（行政管理专业论文）我国公务员关联责任追究制度研究.pdf

摘要 摘要 改革开放促使我国社会经济的飞速前进和社会主义市场经济体制的确立、发 展和不断健全，社会公众在享受丰厚的物质文化生活的同时，对政府责任意识也 不断的提高。2 0 0 3 年非典过后，我国掀起了一系列的公务员“问责风暴”，一批公 务员包括省部级高官受到了不同程度的责任追究，在此背景下，我国对违法违规 及行为不当的公务员的责任追究制度的研究也呈现繁荣景象。彰显了中央政府建 设责任政府、服务型政府的决心。推动着政府主动地去构建和完善责任政府、服 务型政府。公务员关联责任作为责任制的细化。关联责任是指与行政问题或行政 过错有关的公务员由于工作责任心不强、失职渎职而应关联承担的责任。2 0 0 8 年 “5 1 2 大地震期间，许多领导干部因处理突发事件不得力负有直接责任或关联责 任，可见行政问责制度已初步建立，在社会经济建设中已发挥了其功效。但是我 国对公务员关联责任追究制度还有待完善，这是急需要我们去探索的一个领域， 因此，正是本文要研究的课题。 此文运用公共管理学、行政学、行政法学、公共经济学等方面的相关理论， 结合我国的现阶段实际状况，追溯了我国公务员关联责任追究制度的历史沿革并 分析了当前行政环境中所存在的一些问题。深入研究西方国家公务员责任追究制 度的实际做法，总结了对我国建立和完善公务员关联责任追究制度的几点借鉴之 处。 在分析我国具体行政实践的基础上，借鉴西方国家的经验，针对我国公务员 责任追究制度存在的缺陷，就如何构建和完善我国公务员关联责任追究制度提出 对策。本文的研究目的旨在为我国公务员关联责任追究制度的建设起到一定作用。 关键词：公务员，追究制度，关联责任 a b s t r a c t s i n c er e f o r ma n do p e n i n gu po fc h i n a , w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fe c o n o m y a n de s t a b l i s h m e n to fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cm e c h a n i s m ，p e o p l e se x p e c t a t i o no n p o l i t i c a ld e m o c r a c ya r eg r o w i n gw h i l et h e ye n j o yt h eg r e a ti m p r o v e m e n to fm a t e r i a ll i f e a f t e rs a r si n2 0 0 3 ，as e r i e so fc i v i ls e r v a n t s ”a c c o u n t a b i l i t yc r i s i s ”w e r el a u n c h e di n c h i n a , ag r o u po fc i v i ls e r v a n t s ，i n c l u d i n gs e n i o ro f f i c i a l so fp r o v i n c i a la n dm i n i s t e r i a l l e v e lw e r eh e l di nv a r y i n gd e g r e e so fr e s p o n s i b i l i t y , i nt h i sc o n t e x t , r e s e a r c h e so nt h e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi nt e r m so fl a w sa n dr e g u l a t i o n sv i o l a t i o na n dm i s c o n d u c t c o m m i t t e db yc i v i ls e r v a n t sa l s os h o w e dp r o s p e r i t y w h i c hd e m o n s t r a t e st h e d e t 眺t i o no ft h ec e n t r a lg o v e r n m e n tt ob u i l dar e s p o n s i b l e , s e r v i c e - o r i e n t e d g o v e r n m e n ta n dp r o m o t et h eg o v e r n m e n tt oe s t a b l i s ha n dp e r f e c tt h er e s p o n s i b l e , s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n to nt h e i ro w ni n i t i a t i v e c o r r e l a t i v ea c c o u n t a b i l i t yo nc i v i l s e r v a n ti