o p , s h o u l d b e s u p p l i e d b y t h e g o v e r n m e n t w i l d l y . t h i s p a p e r u s e s t h e e c o n o m i c t h e o ry o f a m a r ty a s e n d e t o d e m o n s t r a t e t h e s ig n i f i c a n c e o f d i s m i s s i n g t h e d i ff e r e n t s u p p l y o f t h e p u b l ic g o o d s b e tw e e n c i t i e s a n d c o u n t r i e s a n d c a r ry i n g o u t t h e s u p p l y w i d e l y . i n t h e s e c o n d p a r t , w e p r e s e n t t h e s e r i o u s a ft e r e ff e c t o f t h e d i ff e r e n t s u p p l y o f s o m e i m p o r ta n t p u b li c g o o d s b e t w e e n c i t i e s a n d c o u n t r i e s i n c h i n a . t h e n w e e x p la in t h e m a in re a s o n s o f t h i s s i t u a t i o n , a n d w e t a k e t h e c o m p u l s o ry e d u c a t i o n a s t h e e x a m p l e t o d e m o n s t r a t e th e p r o b a b l e s e r i o u s a ft e rma t h c a u s i n g b y t h i s p r o b l e m . i n t h e t h i r d p a r t , w e r e v i e w t h e m e t h o d s o f t h e c o u n t r i e s w h i c h s u c c e s s f u ll y s u p p l y t h e p u b l ic g o o d s w i d e ly , a n d a n a l y s i s t h e i r g u a r a n t e e o f t h e s y s t e m a b o u t t h e r e s p o n s i b i l i t y . t h e n w e a l s o t a k e t h e c o m p u l s o ry e d u c a t i o n a s e x a m p le t o d e m o n s t r a t e t h e p u b li c p o l i c y c a r r i e d o u t b y t h e t y p i c a l c o u n t r i e s . i n t h e f o u r th p a rt , w e p o i n t o u t t h e p r e s s u r e o f s e tt l i n g t h e p r o b l e m i n t h e d i ff e r e n t s u p p l y o f t h e p u b l i c g o o d s b e t w e e n c i t i e s a n d c o u n t r i e s . t h e n w e t a k e t h e c o m p u l s o ry e d u c a t i o n a s e x a m p l e t o g i v e t h e p o l i c y p r o p o s a l w h i c h c o u l d a l s o b e u s e d i n t h e d i ff e r e n t s u p p l y o f o t h e r p u b l i c g o o d s . k e y w o r d s p u b l i c g o o d s p u b l i c f i n a n c e c o m p u l s o