（金融学专业论文）我国银行监管法律制度研究.pdf

。：!：=：=：=：=：=：一：矍兰兰型圣墼塞呈：。：=：=一 摘要 世界各国实践表明：无论发达国家还是发展中国家，银行业都受到最严厉的 监管而银行监管的实施必须依赖于银行监管法及其规制的监管制度。目前，我 国银行监管法律制度还不完善，存在很多的真空地带。随着中国银行业逐渐融入 世界市场，深入研究银行监管理论，完善我国银行监管法律制度，不仅具有理论 意义，更具有紧迫的现实意义。 正是基于这一目的，本文首先通过对银行监管的理论基础及法律制度在银行 监管中所起的作用进行分析，说明了银行监管的必要性和监管必须依赖的手段一 一法律制度。并对银行监管法律制度的概念和内容进行了系统的描述，为下文进 行实际研究提供理论依据。 然后本文选取有代表性的三个国家：法律制度最完备、最具先进性的美国： 市场经济历史最悠久的英国；风土人情、管理手段与我国最有可比性的e t 本。通 过对他们的银行监管法律制度的特点、形成原因和改革进行实证分析，总结出一 些银行监管法律制度的国际发展趋势，为我国银行监管法律制度的完善提供一些 启示。 最后，在对我国银行监管法律制度的现状进行总结的基础上，借鉴国际银行 监管法律制度的发展趋势，找出我国银行监管法律制度在总体框架和实体内容上 存在的缺陷，提出调整和完善我国银行监管法律制度的对策。以期抛砖引玉，引 起相关人士的重视，来共同完善我国银行监管法律制度。 美键词：银行监管；法律制度；发展趋势；对策 a b s t r a c t i th a sb e e np r o v e db yw o r l dp r a c t i c e st h a tb a n k i n gb u s i n e s si ss u b j e c tt os t r i c t s u p e r v i s i o no fa u t h o r i t i e s ，e i t h e ri nd e v e l o p e dc o u n t r i e so ri nd e v e l o p i n gc o u n t i e s t h e e n f o r c e m e n to fb a n k i n gs u p e r v i s i o nd e p e n d so nb a n k i n gr e g u l a t i o n sa n ds u p e r v i s i o n s y s t e m s n o w a d a y s ，c h i n a sb a n k i n gs u p e r v i s i o nl a w sa r e s t i l lh a l t i n g ，a n dh a v em a n y b l a n ks p a c e s w i t ht h eo p e n i n go fc h i n a sb a n k i n gb u s i n e s st ot h ew o r l dm a r k e t ，i th a s n o to n l yt h e o r e t i cv a l u e sb u ta l s op r a c t i c a lv a l o e st od om o r er e s e a r c h e so nc h i n a s b a n k i n gs u p e r v i s i o na n do nh o wt o e s t a b l i s hab e t t e rl e g a ls y s t e mo fb a n k i n g s u p e r v i s i o n o nt h eb a s i so fi t ，a tf i r s t ，t h i st e x th a sb e e na n a l y z e dt ot h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no f b a n k i n gs u p e r v i s i o n ，a n dr e l a t i o nb e t w e e nt h eb a n k i n gs u p e r v i s i o na n dl e g a ls y s t e m ， h a v es t a t ea n dc a r r yo nt h en e c e s s i t yt h a tt h eb a n ks u p e r v i s e s ，a n dh a sd r a w nt h e i m p o r t a n tf u n c t i o no fl e g a ls y s t e mi nt h ec o n t s eo fb a n k i n gs u p e r v i s i o n a n dt h e n c a r r yo ns y s t e m a t i cd e s e r i p t i o nt oc o n c e p ta n dc o n t e n tt h a