（国际关系专业论文）欧洲联盟治理中的多元合法性模式.pdf

中文摘要： 随着欧洲一体化的发展，新功能主义关于民众对民族国家的效忠会慢慢转移到 超国家权威上的预言并没有实现的迹象，而关于欧盟机构及其政策的合法性却越来 越受到关注。1 9 9 2 年丹麦全民公决否定了马约，欧盟存在合法性缺失的问题充 分暴露出来。 对欧盟陷入“民主赤字”的判断存在着这样的误区，即用现代民主国家的合法 性原则来判断欧盟的合法性，对欧盟合法性的探讨应该从标准运用转变为标准的形 成。本文分析了在欧盟层次上正在形成的一些新的标准：议会合法性、政府间合作 的合法性、功能合法性和程序合法性原则，然而任何单一的原则都无法为欧盟提供 充足的合法性支持。欧盟正在形成多元合法性原则相结合的合法性模式，这是一个 不断发展的长期过程。 欧洲联盟的设计师让莫奈选择了新功能主义的道路，采取技术治理先行的方 式。在机制中超国家机构的欧盟委员会拥有了双重功能：它既是共同体的执行者， 又是共同体的推动者。随之而来的合法性困境在于，如何在追求共同体效率的同时 保证它的政治责任性，这个问题在一体化初期即开始萦绕于机制设计的争论中，形 成了共同体的多元合法性模式，并且随着一体化的深入而不断地调整。 欧盟需要从效率和责任性两方面进行加强以满足合法性的要求，包括提高决策效 率，加强对成员国及欧洲议会对欧盟委员会的监督，提高欧洲议会的地位，也包括 从程序的规定上进行严格的限制。欧盟委员推动的公民社会介入的方案也是在加强 合法性上的努力探索。 关键词：欧盟、合法性、民主赤字、效率、责任性 分类号：d 7 5 0 2 a b s t r a c t ： w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe u r o p e a ni n t e g r a t i o n ，t h ep r o p h e c yd e c l a r e db y n e o f u n c t i o n a l i s mt h a tc i t i z e n sl o y a l t yt ot h e i rn a t i o n - s t a t ew o u l dg r a d u a l l ys h i f tt ot h e s u p r a n a t i o n a la u t h o r i t yh a sd i s p l a y e dl i t t l es i g n so ff u l f i l l m e n t m e a n w h i l e ，t h el e g i t i m a c y o fe u r o p e a ni n s t i t u t i o n sa n dt h e i rp o l i c i e sh a v er e c e i v e dm o r ea n dm o l ea t t e n t i o n d a n i s hr e f e r e n d u ml e j e c t e dt h em a a s t r i c h tt r e a t yi n1 9 9 2 ，w h i c hf u l l yr e v e a l e daw e a k a n df r a g i l ee uo nl e g i t i m a c y h o w e v e r , a r g u m e n t s a b o u t e u r o p e s d e m o c r a t i cd e f i c i ta r es o m e t i m e s m e t h o d o l o g i c a l l yf l a w e db e c a u s et h e ym e a s u r ee ul e g i t i m a c ya g a i n s tc u r r e n ts t a n d a r d s o f n a t i o ns t a t e t h i s p a p e ra r g u e s t h a ti ti se s s e n t i a lt o d i s t i n g u i s h b e t w e e n s t a n d a r d - s e t t i n ga n ds t a n d a r d u s i n g ，t h a tt h ed e b a t ea b o u te u r o p e sd e m o c r a t i cd e f i c i t s h o u l ds h i f tt ot h es t a n d a r d s e t t i n gs t a g e t h ep a p e rc l a s s i f i e sf o u rr e s e ts t a n d a r d so nt h e e m o p el e v e l p a r l i a m e n t a r yl e g i t i m a c y , i n d i r e c tl e g i t i m a c y , p e r f o r m a n c el e g i t i m a c