（产业经济学专业论文）我国食品安全规制失灵与规制改革.pdf

摘要 1 1 1 11 111 1 1 1 1 1 111 1i iu l 17 3 4 5 3 6 本文致力于食品安全规制改革研究。通过运用社会性规制理论的基本原理评价了我 国食品安全规制体系，揭示出目前我国在食品安全领域，规制体制、规制主体、规制方 式中存在的多种问题。最后借鉴国外先进经验，提出我国食品安全规制必须改革的现状 和改革路径。 我国食品安全规制的基础体制是“分段监管为主，品种监管为辅，但在这种体制 下，我国的食品安全问题从未间断，近年甚至有愈演愈烈之势。为此，我国在2 0 0 8 年 进行了大部制改革，在2 0 0 9 年颁布了新的中华人民共和国食品安全法，以提升食品 安全质量。我国现阶段的规制体系可简单表述为：食品安全委员会负责高层面的协调指 导，卫生部负责各部协调、食品安全标准的制定和发布以及查处重大事故，农业部门负 责初级农产品生产环节，质检部门负责食品加工环节，工商部门负责食品流通环节，食 品药品监督管理局负责食品消费环节。 本文对新的食品安全规制体制做了全面评价，通过规制的成本收益分析，认为我国 食品安全规制效果较差，仍然存在规制失灵现象。表现为政府在食品规制中的财政投入 不断大幅增加，食品质量合格率及重点食品品种合格率均没有明显提高，同时食物中毒 事件、中毒人数、死亡人数也没有明显下降。究其深层原因在于：一、法律实施上，新 的食品安全法在监督管理规定中仍存在界定不清现象，其中最重要的是对新设食品 安全委员会的职能做了错误定位，法规执行能力受行政法未出台的限制不能很好履 行。二、规制体系上，我国目前仍属于多元规制的综合体系，食安委、农业、质检、卫 生等部门之间仍存在合作协调问题。三、监督机制上，决策、执行、监督三权分立的规 制制度没有建立起来，新法将决策和监督职能划归卫生部一家管理是十分不当的。四、 标准制定上，我国食品安全标准落后，标准体系不健全。 通过对比发达国家先进经验，本文认为，我国的食品安全规制体制应该改革，改革 路径为：一、改变现有食品安全委员会职能，将其定位为监督机构，建立决策、执行、 监督三权分立的规制体制；二、深化行政管理体制改革；三、强化市场机制作用；四、 规范规制主体行为，健全机构问责制，尽快出台行政法：五、引入多种规制方式。 关键字：食品安全规制，规制失灵，规制改革 i a b s t r a c t t h i sp a p e ri sc o m m i t t e dt of o o ds a f e t yr e g u l a t o r yr e f o r ms t u d y ie v a l u a t e dt h ec u r r e n tf o o ds a f e t y r e g u l a t o r ys y s t e mb yu s i n gt h eb a s i cp r i n c i p l e so fs o c i a lr e g u l a t i o nt h e o r y if o u n dt h e r ea r em u l t i p l e p r o b l e m si nf o o ds a f e t ya 勰，i n c l u d i n gt h ep r o b l e mo fr e g u l a t o r ys y s t e m ，m a i nr e g u l a t o r yi n s t i t u t i o n a c t i o na n dr e g u l a t o r ym e t h o d s t h e nis t u d ya n ds u m m a r i z e dt h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo f f o r e i g nc o u n t r i e s ， a n d p u tf o r w a r dc h i n a f o o ds a f e t yr e g u l a t i o n sn e e dt or e f o r ma n dt h er e f o r mp a t h c h i n a s b a s i sf o o d s a f e t yr e g u l a t i o ns y s t e m i s ： ”s u b - r e g u l a t i o n - b a s e d ,s p e c i e s m o n i t o r i n g 。