tt h el e g a ls y s t e mi nt h e b a n ks u p e r v i s e d ，o f f e rt h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nf o rc a r r y i n go na c t u a lr e s e a r c hi n e n s u i n gc h a p t e r s t h e nt h i st e x ti st h r o u g hc h o o s i n gt h r e ec o u n t r i e sw i t hr e p r e s e n t a t i v e ，u s a o f t h em o s tc o m p l e t e l ya n dm o s ta d v a n c cl e g a ls y s t e m ，b r i t a i nw i t ht h el o n g e s th i s t o r y , j a p a no ft h em o s tc o m p a r a b l ei nl o c a lc o n d i t i o n sa n dc u s t o m s ，m a n a g e m e n tw i t ho u r c o u n t r y f r o ma n a l y z ec h a r a c t e r i s t i co ft h e i rb a n k i n gs u p e r v i s i o nl e g a ls y s t e m ，f o r m r e a s o na n dr e f o r mi nt h er e a le x a m p l e ，d r a w i n gs o m eg e n e r a l i t yd e v e l o p m e n tt r e n d w h i c ho u rc o u n t r yd r a wl e s s o n sf r o mi t f i n a l l y , s u m m a r i z ec u r r e n ts i t u a t i o no fl e g a ls y s t e mo fb a n k i n gs u p e r v i s i o ni n o u rc o u n t r y , o nt h ee x p e r i e n c eo fd e v e l o p m e n tt r e n da c c o r d i n gw i t ht h el e g a ls y s t e m o fi n t e r n a t i o n a lb a n k i n gs u p e r v i s i o n ，f i n do u tt h ed e f e c t se x i s t i n gi nt h el e g a ls y s t e m o fb a n k i n gs u p e r v i s i o no fo u rc o u n t r y ，p u tf o r w a r dt h ea d j u s t sa n dp e r f e c t s c o u n t e l t n e a s u r et h a tt h el e g a ls y s t e mo fb a n k i n gs u p e r v i s i o ni no u rc o u n t r y i nt h e h o p eo fc a s t i n gab r i c kt oa t t r a c tj a d e ，c a u s et h ea t t e n t i o no fr e l e v a n tp e r s o n a g e s ，t o p e r f e c tt h el e g a ls y s t e mo fb a n k i n gs u p e r v i s i o no fo u rc o u n t r yt o g e t h e r k e yw o r d s ：b a n k i n gs u p e r v i s i o n ；l e g a ls y s t e m ；d e v e l o p m e n tt r e n d ； c o u n t e r m e a s u r e i i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名：哩如日期：沙n r 年j - 月砂日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：哼凡 导师签名。尹秀绳 日期：埘年r 月五日 曰期：埘年- 月) ，日 硕士学位论文 1 1 选题背景与意义 第1 章引言 我国金融监管法制化起步较晚，在1 9 9 5 年几部金融大法出台以前，金融监管 都悬依据政策性的文件规定，其权威性和稳定性都不够。