关于上饶市水库防汛安全的思考.doc

关于上饶市水库防汛安全的思考上饶市水利局 韩志刚一、概况上饶市位于江西省东北部，地处长江中下游南岸，辖一市一区十县，总人口700多万人，总面积22791平方公里。境内河流众多，江河纵横。地貌以丘陵为主，占土地总面积的63.34%，山地占10.27%，平原占26.39%。属中亚热带季风湿润气候，地处长江多雨带，境内雨水充沛，水资源较丰富，多年平均降水量1792毫米，年平均径流量237.4亿立方米。但因受季风气候影响，降水在年际、季度、地区上分布不均：最多年年平均降水量是最少年的2倍以上，年际最大相差1335毫米；46月降雨占全年总降水量的50%；降水量的地区分布受地形影响很大（测站最大和最小年降水量分别为3530.9毫米和801.1毫米）。因此境内水旱灾害交替频繁发生（夏洪秋旱是一般自然规律），据不完全统计：公元381年至2010年，上饶市共发生过水灾年份共246年。建国后，为了更好地治理水旱灾害、利用水资源，达到“治水兴饶”的目的，上饶市进行了大规模的的水库建设，全市建成各类水库工程1772座，其中大型水库4座、中型水库38座、小（一）型253座、小（二）型1477座，总库容约25.9亿立方米，灌溉面积173.87万亩。各类水库的建成并投入运用，为上饶市社会经济的发展提供了有力的水安全保障，但是由于大多数水库建于20世纪五、六十年代，病险水库多，水库整体工程状况较差，是每年防汛报安工作的重中重。二、水库防汛安全存在的问题（一）极端灾害性天气频发,增加了水库防洪保安的压力 随着人类活动对气候的不利影响逐渐扩大，气候不确定性因素不断增加。近几年，受全球气候变化的影响，上饶市市极端灾害性天气频发。这些极端性天气事件突发性强、预见期短、预测预报难度大，其所造成的局部暴雨洪水变得更具随机性、不确定性、破坏性，对水库尤其是病险水库构成严重威胁，大大增加了水库防洪保安工作难度；况且，上饶市属雨量丰富地区、气候条件复杂多变，暴雨洪水等自然灾害本就频发，致使暴雨洪水造成的洪涝灾害范围和程度明显增大，加大了水库防洪保安工作的压力。（二）人类活动加大了水库防汛保安的压力 随着人口的急剧增加和社会经济的高速发展，人水争地的矛盾日趋尖锐，大大加大了水库防汛保安的压力。1、人类生存发展与洪水出路的矛盾在人口不断增长的重压下，定居点范围的扩大和大规模的基础建设严重挤占了洪水通道，致使水库下游河流安全泄量减小，大大限制了水库安全泄洪。毁林开荒、陡坡开垦等掠夺性行为造成水土流失，加上人为弃渣于河道，淤积了行洪通道，大大降低了河道行洪能力，严重影响到上游水库安全泄洪；同时，库区植被覆盖率降低，导致土壤饱水率降低，库区产流量和洪峰流量增大，汇流加快，洪水可预见期缩短，使洪水更具破坏性，增加了水库防洪保安负担。由此，水库所提高的下游防洪标准和防洪效益正逐渐被这些人为因素蚕食和抵消，无形中降低了水库的设防标准，大大加大了水库防洪保安的压力。2、社会经济高速发展与水库防洪能力的矛盾 随着社会经济的高速发展，尤其伴随工业化、城市化的进程，单位土地面积经济量的迅速增长，水库下游地区的防护对象变得越来越重要，而其相应的防洪排涝工程体系还不健全、防御洪水标准还不高，迫使水库为保护下游而改变运行调度方式，进而降低了水库调蓄洪水的能力，造成水库防洪保安任务和防洪能力不匹配，严重影响了水库防汛安全。（三）思想认识不足，影响水库防汛工作的有效开展 由于前些年连年抗旱，部分干部群众的防汛意识有所淡化，对可能出现的汛情、险情存在不同程度的麻痹思想，“年年防汛不见汛、今年未必有大汛”的思想比较普遍。同时，对水库跨坝的毁灭性、水库整体防御能力还较低及暴雨洪水的随机性、突发性、难预见性认识不足，进而产生盲目乐观的情绪，甚至产生盲目惜水思想。这些思想认识上的不足，直接导致部分地区、部分部门的水库防汛工作有所松懈，各项防汛措施也就得不到落实，严重影响到水库防汛工作的有效开展。