s u p p l e m e n t e d ，b u ti n t h i ss y s t e m ，c h i n a sf o o ds a f e t yt r o u b l eh a v en e v e rb e e ns t o p p e da n d e v e nb e c o m ew o r s ei nr e c e n ty e a r s t ot h i se n d , c h i n aw a n t st oi m p r o v ef o o ds a f e t ya n d q u a l i t yb yc a r r i e d o u ti n s t i t u t i o nr e f o r mi n2 0 0 8a n de n a c t e dt h en e w 1 1 圮p e o p l e sr e p u b l i co fc h i n af o o ds a f e t yl a w i n 2 0 0 9 s oc h i n e sc u t t e rs y s t e mo ff o o ds a f e t yr e g u l a t i o nc a nb es i m p l yd e s c r i b e da sf o r w a r d ：t h ef o o d s a f e t yc o m m i s s i o ni sr e s p o n s i b l ef o rt h eh i g h - l e v e lc o o r d i n a t i o na n dg u i d a n c e ；t h em i n i s t r yo fh e a l t hi s r e s p o n s i b l ef o rt h ec o o r d i n a t i o n , d e v e l o p m e n ts t a n d a r d s ，d i s s e m i n a t es t a n d a r d sa n dd e a lw i t hs e n i o r a c c i d e n t s ；t h ea g r i c u l t u r a ls e c t o ri sr e s p o n s i b l ef o rt h ea g r i c u l t u r a lp r o d u c t i o nc h a i n ；t h eq u a l i t yc o n t r o l d e p a r t m e n t sa r er e s p o n s i b l ef o rf o o dp r o c e s s i n gc h a i n ；t h ei n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a ld e p a r t m e n t sa r e r e s p o n s i b l ef o rf o o ds u p p l yc h a i n ；t h ef o o da n dd r u ga d m i n i s t r a t i o ni sr e s p o n s i b l ef o ra s p e c t so ff o o d c o n s u m p t i o n b yt h ea n a l y s i so fc o s t - b e n e f i t ，ic o n f i r mt h a tc h i n a sf o o ds a f e t yr e g u l a t i o ni si nt h el o w - l e v e l t h e c o s to fg o v e m m e n t r e g u l a t i o ni sc o n t i n u o u s l yi n c r e a s e d , b u tt h ee f f e c t i v eo fr e g u l a t i o ni sn o tc l e a r l yr a i s e f o o dq u a l i t ya n dk e yf o o ds p e c i e sq u a l i t yp a s sr a t ed i dn o ts i g n i f i c a n t l yi m p r o v e , a n da tt h eg a m et i m e , p o i s o n i n gi n c i d e n t s ，p o i s o n i n g ，d e a t h sr a t ed i dn o td e c r e a s ee a c hy e a r s m d yt h eu n d e r l y i n gr e a s o i l sa r e l ， t h el e g a lb a c k g r o u n d ，t h en e w ”f o o ds a f e t yl a w s t i l lh a s u n c l e a r l yd e f i n e di s s u e s ，t h em o s ti m p o r t a n t o r i e n t a t i o nw r o