（国际关系专业论文）游说管制体系的国际比较研究.pdfVIP

d i s s e r t a t i o nf o rm a s t e rd e g r e e ，2 010s c h o o lc o d e ：10 2 6 9 n o ：5 1 0 7 2 2 0 0 0 1 4 e a s tc h i n an o r m a l u n i v e r s i t y i n t e r n a t i o n a lc o m p a r a t i v e s t u d y o f l o b b y i s tr e g u l a t i o ns y s t e m s d e p a r t m e n t ： m a j o r s c h o o lo f a d v a n c e di n t e m a t i o n a la n da r e as t u d i e s ：i n t e r n a t i o n a lr e l a t i o n s p e c i a l t y：星丛! q 乜星垒旦s ! 堕亟i 曼墨 s u p e r v i s o r ：堑鱼曼! q 鱼曼q 1 尘丛垦垒i n g s t u d e n t c o m p l e t e d i na p r i l ，2 010 华东师范大学学位亲文原创性声明。i 够渤 郑重声明：本人呈交的学位论文游说管制体系的国际比较研究，是在华东师范 大学攻读嚷博士( 请勾选) 学位期间，在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰写过的研究 成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 下完成 作者签名：日期：如l o 年岁月万同 华东师范大学学位论文著作权使用声明 制体系的国际比较研究系本人在华东师范大学攻读学位期间在导师指导 博士( 请勾选) 学位论文，本论文的研究成果归华东师范大学所有。本人 同意华东师范大学根据相关规定保留和使用此学位论文，并向主管部门和相关机构如国 家图书馆、中信所和“知网”送交学位论文的印刷版和电子版；允许学位论文进入华东 师范大学图书馆及数据库被查阅、借阅；同意学校将学位论文加入全国博士、硕士学位 论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘要汇编出版，采用影印、缩印或 者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于( 请勾选) () 1 经华东师范大学相关部门审查核定的“内部”或“涉密”学位论文木， 于年月 ( ) 2 不保 导师签名 日解密，解密后适用上述授权。 本人签名弛 如归年f月 同 木“涉密”学位论文虑是已经华尔师范人学学1 1 ：7 ：评定委员会办公室或保密委员会审定过的学位 论文( 需附获批的华东师范人学研究生中请学位论文“涉密”审批表方为有效) ，米经上 述部l j 审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填弓的，默认为公开! 学位论文，均适川 上述授权) 。 娑、 游吮 粱董硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 范军教授博导华东师范大学主席 王铁军副教授华东师范大学 李承红副教授华东师范大学 论文摘要 在当今所有的政治体系中游说已经成为民主政治过程的核心且合法的组成 部分。尽管“游说”和“游说者”时常与负面含义联系在一起，但游说者们所做 的这些工作却是必不可少的。这些政治行为主体介入政府系统的政策制定过程， 并且向政治系统进行相应的反馈，从而有助于促进政策的输出。从利益诉求的范 畴来看，游说集团包括了经济利益游说者( 如企业) 、职业利益游说者( 如工会) 以及公民社会利益游说者( 如各种环境保护组织) 。这些利益诉求集团可以通过 许多诸如直接与政治官员进行沟通等方式对政治决策施加影响，事实上政府决策 行为的背后不同程度上都有游说集团n 益集团的影子。然而随着政治腐败现象 的愈演愈烈，人们开始要求游说活动的公开，甚至对游说活动进行适当的限制， 因此，一些国家开始建立游说活动的管制体系。 目前，世界上已经建立起游说者管制的国家地区主要有美国、加拿大、澳 大利亚、德国、欧盟、匈牙利、波兰、立陶宛、格鲁吉亚以及台湾。虽然已经有 为数不少的学者对游说管制的发展进行了分析和研究，但这些研究大多只是集中 在某一个国家地区，其中绝大多数关注的对象都为美国，缺乏对这些游说管制 体系进行广泛的比较分析，而这些比较分析能够让我们更好地理解不同国家的游 说管制坏境。