r y e d u c a t i o n t r a n s f e r p a y m e n t s 1 1 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、保存、使用学位论文的 规定， 同意如下各项内容:按照学校要求提交学位论文的印 刷本和电 子版 本;学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、 缩印、 扫描、 数字化或其它手段保存论文; 学校有权提供目 录检索以 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与借鉴的分析方法，分析这种差距在我国的现状以 及不断增大这种差距会带来 的不利影响， 然后通过对国 外相关问题的研究情况，提出 适合我国的解决方案. 论文由四章组成:第一章，从公共产品的经济学理论角度来阐释其普遍提 供的福利含义，其中义务教育资源作为人力资本在经济增长中具有特殊的重要 地位。然后从人类生存权与发展权和社会福利最大化角度，说明现代社会公共 产品普遍提供所具有的重要意义。 第二章，分析了我国目 前公共产品城乡差别提供的现状，特别是运用代表 性的义务教育资源供给的统计数据说明我国现存的公共产品投入体制存在的不 足。之后又分析了造成我国当前公共产品差别提供的原因和负面影响。 ， 虽然 改 革开 放以 来， 农 村 居民 在 我 国 总 人口 中的比 重已 有明 显 下 降 . 但 是 根 据第 五次 人口 普查数 据， 这 一 比值仍然高达 6 4 %. 引言 第三章， 从成功实现公共产品普遍提供的发达国家借鉴相关政策和实践经 验，特别是在义务教 育普遍提供上的经 验出发， 找出 他们在提供义务教育制度 上的共性，为针对我国目 前的公共产品供给现状提出政策建议提供依据。 第四章， 在总结我国公共产品差别提供问题的严重性和解决问题的紧迫性 的基础上，结合我国 当前义务教育制度的改革要点 及前述的相关理论和国际经 验提出在我国尽快实现普遍提供义务教育的政策建议。 三、研究方法和其他问题的说明 本文采取规范分 析与实证分析相结 合的方法研究问 题。对城乡义务教育差 别提供的分析本身就带有价值判断和规范分析的性质，所以可以归于规范分析。 同时，对于我国义务教育普遍提供的发展建议， 采取以理论实证为主、先分析 后归纳的方法提出。 另外在研究城乡公共产品的供给问 题时，借鉴国外公共财政的经验，结合 中国的具体国情， 运用国外的理论和方法，得出 适合我国的可行性建议。 需要指出的是，由于我国有关公共产品供给没有很详尽的统计数据，因此， 本文在运用相关数据进行例证时遇到了 很多困 难， 还存在很多不尽如人意的地 方。另外，由于笔者自身的研究能力有限，在公共产品普遍提供的政策建议方 面还存在很大的完善空间。 第一章 公共产品普遍供给的经济学理论 第一章公共产品普遍供给的经济学理论 本文专门研究如何解决公共产品城乡差别供给的问 题，为此，先从经济学 理论角度来阐 述公共产品普遍提供的社会经 济意义。作为全文的理论基础部分， 本章首先提出 公共产品的扩展概念， 提出 凡是涉及保护公民自 由， 保障公民 权 利，以 及使公民基本发展能力改善的公共产品与劳务均须由 政府保障并实行普 遍供给的观点。接着，按照阿玛蒂亚 森的自由与经济发展理论，进一步深入 论证公共产品普遍提供的合理性，尤其是对公民自由与发展的重要意义。 第一节公共产品 概念的扩展 公共产品，又称公共产品 或服务， 是相 对于私人物品或服务而提出的 概念。 保罗 萨缪尔森为公共产品提供了 一个经典的定义:“ 公共产品是指那种不论个 人是否愿意购买，都能使整个社会每一个成员获益的物品。 ”即 每个个人消费这 种产品不会导致别人对该种产品消费的减少。 从经济学的角度来说，公共产品具有非竞争性消费与非排他性消费 两大特 征。所谓的非竞争性消费是指，一旦公共产品被提供出来，对该物品的消费者 的增加并不引 起该物品边际成本的增加，即在一定范围内其边际生产成本、边 际 拥挤成本 均为零，因而对该物品的消费具 有某种意义上的 普遍性。 所谓的非 排他性消费，是指公共产品具有极强的外部性，一旦提供出来便在一定范围内 不可能 或不容易排除公众对此公 共产品的消费。 严格地说， 这包括三层含义: ( 1 ) 任何人都不可能不让别人消费 它，即使有些人有心独占 对它的消费，但由于或 者在技术上是不可行的，或者虽然技术上可行但成本却很高，因而是不值得的; ( 2 )任何人自己 都不得不消费 它，即使有 些人可能会不情愿， 但却无法 对它加 以 拒绝; ( 3 ) 任何人都可以 恰好消费相同的 数量。 