n gi st h ef u n c t i o n so ft h ef o o ds a f e t yc o m m i s s i o na n db e c a u s eo ft h e ”a d m i n i s t r a t i v el a w i sn o te n a c t e d ，t h el a we n f o r c e m e n tc a p a b i l i t yc a nn o tb es a t i s f a c t o r i l yc a r r i e do u t 2 ，r e g u l a t i o ns y s t e m , c h i n ai ss t i l la ni n t e g r a t e ds y s t e mo fm u l t i p l er e g u l a t i o n ，f o o ds a f e t yc o m m i s s i o n ，a g r i c u l t u r e ，q u a l i t y i n s p e c t i o n ，h e a l t hd e p a r t m e n ta n do t h e rd e p a r t m e n t ss t i l le x i s tt h ec 0 9 p e r a t i o na n dc o o r d i n a t i o np r o b l e m s 3 ，m o n i t o r i n gm e c h a n i s m s ，i td i dn o te s t a b l i s ht h es e p a r a t i o no fp o w e r so fd e c i s i o n m a k i n g ， 1 1 1 i m p l e m e n t a t i o na n dm o n i t o r i n g ，t h ew r o n gi st h em i n i s t r yo fh e a l t hh a v ep o w e r o fd e c i s i o n - m a k i n ga n d o v e r s i g h tf u n c t i o n s 4 ，t h es t a n d a r df o r m u l a t i o n ，t h es t a n d a r ds y s t e mi sn o tp e r f e c t b yc o m p a r i s o no ft h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo fd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，ib e l i e v et h a tc h i n a sf o o ds a f e t y r e g u l a t i o ns h o u l db er e f o r m e d t h er e f o r mp a t hi s ：1 ，t oc h a n g et h ee x i s t i n gf u n c t i o n so ff o o ds a f e t yt h e c o m m i s s i o na sas u p e r v i s o r yb o d y , e s t a b l i s has e p a r a t i o no fp o w e rs t r u c t u r oo fd e c i s i o n - m a k i n g ， i m p l e m e n t a t i o n ，m o n i t o r i n g ；2 ，d e e p e n i n ga d m i n i s t r a t i v er e f o r m ；3 ，s t r e n g t h e n i n gt h e m a r k e tm e c h a n i s m ；4 ， n o r m sr e g u l a t o r 8b e h a v i o r , i m p r o v ei n s t i t u t i o n a la c c o u n t a b i l i t y , as o u n d i n s t i t u t i o n a la c c o u n t a b i l i t y , i s s u e d a d m i n i s t r a t i v el a w 勰s o o na sp o s s i b l e ；5 ，i n 缸o d l 脱av a r i e t yo f r e g u l a t o r ym e t h o d s k e yw o r d s ： f o o ds a f e t yr e g