然而，随着改革开放的 不颤深入，一方面，在金融创新过程中出现了许多新型的金融关系；另一方面， 政策性文件的效力等级较低，内容过于粗糙，难以充分规范金融监管的行为，维 护金融妊謦的权威性。在这种情况下，根据市场经济和金融发展与改革的需要， 借鉴发达国家金融监管法律制度的有益经验，经过多年的努力和探索，我国于 1 9 9 5 年3 月1 8 日通过实施了中华人民共和禺中国人民银行法，这是新中国历 史上的第一部金融法律，是我国金融法律制度建设的重要里程碑，也奠定了我国 银行监管法律制度发展的基石，我国金融监管开始向法制化方向迈进。其后嚣家 又陆续颁布了中华人民共和国商业银行法、中华人民菸和国证券法、中华 人民共和国票据法、中华人民共和国保险法、关于惩治破坏金融秩序犯罪的 决定和中华人民共和国银行业监督管理法等一系列的金融法律法规确立 了各监管主体的法律地位，金融监管的法律框架基本建立，但在银行监管法律制 度体系内还存在报多明显的不足，如很多方面还存在着法律真空；法律框架内部 各层次法律趣藏的协调性差，法律冲突较多；权力的规定过于原则，加之缺乏配 套法规的支持，监管权力的行使缺乏可操作性；体系不够完善，没有形成以风险 管理为核心，涵盏从市场准入到退出的一套完藏的监管内容和体系等等，党的十 六大提出要把我国建设成为高度法制化的国家，顺应这个要求，如何对我国银行 监管法律制度进行调整和完善。从而把一切金融活动纳入规范化、法制他的轨道， 就是一个重要的课题，值得讨论和研究。 同时，从国际银行监管制度的发展来看，随着美国1 9 9 9 年金融服务现代化 法的出台推动的美国金融监管体制改革，以及英国2 0 0 0 年金融服务与市场法 颁布，宣告其自律性监管向法制监管迈进，完善银行监管的法律制度已成为不同 背景国家进行有效监管所达成的共识。各发达国家银行监管法律制度的建设时间 都比我国长，有很多可供我国借鉴的地方，如何取其精华，提高我国银行监管法 律制度建设的效率，也是一个值得研究的问题。 由此可见，这个选题具有一定的理论意义和现实意义。本文希望通过对这个 问题的研究，理顺我国银行监管法律制度的框架，构建一些我国银行监管法律制 度中不健全的制度安排，为加速我国金融业法制化的进程贡献自己的绵薄之力。 我国银行监管法律制度研究 1 2 研究动态 银行监管是指中央银行或银行监管当局依据法律、法规和社会公众利益需要， 运用政策的手段和法律手段对各类金融机构、金融市场的所有活动进行监督和管 理的总称。法律是银行监管的主要依据，关于银行监管法比较重要的成果有张忠 军1 1 j 的博士论文金融监管法论一以银行法为中心的研究。该书以银行法为中心， 对银行监管法的内涵、本质、目标、价值、基本原则、经济学基础等一般理论问 题，以及银行监管体制、金融业市场准入监管、金融谨慎监管、银行业危机处理 与存款保险制度等银行监管法的运作机制问题，进行了深入、系统和富有开拓性 地探索。是我国第一本研究银行监管法律的专著，是系统、全面了解银行监管法 律必不可少的参考书，对本文的写作提供了很大的帮助。 除此之外，在一些金融监管体制研究的书籍里。有一些专门的章节提到银行 监管的法律制度问题。周道许【2 】在现代金融监管体制研究中，提到要制定完 整的银行监管法律体系。在文中作者以专门的章节从金融法律在金融监管中的 地位和作用入手，对我国金融法律制度的现状、实施情况及存在的问题进行了分 析和论证最后还提出了建立健全我国金融监管法律体系的一些对策。虽然篇幅 不长，但引发了人们对金融监管法律制度体系问题的思考，对深入这个问题的研 究起到了提纲挈领的作用。 另外，对银行监管某一方面法律制度安排的构建，专著和文章更是不胜枚举， 每个方面都有大量的文章可供参考和借鉴。如李金泽、杨代平、朱宝明等对我国 金融监管法律体系的现状、不足都有不同程度的论述，也都提出了对未来法律体 系的构想；安启雷、温树英构建了我国金融机构市场退出的监管法律体系；闻德 锋、夏斌等对金融控股公司及其在我国的立法涮度安排进行了探讨；王素珍、崔 黄等人在各自的论文中探讨了存款保险制度的法律问题，分析了外国法律体系的 现状和不足，并提出了在我国可行的实施框架。 通过对相关著作和文章的阅读和思考，我发现虽然银行监管法律问题越来越 受到学术界的嘱目，这方面的著作和文章也不少。可是，往往都是以银行监管体 制为研究对象，中问涉及银行监管法律制度；或者是以银行监管的某一方面的法 律制度安捧为研究对象。而以银行监管法律制度的整体作为一个对象进行全面系 统研究的成果，却几乎没有。这也激发了本文写作韵灵感。 1 3 研究程序与方法 在攻读硕士研究生期间。本人对金融监管理论和法律方面的问题十分关注。 在学好经济理论基础的同时，多方面收集资料，广泛吸取各方面观点。并在导师 的指导下，将一些阶段性研究成果整理成文。已在中国律师2 0 0 4 年第9 期公 硕士学位论文 开发表了论文金融监管法制他的新起点解读 。另一 篇文章规范金融控股公司发展的法律制度安捧经过导师的反复修改，也即将 投稿发表。论文开鼹之后，更是反复地就写作思路和写作内容向导师请教，经过 将近一年的苦心研究，最终著作成文。 本文主要采取了理论与实践相结合、规范研究与实证研究相结合等方法，对 文章展开了细致而深入的研究。 