如果 进一步分析，公共产品还可以分为纯公共产品和准公共产品: 一般来 说，同时具有消费上非竞争性和非排他性两个特征的产品就是纯公共产品，有 时也称为公 有公益类产品，如国防、治安、 法律、空气污染控制、 防 火、 路灯、 天气预报和大众电视等。但是， 有些公共产品实际上并不同时具有非竞争性消 第一章 公 共产品普遍供给的经济学理论 费与非排他性消费两大特征，或者只具有上述两个特征中的一个，非竞争性消 费或非排他性消费，理论上把这类公共产品称为准公共产品，它因为带有公共 产品的某些特征而区别于纯粹的私人产品。例如准公共产品包括高等教育、文 化卫生、城市绿化、基础设施等社会公益事业。 那么，像义务教育、基础免疫服务等应该属于哪种公共产品?在理论界一 直存在争议。以义务教育为例，不少学者将义务教育看作是纯公共产品，理由 是:( 1 ) 义务教育具有积极的 外部性 特征，( z 义务教育也具有拥挤性特征，( 3 j 义务教育是可以实现价格排他的产品。然而，尽管如此，还是有学者认为，义 务教育不是纯粹的公共产品，不过与其他形式的教育 ( 如职业教育、高等教育) 相比，义务教育无疑最接近纯公共产品而已。 笔者认为，在现代社会，严格按照经济学分类标准规定政府应该提供的公 共产品范围，无疑具有局限性。例如，在市场机制作用下， 某些 特殊商品与劳 务不能达到普遍提供状态，一些最重要的社会目 标人权保障，社会收入分 配平等化等，便无法顺利实 现。于是，政府就要承担这些产品和劳务的普遍供 给。这一事实本身说明，这些特殊商品与劳务实际上已 经具有了“ 公共产品” 或 “ 准公共产品”的性质。仍以 义务教育为例，如果仅简单地将教育投资视为 生产性投资，即个人通过教育投资可以提高自己的人力资本存量，进而提高个 人的生产能力，使个人在市场经济和非市场经济中的决策效率得以改善，最后 导致个人经济收入提高。 那么， 在这个意义上，教育， 甚至基础 教育都可以视 为私人产品，通过自由竞争的市场过程就能实现供求均衡，而无须政府干预这 个市场。然而，随着人类自 身的发展，社会经济的发展，越来越多的人认识到， 不能简单地把教育仅仅看作经济增长的工具单纯强调它的手段性质;发展 教育本身就应该成为人类的 重要目 的，即教育，特别是基础教育与健康、自由 一样，是人之与生俱来的天赋权利。由此进一步推知，既然是人所必须具备的 东西，对它的提供就不需要任何合适与否的理由，就要以普遍提供为原则，如 果市场不能有效提供，那就让政府组织提供.逻辑上讲，公共产品一般都要由 政府组织生产与提供;同样符合逻辑地是，只要政府承担义务予以 提供的产品， 实际上已 经成了公共产品。 这样， 便把公共产品的概念扩大了 许多。不过，这 种扩展具有重大的社会经济意义。 进一步研究表明，那些特殊的需要 “ 普遍提供”的产品与劳务，如义务教 育、基本医疗保健、安全饮用水的供给、最低限度的通讯设施使用等等，直接 第一章 公共产品普遍供给的 经济学理论 地、间接地影响社会成员间的实际的收入分配状况。 那么，政府对这些产品、 劳务负有普遍提供的责任， 政府集中体现的其公共财政的 社会收入再分配，调 节社会财富分配格局的职能。政府负责提供上述产品与劳务，保证每个社会成 员获得消费这些产品与劳务的基本权利，客观上有助于提高、改善每一个公民 基本的生存能力、 就业能力、发展能力。实现对上述产品的 普遍提供，可以 使 那些即使是处于社会底层的社会成员及其子女，也不会因为其家庭的财务约束 而丧失最低限 度的 人力资 本投资的机会， 进而使得 大部分社会成员间不断缩小 收入差别，以 及因为收入差别引发的其他经济能力的差别.尽管贫富差距、社 会分层无法避免，经济社会也无法消除个人之间和团体之间的不平等现象，但 是如果将上述特殊的公共产品的普遍提供作为一种长期的社会政策，大部分社 会不公平状态还是能 够得到相当程度的改善。 目 前，各国政府逐渐重视本文前面所强调的特殊公共产品与劳务的普遍供 给问题，因其还与国家的经济发展、社会和谐有直接关系。英籍印度裔经济学 家阿玛蒂亚 森利用他的 “ 自由与发展理论”对此给予了全面论证。 第二节阿玛蒂亚 森的自由与经济发展理论2 1 . 2 . 1 自由与经济发展的 基本联系 阿玛蒂亚. 森认为，狭 义的发展观仅仅局限于物质生 产和个人消费改善方 面， 把研究的注意力集中在现代化、工业化发展、 g d p 增长等实际上属于经济增 长研究的范畴。 物质改善尽管属于经济发展状态的 一个重要的外在表现，但是 对于在较低发展水平上即能 免于饥饿、贫困的 大多 数人们 而言，物质改善不是 本源要求，也不是永恒目 的。 森认为: “ 发展可以看作是扩展人们享有真实自由的一个过程。 ”( 动态性、 渐进性、真实性，目 标 享有自由。 ) 之所以“ 自 由 在发展过程中居于中心地 位” ，他论证:( 1 ) 通过发展， 实现人的自由的 主体地位; ( 2 )发展程度的评价 要以人们拥有的自由 之增进 程度为标准; ( 3 ) 自 由也是发展的手段。 他指出: “ 人 们可以成功地实现什么受经济机会、政治自由、社会权力、促进良好健康的条 久 阿玛蒂亚。 森， 以自 由 看特发展 ，1 9 9 9 年 第一章公共产品普遍供给的经济学理论 件、基础教育以 及对于开创性行为的鼓励和培养等等因素的影响。提供这些机 会的制度性安排， 又取决于人们对其自由的实施，即人们是否运用其自由来参 与社会选择、参与促进这些机会发展的公共政策. ” 类似的提法在以 往文献中也出 现过， 例如， 物质生活的明显改善只有在经 济水平极低的情况下才能视为一种所谓的发展。只有在 “ 一 早些阶段，任何 经济增长可能就是发展。 ” 又如，经济增长有利于人们生活质量的改善，使潜在的自由选择能力不断 增强，但是基于这种能力之上的开创性活动能否成为现实则取决于社会制度的 调整。 所以，( 基于量上改变的)人们社会生活的质的变化不是单纯经济增长所 能完成的，需要社会变革与之相配合才行。因此， 最简单的经济发展定义，如 迈耶所云: “ 增长加变革等于发展。 ” 再如， 世界银行专家把经济发展定义为， “ 包括物质消费、教育、医疗卫生 和环境保护等内 容的生活水平的持续提高。从更广泛的意义上讲，发展还应包 括机会的更加平等，以及政治自由与公民自 由。因 此，经济发展的总目 标就是 人民不分性别、信仰、宗教、种族、 地区和国家， 在经济、政治和公民 权利上 的提高。 ” 森的重要贡献在于，全面研究了自 由与发展的内在关系，指出自 由既是发 展的根本目 标，又是发展的手段，还是发展程度的标志。 1 . 2 . 2 以自由看待经济发展 通常人们会把财富增长视为生活中最重要目 标，因为财富有助于人们在不 同 程度上实现他所希望实现的目 标。 这是财富的 工具性，但其本身的 意义则取 决于人们希望利用它要实现的目 标。 古希腊学者亚里士多德曾说: “ 财富显然不 是我们追求的东西， 因为它只是有用， 而且是因为其他的事物而有用。 ” 有些人 把发展等同于财富增长，作为一种发展观，实际上就表现为仅仅关注财富的工 具性。 但是， 财富 有其局限性最大的 局限 性就 是， 无论拥有多少财富， 你 也不可能 长生 不老。 就这个意义而言， 人们希望发 展与追求财富增长并不是等 同的事情。 鉴于 财富 多 少与“ 好日 子” 免于饥饿、 免于贫困， 更自 由 地生活等) 并不严格挂钩， 所以 享受 “ 好日 子” 就应该， 也能 够，超越发展即增加财富 这 个简单目 标。 第一章公共产品普遍供给的经济学理论 森发现， “ 扩展我们有理由 珍视的那些自 由，不仅能使我们的生活更加丰富 和不受局限，而且能使我们成为更加社会化的人，实施我们自 己的选择，与我 们生活在其中的世界交往并影响它。 ” 这就是另一种发展观， 把发展与享受生活 ( 自由 地享受不同生活之间的差异) 联系在一起，而享受生活就需要更多的自 由，于是以自由看待发展的观念就是合理的。 如果从不自由的角度分析问 题，国际比 较证明，经济增长、经济发展更多 地与友善的经济、社会、政治环境，而不与严厉的政治管制相一致。当公民的 基本权利被剥夺，政治自由被剥夺，即使他们没有物质上的贫困带来的痛苦， 他们同 样是不快乐的。森指出，就经验观察看，越是民主、自由的国家，集体 的贫苦、生存危机发生的可能性就越低。大范围粮食危机、人道主义危机从不 曾 发生在任何类型的民主国家， 而它们曾 经发生在6 0 年代的中 国，发生在许多 非洲的集权国家。最近特别受人关注的是发生在北韩的迟迟不能解决的粮食危 机， 进一步印证了森的观察。 对此，森解释说，稳妥的经济发展过程一般要求 社会保障系统、社会应急机制同步发展，而社会保障、社会应急等，被认为是 奢侈品，还是必需品，则取决于政治选择性质。一般情况是，民主国家中公民 参与政治的自 由 度较高，迫使、 诱导政府在建 立社会保障制度方面表现出 较强 的积极性:而在独裁国家，鉴于统治者本身没有可能受到任何经济灾难影响的 顾虑，而公民 又无法通过政治途径反映自己 的要求，结果发展进程中社会保障 系统就被忽略了。由 此可见，自 由、 政治自 由 对经济发展具有重要意义。 按照森的 看法，即使人们享受较好的物质生活，但是如果没有，或被剥夺 了，自由、特别是政治自由，也就在社会生活中受到了限制，甚至是压迫性的 限制.在森看来，人要求全面发展，人要求有获得成功的机会，而这两项重要 要求都直接关系到个人的自由状况，也是判断经济、社会发展的标志。 1 . 2 . 