u l a t i o n ，r e g u l a t i o nf a i l u r e ，r e g u l a t o r yr e f o r m 目录 摘要i j j 心s t r a c t i i i 目录v 第一章导论1 1 1 问题的提出1 1 2 国内外研究评述1 1 2 1 食品安全规制国外研究评述1 1 2 2 食品安全规制国内研究评述3 1 3 研究方法、研究思路与主要内容5 1 4 创新与不足6 第二章食品安全规制理论分析一7 2 1 政府规制理论7 2 1 1 政府规制理论概述7 2 1 2 社会性规制理论概述8 2 2 食品安全规制理论9 2 2 1 食品安全规制的必要性9 2 2 2 食品安全外部性理论9 2 2 3 食品安全内部性理论1 0 2 3 规制失灵理论1 1 2 3 1 规制主体行为失灵1 2 2 3 2 规制方式失灵1 3 第三章我国食品安全规制失灵与成因分析1 5 3 1 我国食品安全规制的现状1 5 3 1 1 我国食品安全规制法律体系的形成与变迁1 5 3 1 2 我国食品安全综合规制体系的形成1 7 3 1 3 我国食品安全规制标准1 8 v 3 2 我国食品安全规制失灵的表现19 3 2 1 食品安全规制成本不断增加1 9 3 2 2 食品检测合格率提高缓慢2 1 3 2 3 食物中毒事故频发经济损失大2 3 3 2 4 食品安全规制机构之间职责交叉2 5 3 2 5 食品安全规制执法力度软弱2 6 3 3 我国食品安全规制失灵的深层原因分析2 6 3 3 1 食品安全规制法律制度不完善2 7 3 3 2 食品安全规制体系不合理2 8 3 3 3 食品安全监督机制不完善2 9 3 3 4 食品安全标准不健全2 9 3 4 总结3 0 第四章国外食品安全规制经验借鉴3 1 4 1 美国食品安全规制的经验3 1 4 1 1 美国联邦食品安全规制体系3 1 4 1 2 美国食品安全规制经验3 2 4 2 日本食品安全规制的经验3 3 4 2 1 日本食品安全规制体系3 3 4 2 2 日本食品安全规制经验一3 4 4 3 欧盟食品安全规制的经验3 7 4 3 1 欧盟食品安全规制体系3 7 4 3 2 欧盟食品安全规制经验3 8 4 4 发达国家食品安全规制经验总结4 0 4 4 1 发达国家与我国规制体制差异4 0 4 4 2 发达国家先进经验借鉴4 0 第五章我国食品安全规制改革的路径选择4 3 5 1 改变现有食品安全委员会职能4 3 5 2 深化行政管理体制改革4 3 5 3 强化市场机制作用4 4 v i 5 4 规范规制主体行为4 5 5 5 引入多种规制方式4 6 参考文献一4 9 致谢。5 3 攻读学位期间发表的学术论文目录5 5 独创性声明5 7 关于论文使用授权的说明一5 7 v 1 1 问题的提出 食品质量安全即食品安全，是指一个单位范畴( 国家、地区或家庭) 从生产或提供 的食品中获得营养充足、卫生安全的食品消费以满足其正常生理需要。近年来，随着接 连不断的食品安全事件以及由此导致的知名食品企业破产倒闭，食品安全已经成为一个 亟待解决的重大问题。 食品市场有着不同于其他产品市场的多个重要特征，这使得安全食品管理不同于一 般消费品的管理。我国政府历来重视对食品安全的规制工作，从建国初期对食品质量安 全的监督管理就已经开始，时至今日，我国的食品安全规制体制已几经改革，在借鉴发 达国家先进经验的基础上，我们的规制方法、规制效果都得到了长足进步也积累了许多 经验教训。但是，同样要清醒的认识到，我国的食品安全问题并没有得到根本解决，食 品安全事故从未间断，重大特大事故时有发生，规制主体存在绩效问题，规制方法也仍 有许多不当之处，严重影响了经济运行、社会安定以及我国食品行业的国际形象。这不 仅暴露出我国食品企业在微观层面的问题，更暴露出我国政府在食品安全规制领域的诸 多不力与失灵。 2 0 0 8 年我国政府机构进行了大部制改革，重新调整了各监管部门的职能定位，2 0 0 9 年我国又颁布实施了新的中华人民共和国食品安全法，这无疑是食品安全规制领域 的重大转折。但在学术研究方面，研究背景都是基于1 9 9 5 年实施的食品卫生法及 2 0 0 3 年确定的规制机构体系，所以，有必要对新的体制进行研究。本文正是在新的法律 背景和规制主体安排下，对现有食品安全规制体制的各个方面进行了考察。 1 2 国内外研究评述 1 2 1 食品安全规制国外研究评述 食品安全规制最早始于2 0 世纪7 0 年代的美国，这时美国出现了大量的食品安全问 题，针对这种现象的规制研究也开始兴起。 食品安全问题的提出：1 9 7 4 年，联合国粮农组织( f a o ) 等机构举行的世界粮食会 我国食品安全规制的失灵与规制改革 议上，将食品安全定义为：所有人在任何情况下都能获得维持健康的生存所必需的足够 食物。同时，研究范围由地区和国家推广到世界整体食品安全问题，力图通过加强国际 上农业科研、贸易、资金和技术等方面的交流与合作，提高世界各国对粮食安全问题的 重视程度，并切实加强保障粮食安全的政策措施的落实。