sj u s to n ea s p e c to fa c c o u n t a b i l i t ys y s t e m , w h i c hr e f e r st ot h er e s p o n s i b i l i t yt h a t c i v i ls e r v a n t sh a v et os h o u l d e rc a u s e db ya d m i n i s t r a t i v ef a u l t d u r i n gt h e5 12 e a r t h q u a k e ，m a n yl e a d e r ss h o u l d e r e dd i r e c ta n dc o r r e l a t i v er e s p o n s i b i l i t i e sd u et o i n e f f e c t i v e l yd e a lw i t he m e r g e n c i e s f r o mt h i sc a s e , w ec a r ls e et h a tt h ee x e c u t i v e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mh a sb e e ni n i t i a l l ye s t a b l i s h e di nc h i n aa n dh a sf i m c t i o n e di nt h e s o c i o e c o n o m i cc o n s t r u c t i o n h o w e v e r ，t h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mt oc i v i ls e r v a n t si n c h i n ah a st ob e p e r f e c t e dy e t ，s oi ti su r g e n tf o ru st oe x p l o r et h i sa r e a i nt h i sp a p e r , o nt h eo n eh a n d ，r e l a t e dt h e o r i e s ，i n c l u d i n gt h e o r i e so fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v el a wa n dp u b l i ce c o n o m i c se t c ，a r eb e e nu s e dt oa n a l y z e c u r r e n tc o n c r e t ep r o b l e m s ，c o m b i n e dw i t l lt h ea c t u a ls i t u a t i o no fc h i n ai nt h i ss t a g e m e a n w h i l e ，t h eh i s t o r yo fc i v i ls e r v a n t s c o r r e l a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo fc h i n ai s t r a c e db a c k o nt h eo t h e rh a n d ，t h ea c t u a lp r a c t i c e si nt h ew e s t e r nc o u n t r i e sa r es t u d i e d i n d e p t ha n da l s os u m m e du pt l l e i ra d v a n t a g e sf o rb e i n gl e a r n e db yo u rc o u n t r yi no r d e r t oe s t a b l i s ha n dp e r f e c tc i v i ls e r v a n t s a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi nc h i n a o nt h eb a s i so fa n a l y z i n gs p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v e p r a c t i c e si nc h i n a , u s e f u l e x p e r i e n c eo fw e s t e r nc o u n t r i e sh a v eb e e nr e f e r r e dt op e r f e c to u ro w na c c o u n t a b i l i t y s y s t e m t h i ss t u d ya i m st om a k es o m ec o n t r i b u t i o n st ot h ee s t a b l i s h m e n to fc h i n a s a b