本文的目的主要在于以下三方面： 首先，本文将会通过对这1 0 个国家地区的游说管制体系进行具体的描述， 从而能够在整体上对这些已经建立起的管制体系有较为充分的了解；其次，本文 会通过数据实证的方法来理性地检验每个系统中游说管制力度的强弱，并且试图 对这些管制体系进行分类，建立起三大游说管制模式；最后，本文希望通过对已 经建立起的管制体系的分析研究，对我国游说管制框架的建立提出一点建议。 本论文的结构由绪言、正文和总结三大部分组成。绪言部分主要是对本文选 题的缘起和意义、研究现状以及研究方法进行阐述。正文部分共分为四章：第一 章将对游说、游说者以及游说管制等概念以及游说管制的相关理论依据进行概 述；第二章则主要对目前已经建立起游说管制体系的国家或地区进行深入的国别 研究；本文的第三章将会在国别研究的基础上，运用美国公共廉政中心的c p i 系统对这些管制体系的管制力度进行评估，从而对这些体系进行理论上的分类， 并建立起三大游说管制模式高度管制模式、中度管制模式以及低管制模式。 本文第四章将针对中国的实际情况，结合目前的管制经验，对中国游说管制体系 框架的建立提出一些自己的建议。最后的结论部分则全面总结和回顾所研究的内 容基础。 关键词：游说管制，管制模式，比较研究 a b s t r a c t l o b b y i n gi sac e n t r a la n dl e g i t i m a t ep a r to ft h ed e m o c r a t i cp r o c e s si na l lp o l i t i c a l s y s t e m s a l t h o u g ht h et e r mh a s0 f t e nb e e na s s o c i a t e dw i t hn e g a t i v ec o n n o t a t i o n s ，t h e w o r ko fl o b b y i s t si se s s e n t i a l s u c ha c t o r se n g a g ei nt h ep r o v i s i o no fi n p u t a n d f e e d b a c k ，t ot h ep o l i t i c a ls y s t e m ，t h e r e b yh e l p i n gt od e v e l o pp o l i c yo u t p u t s l o b b y g r o u p sm a yi n c l u d et h o s ew i t he c o n o m i ci n t e r e s t s ( c o r p o r a t i o n s ) ，p r o f e s s i o n a l i n t e r e s t s ( t r a d eu n i o n s ) a n dc i v i ls o c i e t yi n t e r e s t s ( s u c ha se n v i r o n m e n t a lg r o u p s ) t h e s eg r o u p sm a ys e e kt oi n f r u e n c ep o l i t i c a ld e c i s i o n sb ym a n y m e a n s ，i n c l u d i n g d i r e c tc o m m u n i c a t i o n sw i t hg o v e r n m e n t a l0 f f i c i a l s ho w e v e r ，w i t hm o r ea n dm o r e c o r r u p t i o na n ds c a n d a l sa r i s i n g ，p e o p l es r e a m e df o rd i s c l o s u r eo ft h el o b b y i n g a c t i v i t i e s t h e r e f o r e s o m ep o l i t i c a ls y s t e m sh a v ee s t a b l i s h e dl o b b y i n gl e g i s l a t i o n s u p t on o w 10p o l i t i c a ls y s t e m si nt h ew o r l dh a v er e g u l a t i o n sw i t hr e g a r dt o l o b b y i n ga c t i v i t y ：t h eu n i t e ds t a t e s ，c a n a d a ，a u s t r a l i a ，g e r m a n y ，t h ee u r o p e a nu n i o n ， h u n g a r y ，p o l a n