1 9 9 7 年国际粮食政策研究所 ( i f p r i ) 成立，目的在于研究世界各国，特别是低收入国家和这些国家的低收入人群 的食品安全战略和政策。1 9 8 3 年，f a o 前总干事爱德华萨乌马将食品安全最终目标解 释为确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品。这一概念主 要强调了一国的食品供给数量能否满足人口的基本需要，并且更关注社会弱势群体( 如 穷人、妇女和儿童等) 的食品可获得性，以避免和减少饥荒和营养不良现象的发生，因 而缓解和消除贫困问题之间存在着的紧密联系。d g a l ej o h n s o n ( 1 9 8 2 ) 等认为食品 安全的重要性表现在两个方面：一是军事和战略考虑；二是缓解重大自然灾害发生时的 食品需求缺口。s e n ( 1 9 8 1 、1 9 8 4 ) 从发展经济学的角度进行了深入分析，指出应通过 赋予社会和个人公平的权利与能力，并在经济发展过程中扩展这种能力，以根本改善食 品安全状况，而不能仅仅依靠增加食品供给一个环节。各国学者从不同角度对食品安全 规制进行了分析。 根据信息不对称理论，信息不对称会引起道德风险和逆向选择。在食品市场上，相 对于其他产品的质量特性，食品安全具有自己的特殊性，买卖双方同样面临对安全食品 信息了解的不完全性。a n t l e ( 1 9 9 5 ) 曾分别称之为“不对称不完全信息生产者和 消费者双方信息都不完全。按照n e l s o n ( 1 9 7 0 ) 等人的观点，按消费者获得商品信息 的途径，食品既是一种“经验品 ，具有新嫩程度、色泽、香味、口感、味道等方面的 特征，又是一种“信用品 ，具有是否含有抗生素、激素、重金属、农药残留及其含量 等方面的特征。对于经验品，消费者虽在购买之前缺乏充分的质量信息，只有在购买之 后才能认识到产品质量特性或者经过长期购买所积累的经验能判断出其质量特性。因 此，为克服食品市场存在的由信息不对称造成的食品不安全因素必然要进行政府规制。 食品安全规制的主体主要有规制机构、企业、用户( 消费者) 和非政府机构。针对 消费者在食品安全规制中的作用，不同学者有不同观点：a n n ew i l c o c ke t c ( 2 0 0 4 ) 在研究中表明，所有国家必须考虑消费者利益，使消费者能够参加培训、决策以及国家 食品安全系统的发展、调整和实施活动；m a r i a ng a r c i ae t c ( 2 0 0 7 ) 的研究表明：根 2 。黄泰岩主编国外经济热点前沿( 第六辑) 【m 】经济科学出版社2 0 0 9 81 5 6 1 9 2 第一章导论 据各国食品安全形势、食品行业特征、消费者消费行为模式不同，各国对食品行业的规 制模式也有很大差异。g e o f f r e yp o d g e r ( 2 0 0 5 ) 的研究表明世界各国大致形成了两种 食品安全规制机构设立模式，即以美国为代表的多部门共同负责的模式和以澳大利亚、 新西兰为代表的由一个独立部门进行统一管理的模式。 在完善食品安全规制体系手段方面的主要观点包括：s h a v e l ls ( 1 9 8 7 ) 最早用经 济学的观点分析了美国的食品安全法，指出法律规制在食品安全规制中的作用； p a l u n i n ge t c ( 1 9 9 8 ) 说明了建立完善的食品检验检测体系对于食品安全规制的重 要作用；b o h y u nc h oa n dn e a lh h o o k e r ( 2 0 0 8 ) 的研究表明制定完善食品安全标准 对食品安全规制起着很大作用，这些标准包括产品本身的标准，也包括对加工操作规程 等标准。为了更好地解决信息不对称问题，许多学者建议成立数据信息系统，例如，斯 蒂格利茨( 1 9 8 9 ) 最早分析了信息在食品生产和食品安全规制中的重要作用；r o b e r tt a n ds m a l l w o o dd ( 1 9 9 1 ) 分析了数据信息系统对食品安全规制的作用，从而说明国际 食品安全部门网络可提供信息和技术支持，各国应尽快加入该网络，分享相关信息。发 达国家普遍建立了完善的危害分析与关键控制点( 姒c c p ) 方式，开展基于风险分析的 食品安全控制、检测与规制活动。例如，p i e r s o nm d a n dd a c o r l e t t ( 1 9 9 2 ) 系统研究了h a c c p 方法的原则和适用性，十分具有代表意义，之后其他学者的研究都是 在此基础上不断地补充和完善h a c c p 方法；u n n e v e h rl j a n dj e n s e nh h ( 1 9 9 6 ) 系统论述了美国农业部食品安全检验局( f s i s ) 为提高畜禽类产品的安全程度，并实施 总和策略，改造已有9 0 年历史的检测体系和检测方法，来实现检测现代化，同时建立 新的食品安全体系，规定所有联邦和州检查的肉类和禽类的屠宰场和加工厂必须制定 h a c c p 计划。