s t r a c t k e y w o r d s ：c i v i ls e r v a n t s ，a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，c o r r e l a t i v er e s p o n s i b i l i t y l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 躲公衅 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 躲益雍才 第一章绪论 1 1 研究背景及意义 1 1 1 问题的提出及背景 第一章绪论 对于公务员的关联责任追究是现在责任追究的一种趋势，然而对公务员各国 有不同定义。在西方国家，“公务员”一般是指通过非选举程序而被任命担任政府 职务的国家工作人员。英国的公务员一般是指政府中常务次官以下的所有文职人 员。美国联邦政府公务员的范围仅指在美国联邦政府行政机构中执行公务的人员； 国会雇员和法院法官等不适用公务员法。本文对公务员定义是根据2 0 0 5 年4 月2 7 日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的国家公务员法。公 务员定义为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工 作人员 。因此，我国公务员的范围包括：中国共产党和各民主党派机关工作人员； 各级人大机关工作人员；各级国家行政机关工作人员；各级政协机关工作人员； 法官；检察官等。这比许多西方国家公务员的范围要宽泛。 随着我国的社会经济、文化、政治文明的飞速发展，我国公务员关联责任追 究制度在最近几年得到社会各方面的重视，有着广泛的内部、外部现实动因和有 利条件。在我国目前的公务员责任追究过程中表现出诸多问题。目前，我国的宪 政体制是，由于党管干部的原则，人大代表实行的不是专职制和常任制，在各级 公共权力机构的领导干部既是党员，又是公务员还是人大代表。不同的法律身份 要求向不同的对象负责。使得公务员责任追究的主体相互交叉显得混淆不清 权力机关、司法机关、政府机关还有社会公众( 往往由媒体舆论及非政府组织代 言) 到底是谁责任追究的主体。责任岗位管理极不完善各个职位的职责因此无法 具体化、确定化。另外，公务员职位分类中的职位说明书制定也不科学，没 有体现出不同职位真正的职责界限，而且很多部门还没有职位说明书，更没有针 对职位进行管理。由于公务员权利义务的不平衡和岗位职责的不明确，我国公务 员责任追究制度便遭遇了谁是责任追究的客体的尴尬和困惑。 电子科技大学硕士学位论文 从党的十一届三中全会至今，改革开放这几十年里我国发生了翻天覆地的变 化，综合国力不断提高，国际影响力也不断的增加，目前己在世界经济格局里占 有重要地位，已初步建成社会主义市场经济体制。我国经济的逐步社会化与市场 化给广大人民群众生活水平的到极大的提升带来了实质的改变，极大地满足了人 们的生活物质文化生活需要，努力提高行政法制化已经成为我国工作的重点。在 市场经济规律的这只无形之手的作用促进之下，也使我国行政机构越来越按照经 济规律变革其行为方式和人事组织方式。社会主义市场经济的持续快速发展要求 高质量负责任的行政管理行为，因为规范的行政行为对市场经济的调控具有决定 性意义。科学合理的行政决策、严格公正的行政执行，对于保障市场操作规范、 维护市场秩序和促进市场经济稳定健康发展，具有不可低估的重要作用。【1 】我国社 会主义市场经济的蓬勃发展的需要，为公务员关联责任追究制度建设的重要动力 支持和基础条件。 公众民主意识的提升是我国近几年建设完善公务员问责制发展公务员关联责 任追究制度的内在因素。3 0 多年以来改革开放促使我国社会经济的飞速前进和社 会主义市场经济体制的确立、发展和不断健全，社会公众在享受丰厚的物质文化 生活的同时，对民主政治的意识也不断的提高。他们更加希望能积极发挥参与政 治和监督政治的作用，法律条文这种方式已经不能够完全满足公众的政治诉求； 他们更加希望能切实参与监督公务员这一公仆群体的行政行为，用舆论和法律的 手段来规范其行为，而不是听之任之，任其滥用其权力；他们更加渴望成为社会公 共事务的管理者和参与者：由此，公众越来越积极的通过各种方式，合理的、合 法的参与到公共事务管理的生活中去，已经成为建设和完善我国公务员关联责任 追究制度的重要依靠力量。 1 1 2 研究意义 我国宪法明文规定“中华人民共和国人民代表大会是国家最高权力机关。”体 现这一权力机关的性质与重要地位。由于现实操作的需要，人民通过公开、公平、 公正的选举形成最高的权力机关，权力机关将部分权力赋予给行政部门，由行政 部门代为行使公共管理职能为人民服务。在这样一种权力行使背景下必然要求责 任政府和责任行政。在社会主义社会下，政治权利来源于人民就要求任何权力行 使都必须对人民、对社会负责，国家行政机构权利的获得伴随着政治责任与义务 的规定。行政部门的工作人员代表人民行使权利其行为的合法性、合理性必须符 2 第一章绪论 合人民群众的意愿受人民的监督。责任行政意味着行政部门及其公职人员的失职、 渎职与违法行为必须承担相关责任，体现在制度建设中，要求公务员在行使公共 管理职能是其行为要严格按照相关法律法规在允许的范围内实施，避免公务员权 利与责任不一致的状况，明确责任主体，实施责任追究。