ya n d p r o c e d u r a ll e g i t i m a c y t h o u g hn o n eo ft h e mi sa b l et op r o v i d ef u l lj u s t i f i c a t i o n t h em o d e l o fl e g i t i m a c yo fi nt h ee ui si nt h ep r o c e s so fs t a n d a r d - s e t t i n gw i t hc o m b i n a t i o no f l e g i t i m a c yv e c t o r s j e a nm o n n e t ，t h ea r c h i t e c to fe u r o p e a nu n i o n ，o p t e df o ran e o - f u n c t i o n a l d e v e l o p m e n tr o a d ，g i v i n gp r i o r i t yf o rt e c h n o c r a t i cg o v e r n a n c eo ft h ec o m m u n i t y t h e s u p r a n a t i o n a le u r o p e a nc o m m i s s i o nh a sg o td u a lf u n c t i o ni nt h es y s t e m ：o nt h eo n eh a n d ， i ti st h ee x e c u t i v eb r a n c h ；o nt h eo t h e rh a n d ，w i t hi t sf o r m a lm o n o p o l yo fi n i t i a t i v e ，i ti s s e e na st h em o t o ro ft h ei n t e g r a t i o np r o c e s s t h el e g i t i m a c yc h a l l e n g e ，t h e n ，i sh o wt o r e c o n c i l ee f f i c i e n c yw i t h p u b l i ca c c o u n t a b i l i t y d e b a t e s a b o u tt h i ss t a r t e df r o m n e g o t i a t i o n so ni n s t i t u t i o n a ls t r u c t u r ea tt h eb e g i n n i n go fe u r o p ei n t e g r a t i o n t h o s e e f f o r t sl e dt ot h ei n i t i a lm o d e lo fl e g i t i m a c yi nt h ec o m m u n i t y , w h i c hh a se v o l v e d c o n t i n u o u s l yw i t hi t sd e v e l o p m e n t i ti se s s e n t i a lt oi m p r o v ei t se f f i c i e n c ya sw e l la sp u b l i ca c c o u n t a b i l i t yi no r d e rt o e n h a n c ee ul e g i t i m a c y , w h i c hi n v o l v e st h ea d v a n c e m e n ti np o l i c y - m a k i n ge f f i c i e n c y , t h e s t a t u so fe pa n dt h ec h e c kb ym e m b e rs t a t e sa n de u r o p e a np a r l i a m e n tt o w a r d st h e c o m m i s s i o na n da sw e l la ss t r e n g t h e n i n gi nt h er u l ea n dl a w s t h ec o m m i s s i o n ss t r a t e g y o fi n t e g r a t i n go r d i n a r yc i t i z e n si nt h ep r o c e s so fp o l i c y - m a k i n ga l s op r o v i d e se x p e r i e n c e f o rm a k i n ge um o r el e g i t i m a t e k e yw o r d s ：e u ，l e g i t i m a c y , d e m o c r a t i cd e f i c i t ，e f f i c i e n c y , a c c o u n t a b i l i t y c l a s s i f i e a t i o nc o d e ：d 7 5 0 2 5 一、前言 从2 0 世纪5 0 年代初欧洲煤钢联营的建立到1 9 9 1 年马斯特利赫特条约的签 署和欧盟的形成，欧洲一体化主要由政治精英所推动，成员国政府和共阿体超国家 机构的技术官僚执掌着共同体前行的方向。