回 1 2 2 食品安全规制国内研究评述 我国对于食品安全规制的研究从上世纪九十年代刚刚起步，起步阶段的研究主要包 括国外理论的介绍和综述。目前，我国学者已经从各个角度对食品安全规制做了大量研 究，这些研究主要集中在规制理论基础和现有政府规制方法的分析上。 对于政府规制理论基础的研究有：周学荣( 2 0 0 4 ) 认为食品安全的政府管制是政府 社会性管制的重要组成部分，商家与消费者间的信息不对称而造成的市场失灵、高昂的 交易成本和商家的败德行为，是施行政府管制的理由。王俊豪、孙少春( 2 0 0 5 ) 以“苏 。黄泰岩主编国外经济热点前沿( 第六辑) 【m 】经济科学出版社2 0 0 9 81 8 6 - 1 9 2 3 我国食品安全规制的失灵与规制改革 丹红事件为例，从食品供求中信息不对称角度，分析食品安全问题产生原因，论述对 食品安全规制是政府的一个重要职能，并提出加强食品安全规制的若干政策建议。刘宁 ( 2 0 0 6 ) 从规制角度分析了食品安全外部性和信息不对称问题，认为这是市场本身无力 也不能解决的问题，为此政府必须进行规制。程启智、李光德( 2 0 0 4 ) 运用新制度经济 学的分析方法，提出了尽可能消除信息不对称，实现产权充分界定：建立有效的政府规 制综合体系；强化外部规制资源的作用，对负内部性进行多方规制：切断成本外溢渠道， 实现政府规制成本最小化等完善中国食品安全规制的措施。 对于政府规制方法的研究有：索珊珊( 2 0 0 4 ) 研究了政府在食品安全预警及危机应 对过程中的角色扮演问题，认为政府应通过健全信誉体系，在市场管控过程中充当“信 息桥，建立快速应对机制，部分消除信息不对称因素的负面影响，为普通消费者提供 可信任的信息平台。左京生( 2 0 0 5 ) 分析了在流通环节实行目录准入制度对提高食品安 全控制力的作用。赵林度( 2 0 0 5 ) 在功能食品市场环境分析的基础上，从增强食品可追 溯性和构筑信用体系两个角度，分析了功能食品安全营销控制策略。魏益民等( 2 0 0 5 ) 借鉴美国、澳大利亚等国经验，建议从完善食品召回法规、规范食品召回程序、建立食 品溯源制度等方面构建中国食品召回体系。周小梅( 2 0 0 7 ) 从信息不对称角度对具体的 规制政策作了具体分析，提出为保证食品标准得以实施，政府必须建立完整的食品安全 监测体系并做到政府监测、中介组织监测和企业监测相结合。岳中刚( 2 0 0 6 ) 利用完全 信息动态博弈模型，分析了在目前中国食品安全监管体系下监管者基于自身收益最大化 的寻租行为，认为从食品产业链整体出发成立一个涉及农业和食品部门的全国统一机 构，可以防止监管者的寻租行为，促进食品质量信号的有效传递。王志刚( 2 0 0 7 ) 从消 费市场和食品加工企业的角度对我国实施h a c c p 体系的影响，进行了经济学的实证分析， 从不同侧面阐述了我国实施i t a c c p 体系的现状、特征、存在问题和成本有效性。王可山、 郭英立( 2 0 0 7 ) 认为规制者也同样是寻求自身利益的最大化者，并认为规制者一般是理 性的、厌恶风险的，采取的策略原则必定是规避风险原则，这使得政府规制存在缺陷， 完全依靠政府规制不足以抑制生产经营者的机会主义行为。需要引入其他规制主体，共 同构筑运行顺畅、监管高效的食品质量安全监督管理机制。胡尹慧、汪进( 2 0 0 8 ) 认为， 转变政府角色，发挥其在政策制定方面的优势，变直接规制为间接规制，提供良好的政 策与法律环境，充分发挥竞争机制的作用以及制定执行有关价格规制政策等来间接规制 4 。刘为军，潘家荣，丁文锋关于食品安全认识、成因及对策问题的研究综述 j 中国农村观察2 0 0 7 57 4 8 0 第一章导论 企业的经营活动，可以提高政府规制的效率，减少政府规制者寻租的空间以及降低规制 成本。同时政府还应积极拓展和营造在对食品安全监督上的全社会参与机制。 综合食品安全政府规制的研究表明，食品安全规制的理论基础是市场失灵理论，外 部性、内部性、机会主义、信息不对称等原因导致了市场失灵。市场无法解决自身的失 灵问题，必须通过政府规制作为第三方力量加以修复。我国政府和学术界已经意识到政 府规制对于食品安全的重要性，已经从强化规制资源利用、消除信息不对称、改善制度 设计、引入先进规制经验、实现政府规制成本最小化等方面开展了多角度分析。 但同时也可发现，我国对于食品安全规制的研究仍然处于初期阶段。对理论基础的 研究少有创新，主要停留在对国外相关理论的描述。对于规制方法，我国以学习借鉴国 外先进经验为主，在结合我国国情时，所依据的法律背景是1 9 9 5 年颁布实施的食品 卫生法和其他相关法规，因此法律条件的滞后很大程度上限制了规制政策的研究和规 制政策的实践。 1 3 研究方法、研究思路与主要内容 本文应用规范分析、实证分析、比较分析等研究方法，遵循从理论到现实、从一般 到特殊、从国内到国外的分析思路，首先对我国食品安全规制的理论基础、规制体系和 规制方法进行论述。