在一定意义上说，我国 社会主义民主政治的改革为构建公务员行政关联责任追究制度提供了可靠的保 证。 责任政府建设的一个重要方面就是如何建立一套机构完整、效用性极强的公 务员责任追究制度，因为它不仅可以明确公务员的职责范围和大小，对公务员个 人起到有效的提醒作用，而且可在此基础转变政府部门的工作作风，有效的引导 公务员责任意识的提升。建立和完善公务员关联责任追究制度可以增强公务员的 责任意识，提高公务员队伍整体质量。 长久以来，部分公务员责任意识薄弱，不做事实、只争官位，只知以权谋私， 而不知自觉地去行使与权力相关的义务和责任。关联责任追究制度的构建，会促 使在职公务员有效运用自己的职责，不能在其位不谋其职或滥用职权，如果有失 职行为，其必须承担相应的直接责任和关联责任。而公务员因为害怕承担种种关 联惩罚而会认真谨慎地行使好手中的权力，因此，一方面，公务员行政关联责任 追究会给公务员特别是处在领导职位的公务员行使其权力时一种压迫感、约束感， 时刻铭记责任的重要性；另一方面也起到了很好的警示作用，会进一步提高公务员 队伍的自律意识、竞争精神，进而前面提升公务员队伍的整体形象。同时，公务 员关联责任追究制度的完善，也会加深社会公众对公务员这一职业的认识，使想 加入公务员行列的人在公务员的入口阶段就对自己的动机、目的有更清楚的了解， 减少不愿负责任的人加入该行列的机会。 有利于完善构建责任政府管理模式的。我国政府责任管理模式的构建是行政 改革的方向之一，而公务员的具体行政行为是否具有责任性是我国政府责任模式 管理的具体表现，所以政府的责任性体现是由其成员的行为所表现出来的。公务 员行使的每一项权力背后，都关联紧密联系着相关的责任。公务员行政关联责任 追究制度的建立可以从源头上对行政机关及其公职人员、职责进行充分约束和明 确约定，让每个人都清楚，什么事是他们能做的、或应该做的，什么事不能做， 这样就可以减少责任覆盖的空白地带。由于政府及其公务员必须对其所负责领域 内的决策和施行负责任，因此，必须在行使行政权力的时候必须具有高度的责任 心，以此来提高工作的正确性和行政决策、行为的失误的出现。与此同时，公务 员行政关联责任追究制度完善了现行法律的缺失。因为即使公务员工作中没有违 3 电子科技大学硕士学位论文 法，但行政业绩偏低，无所进取，我们也可以通过相应的关联责任规定，让一些 公务员有紧迫感规定其承担相关法律明文规定的责任和其它责任，其中包括道德 责任、政治责任提高公务员的工作压力与动力，实现行政部门工作的廉洁性、高 效性，突出政府管理模式的责任性。另外，关联责任追究的基础是明确公务员个 人的权利与责任，有效的消除政府部门的一些工作人员只向上看，不顾下面的感 受，政纪平庸，相互排挤等，增强政府部门的服务性、和谐性、公开性，从而使 政府部门的管理模式向着责任、服务、阳光的方向进一步迈进。 形成良好的社会风气。公务员作为公共事务的管理者所表现出来的行为和办 事方式被人们认为是楷模和标准，完善公务员行政关联责任追究制度可以极大的 促进他们工作在一个规范的范围内进行，自觉排除一些物欲上的诱惑，为各行业 各阶层的人事做好榜样作用，构成良好的社会氛围使之受到感染规范其行为，减 少贪污行为、额杀行贿源头、破除黑箱操作等灰色收入的源头，使社会各个行业 的从业人员责任意识不断加强，如师生的责任关系、医患的责任关系，进而培养 和谐的社会责任体系，使整个社会形成良性互动，促进社会发展。 1 2 国内外相关问题的研究状况综述 近年来国内外理论界对公务员问责及相关领域的研究重心一方面由对公务员 问责制内涵的分析，公务员问责与引咎辞职、责任追究等相关概念的辨析转向对 公务员问责制的理论基础的探讨；另一方面，由对非典危机引发的“问责风暴 的事实评价及理论概述转向更深层次的问责的产生原因以及完善的途径等方面的 分析。【2 】 1 2 1 国外研究状况 塞曼斯米勒对“r e s p o n s i b i l i t y 与“a c c o u n t a b i l i t y 做了初步的区分：他认为 “r e s p o n s i b i l i t y 是根据自己的意图，在理性的基础上履行这一行为，而 “a c c o u n t a b i l i t y ”具有主动为自己的行为负责的意思，具有道德选择的自主特性， 同时包含着惩罚。塞曼斯米勒所指的“a c c o u n t a b i l i t y 其实就是现在的“问责 。 最早对“行政问责”进行明确规范界定的是美国学者杰谢菲尔茨，他于1 9 8 5 年主 编的公共行政实用词典中提出了“行政问责 ( a d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b i l i t y ) 的概念，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位 4 第一章绪论 范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。 