随着欧洲一体化的不断深化，新功能主 义关于民众对民族国家的效忠会慢慢转移到超国家权威上的预言并没有实现的迹 象，而关于欧盟机构及其政策的合法性却越来越受到关注。1 9 9 2 年丹麦全民公决否 定了马约，至此，长期被忽视的欧盟合法性问题浮于水面，精英欧洲和公民欧洲 之间存在着的严重鸿沟充分暴露了出来，人们发现政治家的欧洲理念和设计与民众 的观念和需要相去甚远，关于欧盟存在合法性缺失或者民主赤字的讨论也常常出现 在有关的文献之中。 毫无疑问，欧洲一体化的进一步发展离不开人民大众的支持。然而必须注意到 的是，这一点共识身后存在着一个潜在的共同信仰，即人民是政治权力的唯一合法 性来源，权威机构必须对人民负责任：欧盟的成员国都是自由民主的现代国家，这 些国家的人民笃信“主权在民”的理念，因此在对待欧盟的合法性问题上，这种信 仰也就得到自然的运用。这种合法性信仰从民族国家层面转移到欧盟层面的过程看 起来并没有什么不对的地方，也常常被忽略。可是随之而来的是在判定欧盟“民主 赤字”时常常陷入的一个误区，即人们往往运用现代民主国家的合法性标准去衡量 欧盟的合法性，事实是，由于这两种政体存在着重大的区别，民族国家的衡量标准 缺乏了其运用的前提条件。这种错误的判断方法在关于欧盟合法性的论述中常常可 以看见，在欧盟的民众态度中也往往能够窥探一斑。倘若在合法性的衡量上被既定 的标准蒙蔽了双眼，那么我们就无法正确地评判欧洲联盟治理的合法性现状。这一 点，正是本篇论文写作的初衷。 政治体系的合法性出自公众对权威的自愿服从，可是历史上的合法性信仰菇不 是一成不变的，不同的政治体系依赖于不一样的合法性信仰。传统上合法性的原则 总是同经验的政治体系建立了一一对应的关系，“神权政治、贵族政治、技术专家政 治和民主政治分别地来自这些信念，即统治的合法性来自k 帝，来自出身，来自拥 有人类特殊的才能或是来自人民。”1 因此，在判定欧盟的合法性时首先必须对一些 假设前提进行思考：“民主赤字”中的“民主”是以什么样的政治体为参照物的，具 有什么样的标准? 欧盟是一个什么样的政治体系? 现代民族国家的合法性标准是否 可以完全适用于欧盟还是需要建立新的合法性原则? 它的合法性模式同自由民主的 政治体系有怎样的区别和联系，又是否适用于传统的一一对应的原则? 倘若存在着 欧盟的合法性模式，那么在这个模式下欧洲联盟是否还存在着民主赤字? 在过去，超国家机构无可比拟的效率和对未来“更紧密的联盟”的预期不断地 证明共同体的价值，并且推动着一体化尽管曲折却义无反顾地向前发展。丹麦民众 对马约的反对把政治精英从共同体的效率神话中唤醒，欧洲联盟在民主责任性 上的缺失在后马约时代显现出来，欧盟的民主困境存在于如何在效率和责任性中保 持平衡。值得思考的是，这种合法性的困境是否来自欧洲一体化道路选择的失误。 与之相关的是一些关于让莫内的讨论，法国人让莫内设计了欧洲一体化设想的 “舒曼计划”，参与了欧洲煤钢联营条约的谈判过程，对一体化的成功启动影响 巨大，他被称为欧洲共同体的缔造者，甚至“冠有至今独一无二的欧洲荣誉公民 称号”2 。1 9 8 8 年1 1 月9 日莫内诞辰1 0 0 周年之际，欧洲共同体1 2 国国家元首和政 府首脑要员云集巴黎，以极其隆重的方式将他的骨灰移入纪念法国英烈的先贤祠3 ， 让后人永远追忆其注入欧洲人民心中的莫内精神。莫内赋予了欧洲一体化功能主义 和精英主义的特质，但是这个战略留给后代的遗产是民主责任性严重脆弱的共同体 机构。因此，面对欧洲联盟治理面临的合法性危机，有学者对莫内的功绩提出了质 疑，例如阿提罗斯皮奈利( a l t i e r os p i n e l l i ) 认为“莫内对于欧洲建设的功绩值得 称赞。可是欧洲建设糟糕，他负有重大责任。”由此延伸出来的问题是，让莫内 究竟是欧共体的“圣人”( s a i n t ) 还是“罪人”( s i n n e r ) ? 是否当初莫内对共同体 的机制设计带有根本性的缺陷，从而在今天阻碍了一体化的继续发展? 马约中就已指出共同体“要更接近公民社会”，但是这个设想迄今为止依然 缺乏制度、程序上的保证和渠道。因此，如何使欧盟具备更多的政治责任性己成为 欧盟决策的当务之急，也是欧盟弥补其合法性缺失的重要目标。欧洲联盟是一个全 新的政治体系，它正在形成不同于民族国家的治理模式，因而在完善其责任性的问 题上也提出了新的视角和解决方案。超国家机构的超凡效率在过去为共同体提供了 源源不断的合法性支持，如何继续更好地提高超国家机构解决问题的效率能够带来 民众短期对联盟的支持，也能够巩固为民众勾勒的未来美好图景，从而成为加强欧 盟合法性的另一个重要目标。 二、合法性的衡量：从标准运用到标准形成 ( 一) 合法性的涵义 李普赛特认为“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的 最适宜制度之信仰的能力。”