3 森的工具性自由概念 森认为， 经济发展既是为了 扩大人们的 真实性自由 发展的目 的， 又要 以 不断扩大的自由为主要手段 发展的根据。为此，提出工具性自 由的概念。 所谓工具性自 由，就是那些能够直接、间接帮助人们按照自己 的合意方法生活 的自由，这些自由相互关联，而且互相促进。按照森的看法，工具性自 由 多种 多 样， 大致可以 划分为 5类: 政治自 由、 经济条件、社会机会、透明性保证以 第一章 公共产品普遍供给的经济学理论 及防护性保障. 这些工具性自由，也可以 视为公民的基本权利:( 1 )政治自由，参与社会 选择的 权利，具体表现为选举权、公民 权、言论自由、 信仰自由等。( 2 )经济 条件， 享有为生产、 消费、 交换 而运用自己的、社会的经济资源的机会的 权利。 ( 3 ) 社会机会，获得社会教育、公共卫生以及其他社会安排提供的各种利益的 权利。 ( 4 ) 透明性保证，要求各项经济制度、法律条例等的贯彻都必须以公开 形式进行的权利，这种透明 性保证有助于所有社会成员有一样的预期环境并有 效防止政府官员的腐败。 ( 5 ) 防 护性保障，要求所有社会成员同 样有效地获得 社会生活安全网的利益的权利。 工具性自由，在发展进程开始后最初阶段就应该提供，即由 社会予以 安排， 表现为扶持过程。不过， 在一些发展中国家，政府认为须先经过一段发展并待 国民收入有一定提高后方可提供。森认为，就有关国家经验看， “ 扶持导致的过 程作为 一条发展道路所取得的 成功， 确实指明了一个国 家不必等到富 裕起来后， 才开始争取基本教育和医疗保健的迅速扩展。 ” 一 “ 扶持导 致的过程是在提高 生活质量上迅速成功的处方， 这具有很重要的政策意义， 但是，也存在极好的 理由， 去进一步争取更广泛的 成就， 包括经济增长和提高生活质量的 通常指标。 ” 现 代政府的存在的基础之一便是促进民 众的发展， 一个不能促进民 众发展 的政府是不能长期存在的， 政府的基本任务之一便是提供大量的公共产品，例 如环保、基本免疫保障、 义务教育等来保障民众的自由 权利。这些公共产品的 提供，以森的理论看来就是必须保障的工具性自由，即通过普遍的公共产品提 供，来 提高社会总福利。 之所以 在经济发展初期， 就通过扶持过程把基本的工具性自由安排、提供 给所有的社会成员，是因为经济继续发展的速度与质量，在极大程度上取决于 己 经取得的经济成果是如何使用的。 例如，韩国、中国的台 湾，在经济发展过 程比较注意加强社会政策调整， 社会保障制度建立，给公民更多的政治自由、 社会机会，这些国家、地区的 人的寿命预期值提高较快。在韩国受到东南亚金 融危机冲击时，国民表现出的团结足以说明该国的发展政策是成功的。 第三节 现代社会公共产品普遍供给的意义 现代文明社会认为，生存权和发展权是首要的人权，也是享有其他人权的 第一章公共产品普遍供给的经济学理论 基础;没有生存权和发展权， 其他一切人权均无从谈起。 所谓生存权，是指在一定社会关系中和历史条件下，人们应当享有的维持 正常生活所必须的基本条件的权利。它不仅指个人的生命在生理意义上得到延 续的权利，而且指一个国家、民族及其人民在社会意义上的生存得到保障的权 利;不仅包含人们的生命安全和基本自由 不受侵犯、 人格尊 严不受凌辱，还包 括人们赖以生存的财产不遭掠夺、人们的基本生活水平和健康水平得到保障和 不断提高。所谓发展权，是生存权的延伸，是个人权利和集体权利的综合。作 为个人权利，发展权是指国际 人权文书确认的各种权利的总 和，即每个人和所 有人民有权参与、促进并享受经济、政治、文化和社会发展。作为集体人权， 则是指各国特别是发展中国家在经济、政治、文化、社会等方面获得进步与发 展的权利。 生存权和发展权是其他人权实现的基本前提。只有获得有可靠保障的生存 权和发展权，才有条件在必要物质生活的基础上有效行使其他经济权利、政治 权利、文化权利和社会权利等。正如马克思、恩格斯所指出的:人们首先必须 吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。 据此，本文阐释在我国普遍提供公共产品的社会经济意义。 i . 3 . i 公共产品的普遍供给是生存权和发展权的体现 在人们强调生存权和发展权问题时，发展机会的公正平等被视为发展权得 以实现的基础。因为它是当前及可以预见的将来最为公平的平等原则，也是可 以普遍推行的原则。从社会主义制度的实质来说，全体公民都具有公正平等的 发展机会，发展权得以实现具有了制度化的基础。而义务教育即是政府为保证 机会的公正平等所做出的措施之一，更应受到国家财政的大力支持。 以义务教育这一公共产品为例，国家对居民普遍提供义务教育，是对居民 发展权的尊重。 世界人权宣言第2 6 条第2 款规定: “ 教育的目的在于充分发 展人的个性并加强 对人权和基 本自由的尊重。 ” 马克思认为，社会成员中受过教育的人会比愚昧无知的没有文化的人带来 更多的好处。 他说: “ 要改 变一般人的本性， 使它获得一定劳 动部门的技能和技 巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育和训练。 ” 大量的实证材 料充分显示了受教育的程度与人们日后的工作和幸福程度的紧密关系，因而人 第一章公共产品普遍供给的经济学理论 们越来越重视受教育权的平等性。受过较多教育的人与受过较少教育的人相比， 具有更多、更好的就业机会，生存权更有保障，发展更有空间。这一点 在知识 经济增长、 科学进步的现代社会已日 渐明 显。 “ 在美国，高中未毕业的失业率， 是大学失业率的6 倍。 在英国， 接受过大学教育的人比 一般的人在3 0 , 4 0 岁时 被解雇的可能性小5 倍。 ” 在现代社会，是否接受教育、受教育程度如何己 成为影响公民就业，乃至 生存与发展的重要因素，只有 “ 一个有知识、有技术的人， 才能拥有和他人平 等竞争的能 力， 才有机会获得充分发展。 ” 受教育权追求的是人的生存与发展，即 通过教育来促使公民个人掌握生存 的知识与技能、促进人的个性、才智和身心的发展。 教育是以每个人的生存与 发展为最高目的， 通过对人的教育造就一个理想的社会，从而间接的促进整个 社会的发展。而社会发展的最终目的也是为了 个人能更好的生存与发展。 公共产品的普遍提供体现的是政府财政维系社会稳定发展的职责。普遍提 供体现的是公正，一般来说，认为自己 受到不公正对待的人试图犯罪或颠覆社 会的概率更高，因而公共产品的普遍提供会减少由于不公正造成的司法、警察 等的公共支出、减少社会的不安定因素，从而减少社 会总福利的减损，维持社 会、经济的正常运行、发展。而义务教育的普遍提供，正是社会发展的一种平 衡器、稳定器，它能促使处于弱势状态的人群向上层流动，增进社会平等， 促 进社会稳定。因为，教育平等作为目的本身，己 经被人们当作削弱经济和社会 不平等的一种手段来对待。因此，政府财政对义务教育这一公共产品进行普遍 提供既是其作为公共产品的提供者的职责所在，又可以最大限度提高人力资本 收益、保证基本的社会公正，维持社会的稳定。 1 . 3 . 2 公共产品普遍供给的社会福利最大化含义 由于一切经济活动的后果最终都通过社会总福利体现出来，因此可以选择 社会总福利水平作为衡量政策后果的标准。此处，社会总福利定义为全社会消 费者从初始期开始的无限期限内的贴现效用之和。公共产品的普遍提供是公 共 政策的一个基本形式， 公共政策在关心人的 全面福利的同时，必须把经济福利 放在优先考虑的位置， 正确处理好经济福利、政治福利和文化福利之间的关系， 正如前面己经指出的，在经济福利、政治福利和文化福利三者的关系中，经济 第一章公共产品普遍供给的经济学理论 福利是最基本的福利，是其他两类福利的基础. 例如，公民 有受教育的基本权利，这是宪法所规定的，体现出政治福利和 文化福利的双重含义。而政治福利和文化福利是在经济福利的基础上产生和发 展起来的，前者的发展水平受后者所制约，尽管政治福利与文化福利有一定的 相对独立性，但它最终是由经济福利所决定的，有怎样的经济福利就有怎样的 政治福利和文化福利，政治福利水平与文化福利水平虽然也有超越或落后经济 福利水平的时候，但这种现象只是暂时的.终究要回到或赶上经济福利的水平， 因此，公共政策在考虑社会福利问 题时，必须优先考虑经济福利问 题。公共产 品的普遍提供作为一项公共政策而言， 其基础也是经济福利的最大化， 促进政 治和文化福利的最大化，政治和文化福利也同时会推动经济福利的优化，最终 实现社会福利的最大化。这也是森的以自由看待发展的含义之一。 人们还发现，公共产品普遍提供与社会发展之间具有互相促进的关系。仍 以义务教育为例，一个国家只有坚实的经济基础支持，才有可能实行普遍的 义 务教育;而普遍的义务教育可以提高全体公民的人力资本存量， 最终体现在经 济增长的实现上，而经济的增长又为进一步的普及义务教育提供了保证。 第二章 我国 城乡公共产品差别供给的现状与 成因 第二章我国城乡公共产品差别供给的现状与成因 在我国，长期以来，社会决策者往往容易形成一种忽视城乡差别的“ 城市 中心”的 价值取向，使得国 家的公共政策往往优先满足和体现城市人的利益， 忽视处于 弱势地位的乡村居民，如计划体制下的粮油供应政策、就业、医疗、 劳保等各 项社会福利，等等。虽然目 前 社会条件发生了很大变化，但作为一种 思维定势，城市中心论的价值取向仍然有较大的惯性，广泛潜存于社会决策之 中。 本章比较全面地分析我国存在的城乡公共产品差别供给的现状， 较为深入 地研究这个问 题产生的基本原因。