【3 】 特里l 库伯在行政伦理学：实现行政责任的途径一书中将责任分为直接 责任( s u b j e 虻tr e s p o n s i b i l i t y ) 和关联责任( 0 b j e c tr e s p o n s i b i l i t y ) ，直接责任与岗位和 自身直接行为有关；而关联责任则与有行政责任关系自己认为应该为之负责的事 物有关。【4 j2 0 世纪9 0 年代，英国政府也在的行政改革过程中公布了政府现代化 白皮书，要求提高政府在公共服务中的行政关联责任以及官员行政职务关联责 任。西方国家完善的法律法规对公务员行政关联责任追究提供了一定的依据和保 障。 1 2 2 国内研究状况 在我国理论界，专家们对关联责任概念的表述各不相同，各有侧重。一些专 家认为，关联责任是指“根据行政法规的约定，应当由两个以上的行政人员分别 承担共同责任的法律责任”。这一定义太过宽泛，所以不足采信。有的专家认为， 关联责任是指“由于违反行政法规或共同违反行为产生的行政责任 。这一定义涵 盖的范围又过于狭窄，没有充分揭示关联责任的内涵。还有的学者认为，关联责 任是指“多数责任主体中的任何一个人均须承担违反行政义务的全部强制性法律 后果的责任”。揭示了关联责任的一个特征，但是其表述仍不全面。通过分析上述 专家们定义的关联责任，本文拟对关联责任作如下表述：所谓关联责任，是指依 照行政职责的约定，两个或者两个以上公务员对其共同债务全部承担或部分承担， 并能因此引起其内部责任关系的一种行政责任。它属于共同责任中的一种。该概 念颇具中国特色，如古代的连坐制度。 我国前几年公共卫生突发事件过后，公务员的责任问题和关联责任问题被公 众所聚焦，促使公务员的关联责任问题被推上风口浪尖，一批公务员包括省部级 高官受到了不同程度的关联责任追究，在此背景下，我国理论界对行政行为不当 的公务员的责任追究制度的研究也呈现繁荣景象。研究重点围绕着公务员责任体 系、公务员责任追究的理论基础、国外相关制度以及现阶段我国公务员责任追究 制度的不足及完善措施等方面展开，取得了一大批研究成果。但由于受研究角度、 研究范围大小、研究对象的差异等原因，研究成果的阐述也是五花a f - j ，“高官问 责制”、“官员问责制”、“行政问责制、“公务员问责制 、“政府问责制”、“公务 员责任追究制度等等都成为表述这一相关领域的不同表述，虽然名称各异，但 其所研究的核心内容都是针对公务员责任追究的。 电子科技大学硕士学位论文 公务员的关联责任追究制度的研究离不开政府责任的研究，国内对政府责任 的研究以及对“责任政府”领域的研究是早于公务员责任的研究的，张成福教授 的责任政府论可谓开启这一领域研究的基石之作，他将政府责任划分为以下 五种：道德责任、政治责任、行政责任、政府的诉讼责任、政府的侵权赔偿责任。 【5 】“周敏凯于2 0 0 4 年4 月发表在中国行政管理的文章解读责任政府的两项 主要目标：民主责任意识与全面责任意识深刻阐释了责任政府的两项主要目标， 尤其对全面责任制度的分析，涵盖了政府行政活动从决策到评估再到过错追究的 全过程。但是，本文主要是基于责任政府的建设而谈，对于责任追究( 问责) 一项尚 未深论。【6 】黄健荣于2 0 0 4 年1 1 月发表在南京社会科学的文章论问责新政： 多维理论之考察，从参与式民主理论、交易成本理论、委托代理人理论、社会 资本理论、制度主义及善治理论六个层面全面系统地介绍了中国实施问责新政的 理论依据，为我们对公务员问责及其制度研究奠定了坚实的理论基础。【7 】周仲秋在 论行政问责制一文中认为行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律、自 控机制即行政自律机制，其实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力 的失职行为。哺j 我国著名公共管理学学者对毛寿龙教授对公务员的责任做了一下分类：一是道 义上的责任，即要求行政主体向受害者和公众负责；二是承担政治上的责任，也 就是要求行政主体向执政党和政府负责：三是承担民主的责任，即行政主体向选举 自己的人民代表和选民负责；四是承担法律的责任，即行政主体要向相关法律规 定负责，看是否有渎职的情形存在。张创新的我国官员问责制的初始建构与效 能提升，对道德话语下的官员问责进行了分析，并介绍了官员问责的制度化建构 历程，从而提出从强化异体问责力度，厘定问责标准，完善行政生态环境三个方 面提升官员问责制的效能。但其研究主要集中在官员问责制的建构历程及效能提 升上，缺乏柔性机制( 即文化层面) 的分析。有效实施公务员关联责任追究和完善我 国行政关联问责制可以从两个方面着手。第一，切实改变思维，创建和谐的政治 氛围，树立“民为主 、“无为就是错 、“岗位有责任”以及“权责一致 的理念。 第二，完善法律与机制，通过关联制度的建设实现问责制的标准化、具体化和可 操作性，实行关联责任追究制度。第三，推行与关联责任制实施相关的配套制度 建设，公务员录用的制度化等。第四，要吸取经验，实现公民的信息掌握，赋予 公民责任追究的权利等。 在关联责任追究中应在一定程度上分析提出行政行为动议人事先是否对全面 6 第一章绪论 情况作了认真分析了解、对动议被采纳后可能取得的成效，对可能的不良后果应 采取何种补救措施是否作了充分的预估，经调查分析后确定是否需追究关联责任。 