5 与这种思想紧密相连的是马克斯韦伯于1 9 2 2 年首次 发表的著名论文合法性统治的三种纯粹类型，他也认为“合法性基础在于合法性 信仰，但合法性的信仰是不同的，为此他提出了三种合法性类型“，即法律的、传 统的以及超凡魅力的统治形式。传统型统治的合法性来自古老的习俗和灵验。“凭借 对自古就有的神圣秩序和宗法权力的信任所服从的人是因其血统而具有神圣尊 严的人，即出自虔诚。命令的内容受到传统的约束。如果统治着对这种传统随意破 坏，就会危及到他自己的仅仅建立在其神圣性基础之上的合法性本身。”7 相反，超 凡魅力型统治者所获得的合法性是凭借对统治者个人及其恩惠的献身，所服从盼纯 粹是具有超凡品德的领袖个人，而不是因为它所拥有的法定地位或传统尊严。合法 律的统治类型体现了今天普遍承认认为合法的统治形式，这种类型建立在“根据规 章条例”的合法性的基础上。统治者和被统治者共同遵守某些原则，是这些原则使 统治的要求得以成立。只要这些原则基本上得到遵守，统治便是合法的。合法性出 自于在行使统治时遵守一定的程序( 法律) 。 科勒一科赫在研究欧洲联盟的合法性问题时对合法性的概念也进行了分析，她认 为，“统治的合法性的讨论所围绕的问题是：能够用哪些有力的理由来为行使这种统 治进行辩护，因为任何统治都是对个人自由及自决权的某种限制。”，这一点与李普 赛特和韦伯的观点相似，她进一步指出，“这个概念可以用两种不同的方式来理解： 一方面，合法性是符合客观规范标准的统治所具有的优良特性，另一方面，合法性 意味着被统治者相信统治的合法性。”8 戴维伊斯顿从政治体系与周围环境的关系的角度对合法性问题进行研究，他 认为“对系统的要求即所谓输入( i n p u t ) ( 在政治中进行加工) 与所谓输出( o u t p u t ) 之间存在着某种循环关系，输出是指根据绩效而对政治系统新表达出来的要求及其 支持。”9 政治系统的输入和输出与社会的期望值愈是和谐，则政治系统就愈具有合 法性，这种动态的分析方法为研究欧盟的合法性提供了理论工具。 ( 二) 现代民主国家的合法性 ( 1 ) 自由民主的合法性模式 欧洲近代形成的自由民主观念是西欧各国国家机构汲取合法性的基础，这种理 念“以人民主权论为根本宗旨，即统治者的权力来自人民，其职责在于保护人 民权利并得到人民的认可。为了保障这一点，公民通过政党选举等渠道选择政策的 制定者和执行者，同时又要求整个决策过程公正和透明。”m 戴维贝坦姆和克里斯多芬- 洛德认为自由民主模式的合法性有三个维度，第 一个维度是法治原则，“成文的宪法规定了权力机构的界限，它的职权范围、任期、 任命和撤销方式等等，并且由独立的法院判决和实施”1 1 ，政府的行为必须符合宪 法和法律，宪法保护公民权利限制政府权限，而法律则制定了政府行为的具体标准。 第二个维度是自由民主的核心理念：人民主权和政府的合目的性。人民主权的寓意 是人民是政治权力的唯一合法性来源，由此延伸出几个民主标准：通过选举机制授 权政府、议会代表制和负责制。政府的合目的性是从政府的功能来考察的，即政府 的目的是保护公民的生命、自由、财产权利，提高公民的经济福利，保证经济的健 康发展和社会稳定等等，如果政府出现功能失败，公民能够通过程序撤销该政府。 也就是说政府的绩效也能够为其提供一定的合法性。第三个维度是合法化，合法化 是指“服从者通过行动和仪式确认对权威的赞同、确认或者承认。”这些行动公 开地授予和承认权威的合法性。在自由民主模式中，合法化是通过普选来任命政府， 即除少数例外的所有成年公民都有投票资格参加选举，经由选举程序政府获得了人 民的授权认可从而具备了合法性。 戴维- 贝坦姆和克里斯多芬洛德的自由民主合法性模式关注权力由人民转移 到国家机构。此外，自由民主合法性模式的理念也体现在国家在政策制定方面的一 些原则，特别是多数主义原则( m a j o d t a r i a ns t a n d a r d s ) ，即在重大法律和决定的制定 和通过采取多数对少数的原则，防止少数人的利益超越在多数人的利益之上，这一 原则在选举机制、全民公决和议会中得到了体现。其次政府在制定政策过程中还须 符合一般的民主原则和价值，例如公开性、透明性和民主参与，也需要为实现这些 价值提供相应的渠道和机制。 ( 2 ) 自由民主模式与韦伯的合法统治类型 自由民主模式强调国家的合法性根源于人民，合法性通过法律程序转移到国家 机构中，人民能够通过一定的程序监督和控制政府及其人员，保证政府对选民承担 责任。国家的政策输入要遵从民主原则，输出要最大程度地体现民意，保护人民的 权利。可见，这种统治的合法性要求是基于统治是在与特定的基本原则相一致的情 况下行使的。其中首要提到的是人民主权与法治原则，这表现在限制政府权力保护 人民权利等民主原则通过宪法及以它为基础的所有法律确定下来，政府必须按照法 律秩序行使统治。正如每个公民都要遵守法律一样，行使统治也必须遵守规则。 由此可见，自由民主的模式可以相对应于韦伯所提出的合法律性原则，这些合 法性原则阻j f = 侵犯人的自由、任意侵占公民财产、损害民主原则、剥夺公民基本权 利。必须特别指出的是，“在现代民主国家，法律的合法性来源于民主原则”，即 这些所遵循的法律和原则根源于人民主权。 ( 三) 欧盟的合法性：从标准运用到标准形成 ( 1 ) 标准运用与标准形成的区别 在研究欧盟的“民主赤字”问题时，贾恩多梅尼格马琼区分了“标准运用” ( s t a n d a r d - u s i n g ) 和“标准形成”( s t a n d a r d s e t t i n g ) 两个概念，“标准运用是根据已 有基准来衡量行为多方面维度的技术工作”1 4 ，而“标准形成是一个商讨的过程， 每个人都可以提出认为合适的标准并劝说影响别人接受该标准。”不同的观点和假 设都可能相互协商影响到最终标准的形成。在衡量欧盟的合法性时，人们常常不自 觉地去运用现有的标准，即用现代民族国家的代议制民主原则来判断欧盟的合法性。 ( 2 ) 衡量欧盟合法性的误区：运用自由民主模式的标准 如果根据民族国家的自由民主模式去衡量欧盟的合法性，那么欧盟存在着明显 的民主赤字。第一，欧盟层面的公众认同尚未形成，缺乏欧盟民主直接实施的条件”。 民族国家的合法性建立在公民对国家的认同和忠诚的基础上，这种共同的意识根源 于过去，来自于本民族的历史，这体现在共同的神话、文化、传统等等。“国家机构 从这种过去中继承了深刻的和巩固的合法性，这种合法性通常是无可争议的。”然 而，欧盟几乎没有过去，是在有远见的政治精英的推动下逐渐成型的，“尽管法律结 构确实在欧盟的政府机构与欧盟各国公民之间建立了一种垂直的关系，但是我们无 法从中设想在这些公民之间存在着一种水平的关系( 诸如文化特征、民族地位和公 民义务) ，而正是这种关系才能够把他们约束在一起。”1 8 因此，整体上的欧盟公众 远未形成，“人民主权”的原则缺少了“人民”这个前提条件。 第二，欧盟还不存在真正意义上的联盟层次上的宪法，欧盟制宪的进程要远远 落后于机构扩权的进程。就目前而言“欧盟的合法性是来自依据国家间条约让渡的 部分主权，而不是来自欧洲公民赋予的权力。”1 9 2 0 0 5 年举行的法国和荷兰的全民公 决相继否决了欧盟宪法条约，原本困难重重的欧盟制宪进程再次遭遇危机，欧盟 制宪的初衷之一就是建立获得欧洲公民赢接授权的超国家层次上的宪法，为欧盟机 构及其运作提供牢固的法理基础，这一进程的受挫使欧盟再次身陷“民主赤字”的 危机中。 第三，欧盟机构的合法性不足，立法和政策制定过程存在民主缺失。欧洲议会 是欧盟体制中唯一的直选机构，却缺少足够的立法权和监督权。欧盟委员会由技术 官僚组成，本质上是实行非多数主义的机构。从权力委托的角度看，多数主义机构 所提供的政治决策和结果之所以能够被接受，“就是因为它们是由选举产生的官员根 据合法的或社会能够接受的程序作出的。”2 0 而非多数主义机构在设计上既不直接向 选民负责也不直接向选举产生的官员负责，因而在合法性上是欠缺的。但是欧盟委 员会拥有立法动议权和制定实施细则的权力，并且整个决策过程近乎封闭，缺乏透 明度，这一点成为欧盟合法性受到质疑的焦点。 ( 3 ) 欧盟合法性处在标准形成的过程中 可是，简单地运用成员国的合法性标准去衡量是不能得出正确的判断。原因在 于：首先，标准实旌的对象有很大区别。欧盟是一个“自成一格的实体( s u i g c n e r l s ) ” 2 1 ，兼具政府间主义、超国家政体和多层次治理的性质，不能同国家机构进行箍单 的类比。欧盟架构的特点是“无法将职能套在特定的机构上。因此，欧共体没有立 法机关只有立法过程，不同的政治机构在立法过程中发挥不同的作用。”2 2 在欧盟的 机构之间，特别是欧盟理事会、欧洲议会和欧盟委员会间存在着与国家不同方式的 权力分享和相互制衡。 其次，欧盟只是具有“有限能力”，共同体没有类似民族国家具有的征税和分配 税收的权力，因而“它只能承担有限的政策”。从政策的执行角度看，“9 0 以上 的执法能力仍在成员国手中，更没有警察和军队等强制能力。”2 4 设立合法性标准动 因之一是为了避免权力滥用，而对于欧共体这样资源和能力有限的体系来说其合法 性标准也必定是不一样的。此外，从权限的范围来看，欧盟超国家机构在立法和政 策上的重大权限主要集中在第一支柱即建设内部统一市场，在第二和第三支柱主要 是政府问主义的。 再次，现代民主国家决策机制的多数主义原则并不适用于欧盟，因为多数主义 协商原则的运用事实上有着假设的前提条件，它“依赖于一个有着共同记忆、交流 和历史的共同体多数投票的前提是对这个政体的边界和权力分配存在着共识。” 2 5 欧盟由于语言、地理、经济、意识形态等等因素存在着多种深刻的分裂，这种多 样性伴随着欧盟的每一次接纳新成员进一步加剧。贾恩多梅尼格马琼认为，非多 数原则适用于分裂为多种亚社会的复数社会( p l u r a ls o c i e t y ) ，在欧盟层次上非多数 原则是必要的。“ 事实上，欧盟正在处于形成新的合法性标准的过程中，欧盟成员国对合法性会 有各自不同的理解，对欧盟合法性标准的设定也会产生不同的设想或者判断标准， 这需要成员国之间相互的协商来达成共同观念。 三、欧盟合法性的多元模式 关于欧盟的合法性原则有着众多的意见和观点，也提供了多种的合法性模式， 似乎打破了历史上合法性与政治体系一一对应的传统模式，而是正在形成多种合法 性相互结合相互 充的新的范式。