d ，l i t h u a n i a ，g e o r g i a ，a n dt a i w a n d e s p i t et h em a n yw o r k st h a th a v e o f f e r e di n d i v i d u a lc o u n t r ya n a l y s i so fd e v e l o p m e n to fl o b b y i n gl e g i s l a t i o n t h e r ew a s l e s sc o n c e n t r a t i o no nt h ec o m p a r a t i v es t u d i e s w h i c hc o u l dh e l pu su n d e r s t a n d i n gt h e d i f f e r e n tr e g u l a t o r ye n v i r o n m e n t so n ef i n d si nt h i si s s u ea r e am u c hb e t t e r th e r e f o r e t h eo b j e c t i v eo ft h i sa r t i c l ei st h r e e f o l d f i r s t t h ea u t h o rw i l lg i v eaw h o l ed e s c r i p t i o n o ft h el o b b y i n gr e g u l a t i o ns y s t e m se s t a b l i s h e di nt h e s ec o u n t r i e so rr e g i o n s s e c o n d l y t h ea u t h o rw i l lu s eaq u a n t i t a t i v ei n d e xt om e a s u r eh o ws t r o n go rw e a kt h er e g u l a t i o n s a r ei ne a c hs y s t e m ，a l l o w i n gu st od e v i s eac l a s s i f i c a t i o ns c h e m eo ft h ed i f f e r e n t i d e a l t y p e so fr e g u l a t o r ye n v i r o n m e n t s f i n a l l y , t h ea u t h o rh o p et od e s i g na f r a m e w o r kf o rc h i n a sl o b b y i n gr e g u l a t i o ns y s t e m t h r e em a jo rp a r t sa r ei n c l u d e di nt h i sa r t i c l e ，w h i c ha r ei n t r o d u c t i o n t e x ta n d c o n c l u s i o n t h ei n t r o d u c t i o ni sm a i n l ya b o u tg e n e r a ld e s c r i p t i o no ft h ew h o l ea r t i c l e w h i c hd i s c u s s e st h eo r i g i no ft h et o p i ca n da l s oa n a l y s e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no f d o m e s t i ca n df o r e i g nr e s e a r e h e s a tt h es a m e t i m e ，i te x p l a i n st h eb a s i cv a l u e ， s i g n i f i c a n c ea n do v e r a l ls t r u e t u r a la r r a n g e m e n to ft h ea r t i c l e b e s i d e s r e s e a r c hp r o je c t a n dm e t h o d su s e da r ep o i n t e di nt h i sp a r ta sw e l l t h et e s tc o n s i s t so ff o u rc h a p t e r s a t t h eo u t e t ，t h ea u t h o rg i v e sa na c c o u