对是否认真研究该决策动议、会议中是否组织对该动议进行充分讨论、有无按规 定程序进行决策、有无对该决策作导向性表态、或草率付之表决，经调查分析后 视情况做出是否需要追究责任的决定。 1 3 本文研究思路与方法 1 3 1 研究思路 本文从分析近几年的突发公共事件，从2 0 0 3 年s a r s 到2 0 0 8 年“5 1 2 大地 震着手，围绕社会各界普遍认为的公务员的行政关联责任意识薄弱这一角度展开 分析，积极搜寻和查看了国内外关于公务员关联责任研究方面的各种资料，结合 发达国家公务员责任追究领域的现实做法和经验，针对目前我国近年的公务员关 联责任追究的实际情况进行了深入分析，并为完善我国公务员的关联责任追究制 度提出了自己的对策。 本文先从“公务员、“责任 、“关联责任”等概念的分析入手，在此基础上 构建一个完整的公务员责任体系，接着从理论层面阐述了公务员关联责任追究制 度的理论依据、公务员责任追究制度的体系( 追责主体、追责客体、追责方式) ，再 从实践层面分析了我国公务员关联责任追究制度建立的现实动因。接着，从现实 层面回顾了我国公务员关联责任追究制度的发展过程，并重点分析了我国当前公 务员的关联责任追究制度的特点，指出了我国公务员的关联责任追究制度追究存 在的不足。 其次，本文借鉴西方国家公务员责任追究制度的经验，提出对我国建立和完 善我国公务员关联责任追究制度的几点借鉴之处：完善的法律法规基础；注重社 会力量的发挥；政务公开，保障公民的知情权；对公务员道德责任追究的法制化。 最后，在深入分析我国具体行政实践的基础上，借鉴西方国家的经验，针对 我国公务员关联责任追究的不足，就如何完善我国公务员关联责任追究制度提出 对策：构造公开民主的行政环境、完善公务员权责一致责任体系、健全和完善公务 员关联责任追究具体内容、完善与公务员关联责任追究的配套制度。 7 电子科技大学硕士学位论文 1 3 2 研究方法 本文在写作过程中主要采用了以下三种方法。辩证逻辑分析：首先从相关的 一般概念、判断等入手，探寻其中共有的规律性，从一般到特殊。实证调研：主 要有二种途径，一是通过对学术文献、统计年鉴等资料进行研究分析；二是在条 件允许的情况下，通过实地走访相关部门的方法进行第一手资料的获取。对比分 析：对国外公务员行政关联责任追究制度的比较分析从更为广阔的视角来借鉴经 验，得出启示。 第二章公务员关联责任追究制度相关理论 第二章公务员关联责任追究制度相关理论 根据责任理论、责任追究理论、制度理论、行政伦理责任理论等理论，公众 的公共利益诉求是通过政府部门的活动来实现和表达的，政府承担着对人民的责 任，而政府机关的行政行为最终又要依托公务员这一群体来得以实现和执行，公 务员的关联责任追究制度可以有效的规范公务员在行使行政权利时按规矩办事， 控制其行为的正确性，才能更好执行政府的政策方针，也才有助于更好的使政府 的责任得以实现。 2 1 责任理论 2 1 1 责任政府 人类历史发展中的一个相当长的时期内，存在着一个无责任政府时期。在君 主专制时代，帝王既是国家主权的拥有者，又是国家最高的管理者。国家权力掌 握在帝王手中，各级官吏的权力也是帝王赋予的，帝王意志支配下的权力运行即 使失误，帝王及听命于帝王的官吏也不承担任何责任。 英国的政治家和学者最先研究和概括本国的责任政府制度，提出了责任政府 理论，其基本观点如下：( 1 ) 议会的信任构成政府的执政资格。( 2 ) 政府一旦在 议会的重大表决中失败，即视为政府丧失议会的信任，政府即应辞职，或提请国 王解散议会，组织议会选举，以取信于民。( 3 ) 政府对议会负责，而负责方式主 要指向议会报告工作和在丧失议会信任后辞职。( 4 ) 内阁必须团结一致，接受首 相控制。( 5 ) 政府采用两种形式对议会负责，即政府集体负责制和大臣个人负责 制。( 6 ) 文官不对议会负责。美国著名公共行政学家戴维h 罗森布鲁姆提出了 管理视角、政治视角和法律视角的综合行政责任理论。1 9 1 管理视角的行政责任理论强调效率、经济、效能等价值，强调保持组织统一 的必要性，并以此作为确立责任机制和指导组织伦理的手段。政治视角的行政责 任理论所推崇的价值观是“代表性”、“政治回应 、“责任 等，强调应当在公共 9 电子科技大学硕士学位论文 行政机关之外另行建立确保行政责任的机制，必须依靠一般立法监督、预算控制、 职位轮换、代表性和公共参与、“走向公开 以及“阳光下的政府”等机制来确保 行政责任的实现。众所周知，连带责任问题是现代化进程中一个带有全局性、战 略性的重大问题，绝非仅靠行政部门一家之力就能解决好。近几年来，一些地方 各类行政人员违法违规行为屡禁不止，甚至有恶性蔓延的趋势，一个重要原因就 是没有建立起强有力的关联责任追究管理和制止违法行政行为的协同联动机 制。法律视角的行政责任理论着眼于保护公民的宪法权利，并确立了公共行政官 员违反这些宪法权利的责任标准。其主要目的就是要向行政官员提供一种强烈的、 内化了的激励机制，使行政官员努力去保护或者至少不去损害公众个体的宪法权 利，进而确立一套政体价值，以使公共行政官员以此作为行为的准绳，正确地履 行国家赋予的责任。珍妮特v 登哈特、罗伯特b 登哈特则提出了新公共服 务的责任理论，他们认为，责任在民主治理中处于中心地位，公共部门的责任应 该基于这样一种责任理念：公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范 的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。 