这些合法性原则主要是政府间合作的间接合法性 ( i n d i r e c tl e g i t i m a c y ) 、议会合法性( p a r l i a m e n t a r yl e g i t i m a c y ) 、功能合法性 ( p e r f o r m a n c el e g i t i m a c y ) 和程序合法性( p r o c e d u r a ll e g i t i m a c y ) 。 ( 一) 政府间合作的间接合法性 从民主输入的角度来看，由于合法性经历了从国内选民到国内政府及其官员再 到欧盟层次的转移，可以类比于政府间国际组织的合法性获得，因此这种合法性被 看作是一种间接合法性。间接合法性首先是由成员国提供的，国家间所签订的条约 和协议为欧盟提供了存在的法理基础，条约规定了成员国政府将某些权力和责任让 渡给共同体，而这些条约在国内议会得到通过最终完成了合法性从成员国政府到欧 盟层次的转移。“由于条约和条约的修改是由具有民主合法性的成员国政府互相协商 而成，且条约的执行同样受到成员国国内议会的监督，所以这种间接的合法性在长时 间内被认为是毋庸置疑的。”另外，政府是在国内普选中产生的，因此在共同体层 次上进行政策输入的政府官员也就相应地具有了合法性。 在欧盟的机构设置和运作机制中，欧洲理事会和部长理事会主要依赖的是这种 政府问合作的间接合法性。欧洲理事会由成员国的首脑组成，讨论欧盟作为一个整 体的总体政治指导。而在欧盟的日常运作中，部长理事会是欧盟的主要立法和核心 决策机构，它根据不同的政策领域组成不同的理事会，如外交、经济和财政事务、 农业、环境等等，由每个成员国各出一名部长级代表组成欧盟理事会通过特定多数 表决( q m v ，q u a l i f i e dm a j o r i t yv o t i n g ) 决策，还有些政策领域( 如政策、第二支柱 和第三支柱内的大多数事项) 事项实行一致同意的表决机制，保证了欧盟的重大决 策需要经过成员国政府的批准，而各成员国政府具备选民的授权，从而使欧盟立法 及政策获得合法性。 政府间合作的间接合法性来源于关于欧洲一体化的政府间主义理论，该理论认 为欧盟获得的权力取决于它在多大程度上有助于国家政治体系有效发挥其功能，欧 洲一体化只能限定于帮助提高国家完成功能的能力，国家有权力防止联盟能力超过 这个范围。”1 9 7 2 年由汉斯彼得易普森( h a n s p e t e r i p s e n ) 提出了“功能一体化 的目标联合体”的概念，在这样的目标联合体中，“所有行使共同体公共权力的行为 都事先与其现实联系在一起。没有任何共同体机构有权自动增加或改变既定的目标 和共同体任务。”他将欧洲经济共同体和其他的欧洲共同体称为这样的联合体，否 认欧共体可以在政治上随意做出决策。倘若欧盟仅仅是作为“目标共同体”，“即如 果靠鲁塞尔只是承担了纯粹执行性的任务、一体化的内容界定清楚并且欧盟的任何 政治活动都没有违反成员国的意愿，那么从这个角度看几乎不可能出现民主赤字： 成员国授权给欧盟机构去完成某些任务，同时并没有失去对所授权范围的监督控制 共同体不可能自行扩展所授予的权限，也不可能在行使授权时擅自作出政治决定。 共同体的政治活动可以被视为体现了各成员国的政治意愿，因而具备足够的民主 性。” ( 二) 议会合法性 议会台法性也称作直接合法性，这种观点认为，欧盟仅仅从成员国政府汲取合 法性是不充分的，还必须从普遍选举的议会中直接获取合法性，这种合法性模式是 对国内自由民主模式的直接借鉴。议会合法性通常和政府间合作的间接合法性合称 为双重合法性。“双重合法性也许是那种具有双重公民的政治体系达到人民主权的标 准的唯一途径，因为这样的政治体系既是一种人民( 公民界或多或少地以同样方式 受到同一法律体系影响，从某种意义上说普遍地都要对该法律体系负责) ，也是多种 人民( 文化认同将这个公民界划分) 组成的。” 欧洲议会的产生和普选的实现是议会合法性对政府问合作的合法性的补充，使 得欧盟从国家层次和联盟层次获得了双重的人民主权的输入，从而实现在欧盟层次 上存在一个混合人民代表和国家代表的体制。目前，欧洲议会( e p ，t h ee u r o p e a n p a r l i a m e n t ) 由6 2 6 名直选议员组成，每五年选举一次，大致上按成员国的人口来确 定其名额。欧洲议会已经获得了政治上的监督权、预算权、立法权、人事任命权等 基本权力，“尽管其权力的应用范围仍然十分有限，但民族国家议会拥有的权力欧洲 议会在形式上都已经拥有。”“ 议会合法性体现了欧洲一体化的联邦主义路线，联邦主义者试图将美、加等国 的联邦模式应用于欧洲各民族国家间的地区一体化实践，建立欧洲联邦。就欧洲一 体化而言，他们主张应该移植民族国家的自由民主模式建立欧洲中央政府，成员国 员国将部分主权让渡或转移到欧洲中央政府，通过超国家的议会选举将这些权力的 合法性从公民界直接转移到欧盟机构。 ( 三) 功能合法性 功能合法性意指该机构是能够完成赋予它的功能的最合适的机构，因而为达成 这些功能而获得的权限具备了合法性。从这个角度来说，功能合法性是欧盟机构依 靠其效能独立地合法化自身权限。欧盟委员会及其前身欧洲煤钢共同体的高级机构 ( h i 曲a u t h o r i t y ) 就是技术专家组成的独立机构，“委员会的委员由成员国政府任命， 任期5 年，其功能性的工作由下属的负责特定政策领域的总司( d g s ， d i r e c t o r a t e s g e n e r a l ) 或专门的服务机构协助完成。