当然，由予本人学识水平有限，文中还有许多不足之处，主要体现在本文的 研究较为宏观，对具体的调整措施研究不全面，以定性分析为主，缺乏定量论证。 笔者一定在以后的学习和工作中进一步加强对本课题的研究，力求向各位导师交 上一份更加完美的答卷。 1 4 研究范围的限定 银行监管法律制度内容博大，非本文有限篇幅所能涵盖。为方便讨论起见， 有必要对本文的研究范围作出迸一步的限定：( 1 ) 本文研究的是银行监管法律制 度，对证券业、信托业、保险业的监管都不涉及。我国是分业经营的金融体制， 银行监管是金融监管中较独立的一部分，两者区分起来比较容易，但目前很多国 家都实行混业经营，银行、证券、保险三业紧密联系，不可分割，银行监管也很 难从金融监管中单独分出。基于此，本文对银行监管和金融监管并不做严格区分， 特别是外国的实证研究中，银行监管即指金融监管。由于银行监管在整个金融监 管中具有特别重要的地位，因而金融监管的理论对银行监管也是适用的。( 2 ) 本 文从金融学的角度，探讨银行监管过程中对法律制度的需求，而对法律所涉及的 具体条款、法理等方面的内容，未能涉及。 l 。5 论文结构 本文正文部分共分为四章，根据逻辑思路的层层递进，对本论文的研究命题 展开深入探讨。 第l 章，银行监管法律制度的理性分析。通过对银行监管的理论基础，以及 银行监管与法律制度的关系的分析，得出银行监管是必要的，法律制度在银行监 管中具有重要的作用。接下来就对银行监管法律制度的概念和内容进行描述，为 后文的实际研究提供理论上的依据。 第2 章，各国银行监管法律制度的实证分析。通过对美国、英国、日本银行 监管法律制度的特点、背景和改革的研究，总结出一些国际银行监管法律制度中 值得借鉴的，共性的东西，为我国的银行监管法律制度改进和完善提供参考。 第3 章，我国银行监管法律制度的现状及缺陷研究。参考上章外国银行监管 我国银行监管法律制度研究 法律制度的发展趋势，对我国银行监管法律制度的现状进行分析，同时找出我国 银行监管法律制度在主体框架以及具体内容中存在的问题。 第4 章，完善我国银行监管法律制度的框架与内容。针对上章找出的问题， 有的放矢，解决问题。提出对策。 4 第2 章银行监管法律制度的理性分析 2 1 银行监管的理论基础社会利益论 银彳亍监管是政府或银行监管部门对银行业金融帆构的监督管理，银行业是一 种高风险的产业，如果管理不好，可能导致经济危机的种种负面影响。因此t 对 银行业及其他金融机构的金融业务进行严格的监管是政府，也是后来产生的中央 银行斌其他银行监管机构的重要任务。银行监管是经济管理的一种，多年来，经 济界对经济管理理论作了研究探讨管理理论的分析也给银行监管提供了理论基 础，适用于政府或中央银行及其他银行监管机构对金融业及金融领域一切活动的 监管。 社会荦3 益论( p u b l i c i n t e r e s t t h e o t y ) 亦被称为市场调节失败论( m a r k e tf a i l u r e t h e o r y ) ，是最早试图说明政府管制合理性的管制理论。它认为当市场不能够在竞 争方式下运转，或者自由市场帆寿5 韵结果不为社会所需要时，“市场失灵”就发生 丁。这时就必须有一种抵减或消除同市场机制失效相联系因素的手段，这种手段 就是管制。根据西方徼观经济学理论，在严格钓市场完全竞争假设条件下，市场 这只“看不见的手”能够使资源配置效率最大化。同时社会福利达到最大化，即 达到所调的“帕累托最优状态“朔，但是，达到“帕累托最怃状态”的蓉件是十 分苛劐的，市场经济并不满足资源配景效率最佳和杜会福利缳大化的条件。在西 方国家出现了丈企业的垄颧，向时又出现了过度的市场竞争，使社会资源的配 置失去了效率，社会消费的公正原则也遗到破坏，即微观经济学中通常所说的“市 场失灵”( m a r k e tf a i l u r e s ) 。西方微观经济学把导致“市场失灵”原囡归结为外部 性问题、垄断问题、信息不对称问题等，矫正市场失灵的办法就是政府干预经济 活动。由于金融市场与其他市场一样面临市场失灵的问题，银行业也会出现大量 的信息不充分、信息不对称、垄断、公共品、规模经济递增以及外部性等问题， 因此社会利益论可以作为龊行监管的理论基础。 1 自然垄断( n a t u r a lm o n o p o l y ) 自然垄断是指自由竞争的结果导致企业规模的扩大，优胜劣汰的竞争搜律最 终形成。一个行业的集中，出现自然垄断者，自然垄断产生后，行业内的市场竞 争机制被破坏，导致市场失灵1 4 l 。( 见图2 1 ) 争机制被破坏，导致市场失灵1 4 。( 见图2 1 ) 硕士学位论文 第2 章银行监管法律制度的理性分析 2 1 银行监管的理论基础社会利益论 银行监管是政府或银行监管部门对银行业金融机构的监督管理，银行业是一 种离风险的产业，如果管理不好。可能导致经济危机的种种负面影响。因此。对 银行业及其他金融机构的金融业务进行严格的监管是政府，也是后来产生的中央 银行或其他银行监管机构的重要任务。