城乡公共产品差别供给表现在许多方面，本 章的分析内容均有所涉及。不过，本章重点剖析了义务教育领域中存在的上述 问题，目 的在于以典型例子说明问题的严重性程度。 第一节我国城乡公共产品差别供给的现实情况 根据中国人民大学劳动人事学院教授郑功成的研究，在福利项目 支出方面， 占全国人口约2 0 % 左右的城镇居民占有全国财政性福利支出的9 5 % 以上的份额; 而占全国 人口7 5 % 以上的乡村居民的财政性福利支出不足全国福利性支出的5 % a 在我国，城乡的公共产品供给存在巨大的差别，这种差别体现在社会保障、 公共援助、公共安全、公 共医 疗、义务 教育等方面， 其中以 公共医疗、 义务教 育领域问题尤为严重。 2 . 1 . 1 城乡居民社会保障供给差异 我国 社会保障实行城乡二元体制，占 人口比例较小的城镇居民占 有社会保 障资源的8 0 %以上，广大农村居民 仅仅占 有不到2 0 %的资源。致使我国 城镇职 工的社会 保障费用越来越高，超出了企业和社会能够承受的水平:而占中国劳 动力绝大多数的农民工、乡镇企业工人和农民却几乎与社会保障制度无缘。这 种分配上的不合理，特别是社会救助制度的不完善，造成农村贫困人口 及边缘 性群体生活越来越困难。 第二章 我国 城乡公 共产品差 别供给的现状与成因 2 . 2 . 1 二元经济结构和城市化取向 刘易 斯认为， “ 二元结构” 的 形成，是因 为国民 经济由 存在差异的 传统自 给 自 足的农业经济体系和城市现代工业体系两大部分组成。并且，发展中国家中 的农业部门存 在着生产率极低的过剩 劳动力， 为现代工业部门的 扩张提供了 丰 富的廉价劳动力，推动了经济的发展。 又由 于在劳动生产率方面， 工业部门远 远高于农业部门，从而使得工人工资 水平远远高于农业工资水平。 这就相当于 牺牲了 农村的 利益来发展经济， 造成了 发展中国家在城乡的发展上存在着差距。 以 至于在之后的公共产品供给上， 政 府也是 采取城市取向政策， 各种公共 产品 的供给都向城市倾斜，致使农村在社 会保障、公共援助、公共医疗、义务教育 等方面都与城市存在着巨大的差距。 以 义务教育为例。由于中国 地域宽广， 幅员辽阔，东部、中部与西部之间， 沿海与内 地之间，中国的经济、政治及文化发展极不均衡。社会发展的 不平衡 导致了历史、 经济和文化的差异，并导致了 教育发展的失衡。长期以 来， 壁垒 森严的城乡二元体制在一切公共资源分配方面都不遗余力地向 城市倾斜， 教育 投入也是毫无例外地 “ 以城市为中心” 最终 形成了 城乡二元教育格局 城市 的教育国家办，农村的教育则靠教育费附加和各种名目的教育集资转移到农民 身上。东西部地区差异和我国城乡的二元性结构相互交织在一起，使得我国义 务教育资源配置呈现出严重失衡状态.由于教育资源的配置在过去的 运行中更 大程度上依赖于政府的决策， 形成了 教育资 源的 政治市场” ， 学校“ 讨价 还价、 主动争取”而获得办学资金，政府按学校所属的性质与地位进行资源分配。建 立在城市学校基础之上的办学标准，自 然出 现了 教育资源配置的基本特征:先 城市后农村，先重点再普通，先市民子弟后农村子弟，以城市和市民为中心， 以农村和农民为外围的教育资源配置路线。 这种城市化的取向 是对农村居民生 存权的漠视，是社会不公平的突出体现。 2 . 2 . 2 “ 分级”供给公共产品的财政政策 我国现行的财政体制是分级负责制，企业税收的相当部分以国税形式上交 国 家，县、乡 ( 镇)两级政府地方预算内财政收入十分有限， 尤其是边远贫困 山区县、乡 ( 镇) 两级财政多数是赤字财政或吃饭财政，根本无力对农村社会 保障建设投入过多资金。 第二章 我国城乡公共产品差别供给的 现状与成因 以 贵州省为例，2 0 0 4年后，该省 对农村特困救助资金明确了各级的责任: 由省、 地、县按 4 : 2 : 4的比例分级负责筹集。但由于贵州省地方各级财政都 很困难，在没有中央财政专项资金支持的情况下，筹集资金的落实遇到很大的 阻力。 这就造成该省农村居民的社保层次低、范围小。 在义务教育领域，也体现了我国“ 分级”供给公共产品的财政政策。我国 基础教 育长期以 来实 行“ 地方负责、 分级管理”的方针， 使得作为 基础教育大 头的农村基础教育，其发展任务及资 金投入职责主要落在了县、乡、村基层， 然后再由中央以及省级政府设置各种专项转移支付资金，导致农村义务教育各 项经费 无法真正落实。就中央和省级来讲，其财政教育 投入分配， 主体部分用 在了高 等教育，极少或很少 用于支持 基础教育。由 此造成的后果是， 农村基础 教育发展滞后，欠账较多， 成为当前我国整个教育领域最为薄弱的 环节。2 0 0 3 年 9全国 农村教育工作会议在北京隆重召开。