2 1 2 责任政治 现代责任政府理论强调，责任政府的核心特征应该是责任政治。责任政治作 为现代民主政治的一个基本特征，其涵义可以狭义的理解为行政机关由代议机关 产生并对代议机关负责的政权组织形式。而广义责任政治，则指人民能够控制公 共权力的行使者，使其对公共权力的行使符合人民的意志和利益，直接或间接地 对人民负责的政治形式。在广义的责任政治中，责任政治的责任就形式而言又包 括法律责任和政治责任。法律责任是指责任主体因违法而承担相应法律后果。政 治责任则不一定要违法才构成责任后果，责任主体在政府工作中，因违反道德或 政治上的约定均可以构成政治责任。 政治责任主要体现在官员在政府工作中应负的责任。无论从广义还是狭义方 面理解责任政治，作为责任政府，都必须迅速、有效地回应社会和民众的基本要 求，并积极采取行动加以满足。在行使职责过程之前，要有所交待，向公众解释 这么做的理由。在完成职责后，如出现差错或损失，应承担道义上的、政治上的、 法律上的、行政上的责任；选择正确的责任形式，做到罚当其责。一个政府只有 在其能够保障社会利益，促进实现社会意志所提出的目的，真正履行其责任时， 才是合理合法的。 1 0 第二章公务员关联责任追究制度相关理论 2 2 责任追究理论 2 2 1 平等正义思想 责任追究思想源远流长，虽然形成一套完善的理论和运行制度还是在启蒙运 动及资产阶级革命以后，但正如上面提到的，早在古希腊雅典时期和古罗马共和 国时期，智者们已经在实践中探索如何防止权力的滥用，发展出水平责任追究制。 v o l n y 近代，洛克在政府论下篇中的第十二章论述了分权原则，他的主要观 点是，如果立法权和行政权合为一体，那么操纵法律来谋取私利的可能性就会对 人性的弱点构成极大的引诱。最好让立法者监督行政机构的行为一使之能够阻止 行政机构的所作所为，却不能变成执行者本身。使有效的政治权力和公民的政治 义务同政府的责任和对公民基本自由的尊重相平衡实现平等正义，这是问责制的 追求。孟德斯鸠在论法的精神中提出了至今仍然是最具影响力的关于问责制 的理论。他认为，要建立一个不同于专制政体的温和政体的必要条件，是要把政 府的活动划分成独立的职能，并把这些职能分给不同的机构去承担。这种对政治 权力的分解有两个好处：第一，不同的政府部门运作的时候将彼此竞争，每个部 门都将限制并控制其它部门的活动范围；第二，由于这时要获得不同政府机构的 批准后方能行事，所以司法决定的执行就会被延缓( 孟德斯鸠担心的是秘密武断的 拘捕令) ，于是就有更多的机会来监督和发现权力滥用行为。】 ? 2 2 1 关联性责任 行政领域中的关联责任追究使公务员在违反行政法规所规定的义务和职责 时，所必须承担的处罚。而这中承担具有复杂的表现形式和多样化的层次结构， 有法律、道德、经济等方面。国家的行政职能不断扩张，行政权也急剧膨胀，覆 盖了社会生活的所有领域，同时也为行政权力滥用提供了更大的可能性，通过加 强公务员关联责任追究以保障行政权的依法行。【1 2 j 2 0 0 2 年英国开始起草制定公务员法，以进一步完善规范和监督公务员行为， 对公务员进行责任追究。英国规范和监督公务员行为，对公务员关联责任进行追 究是全程性的，对每一个岗位，对每一项任务从提出、执行到完成的情况进行全 过程监督追究。在进行关联责任追究时，英国很注重对不同的不良行为和关联责 电子科技大学硕士学位论文 任按不同的方式处理。如用非正式谈话解决小的不良行为和关联责任，用正式调 查和纪律处罚解决严重和特别严重的不良行为和关联责任。 2 3 制度理论 2 3 1 规范化和标准化 “制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的 约束 “制度是一套行为规则，它们用于支配特定的行为模式与人们之间的相互联 系 对于人类社会的发展而言，制度通过在人们之间建立稳定的预期，减少关于 未来的不确定性，从而规范人们的行为。然而，制度又是一种稀缺性的资源，它 总是不足的、短缺的。“一切按制度办事”是行政制度化的根本宗旨。制度化管理 是行政的“低文本文化 向“高文本文化”过渡的具体表现。行政部门通过各种 制度来规范人员的行为，公务员更多的是依据其共同的契约即制度来处理各种事 务，而不是以往的察言观色和见风使舵，使行政运行的运行逐步趋于规范化和标 准化。 2 3 2 制度的效用 加强制度建设是反腐败的治本之策。加强制度建设，既要构筑党内制约和监 督权力的制度体系，又要构筑国家制约和监督权力的制度体系；既要保持制度体 系的稳定性、连续性和权威性，又要根据形势的发展变化不断推进制度建设。以 制度建设规范权力运行，就是要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又 相互协调的权力结构和运行机制，健全组织法制和程序规则，保证党和国家机关 按照法定权限和程序行使权力，履行职责。腐败产生的根源在于权力失去监控和 约束。制度使政府的各项工作程序化和透明化，任何时候任何人的工作都处于群 众的监视之下，强化了对权力的监控和约束，产生腐败的可能性减小：同时，制 度中对腐败行为的严厉制裁措施，也使腐败的风险和成本增大，从这个意义上讲， 制度化管理从源头上防止了腐败行为的产生。