银行监管是经济管理的种，多年来，经 济界对经济管理理论作了研究探讨，管理理论的分析也给银行监管提供了理论基 础，适用于政府或中央银行及其他银行监管机构对金融业及金融领域一切活动的 监管。 社会利益论( p u b l i ci n t e r e s tt h e o r y ) 亦被称为市场调节失败论( m a r k e tf a i l u r e t h e o r y ) ，是最早试图说明政府管制合理性的管制理论。它认为当市场不能够在竞 争方式下运转，或者自由市场机制的结果不为社会所需要时，“市场失灵”就发生 了这时就必须有一种抵减或消除同市场机制失效相联系因素的手段，这种手段 就是管制。根据西方微观经济学理论，在严格的市场完全竞争假设条件下，市场 这只“看不见的手”能够使资源配置效率晟大化，同时社会福利达到最大化即 达到所谓的“帕累托最优状态”【3 】。但是，达到“帕累托最优状态”的条件是十 分苛刻的，市场经济并不满足资源配置效率最佳和社会福利最大化的条件。在西 方国家，出现了大企业的垄断，同时又出现了过度的市场竞争使社会资源的配 置失去了效率，社会渭费的公正原则也遭到破坏，即微观经济学中通常所说的“市 场失灵”( m a r k e t f a i l u r e s ) 。西方微观经济学把导致“市场失灵”原因归结为外部 性闯题、垄断问题、信息不对称问题等，矫正市场失灵的办法就是政府干预经济 活动。由于金融市场与其他市场一样面临市场失灵的问题，银行业也会出现大量 的信息不充分、信息不对称、垄断、公共品、规模经济递增以及外部性等问题， 因此社会利益论可以作为银行监管的理论基础。 1 自然蕉断( n a t u r a lm o n o p o l y ) 自然垄斯是指自由竞争的结果导致企业规模的扩大，优胜劣汰的竞争规律最 终形成。一个行业的集中，出现自然垄断者，自然垄断产生后，行业内的市场竞 争机制被破坏，导致市场失灵1 4 j 。( 见图2 1 ) 5 我国银行监管法律制度研究 q 豳2 1自然垄断下的生产函数 在由内在规模经济而形成的自然垄断下，企业的边际成本曲线( m c ) 和平 均成本曲线( a c ) 都向下倾斜。如果赋予企业价格决定权，那么企业会将价格定 在p 0 处( m c = m r ) 产量为q 0 。则企业的垄断利润为b a c p o 。 如果把价格定在与边际成本m c 相等的地方，即p c 水平上那么产品价格不 能弥补平均成本，厂商会退出经营，造成无人生产并出现短缺。当把管制价格定 在p l 时，价格与平均成本相等。厂商没有垄断利润，但在这个产量水平也没有亏 损，不至于将厂商赶出经营。 因此，为了避免厂商拥有价格决定权而造成价格歧视、寻租等有损资源配置 效率和消费者利益的不良现象，有必要对该企业实行价格管制，使其定价维持在 社会平均成本的水平。 随着金融业的快速发展。从简单中介人发展到万能垄断者其资本逐渐集中， 大银行广设分支机构，海外银行业急剧发展，到了2 0 世纪9 0 年代大量出现银行 业重组现象，都表明了金融业集中垄断性增强。因此，为了防止金融业的垄断与 集中的不良竞争，有必要对金融业进行监管。 2 外部效应( e x t e r n a l i t y ) 外部效应指在提供一种产品或劳务时社会费用( 或利益) 和私人费用( 或所 得) 之间存在的偏差。当社会利益大予私人所得时，这一相关的产品是公共产品 ( a p u b l i cg o o d ) 。公共产品有两个主要的属性，即共同消费和非排他性。这两种 属性意味着一个消费者获得产品并不减少这一产品的性质或他人的可获得性；非 购买者也不能被排除在此产品的消费之外，菲排他性所致的“免费搭乘” ( f r e e r i d e r ) 的问题意味着即使可以找到排除“免费搭乘”的手段，私人也没有 或极少有动因去生产公共产品。例如，征收某种费用，或者要求对公共产品的消 费必须得到许可，公菸产品的共同消费属性仍然表示私人生产的公共产品的“次 理想消费”( as u b o p t i m a lc o n s u m p t i o n ) 。人们认为，非排他属性会导致这些产 硕士学位论文 ：= i 7 r- i i m l 品的生产不足，因此，需要管制以增加这些产品的生产直到社会的需求得到满足。 当某种产品的生产结果是私人所得超过社会利益时，外部效应也会发生p j 。 也就是说，生产这些产品的社会成本大于有关的私人成本。一个典型的例子是生 产某种产品过程所造成的环境污染。在这一例中有两种办法来消除外部效应：一 是通过启用能反映把费用加给他人应承担某种义务的税收，或者说，制造公害者 应纳税：二是通过把负担加于制造公害的方面，转嫁社会代价于私人成本，如污 染单位被责成采取措施治理污染。 从理论上讲，私人会有走到一起协商消除消极的外部效应的积极性，具有法 律效力的机构能够促使受影响的各方之间通过讨价还价，消除社会和私人费用的 偏差。但是，由于“免费搭乘”闻题难以杜绝。各方协商的成本太高，因此，人 们偏好以强加各种管制韵办法来消除外部效应。 在金融中介过程中也存在外部性【酊。 首先。；存在着监督、选择信贷的外部性。金融机构重要功能之一是在多个项 目间作出选择，并监督资金运用。