之后对我国食品安全规制的失灵做了全面分析，在分析基础上深刻 揭示规制中存在的问题。最后对比发达国家食品领域规制的经验，得出规制改革的路径 选择。 论文主要内容分为五章： 第一章：导论。导论部分提出对食品安全规制进行研究的原因，并对国内外在食品 安全规制领域的学术研究进行综述。通过综述可知，我国对于食品安全规制的研究仍然 处于初期阶段，面对最新的食品安全法和规制机构设置，现有学术研究已经落后。 第二章：食品安全规制理论分析。本章对政府规制理论、社会性规制理论进行概述， 运用市场失灵理论对食品安全规制及规制失灵进行评述。指出由于外部性和内部性的存 在，市场无法自发解决食品安全问题，必须由政府进行干预和规制，但政府也并不是万 能的，作为理性人政府在规制中存在主体机会主义行为、规制方式滞后等问题。 第三章：我国食品安全规制的失灵与成因分析。第一节陈述我国食品安全规制的法 律体系、规制机构、规制方式的现状；第二节通过规制成本、食品质量合格率、食物中 5 我国食品安全规制的失灵与规制改革 毒事故、中毒人数等数据分析得出我国食品安全规制失灵的现状；第三节揭示我国食品 安全规制失灵的深层原因，包括法律设计、机构设置、监督体制、法律执行等问题。 第四章：国外食品安全规制经验借鉴。美国、日本、欧盟的食品规制分别是多元体 制、综合体制、单一体制的代表，通过分析这三种模式得出我国的差异及可以借鉴的先 进经验。 第五章：我国食品安全规制改革的路径选择。在前四章的分析基础上，提出我国食 品安全规制改革路径为改变现有食品安全委员会职能；建立决策、执行、监督三权分立 的规制体制；深化行政管理体制改革；强化市场机制作用；规范规制主体行为，尽快出 台行政法；引入多种规制方式。 1 4 创新与不足 创新：由于2 0 0 8 年大部制改革、2 0 0 9 年颁布食品安全法，本文在新的大背景下 对食品安全规制理论、规制成本收益分析、现行规制体制做了较为全面的分析，分析得 出我国目前食品安全规制仍然失灵的现状。在深层分析失灵原因后，提出食品安全规制 必须改革和改革的路径。本文创新提出新设立的食品安全委员会职能定位错误，应该定 位为规制监督机构，并通过该监督机构的设立，形成决策、执法、监督三权分立的规制 制度。 不足：由于食品安全规制领域庞大，本文不可能对规制的方方面面进行详细论述， 难免有遗漏之处；本文第三章第二节食品安全规制绩效分析属于实证研究，但在食品安 全规制绩效理论模型欠缺的情况下，没有对数据进行深层次的开发利用，希望在今后的 研究中能继续深入。 6 第二章食品安全规制理论分析 第二章食品安全规制理论分析 2 1 政府规制理论 2 1 1 政府规制理论概述 政府规制( g o v e r n m e n tr e g u l a ti o n ) 又称为政府管制。国内外学者先后对政府规 制的概念提出了各自不同的认识，较早的有k a h n ，他认为政府规制是一种制度安排，是 对特定产业的结构及其经济绩效的直接的政府规制。他认为规制的实质是政府命令对竞 争的明显替代，作为基本的经济制度安排，它企图维护良好的经济绩效。我国学者余 辉通俗地指出：政府规制是政府的许多机构，以治理市场失灵为己任，以法律为依据， 以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对微观主体的不完全公正的市场交 易行为进行直接的控制或干预。圆目前比较规范的定义是在公共规制定义的基础上给出 的，政府规制是在以市场机制为基础的经济体制里，政府( 包括准政府组织) 依照一定 的规则( 主要是法规) 对市场经济主体的活动和市场经济关系进行限制和管理的行为。 固总的来说政府规制是具有法律地位的、相对独立的政府机构，依照一定的法律法规对 被规制者所采取的一系列行政管理与监督行为。根据政府规制的特点，可将政府规制分 为经济性规制与社会性规制两大类。经济性规制是指在自然垄断和存在信息偏好的领 域，主要为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用，对企业的进入和退出、 价格、服务数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。核心内容是进入规制与 价格规制。社会性规制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止 灾害为目的，对物品和服务的质量及为伴随提供它们而产生的各种活动制定一定标准， 并禁止、限制特定行为的规制。 规制是政府直接干预微观经济主体活动的一种行为方式，按照政府对微观经济活动 干预的路径来看，通常可以分为直接规制和间接规制。直接规制，是政府的相关机构通 过有关进入、价格、许可、认可、标准、收费等法规而直接对企业市场行为施加的规制。 