n to ft h eo r i g i n sa n dt h em e a n i n g so f l o b b y i n g ， l o b b y i s t a n d l o b b y i n gr e g u l a t i o n a n dt h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no f t h el o b b y i n g r e g u l a t i o n a n dt h e n t h ea r t i c l ef o c u s e so nt h ed e t a i lc o n t e n t so ft h ee s t a b l i s h e d l o b b y i n gl e g i s l a t i o n si ne a c hs y s t e m i nt h en e x tc h a p t e r , t h ea u t h o ri n t r o d u s e st h ec p i ( c e n t e rf o rp u b l i ci n t e g r i t y ) m e t h o dt om e a s u r eh o wl o b b y i n gi sr e g u l a t e di nt h e s e s y s t e m s a n do nt h a tb a s i s ，t h ea u t h o rh a sc l a s s i f i e dt h r e ed i f f e r e n tm o d e l so f r e g u l a t o r ye n v i r o n m e n t s ：h i g h l yr e g u l a t e dm o d e l ，m e d i u mr e g u l a t e dm o d e la n dl o w l y r e g u l a t e dm o d e l a n dt h ef i n a lc h a p t e ro ft h et e x tt u r n st h ea t t e n t i o nt ot h es i t u a t i o ni n c h i n a ，a n dd e v i s eaf r a m e w o r kf o ri t sl o b b y i n gr e g u l a t i o ns y s t e mb yd r a w i n go nt h e e x p e r i e n c e so ft h e s es y s t e m s t h ef i n a lp a r to ft h ew h o l ea r t i c l em a k e sa c o m p r e h e n s i v ec o n c l u s i o n sa n d r e v i e w so nt h er e s e a r c h k e yw o r d ：l o b b y i s t r e g u l a t i o n ，r e g u l a t o r ym o d e l ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i s 目录 绪言 l 第一章游说管制及其相关概念 5 第一节游说及游说者的起源与涵义 5 第二节游说管制的涵义及其理论依据7 第二章游说管制体系的国别研究 1 3 第一节北美国家地区的游说管制 1 5 第二节欧洲国家地区的游说管制 3 6 第三节大洋洲及亚洲国家地区的游说管制 5 4 第三章游说管制体系的类别比较研究 6 0 第一节游说管制体系的比较与游说管制模式的建立 ooll 6 0 第二节游说管制模式与促进“透明化和担当” 6 8 第四章游说管制国际经验对中国的启示 7 3 第一节中国游说的现状及其存在的问题 m mq 7 4 第二节建立游说管制体系框架 7 5 结论 一”7 7 附录 一o 0 0goo 00 0o i io 一“” 8 0 参考文献 8 4 后记 bo do og modo 8 9 绪言 一、选题意义 在当今世界，“游说 已经成为各国政治中屡见不鲜的现象，甚至在许多西 方发达国家，游说已经形成了一种产业。事实上，大多数西方民主国家都将“游 说”视为民主社会投票之外，公众表达利益诉求、施加政治影响以及参与政治决 策的一种重要方式，并赋予其合法的地位。例如，美国早在1 7 9 1 年通过的宪法 第一修正案中就已经肯定了“游说”活动的合法性。然而，随着时间的推移，游 说和游说集团逐渐成为政府决策的“幕后黑手”，甚至被很多人认为是政府腐败 的源头。在美国、澳大利亚等西方民主国家都爆发了与游说或游说集团相关的政 治丑闻。