放款人愿意提供资金保证给潜在投资者，这促 成外部性，即当第一个放款人放敖时而来被考虑在内的好处。类似地，第二个放 款人对第一个放款人形成负面外部性f 因违约可能是所有借款数目，贷款可能尽量 限涮借款人从其他来源获取资金) 。 其次，存在着金融混乱的外部性。一个金融机构倒闭会产生重大影响，破产 代价被高估，因为公司资产并未消失而是所有权转移了。但银行的主要资产 信息资产不易被转移。在锻行破产事件中，信息资产可能大量被分散，因此一个 镦行破产，甚至更多银行破产，可能会破坏信贷向特定借款人流动。 银行清偿力不足也有问接效应。借款人可能会减少其行动，会给顾客和资产提 供者带来更为严重的打击，这可能会导致类似于一般均衡理论的效应，如，即使银 行倒闭不会弓f 发金融恐慌，一些存款入会从其他金融机构提款，因为预见到了其他 金融机构的倒闭风险。提款会通过使投资者对其投资的可行性表示怀疑而给金融机 构带来负面影响，然两当机构作决策时不考虑这些外部因素，只注重自己的私人成 本和利益，因而在金融机构清偿力中的公众利益将超过所有者和经理的私利。 由于金融业存在的外部性给金融业带来的风硷，必须对金融业实行监管。 3 信息不对称( a s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n ) 信息不对称是指信息在交易双方分布的不均衡性1 7 】。我们知道在完全竞争 的市场机制的前提下，消费者和生产者都要知道目前与未来所有商品及生产要素 的价格。客观存在着的消费者与生产者信息不对称状况的第一种情况是消费者与 生产者分配的不对称性，买卖双方不通晓产品价格，只能以所有销售产品的社会 价值决定价格。在同一价格下销售更有价值的产晶的销售者会趁机占领市场。关 于产品质量的不对称信息最早由乔治埃克洛夫( g e o r g e a k e r l o f ) t s j 在一篇经典 7 论文中给出分析。埃克洛夫分析的结果是，在旧车市场里由于信息的不对称，会 导致低质量商品把高质量商品驱逐出市场。这个结果远远超过了旧车市场，保险、 金融信贷都具有不对称信息的特征。另一种信息不对称情形是指由于信息在市场 参与者之间分布不同，一方试图以另方信息缺少来取胜，这种不完全信息导致 经营与生产的风险，破坏了市场的稳定性和效率，是市场机制的失效。而政府各 方面的监督、管制可以修正信息不对称状况。 金融业与金融市场的参与者是资金供给方和需求方，买卖的商品是金融性商 品，因信息是预测未来，进行经营决策的重要依据，借贷双方所获收益和所承担 的风险在很大程度上需要信息的完全、充足。而金融业与金融市场信息在借、贷 双方分配不均匀，要获得信息还必须付出很大的成本。这表明金融业和金融市场 存在严重的信息不对称。这种信息不对称完全可能导致金融业与金融市场螅种种 负效应，导致金融交易的风险，从而可能引起金融危机，进而造成金融市场的系 统不稳定性。另外，金融市场参与者的不完全信息还能够导致金融市场较低的交 易量和金融市场的不完全竞争，从而导致金融市场的低效率。 首先，不完全信息导致了金融市场和系统不稳定性。 由于金融市场参与者通常只具有不完全信息，并且监督具有公共产品的性质， 因此，在没有政府干预的情况下，金融机构( 或投资者) 对借款者( 或金融机构) 的监督往往显得不足。实际上，如果金融机构根据政府指令向关系密切的借款者提 供贷款，金融机构就很可能不会去搜集足够的信息以有效地监督借款者。当金融机 构不必承担贷款损失时，这种情况就更容易发生总之，金融市场参与者的不完全 信息导致了金融机构( 或投资者) 对借款者( 或金融机构) 的监督不足，这提高了 金融机构( 或投资者) 破产的可能性，从雨导致了金融市场的系统不稳定性。 其次，不完全信息导致了金融市场的低效率， 金融市场参与者的不完全信息能够降低金融市场的交易量，并且导致金融市 场的不完全竞争，因而降低了金融市场的效率并且可能导致奠他福利损失 由此表明市场运行机制本身存在缺陷，无论市场是处于充分竞争还是非充分 竞争状态中，市场运行过程都会产生各种市场机制失效状况，进而具体可能表现 为失业、通货膨胀、信用危机、经济失衡等。经济学家通过”泛会利益论”揭示 了进行管制是解决、缓解市场机制失效的一种手段。而银行业作为整个经济体系 的重要组成部分对银行业必须进行严格和规范的监管，以解决金融市场的市场 失效状况，保障金融业的公平竞争和稳定发展。 2 2 法律制度与银行监管的关系 由以上分析可知，进行镊行监管是必要性。丽众所周知，金本位制崩溃后的 8 金融体系完全建立在法律制度的基础上，可以断言，没有法律制度也就没有整个 金融体系。从这个意义上讲，法律制度对银行监管的作用是基础和关键的。虽然 迄今为止的银行监管理论几乎都是从经济学的角度来阐述的。但是无论作为一种 行政权力，还是作为种制度和行为，其本质上都是一个法律问题。 首先，运用法律手段进行银行监管有其不可比拟的优点，这是由于作为社会 的规范法律本身具有其它社会规范不可替代的优点，即它的强制性、普遍性 和稳定性等。法律的强制性表现为以国家强制力为后盾，银行监管因此具有不可 抗拒的权威，人人必须遵守，具有普遍的约束力。法律的普遍性在于其规定的对 象不是针对任何人和事，在适用上也表现为法律面前人人平等，因此具有公正性。 