如果从制度理论的视角来审视我国 领导干部责任追究制度的缺陷，可以简要地归结为制度短缺：一方面，领导干部 责任追究的实现需要一系列制度安排，一方面我国在相关制度供给上又明显不足。 1 2 第二章公务员关联责任追究制度相关理论 从领导干部责任追究制度“官员问责制 在我国推行的实践可以看到，“官员 问责成为制度还有待时日，现代政治理念意义上的公务员责任追究制度“官 员问责制 在我国尚仅具雏形，建设责任政府依然任重道远。目前，我国公务员 责任追究制度依然存在不少机制上的缺陷，主要有运转机制的缺陷、监督机制的 缺陷、保障机制的缺陷以及现代政治文化环境的缺失。 2 4 行政伦理责任理论 2 4 1 民主与伦理 民主政治与民主行政在本质上必然是责任政府。【l3 】责任政府的实施最终必然 是要落实到每一位行政人员身上，特别是要体现在行政领导人的身上。因此对行 政领导人伦理责任的问责是实施责任政府、实现民主政治的重要步骤，它着重强 调了行政人员的道德责任。许多现代行政学家都纷纷从不同视角强调责任对于政 府的极端重要性，并着重研究了行政人员自身的伦理责任，从而形成了关于行政 人员伦理责任的一系列理论。代表人物有库拍、斯塔林、吉伯特、费斯勒和凯特 尔等。中国人民大学的张康之教授、张成福教授，北京大学的李景鹏教授等也在 公共行政伦理责任方面有较多研究。 2 4 2 道德与伦理 国外学者对行政责任问题的研究都带有伦理意蕴，尤其是道德的角度，在通 识当中几乎与伦理角度等同，以美国学者库柏的研究最为全面。国内外学者的研 究成果大概可以归纳成几点：第一，责任天然具有伦理的内蕴。在公共行政与管 理伦理学中，责任是最为重要的概念，成为建构行政伦理责任理论的轴心和关键， 实现行政责任是行政伦理学的终极价值追求。第二，伦理责任的内涵费斯勒和凯 特尔认为官僚责任包涵忠实服从法律、上级指令、效率和经济标准的责任以及符 合伦理、道德标准的行为两种基本要素；库柏认为可以把行政责任分为主观责任 和客观责任；斯塔林认为回应、弹性、胜任能力、正当法律程序、负责、廉洁是 责任的主要内涵。第三，研究主题。行政伦理学着重研究的是行政人员在履行自 己的职务时面临的伦理困境，及其可供参考的解决方式。随着时代的发展，伦理 电子科技大学硕士学位论文 学应该关注的内容也逐渐与时代相结合，如公共行政伦理学研究的规范性基础、 全球化、组织设计、平等问题都应成为行政伦理学的研究主题。第四，伦理责任 控制吉伯特认为有四种达成行政责任的途径：责任的行政控制机制、立法控制与 责任、公民参与责任的维护、公共管理职业与职业伦理。库柏认为可以通过内部 控制和外部控制调和伦理冲突，最终来达成行政人员的伦理责任。他认为，在现 代公共行政与公共管理中，伦理冲突的出现是不可避免的，尤其是在后现代境遇 下，而要解决伦理冲突，就不仅要求改革外部控制资源( 法律、组织制度和规章) ， 还要求行政人员个体积极运用自己的伦理自主性抵制不道德的组织和组织的上级 不负责任的行为，而这种伦理自主性的获得需要通过行政人员个体有意识地培养 自己的内部控制资源( 个人的价值观、信仰等) 。这就是他提出的“负责任的行政模 式 。 1 4 第三章公务员关联责任追究制度的基础及构成 第三章公务员关联责任追究制度的基础及构成 3 1 公务员关联责任追究制度的现实基础 3 1 1 公务员关联责任追究制度的法理基础 美国著名行政伦理学家弗雷德里克莫舍认为“在公共行政和私人部门行政的 所有词汇中，责任一词是最为重要的。一【1 4 】在现代汉语辞海中，责任有以下 几种意思：第一，责任指份内应做的事，即份内之事。如“制止违法犯罪是我们 公安干警的责任 ，又如“我们应尽到做父母的责任”。这里责任的含义与义务的 含义相同，表达义务的意思。第二，责任指导致未能做好份内之事的过错或过失。 如“对这件事的发生，我们大家都有责任 ，又如“不掩饰责任是一个党员的基本 素质”。这里责任的含义是过错。第三，责任指因未能做好份内之事所引发的不利 后果。如“他违了法犯了罪就应当被追究责任 ，又如“如果不负任何责任，这样 的处罚又有什么意义”。这里责任的含义是不利后果。 法律责任的含义有广义和狭义之分，广义的法律责任包括了法律义务，狭义 的法律责任仅仅指违反了法律义务的后果。关于狭义的法律责任的含义，法理学 界存在分歧。主要有以下几种：( 1 ) 义务说。该说认为法律责任是由于违反第一 性义务而引起的第二性义务。该说缺陷是不能形象地突出法律责任的本质，不能 有效地将责任和义务区别开来。( 2 ) 后果说。该说认为法律责任是行为人由于违 法行为、违约行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果。该说缺陷 是在界定责任产生原因时存在交叉。违约行为也是违法行为。按照合同法规定， 当事人要按照约定履行自己的义务，否则，就违反了合同法。该说认为“法律规定 成为产生法律责任的原因，是指从表面上看，责任人并没有从事任何违法行为。 也没有违反任何契约。仅仅由于出现了法律所规定的法律事实，就要承担某种赔 偿责任，如产品致人损害。它可以导致民事法律责任和行政法律责任的产生。”其 实，法律规定导致责任的产生还是违法行为导致的。产品致人损害时，生产者或 销售者