间接规制，是指由政府的司法机构通过一定的法律程序而对企业的不正当竞争和垄断行 国k a h n a e ，t h ee c o n o m i c so f r e g u l a t i o n ：p r i n c i p l e sa n dl n s t i o n s m ，n e wy o r k ，w i l e y , 1 9 7 0 ，p a g e3 。余辉政府j 企业：从宏观管理到微观规制【m 】福建人民出版社1 9 9 7 第1i 页 王雅莉等公共规制经济学【m 】中国商业出版社2 0 0 6 第1i 页 7 我国食品安全规制的失灵与规制改革 为进行的规制。经济性规制是根据不同产业在市场中的活动特点所引起的市场失灵状 况，例如垄断、不完全竞争、信息不完全等弊端，直接针对特定产业制定规制规则；受 规制产业要接受准入规制、价格规制、费率规制、投资规制等经济性规制，是政府根据 产业行为特点的一种纵向制约机制。社会性规制主要是从环境保护、安全、健康保证等 目标出发而对企业活动所实施的规制。通常随着一个社会人们的生活水平的提高，对环 境、安全、健康的社会需求增大，即需求的收入弹性较大。社会性规制不区分受规制产 业还是不受规制的产业，任何一个产业内的任何企业的行为如果不利于改进社会或个人 的健康、安全、不利于提高环境质量，损害了社会福利，都要受到相应的规制，它是政 府根据社会行为的一种横向制约机制。无论是经济性规制还是社会性规制，最终的目的 都是为了纠正和弥补“市场失灵 ，解决由市场失灵导致的资源配置的非效率性和分配 的不公正性，增加社会福利以及实现社会福利最大化。 2 1 2 社会性规制理论概述 社会性规制理论的逻辑起点是政府为什么要实行社会性规制。早期的学者，如科斯、 史普博、植草益等认为政府之所以要实施规制是因为市场中存在信息不对称、外部性、 内部性、机会主义等市场失灵现象，这些现象无法靠市场本身弥补或完善，只能通过第 三方的政府凭借市场以外的力量进行干预和修正，以提高社会整体福利。社会性规制 ( s o c i a lr e g u l a t i o n ) 于2 0 世纪7 0 年代首先在发达市场经济国家出现。此时以美国 政府的规制政策为代表，经历了经济性规制趋缓、社会性规制加强的过程。社会性规制 的发展来源于两种社会发展的背景：一是随着经济增长与发展，出现了大量的环境问题、 健康和社会安全问题；二是随着生活水平的提高，人们日益关注自己的生命价值和生活 质量，从而关注环境、安全和质量问题。许多学者对社会性规制作了定义，代表性的是 日本学者植草益对社会性规制的定义：“以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、 环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动 制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的机制 。 社会性规制主要从环境保护、安全、健康保证等目标出发而对企业活动实施规制。 在过去的三十年中，由于市场力量在一个更大、更具有竞争性的经济中已经被赋予更高 的主导权力。市场的主导趋势在实践中不断的削弱政府干预：市场变化以使政府干预的 成本更高而且收效更少；技术的进步已从实践上削弱了政府对市场的规制；市场的全球 o 日 植草益微观规制经济学阻 中国发展出版社1 9 9 2 p 2 2 8 第二章食品安全规制理论分析 化已经使国家政府更加难以控制产业行为；全球化已经产生了促进放松规制的国家规制 者之间在放松规制方面的竞争力。同时，人们也更为深刻的理解了规制成本对经济的影 响。正如当前许多学者认为的那样，规制更多屈从于政治权利，并非完全出于提高经济 效率这一目的，多数情况下，规制会对经济产生不利影响。这种市场导向的规制改革 在工业化世界中的广泛盛行，直接地产生了放松规制。表明在一些发达国家大规模解除 对某些行业的经济规制，如航空、货运、铁路、金融市场、能源和电讯等。随着健康、 安全、环境等社会问题的凸显，规制重心出现转移。主要涉及保障生产者和消费者的安 全、健康卫生、保护环境资源、防止灾害、确保教育、文化福利为目的的对社会经济主 体行为的政府干预。 2 2 食品安全规制理论 2 2 1 食品安全规制的必要性 从食品本身来看，食品安全与其他行业相比有着非常重要的特性：一、食品是必需 品，食品业是一国的基础产业。食品生产和食品消费是任何社会必须从事的最基本生产、 生活活动，是任何人都离不开的，要发展国民经济必须首先发展食品业，要生存生活， 必须首先解决吃饭和食品供给问题。二、食品的质量至关重要。食品是维持人体生命存 在的基础，对于消费者来说，食品首先要安全，其次才是营养，不符合标准要求的食品 就是不具有安全性的，这样的食品不仅不能促进身体健康，而且会对身体造成损害，甚 至危及生命。三、食品质量的优劣、真伪，一般消费者难以识别，必须依靠专门的技术 人员使用专门的设备才能做出鉴定和评价，消费者通常只能通过一些表象观察来鉴定品 质，然而食品的特殊性就在于食品质量并不是都