法律的稳定性是指法律一经制定，就具有一定的稳定性，不经过一定的法律程序 不能更改。“政府所采取的一切强制性行动，都必须由一稳定且持续的法律框架加 以明确的规定，而正是这种框架能够使个人在制定计划时保有一定程度的信心， 而且还尽可能地减少人为的不确定性。”1 9 】因此，人们可以依据现行的法律预测 国家对自己和他人的行为的态度，决定如何行动。 其次，法律所具有的指引、评价、预测、教育功能，使得银行监管更是离不 开法律作基础 ( 1 ) 法律的指引功能，它能为银行的经营行为提供一个既定的行为模式，通 过授权性规范、禁止性规范和义务性规范让锻杼明白什么可以做、什么不能做、 什么必须做等 c 2 ) 法律的评价功能，遥过对各家银行进行评价，让社会知晓银行的守法情 况，加强人们对银行的信任。 ( 3 ) 法律的预测功能，银行可以根据法棒的规定，制定自身的经营计划和策 略，从而在法律的许可范围之内追逐更大的赢剥目标。 ( 4 ) 法律的教育功能，法律能影响人们的恩想，培养和提高人们的法律意识。 引导银行依法行事。 另外，银行监管主体需要法律制度规范其监管行为。现代市场经济是法制经 济，国家对经济生活的干预、调整、管理都纳入了法制轨道，一方面国家顺应客 观经济发展规律的要求，制定法律，规范权力主体的职责、权限，对经济关系进 行调整：另一方面国家行使职权也必须依法进行，不得损害其他权利主体的合法 权益。只有在法律的界定下，各方的权j ! l 和权力及其行使才能得到约束和制衡， 才能防止权力滥用造成的经济无序和整个社会秩序与体制的溃败。很难想象一个 国家对经济生活的调整不借助于法律，不依法进行。法本身的价值、功能、作用 是国家对经济生活管理的最好的社会调攘器。任何一种重要社会关系的调整都是 以法律为工具的。金融关系是国家最熏要的经济关系之一，银行监管是国家介入 金融关系的一种重要手段，法律是进行银行监管的唯一前提，法律既赋予监管者 9 以监管权，又要约束监管者的监管权，以防止监管者滥用权力，从而实现银行监 管的理想境界公平、秩序与效益的和谐统一i 埘。 最后，从博弈论的角度来看，法律制度的产生与发展恰恰是监管机构与银行 之间不断博弈的结果。 假如我们把政府和银行之间的关系看作是一个双人博弈行为，政府的战略集 合为s i _ ( 监管，不监管) ，银行的战略集合为s b = ( 违规不违规) 。设政府的监 管成本为c ，发现银行违规时的处罚罚金为f ，银行正常经营情况下的收益为r ， 银行违规经营情况下的收益为r 。我们假定政府监管非常有效，很容易发现锻行 的违规行为，监管成本、处罚金额固定和各因素间成线性关系。则其支付矩阵如 下； 商业银行 违规不违规 。，、l 监管( 一c + f 。r 1 一f )( 一c ，r ) a n l 皿一日p 4 i l 不监管 ( o 。r )( 0 ，r ) 裘2 1 银行监管博赛的支付矩阵 根据假定条件，这个博弈模型不存在纯战略纳什均衡，因为给定商业银行不 违规的前提，政府的最后策略是不监管；给定政府不监管，商业银行的最优策略 是违规；给定商业银行违规，政府的最优策略是监管：给定政府监管，商业银行 的最优策略是不违规。 现在我们来考察这个博雾是否存在混合绒什均衡。我们用口表示监管部门选 择监管的概率( 或者理解为政府为了进行监督检查而从商业银行中抽取的比例) 。 用声表示商业银行违规的概率( 或者理解为商业银行中违规操作的比例) ( 口 1 ， 户 ，金融出版社1 9 9 9 年9 月版第2 3 0 页 膪3 3日本现阶段金融脆蕾组织形式 1 金融厅成为日本金融行政监管的最高权力机构，全面负责对所有金融机构 的监管工作。金融厅具体有两大监管职能：第一。专职监管职能；是检查和监 硕士学位论文 管民间金融机构；二是依据早期金融增强法1 2 0 0 1 年3 月) 向金融机构注入 资本；三是根据金融重建法( 2 0 0 1 年3 月) 处置破产银行。第二协同监管 职能：一是策划和制定金融法规，包括金融破产处理和危机管理；二是对存款保 险公司等实施监管。 日本政府还注意缩小金融厅的监管权限和范围，将其权限限定在金融业的宏 观政策和法律法规的完善、以及对金融机构的行为合规性和风险度方面的监管等 镁域，不再干预金融机构的具体业务。财务省( 地方财务局) 以及劳动省、农林 水产省等行政部门作为银行监管的协作机构，根据金融厅授权或相关法律规定对 相关金融机构实施监管。日本银行和存款保险机构只负责对与其有交易行为的金 融机构进行财务检查。 2 从分业监管走向职能监管，无论金融厅还是日本银行，在机构设置方面均 按照监管业务的性质而非行业性质对内都监管机构进行重组。成立了以不同监管 职能为主的专业监管部门。力求在实现职能监管的基础上，保留分业监管的优势， 在职能监管部门之下按行业细分课室，以发挥原专业监管人员的技术优势，实现 机构改革的平稳过渡，达到分业监管与职能监管的有机统一。 3 ：加强了对不同金融监管机构的协调工作，在职能监管部门内部设立了负责 协调监管工作的总务机构，在职能监管部门之外设立了协调各职能监管部门监管 工作的总务课或总务局，以增强监管机构内部的信息沟通，提高统一监管水平： 同对通过不同监管机构同一级别监管人员之间频繁豹私人交流与信息沟通，增强 了不问监管机构在监管工作中的协调与配合。 