（四）工程措施有待加强由于先天不足、后天失修等原因，上饶市病险水库所占比例仍较高，普遍存在着病险隐患多、病险严重等问题，水库整体工程状况仍令人堪忧。大多数水库工程设施是20世纪五、六十年代修建的，受当时社会、经济、技术等历史条件的限制，相当一部分是“三边”工程，施工质量差，工程安全性低，由于资金不足长期得不到修复，加之多年运行，多数已成为病险水库，有的甚至是从竣工之日就是病险水库。近些年，小型水库的治理国家投入少，而且由于上饶市是经济欠发达地区，有限的公共财政和社会资金对水库除险加固的也很少，加上原有病险水库基数大，虽经几年的病险库治理，全市水库的病险状况仍未得到彻底改变。目前，多数病险水库仍是带病低标准运行，隐患重重，有些水库还是无泄洪设施的“闷葫芦”和“头顶一盆水”、“串连”的病险库。未除险加固的病险水库和未经历高标准洪水考验的除险加固水库，汛期只能实行限蓄控制运用，且大部分水库原设计蓄水能力本就不足，致使水库整体调蓄能力不足。此外，目前上饶市水库普遍存在防汛抢险道路、电力等辅助工程措施滞后的问题，尤其地处偏远山区的水库很多是“无道路、无电力、无照明、无观测设施、无管理房”的“五无”水库。同时，大部分水库现有的防汛公路普遍存在标准低、年久失修、路况差、桥涵设计标准低、遇村庄易堵车、大型抢险设备和重车难通行等问题，严重影响水库防汛抢险工作的正常开展。（五）非工程措施还不够健全和完善 由于受到社会、经济、法律、行政等因素的约束，目前上饶市大部分水库尚无系统的非工程措施规划，现有的非工程措施还相对零散，还不够健全和完善。1、预案不够完善 水库的各类防洪预案编制工作参差不齐，尤其小型水库预案编制工作严重滞后。现有预案普遍存在过于简单、不具体、不全面、不切合实际等可操作性差的问题，诸如：发布预警的降雨量临界值、危险区、安全区、人员转移、后勤保障等未很好地明确，人员调配和设备配置难达到应急所需。2、水库防汛经费投入有限，防汛物资储备不够充分由于前些年一直未出现大的汛情、险情，大部分水库的防汛经费投入有限，防汛物资储备普遍不足，尤其防汛物资的现场储备，不能很好地满足“抗大洪、抢大险”的需要，特别是除防洪灌溉外就无其它效益的水库。绝大多数防汛物资是往年储备的，部分已经霉变或腐烂，得不到及时报废和补充。3、群众性防汛抢险队伍人员保障困难，应急处理能力低 农村群众性防汛抢险队伍一直是上饶市水库防汛抢险的常备队伍和基干力量，但近些年大量农村年轻劳动力进城务工，给队伍的人员保障造成很大难度。部分队伍规模小、装备不足，缺少防汛抢险经验和正规的训练，造成应急反应和处置能力低。4、水库防洪调度工作有待改进（1）水库调度自动化程度低水库水文测报设施不足，预报调度难度大。水库水雨情测站数量严重不足，且存在预报精度低、系统陈旧、软件不兼容、设备老化受损等问题；绝大多数水库还主要靠人工报汛，速度和精度都难以保证，甚至部分小型水库连水雨情人工观测设施也没有。通信预警设施欠缺，未形成完整的水库防汛通信预警系统。仅有几座大中型水库有现代化通讯预警设施，但也不同程度上存在通讯设施陈旧老化、畅通率低、通讯信号差等问题；绝多数中小型水库缺乏必要的高效的通信手段，甚至手机通讯信号也不能覆盖，只能依靠人工传达、鸣枪和鸣锣预警。水文实时监测预报和防洪调度系统只能覆盖几个大中型水库。绝大多数水库未实现水文预报和水库调度计算自动化，只能进行人工预报和调度计算，计算时间长、精度低、有效预见期短。（2）调度思路需要改变 洪水调度模式单一，思路僵化，仍停留在单目标、单因素的水库防洪调度风险分析模式上，未真正做到合理利用洪水资源，实现洪水管理。5、水库管理工作薄弱水库管理方面问题比较突出，重建轻管现象比较普遍，尤其是中小型水库管理工作普遍存在管理不够规范、机构不健全、人员素质不高等问题。近些年来，部分水库改制后由国家所有转为个人所有，一些小型水库农村水利产权制度改革后由集体所有转为个人所有或被承包（租赁）给个人，致使这些水库既无专门管理机构，也无专职管理人员，更没有健全的管理制度，水库工程长期疏于管理，成为水库防汛工作中的“死角”。