3 3 委员会是欧盟的执行机构，大 多数事项由理事会委托它执行；此外，委员会在第一支柱还享有独占的立法动议权。 共同体的超国家机构的功能合法性在于它们能够提供其他机构无法完成的功能，这 是由于其自身具有的特点： 第一、这些机构是独立的官僚机构，从国内经验上看授权给这样的机构基于以 下理由：( 1 ) 由职业官僚、技术专家组成的，他们所拥有的专业知识和技术才能不 是平常人能够具备的，在解决专业问题上比较权威。( 2 ) 官僚机构能够有效率地和 有效果地解决问题，能够根据环境和条件变化及时调整政策，这是议会中的政治家 无法比拟的。( 3 ) 官僚机构具有独立性、非政治性和延续性的特点，不受议会选举 政治的影响。代议民主制具有定期换选的特点，有着其机制本身带来的弊病。首先， 政治家为了能够连任，通常不会去制定政策收益在下届任期才会出现的政策，这不 利于那些需要进行长远规划加以解决的事项。其次，在该机制制约下现任政府难以 提供可信的政策承诺，“现任权力机构的任何创建都要经受这样的可能性：即被将来 的权力机构完全合乎法理地以及没有任何补偿地推翻或者可能完全摧毁。” 3 4 可信度的问题不仅在国内政治中表现出来，也影响到成员国相互间对国家政府所 作对外承诺的信心。授权给独立机构能够弥补代议民主制在这方面的缺陷，因为独 立机构与选举政治保持了一定的距离，具有中立性、独立性，“这样的机构的意见不 会受到选举影响或是多数的压力而摇摆”，”也能够提供可信的政策承诺。 第二、这些独立的专家机构所具有的超国家因素使得他们能够更好地达成一些 功能。n ) 欧盟所完成的功能为获得授权提供正当理由。共同体当前的功能是提供 三种权利，即经济福利、安全和公民权利，也就是欧洲联盟大厦的三大支柱：不过， 超国家机构发挥重要作用主要在第一支柱，即为建立单一市场在共同体层面进行经 济、社会和法律规制( r e g u l a t i o n ) 。在贾恩多梅尼格马琼看来，欧共体在本质上就 是一个“规制国家”；他认为欧盟层次适合规制性政策的制定，成员国将那些能 够在超国家层次上效率优先的规制政策委托给欧盟机构；分配和再分配的领域最好 留给成员国。区别在于，分配性和再分配性政策的典型是围绕价值的分配与再分配， 而规制性政策是颁布各个经济主体的游戏规则或者公民行为的规则。“效率优先( 规 制性) 的政策试图增加社会的总体福利，而再分配的政策试图以牺牲其它集团的利 益来增加社会某个团体的福利。”s ，总之，欧盟超国家机构的主要功能是制定规制性 政策，这既涉及到创造市场并保证市场的运作，也涉及到纠正市场的各个政策领域， 包括对环境保护的规定、对工作条件的规定或有关公共健康保护的规定。 f 2 ) 超国家机构能够比国家或是国际组织更好地完成功能。由于国家之间存在 集体行动的困境，因此提供国际公共品和治理越界危害( 规制国际市场失灵、治理 自然环境等等) 仅仅通过单个国家的行动是无法解决的。为了克服集体行动的困境， 民族国家面临着在政府间国际组织和超国家机构间进行选择的问题。政府间协定的 困扰在于一些问题不可避免地存在着大量的“规制自行决定权”( r e g u l a t o r y d i s c r e t i o n ) 3 8 , 签约方很难知道自行决定权是否得到合适的使用。而超国家机构拥有 制定实施细则、监督执行和实施制裁的权力，能够提供相对可信的政策承诺。另外 与政府问国际组织相比，超国家机构共享的管理能够较少地受到大国的影响，因而 也更公正。 ( 3 ) 超国家性质的欧盟委员会比其他欧盟机构更适合行使立法动议权。欧委会 拥有立法动议权一直被认为是“民主赤字”的表现，但是与其他欧盟层次的机构相 比，欧盟委员会在动议中能够考虑联盟的整体利益，而不是国家利益或者某个领域 自身利益。尽管欧盟委员会也有其自身的机构利益，在进行决策时也会受到来自特 殊利益的压力，但是委员会的根本利益与共同体整体利益是一致的，“它( 欧委会) 总是将自己看作( 共同体) 利益的监护人。”3 9 相对比的是，理事会成员常常因为要 顾虑国内选举的因素受到短期考虑的影响而摇摆不定，而欧洲议会还没有能力为达 成共同体目标制定长期的立法战略。这样看来，欧委会是行使立法动议权最合适的 机构。 这种技术专家的合法性来源于新功能主义。“以哈斯的早期著述为代表的新功能 主义是功能主义和联邦主义的揉合：以功能主义的道路达到联邦主义的目标。新功 能主义主张一体化的建设要从政治上不那么敏感的经济部门开始，循序渐进地发 展。”4 0 因此，一些学者也把新功能主义叫做联邦功能主义。新功能主义认为在一个 政策领域的一体化会产生溢出的压力，从一个部门“外溢”到其他部门。外溢的另 一层含义是“功能外溢将伴随着政治外溢( p o l i t i c a ls p i l l o v e r ) ”4 1 0 “所谓政治外溢 是指：一旦不同的功能部门实现了一体化，诸如公司游说集团、工会等利益集团将 日益把注意力从试图影响民族国家政府转向影响新的区域性行政结构，这个新的区 域行政机构将设法为它自身赢得新的权力。政治将日益在区域层面而非国家层 面上进行。”4 2 因此经济一体化的不断发展会带来公民认同和效忠的转移，最终会导 致政治一体化。