例如，美国著名的“阿布拉莫夫丑闻”。2 0 0 4 年至2 0 0 6 年期间，这位 有游说业“教父”之称的前共和党著名说客杰克阿布拉莫夫( j a c ka b r a m o f f ) 触犯了欺诈、逃税及合谋贿赂政府官员等三项重罪，并且引发了美国政坛特别是 国会数十年来涉及权钱交易的最大丑闻。人们开始寻求对游说者及其行为进行规 范，要求他们的活动透明化。慎议式民主理论认为，“公开 是慎议的核心，因 为慎议的过程只有是公开的，才能保证民主的责任。并且其峰信，“透明化不仅 能够增强民众对政治体制的信心，而且能够提高公民制衡决策者的可能”。而“公 民对政府官员的行为掌握得越多，就能够越容易地判断这些官员的行为是否以公 共利益为出发点”。而一些民主体制正是通过对决策过程进行管制来尝试对抗排 斥和暗箱操作。因此，对游说活动和游说者进行管制就显得尤为重要。所以，我 们看到了美国、加拿大、澳大利亚、德国、欧盟等国家和地区都相继建立了自己 的游说管制体系。尽管在学术界对游说管制的研究并不算少数，但大多都集中于 某一国家地区，尤其是美国，而没有对世界上已经建立的所有游说管制体系进 行系统性的比较研究，因此，在学术研究方面，该选题有着创造性的意义。 而就实践层面而言，在改革开放已经历了三十年之后的中国，社会的同质化 特征已经荡然无存，取而代之的是一个有着巨大利益分殊的差别社会。在这种社 会结构中，各种利益集团及其代言者必然要通过各种游说活动来争取本集团的利 益，并与其他集团展开有时候甚至是格外激烈的博弈。这一点，在中国已经不再 是一个猜测，而是一个显见的事实。从安利等直销巨头推动直销法出台，到 房地产商集体游说主管部门；从可口并购汇源、凯雷并购徐工，到郭京毅“立法 腐败案”曝光，我们都可以看出利益集团的游说在中国所具有的巨大能量。毫无 疑问，中国的游说已经有集团化、专业化的趋势，已经正从传统的影响个别人向 影响重大政策的方向演变。由于游说所造成的腐败现象使得绝大多数人都将游说 一词视为贬义词，但是，事实上撇开负面影响，游说所体现的正是一种政治民主 化，我们所要做的不是抵制游说现象的出现，而是如何去避免阿布拉莫夫以及郭 京毅这样的案件发生，因此，对游说进行管制就成为了我国推进政治民主化的进 程和和谐社会的构建的重要领域之一。而通过对目前世界上已经建立起游说管制 体系的国家地区进行讨论与比较，能够帮助我们吸取他人的经验来建立自己的 游说管制体系。 二、研究现状 国内外对游说管制的研究起步都比较晚。由于最早只有美国建立了对游说的 立法管制，并且在一个多世纪里，没有国家在此领域有所作为，因此对游说管制 的研究大多集中在美国。而大多数研究也主要是作为“游说政治 研究的一部分 进行简要论述。 从目前来看，国外学者对游说管制的研究并不突出，主要集中在对美国、加 拿大、欧盟以及德国的游说管制的研究。而就游说管制体系进行比较研究就更加 有限。在该领域比较突出的学者和机构有：美国学者辛西娅奥普海姆( c y n t h i a o p h e i m ) ；玛格丽特f 布林( m a r g a r e tf b r i n g ) 、兰德尔g 霍尔科姆 ( r a n d a l lg h o l c o m b e ) 与琳达施瓦茨斯坦( l i n d as c h w a r t z s t e i n ) ；爱尔 兰学者玛格丽特m 马龙( m a r g a r e tm m a l o n e ) ；拉吉查理( r a jc h a r i ) 与盖里墨菲( g a r ym u r p h y ) ；美国公共廉政中心( t h ec e n t r ef o rp u b l i c i n t e g r i t y ) ：以及经济合作与发展组织( o e c d ) 。美国学者辛西娅奥普海姆 ( c y n t h i ao p h e i m ) 是第一位建立游说管制比较标准的学者，其将数据和理性研 究引入游说管制比较，但其研究主要关注的是美国国内各州之间的游说管制体系 比较；1 而之后的玛格丽特f 布林( m a r g a r e tf b r i n g ) 、兰德尔g 霍尔 科姆( r a n d a l lg h o l c o m b e ) 与琳达施瓦茨斯坦( l i n d as c h w a r t z s t e i n ) ， 2 部分继承了辛西娅奥普海姆( c y n t h i ao p h e i m ) 的研究方法，并进行一定的 创新，但仍然关注的是美国国内比较；第三位是爱尔兰学者玛格丽特m 马龙 ( m a r g a r e tm m a l o n e ) ，其主要对西方发达国家的游说管制情况进行整理和阐 c y n t h i ao p h e i m ，e x p l a i n i n gt h ed i f f e r e n c e si ns t a t el o b b y i