由于地处偏僻、待遇差、生活工作条件差等原因，一线水库管理队伍不稳定，人员素质低，专业技术人才缺乏。尾砂库、非水利部门管理的水库和“四无”电站的水库管理问题尤为突出，水库管理制度趋于形式，未真正落实到位。少数水库主管单位不明确，防汛责任制难以落实到位；一些水库管理机构不健全、管理不规范、技术力量薄弱，甚至没有专职管理机构和人员，更没有管理制度；由于所有权和所属管理范围等问题，这些水库防汛统一调度工作难度大，难以进行有效监督。6、防办能力建设比较滞后 防办作为各级防汛指挥机构的常设机构，在水库防汛工作中起着非常重要的作用。由于种种原因，上饶市各级防办能力建设还比较滞后：大部分乡镇防汛指挥机构刚成立不久，基层防办能力建设薄弱，普遍存在体制不顺、机构不健全、规章制度不完善、经费缺乏、办公条件简陋等问题，很多还没有固定的编制、人员和办公场所；防办人员普遍配备不足；防办人员专业结构不合理、素质不高、经验缺乏。三、对策（一）加强工程措施建设1、增加投入，加快水库工程建设步伐 一是加大病险水库除险加固力度，抓住国家大力治理病险水库的机遇，多方面积极筹措资金加大病库治理投入，逐渐改善水库工程整体状况，挖掘现有水库的潜力，恢复水库部分防洪库容，提高水库防洪标准和调蓄能力，获得更好的社会效益和经济效益。二是多渠道筹集资金，积极筹备兴建蓄水工程，进一步缓解工程调蓄能力不足和社会经济高速发展之间的矛盾。三是公共财政倾斜，抓好水库水毁修复工作。2、加大水土流失治理力度 借助于林业所有权改革的契机，通过大范围的“封山造林、退耕还林”，进行大规模的水土流失治理，增加土壤饱水率，减小径流系数和产流量，缓解水库防洪保安的额外压力。3、退堤还河、依法清障，给洪水出路通过国家投入、省市县财政配套、以工代赈等资金投入方式，进行退堤还河，并依法组织清障，规范人的活动范围，给洪水出路，进而提高水库下游河道安全泄量，间接提高水库设防标准，进一步缓解水库防汛工作压力。（二）建立健全非工程措施1、加强宣传教育，提高全民防洪减灾意识和抗灾避险能力 通过多种形式的宣传教育方式，开展大规模的公众防洪抗灾减灾及避险知识和相关法律法规普及活动，除了做好非正常情况下的防汛信息动态报道外，还要加大日常宣传力度，并将其纳入正常工作范畴。一是宣传方式多样化，深层次、全方位地开展宣传教育；二是扩大宣传范围，突出重点；三是抓住“世界水日”和“水法宣传周”等契机，提高民众的水患意识；四是集中培训教育，对指挥长、防办主任、水管员、水库安全员等有关防汛工作人员进行知识培训，提高其水患意识、责任认识和防洪抗灾救灾能力。2、强化防汛责任制（1）加强组织领导，建立健全防汛责任制度 多年的实践证明，强有力的组织领导和全面落实以行政首长责任制为核心的各项防汛责任制度，是直接关系到水库防汛工作成败的关键，是做好水库防汛工作的一条行之有效的经验。一是建立健全以行政首长责任制为核心的各项防汛责任制度体系；二是逐级落实防汛责任制，按照“一级抓一级、一级对一级负责”的原则实行分区域、分工程的领导包干责任制，按照“属地管理、分级负责”的原则层层签定防汛目标责任书；三是逐库落实防汛责任制，按照“分级负责、分级管理”的原则，逐库落实防汛行政责任人和技术责任人，签定水库防汛安全责任书，通过公共媒体向社会公布，接受社会的监督；四是把防汛责任制纳入工作业绩考核内容。（2）加强部门协调配合，建立健全部门联动机制 水库防汛安全涉及面广，涉及部门多，是一项系统工程。多年的实践证明，团结治水、共同抗灾是战胜洪水的法宝。为了形成防汛工作合力，应根据防汛指挥部成员单位各自行业特点，详细明确职责分工，将部门协调配合和联动作为一项重要工作来抓，要求各成员单位在防汛指挥部的统一部署下各司其职、树立全局观念、通力协作，为水库防汛工作的顺利开展营造齐抓共管的局面。（3）强化防汛纪律 水库防汛工作，工防是基础，人防是关键，人防的核心是落实责任制，责任制的核心是强化追究制，责任追究制是防汛责任制等各项水库防汛工作落实的重要纪律保障。