会议做出了 关于进一步加强农 村教育工作的决定 。 “ 在国 务院领导 下，由地方政府负责、分级管理、以县为 主”的农村义务教育管理体制，改变了过去分级管理分级办学的管理体制，加 强了宏观调控，标志着我国教育管理 体制的一次重大变革。 我国“ 分级”供给公共产品的财 政政策，基于各地区经济发展不平衡这样 一种现状就将投资的责任交给地方， 无疑缺乏逻辑的合理性。正是因为各地区 的经济发展很不平衡，中 央政府才应该在全国范围内统一地筹集供给各项公共 产品的资金，并均衡地分配到各个地区。 “ 分级”供给公共产品的 财政政策，加大了城乡公共产品供给的差异性， 会导致城乡的进一步分割， 从某种意 义上说，这种政策是国家在向 地方转移自 己的职责。在经济不发达的情况下，国家这样的行为可以谅解，但在我国经济 己有明显改善的情况下， 这种体制已 经成为导致地区资源分布不均衡的重要因 素， “ 分级”的财政政策已 经成为差别供给城乡各项公共产品的主要原因。 第三节公共产品差别供给对社会经济产生的负面影响 本文第一章曾提到， 世界银行专家将经济发展定义为， “ 包括物质消费、教 育、医疗卫生和环境保护等内 容的生活水平的持续提高。 从更广泛的意义上讲， 发展还应包括机会的更加平等，以 及 政治自由与公民自 由。 ” 从这个意义上讲， 城乡公共产品的差别供给将加剧城乡 居民机会的不平等，加剧城乡间的差异化 第二章 我国 城乡公共产品差别供给的现状与成因 发展，最终成为阻挠经济发展的重要因素。 下面以义务教育的差别供给为例，分析将对社会经济产生的负面影响。 阿玛蒂亚 森的自 由 与经济发展理论中指出，接受基础教育的权利是人人 平等的，是人们最基本的自由。义务教育资源配置的公平与否也是判别一国经 济增长的重要标准。 而我国目 前的情况是，典型的二元经济结构造成城乡发展的差距很大，城 市工商业较为集中，在同 样的地方税目之下，市区财政收入相对较高。而县乡 地区企业数量较少、规模较小，再加上近些年乡 镇企业经营不景气，这些都导 致了县乡政府财政收入的大幅下降。 在当前以县为主的义务 教育财政体制下， 县乡财政的薄弱直接导致相当一部分农村地区的教育条件逐渐恶化，办学经费 严重短缺，中小学教师待遇偏低;而城市地区则由实力雄厚的城区财政负担， 条件要相对优越很多( 见图2 . 7 ) 。 这就造成义务教育供给的 城乡差距逐渐拉大， 按森的理论，这种情况就是经济增长低效率的体现。 另外，各项公共产品的差别供给还将导致城乡居民人力 资本上的悬殊差异， 从而导致其未来收入上的巨 大差距。在造成此种负面影响的因素中，尤其以 义 务教育的差别供给最为显著。 表2 . 4 典型城市的年工资指导价位 城市 博士及以上 学历 硕士学历本科学历大专学历 高 中、 中专及 技校学历 初中及以下 学历 广州 5 7 5 0 84 0 7 7 43 2 5 5 53 1 7 9 92 3 4 6 92 0 7 2 3 郑州 2 8 6 4 42 0 9 2 81 4 8 5 61 1 7 7 29 2 1 6 8 9 0 4 杭州 8 8 4 0 05 7 2 4 13 6 2 5 62 3 3 6 91 6 0 0 31 3 2 0 7 资料来源: 2 0 0 5 年中 国劳动力市场， 表中 数据为统计数 据的中位数 资料显示， 与1 9 9 8 年的 工资指导价位相比， 2 0 0 5 年不同地区、不同学历从 业者工资差距在拉大。 如表2 . 4 ， 数据显示同 一发达地区不同学历从业者收入差 距很大:广州和郑州地区博士及以上学历者的年收入比 初中 及以下学历者年收 入分别多出3 3 6 了 8 5 元和 1 9 7 4 0 元，而杭州地区这一差距为7 5 0 0 0 元。 第二章 我国城乡公共产品 差别供给的现状与成因 一 少一 一 城镇居民 人均可支配收入( 元/ 人) 农村居民人均纯收入( 元/ 人) 资料来源:2 0 0 3 年 中国统计年鉴p 3 1 8 图2 . 8 主要年份城乡居民 收入差距 对比 表 收入可以从某一方面反映福利的大小，因此， 城乡居民人均收入的差异化 表现，也可以反映出其所享有的社会福利的差别。图 2 . 8给出了主要年份城乡 居民收入差距的对比 表，可以看出我国城乡居民 收入比率在八十年代初期呈现 快速下降 之势。1 9 8 0 年城乡收入比率为2 . 4 9 7( 农村为1 ) , 1 9 8 5 年就下降到了 2 . 8 5 9 ，但从1 9 8 5 年起，我国城乡收入比率由1 9 8 5 年的1 . 8 5 9扩大到1 9 8 9 年 的2 . 2 8 4 , 1 9 9 5年的2 . 7 1 5 , 1 9 9 9 年的2 . 6 4 9 ，