n gr e g u l a t i o n ，w e s t e r np o l i t i c a l o u a r t e r y4 4 1 9 9 1 2 m a r g a r e tf b r i n i g ，r a n d a i lg h o l c o m b ea n dl i n d as c h w a r t z s t e i n t h er e g u l a t i o no fl o b b y i s t s ， p u b l i cc h o i c e7 7 ，1 9 9 3 述；3 而同样来自爱尔兰的拉吉查理( r a jc h a r i ) 与盖里墨菲( g a r ym u r p h y ) 则将目光主要集中在几个建立了游说管制体系的国家地区( 美国、加拿大、德 国以及欧盟) 4 并对这些体系进行一定的比较研究。除了这些学者之外，美国 公共廉政中心也建立了自己的游说管制力度评估标准，并对美国国内的管制体系 进行比较研究；而o e c d 组织也不定期地发布一些关于游说管制的报告，主要是通 过比较，从整体上对游说管制模式本身进行论述。5 在国内，学者们对游说的研究只是停留在对游说集团的介绍以及游说途径、 方式及其影响等方面，即使存在有关游说管制的内容，也仅限于对美国游说法的 介绍。如清华大学国际关系副教授赵可金在其所著的营造未来美国国会游 说的制度解读( 复旦大学出版社，2 0 0 5 ) 的第三章中对美国游说立法进行了较 为具体的阐述，尽管弥补了我国在游说政治研究方面的空白，但仍然缺少对游说 管制体系系统地分析和考察。至于对其他国家地区，例如加拿大、澳大利亚、 欧盟的游说管制研究基本上处于空白阶段。而由于游说集团以及游说等概念在我 国存在着比较大的争议，因此对中国国内的游说管制的讨论基本上不存在。只有 部分基于中国国内特殊利益集团的研究以及对一些国内强势利益集团的指责与 批评，而在对强势利益集团，如房地产利益集团的游说能力以及腐败问题的反思 上，仅仅局限于从政府廉政以及公务员管制角度出发，而没有涉及到对利益集团 游说管制层面的讨论。 三、研究的内容与方法 本论文的内容主要包括以下六个部分：首先为前言，既对选题的缘起和意义、 研究现状以及本文的研究方法进行阐述；其次本文将在第一章中对游说管制的相 关概念及理论依据进行概述，包括对“游说 、“游说者、“游说管制”等概念的 阐述：而本文的第二、三章将主要对目l j 建立的游说管制体系进行逐一的国别研 究，并且在国别研究的基础上，试图对这些体系进行实证研究，且进行分类比较； ”m a r g a r e tm a r ym a l o n e ，r e g u l a r i o no fl o b b y i s ti nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ：c u r r e n tr u l e sa n dp r a c t i c e s ， i n s t i t u t eo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，i r e l a n d ，2 0 0 4 r a jc h a r ia n dg a r ym u r p h y ，e x a m i n i n ga n da s s e s s i n gt h er e g u l a t i o no fl o b b y i s t si nc a n a d a ，t h e u s a ，t h ee ui n s t i t u t i o n s ，a n dg e r m a n y ，爿r e p o r tf o rt h ed e p a r t m e n to ft h ee n v i r o n m e n t , h e r i r a g e , a n dl o c a lg o v p l 7 1 m e n t , i r e l a n d ，2 0 0 6 。如o e c d ，l o b b y i s t s ，g o v e r n m e n t sa n dp u b l i ct r u s t ：b u i l d i n gal e g i s l a t i v ef r a m e w o r kf o re n h a n c i n g t r a n s p a r e n c ya n da c c o u n t a b iii t yi nl o b b y i n g ，a u g 2 0 0 8 , o e c d ，s e l f r e g u i a t i o na n dr e g u l a t i o no f t h el o b b y i n gp r o f e s s i o n ，a p r i l2 0 0 9 等。 