为做到汛令如山、令行禁止，应逐步建立健全防汛纪律监督追究机制，强化防汛纪律，各级、各部门必须坚决服从防汛指挥部的指挥调度，做到个人服从组织、下级服从上级、局部服从整体，对玩忽职守、失职渎职行为依法依纪严肃处理。3、加强预案预报预警建设，提高水库防洪调度水平和应急处置能力 预案预报预警，是战胜洪灾、实现洪水管理、防汛抗旱统筹兼顾的技术保障。在抓好工程措施的同时，要加强预案预报预警建设，为防汛首长指挥决策、水库防洪调度提供科学依据，真正做到未雨绸缪、变被动抢险救灾为主动防洪。（1）编制、修订和完善预案 “凡事预则立，不预则废”，科学完善的预案是部署水库防汛工作的科学依据。要逐步制定、修订和完善各类水库防洪预案，积极推进预案进农村、进社区、进企业、进学校，努力构建“横向到边，纵向到底”的完整预案体系。一是根据水雨情、工情和社会经济情况，结合洪水资源的利用，逐库编制预案，逐库编制预案，力求一库一策。二是本着提高预案的合理性、实用性、针对性，要针对近几年局部突发性暴雨频发的特点，按照“洪水管理”、“防汛抗旱相结合”的新思路，在总结往年经验教训的基础上，组织修订水库各类预案，对预案内容进一步进行细化、量化，突出预案的科学性和可操作性。（2）加强预警预报建设，为水库科学调度和正确决策提供技术保障结合水利信息化建设、鄱阳湖区防汛通信预警系统建设和山洪灾害预警系统建设，加大水库防汛信息现代化建设力度，实现防汛信息化工作从无到有，逐步建立现代化防汛信息网络平台，提高防汛预警预报水平，提高防汛信息的时效性和共享程度，为水库科学调度和正确决策提供技术保障和科学依据。一是防汛信息基础设施建设，建立水雨情、工情、灾情等信息采集系统，形成防汛业务应用、信息资源共享与利用的技术支撑平台；二是根据“超前规划、统一部署、打破部门界限”的原则，对防汛指挥调度信息系统、水情分中心、气象部门监测系统、大型和重点中型水库水雨情监测系统等进行资源整合，对社会通信公网和防汛内网进行资源整合，逐步实现水文气象数据测报自动化和通讯预警覆盖最大化；三是加大防汛业务应用系统建设；三是切实做好数据库转换、系统升级和设备升级等运行维护保障工作。4、加强水库管理借助水管体制改革机遇，将更多的水库管理纳入市、县两级财政，使水库的管理人员和费用得到基本保障；选聘小型水库安全管理员，逐步完善省、市、县三级财政补助机制；结合小型水库产权制度改革，鼓励非共有制资本参与水库经营管理，进一步强化落实水库责任主体；在搞好防洪保安的基础上，水库尽可能进行多种经营，进一步保障管理经费。通过考试等手段，择优选用大中型和重要小（一）型水库管理人员、小型水库安全管理员，制做好上岗前技术培训、年终考核和改聘工作。建立健全管理制度，加强水库日常工作的规范化管理。为了进一步规范化水库管理工作，应逐步制定和完善水库管理规章制度体系，并积极推进水库标准化建设。尤其，要强化水库汛期控制性运行管理，杜绝盲目擅自蓄水。5、进一步加强防汛抢险队伍建设和防汛物资储备（1）防汛抢险队伍建设 在目前水库防洪工程标准还不高的情况下，加强人力防守是夺取水库防汛抢险工作胜利的最有效手段。按照“防大汛、抢大险”的需要和“平战结合、群众与专业相结合、军民联防”的原则，逐步建立和壮大市、县、乡、水库四级防汛抢险队伍，形成“统一指挥、分级分部门负责、军民结合、全社会参与”的水库防汛抢险救援工作机制。一是专业和群防相结合、机动和非机动相结合，逐步形成梯次搭配的防汛抢险救灾队伍。在以基干民兵、青壮年为主体的群众性防汛抢险队伍的基础上，各县（市、区）抽集一批技术骨干力量组建专业防洪抢险队伍，防洪重点县成立防汛应急抢险队，积极筹建县级应急救生队伍；加强与当地驻军、武警部队的信息沟通，切实增强军民联防。二是加强队伍管理、人员培训、实战演练。首先，对防汛抢险队成员进行登记造册建档，逐个落实，科学调配；其次，进行抢险技术等各项业务知识培训，提高防汛抢险人员的素质；再次，结合本身条件进行必要的实战演练，以锻炼队伍和检验预案，提高应急处置能力。三是加强各类防汛抢险器材和设备的维