4 顺应金融自由化的发展趋势，缩小了行政监管的范围，增强了市场监管的 作用。行政监管只负责金融制度的确立、金融机构经营的合规性与稳健性、金融 风险监管等宏观内容，不再干预金融机构的具体业务。努力强化市场的约束机能。 规范金融机构的信息披露制度，提高金融机构雪勺透明度，完善企业会计制度准则， 加强会计师事务所等中介服务机构在社会监管中的作用，对金融机构运营状况的 监管，主要通过信息披露、增强居民的风险意识和会计事务所等社会中介服务机 构进行。【2 5 】 3 4 各国银行监管法律制度的发展趋势总结 通过以上对美国、英国和日本银行监管体制特点，形成原因以及各自由立法 所引起的银行监管法律制度改革，我们可以得出一些国际银行监管法律制度的发 展趋势，供我国银行监管法律制度借鉴。这些新趋势主要表现在： 1 依法监管已成为国际银行业监管的共识 新巴塞尔协议把一个国家的有关金融法律看成是那个国家进行有效金融 监管的基础条件，并且要求监管当局必须依法进行监管，减少不必要的人为干预 2 0 世纪9 0 年代以来。美国、英国、日本不约而同地加强了对金融监管的立法， 逐渐重视法制的建设和依法实施银行监管，积极制定具有本国特色的银行法律体 系，并在实践中不断加以完善。这些新的立法促进了各国的金融监管体制改革， 也反映各国新的金融j | 螽管理念。 2 各国银行监管法律制度具有共同的出发点和归宿点 各国银行监管法律制度的目标或归宿点可以总结为以下四点：促进银行审慎 经营：提高银行业的效率；保护存款人和投资人的利益：保持金融体系的稳定。 另外，在银行监管的设计上各国一般都有其政策一致性的考虑。所谓政策一致性 的考虑，就是通过监督管理，使金融机构的经营活动与中央银行的货币政策目标 保持一致性【2 6 l 。各国银行监管的出发点也是一致的，即一般不干涉各银行的内部 管理不限制或规定各金融机构在具体的业务问题上应该这样或应该那样，而是 规定它们经营活动的范围和承担风险的最大限度。 3 各园银行监管法律制度相互渗透，在银行监管制度上具有趋同性 在近十年中，各国在监管模式及具体制度上相互影响、相互协调而e l 趋接近。 由于经济、社会文化及法律制度传统的差异，银行监管法律制度形成了一定的地 域风格，在世界上影响较大的有两类：一是英国模式，以非制度化著称，加拿大、 澳大利亚。新西兰即属此类：二是美国模式，法律制度严密、机构林立、监管严 厉，日本、欧洲大陆国家多属此类。传统上的英格兰银行在履行监管职责时形成 了“非正式监管”的风格，不以严格的法律、规章为依据，而往往借助“道义， 劝说”、“君子协定”等来达到目的。而美国的银行监管不仅有大量的法规为依据， 两且联邦储备委员会所制定的管理条例甚为详尽，这些条例按2 6 个字母次序编号 排列，其内容极为广泛而详细。鲫自2 0 世纪7 0 年代以来，两种模式的趋同因素 增加。英国监管模式向美国模式靠拢，逐步出台了一些规范金融监管的法律性文 件，走上了依法监管的遵路。与此相应，美国也在反思自己传统模式的不足，正 如美国学者艾伦加特指出：“严格管制的长期趋势直到2 0 世纪7 0 年代晚期才结 束。猛烈上升、变化剧烈的市场利率再加上通讯、数据处理方面的主要的技术革 新，使许多管制对吸收存款机构产生了有害的影响。使它们处在了不利于竞争的 位置。实际上，8 0 年代和9 0 年代早期是一个放松管制的时代，甚至还有进一步 放松管制的议论，商业银行寻求地域上的全面放松管制以及更多的保险和投资银 行的特权。”i 硼在对具体交易行为的监管和监管的方式方法上也有灵活化的趋向。 4 各国银行监管法律制废以立法形式确定功能型监管 功能型监管是在一个统一的监管机构内。由专业分工的管理专家和相应的管 理程序对金融机构的不同业务进行监管。功能型监管的优点在于管理的协调性高， 管理中的盲点容易被发现并能得到及时处理，金融机构资产组合总体风险容易判 硕士学位论文 断；同时它可以克服多个监管机构所造成的重复和交叉管理，用统的尺度来管 理各类金融机构，创造公平竞争的市场环境。功能监管顺应了会融业的混业经营 的趋势。美国、英国和日本不论他们在银行监管模式上有多么不同，但在新的监 管立法中都确立了实行功能型监管，而且他们的立法实践也说明功能监管可以适 应不同的银行监管模式。 5 各国银行监管法律制度依法完善金融安全网，建立存款保险制度，加强市 场机制的作用 西方大多数国家都建立了存款保险机制。仅从存款保险制度的改革来看，有 些西方国家的存款保险费率已由固定费率改为可变费率。按风险程度调整存款保 险费率，虽然可以奖赏经营稳健的存款机构，但不能阻止其他存款机构从事高风 险业务活动。因此，在实施可变费率制度的同时，应贯彻市场经济优胜劣汰的原 则，加强市场退出惩戒机制的作用。 6 各国银行监管法律制度在监管法律框架下重视金融业行业自律，强调金融 机构的内部控制 近年来，“自我约束”机制作为增强金融业安全稳定性的重要手段之一，得到 了各国普遍的重视。除发挥金融同业组织的监督作用外，各金融机构的内部控制 和内部管理对其自身业务乃至整个