在本文的第四章，笔者将对我国游说现状进行简单讨论，并对我国游说管制体系 的框架提出自己的建议；最后，本文将对整个研究的内容和结果进行总结。第二、 三章是本论文的重点。 本文所采用的研究方法主要有：文献资料( 包括法律法规) 分析法在大 量的文献资料研究基础上总结出“游说 、“游说者 及“游说管制 等含义，并 以此来总结各国地区游说管制体系的特点；数据实证研究法本文将把美国 公共廉政中心的c p i 标准引入其他国家，对其他国家地区所建立的游说管制体 系进行检验；类别比较研究法在数据实证研究的基础上，对已建立的游说管 制体系进行比较和分类研究。 第一章游说管制及其相关概念的概述 第一节游说及游说者的起源与涵义 一、游说及游说者的起源 “游说”作为一种古老的政治活动，已经贯穿和渗透到了古今中外的政治生 活中。例如在我国，早在春秋战国时期就已经出现策士们周游列国、劝说君主 采纳其政治主张的活动，甚至还发展出了职业的游说者，如张仪、苏秦都 是当时著名的“说客”。史记张仪列传中就曾记载：“张仪已学而游 说诸侯 ：咏史中也写道：“苏秦北游说，李斯西上书”；而刘师培在 论近世文学之变迁中也提到：“降及战国，士工游说，纵横家流，列 于九家之一。”可见，游说在我国也有着非常悠久的历史。 而在西方的英语国家，游说( 1 0 b b y ) 一词最早可以追溯到1 3 世纪的 英国。而在游说活动最为发达的美国，尽管“游说 一词在1 8 0 8 年的第1 0 届 国会年刊中才首次出现，但在其建国之初制定宪法时，就已经用“请愿伸冤的权 利 肯定了人们进行游说活动的合法性。6 在美国，游说( 1 0 b b y ) 一词最初来源 于国会搬到华盛顿后，希拉德饭店当时作为议员们的临时住所，而那些希望反映 意见的人们，由于无法直接到议员们开会的地方进行交谈，于是便纷纷到希拉德 饭店的大厅( 1 0 b b y ) 里等候议员们开会归来，见缝插针地找议员们谈话，表达 自己的看法，久而久之，人们就把这种通过在大厅与议员们交谈从而施加一定影 响的行为称作“游说”( 1 0 b b y ) 。7 而那些进行游说活动的人最初被称为“游说代 理人”( 1 0 b b ya g e n t ) 。1 8 2 9 年，纽约立法第一次将这些利益寻求者称为“游说 代理人( 1 0 b b ya g e n t ) ，到1 8 3 2 年，“游说代理人”( 1 0 b b ya g e n t ) 才缩短为 “游说者或“说客”，即l o b b y i s t 。 二、游说及游说者的涵义 对游说和游说者进行定义可以说是政治系统中最具争议的问题之一。正如美 国政治学家弗兰克m 鲍姆格特纳( f r a n kr b a u m g a r t n e r ) 与贝思l 莱克 ( b e t hl l e e c h ) 在纵览美国有关利益集团和游说的文献著作之后所发现的， 引游说( 1 0 b b y i n g ) 一词几乎没有以相同的意义被使用过两次”。8 尽管要对“游 6 赵可金，营造末来美国国会游说的制度解读，复旦大学出版社，2 0 0 5 年第一版，第5 页。 7i 司上。 8f ra n kr b a u m g a r t n e ra n d b e t hl l e e c h ，b a s i ci n t e r e s t s ：t h ei m p o r t a n c eo fg r o u p si np o l i t i c s a n di np o l i t i c a ls c i e n c e , p r i n c e t o nu n i v e r s i t yp r e s s ，p r i n c e t o n ，n y ，1 9 9 8 ，p 3 3 - 5 - 说( 1 0 b b y i n g ) ”与“游说者( 1 0 b b y i s t ) 进行定义很困难，但是不论是从学术 角度，还是从实践层面来说，都有着尤为重要的意义。因此，本文将在讨论前人 学者所提出的定义的基础上总结游说及游说者的涵义。 在学术界，最早明确提出“游说”定义的学者是美国杜克大学教授、著名的 游说政治研究专家李斯特w 米尔布拉斯( l e s t e r nw m ii b r a t h ) 。其在 1 9 6 3 年出版的著名的华盛顿说客一书中较为客观地将“游说( 1 0 b b y i n g ) ” 定义为那些代表特定市民利益的人们，为了能够改变政府决策者的决定，与政府 决策者之间进行的沟通和交流活动。9 而鲍姆格特纳与莱克在考虑了“游说”的众多定义之后，最终将“游说 界 定为“一种影响政策过程的努力 。1 0 相较于米尔布拉斯的定义，鲍姆格特纳与 莱克对“游说 的界定更为宽泛，但也有明显的不足，即其造成了另一个很难回 答的问题如何定义“政策过程( p o l i c yp r o c e s s ) 。