在合法性问题上，新功能主义者认为经济一体化所带来的高效率是 一体化的首要目标，在他们看来，当欧洲民众在就业、工资、劳保、福利等方面得 到一体化的实惠时，就不会再去追究那些虚无缥缈的民主问题了。“j 加贝尔的实证 研究也表明欧洲的公众支持是以个人利益为基础的，市场自由化的获利者是支持欧 盟的主要力量。”4 3 “他们预言欧盟层次上的有效治理将外溢产生民主化和形 成认同，他们也暗示在一段时期的发展阶段里，欧盟将几乎只能依靠完成那些由成 员国家单独行动无法充分达成的功能来汲取合法性。”4 4 ( 四) 程序合法性 程序合法性是指合法性也来自“对程序的遵守，这些程序包括透明性、利益平 衡、比例原则、法理以及咨询相关利益者。”4 5 程序合法性本身并不能为权力提供合 法性来源，但是它常常成为其他合法性的必要补充。其意义在于它不仅合法化明确 授予的权力，也能够延伸出新的权力。因为如果权力是按照合法程序和原则进行的， 那么“这些权力的执行即使会抵触国家意愿也会得到社会的承认，这表明即使成员 国的授权确实是权力的最初来源，联盟的合法性也可能朝着越来越独立于政府间合 作的合法性方向发展。”0 6 程序合法性的第一层含义是欧盟机构的功能目标、权限、政策的决策程序必须 依循法律原则的规定。欧盟目前还没有正式的宪法，欧盟宪法条约还处在批准程 序中，因此在未来的一段时间里，欧盟仍将在多种基础条约并依据基础条约形成的 独特的法律体系上运作。”不过这些基础条约在一定程度上具有了宪法的性质和功 能，为欧洲一体化提供了法理基础。 从目标来看，欧盟机构必须是共同体利益的监护人，欧盟的法律文件为这个共 同利益做出了界定：“四个经济自由( 即资本、商品、服务和人员的自由流动) 、正 常运行的竞争机制、防止国籍或者性别歧视，以及自从单一欧洲法令以来的保 护非商品的价值例如环境质量。”4 8 与此同时，共同体法律也规定了欧盟的权限：基 于共同体权限无限制地扩张会严重地侵蚀其机构合法性的认识，马斯特里赫特条约 对共同体的权力作了比较清晰的界定。“条约( 马斯特里赫特条约) 的3 b 条款1 i b 部分制定了权力分配原则、附属原则和比例原则，作为欧盟法律体系的组织原则， 以消除这样一种看法即共同体潜在拥有的能侵入民族国家范围内进行规制的权力事 实上是没有限度的。”o ，例如，附属原则规定“政策要在尽可能低的层次上制定，只 有当政策在欧盟层次能够得到更好地实旌时才交由欧盟决策过程制定。”5 0 马约对欧 盟机构权限的限定的规定从一定程度上加强了欧盟机构的合法性。另外，法律对立 法过程和程序也做出了相应的规定，决策过程必须依据法律进行。 程序合法性第二层含义是决策过程也必须符合那些一般民主原则，诸如增加透 明度、公开性、公正原则、利益平衡、咨询相关利益者等等。这些原则的确立和实 践在欧盟是个逐渐完善的过程。例如，欧共体在过去文件是不公开的，会议也是秘 密进行的，芬兰做轮值主席国期问就将欧洲理事会的议程在因特网上公布，这一措 施从此成为标准沿袭下来。” ( 五) 多元合法性模式与自由民主模式的关系 从以上的分析可以看出，目前欧盟存在着多元的合法性模式，他们是欧洲体 化进程中政府间主义、联邦主义和新功能主义等等理念交替影响和实践的产物，也 来自于欧盟“自成一格的实体”所具有的特性。共同体的合法性还处在标准形成过 程中，只要关于欧盟一体化方式的争论没有结束，欧盟的合法性模式一定会不断地 调整。 欧盟的多元合法性模式尽管取代了代议制民主标准，但是不可避免地受到了后 者的影响，欧盟的多元合法性模式的原则多多少少地都带有自由民主模式的几个维 度的影子。政府间合作的合法性和议会合法性分别从国内公民界和欧洲公民界获得 权利，从本质上还是人民主权的原则在起作用，即欧盟机构必须对成员国的公民或 是欧盟层面上的公民负有政治责任。功能合法性则是欧盟完成功能为自身提供的合 法性支持，类似于政府通过绩效取得合法性。程序合法性则是代议制国家的法治原 则在欧盟层次上的延伸和运用，其目的是通过对超国家机构的运作做出严格的规定 和限制来合法化其扩大的权力功能，这同民族国家的法律体系限制政府权力保护人 民权利有着异曲同工的用意。 然而，欧盟的多元合法性模式并不是完全地复制现代国家的自由民主的合法性 模式，二者存在着区别。自由民主的合法性模式与人民主权原则是直接的一一对应 的关系，从政治体系合法性的输入和输出角度分析，民族国家的合法性来自公民通 过选举的授权，输出是选民的偏好，这个过程是现代国家获得合法性的基础，其他 的方式诸如政府的合目的性并没有同等重要的地位，因为即使政府出现了功能失败， 只要公民没有通过程序予以撤销，它还是合法的。欧盟的合法性的输入则分别来自 国家的授权、欧洲公民界的普选、专业知识、法律和普遍认同的民主原则，带来的 输出分别是国家偏好、选民的偏好、效率和延伸的权限。( 见图1 ) 与自由民主模式 最大的不同点在于，欧盟的功能合法性占据着非常重要的独立地位，而非附属于公 民选举的授权方式，超国家机构所具有的无可替代的效能使它获得了超越民族国家 的新的合法性来源。政府间合作的合法性尽管是人民主权的信仰在间接地起作用， 但在实际运作中是国家偏好的聚集，在欧盟机制中也采取“一致通过”或者“特定 多数通过”的原则。程序合法性所要求遵循的法律