正如美国政策学家保 罗萨巴蒂( p a u ls a b a t i e r ) 所指出的，政策过程“包含了一系列极为复杂的 随时间推移所产生的相互作用的元素。1 1 几乎没有人能够详尽地将这些元素列举 出来。因此，安东尼j 诺恩斯( a n t h o n yj n o w n e s ) 对该定义进行了些许的 修改：“游说即为一种影响政府所作所为的一种努力”。妲并且其强调，游说是“一 种过程( p r o c e s s ) ，而非单一的行动( a c t i v i t y ) ，也就是说，“当一位游说者 在试图影响政府行为时，他通常并非只在某一具体时间采取某一具体的行为，而 是在一段时间内采取多重的活动，捣因为在一个游说案例中，游说的对象很少只 牵涉到某一个政治主体，通常来说，某一利益或游说集团的游说对象涵盖了政府 两大分权系统立法与行政系统中的众多个体。 本文对“游说”的定义总的来说与诺恩斯的相同，即游说是指各种代表不同 利益的个体或集团试图影响政府决定的努力。这一定义包含了以下几层涵义：第 一，游说的主体是具有不同利益目的的个人或集团。这些集团或个人的利益可以 是各种各样的，例如经济利益( 如各类公司企业) 、专业利益( 如工会) 以及各 种公民社会利益( 如各种环境组织) 等；第二，这些利益集团或个人可以直接或 9l es t e r nw m i l b r a t h ，t h ew a s h i n g t o nl o b b y i s t s , r a n dm c n a ll y ，c h i c a g o ，1 9 6 3 ，p 8 ，转引自赵 可金，营造未来美国国会游说的制度解读，复旦大学出版社，2 0 0 5 年第一版，第1 5 页。 ”f ra n kr b a u m g a r t n e ra n db e t hl l e e c h b a s i ci n t e r e s t s ：t h ei m p o r t a n c eo fg r o u p si np o l i t i c s a n di np o l i t i c a ls c i e n c e , p r i n c e t o nu n i v e r s i t yp r e s s ，p r i n c e t o n ，1 9 9 8 ，p 3 4 ”p au ls a b a t i e r ，t h e o r i e so ft h ep o l i c yp r o c e s s , w e s t v i e wp r e s s ，o x f o r d ，1 9 9 9 ，p 3 “a n t h o n yj n o w n e s ，t o t a ll o b b y i n g ：w h a tl o b b y i s t sw a n t ( a n dh o wt h e y7 砂t og e ti t ) ，c a m b r i d g e u n i v e r s i t yp r e s s ，c a m b r i d g e ，2 0 0 7 ，p 1 7 ”同 二。 6 通过雇用顾问间接地设法使公共政策结果反映自己的偏好，例如说服国会议员赞 同某一法案的通过或者反对某一法案的通过：第三，游说的对象涵盖了政府系统 中的所有主体，包括立法、行政，甚至是司法系统；第四，游说并非某一种具体 的行动，而是由各种具体行动所组成的一种过程。第五，游说集团或个人可以通 过各种方式去影响政治决策，包括直接与政府官员进行沟通、提供研究咨询或者 技术建议、帮助起草立法草案以及与政府工作人员进行电话交谈等直接的游说方 式，也包括了所谓的“草根游说”( g r a s s r o o tl o b b y i n g ) ，即依靠各种宣传工具， 如在报纸、杂志及广播、电视、互联网等媒体上刊登广告等手段，来制造和鼓动 公共舆论影响政府决策的间接方式。 相应地，本文将“游说者”定义为代表某一组织化利益进行游说活动的人， 也就是说游说者们在游说时代表着各种各样的组织化利益，而这种组织化利益就 是参与影响政府所作所为的政治行动的组织。这些组织包括了传统的利益集团， 如美国的国家教育协会( n a t i o n a lr i f l ea s s o c i a t i o n ，简称n r a ) 、全国步枪 协会( n a t i o n a lr i f l ea s s o c i a t i o n ，简称n r a ) 以及退休人员协会( a m e r i c a a s s o c i a t i o no fr e t i r e dp e r s o n s ，简称a a r p ) ，也包括了各种商业公司。而代 表这种组织的游说者可以是该组织的成员，也可以是该组织所聘用的人员。 第二节游说管制的涵义及其理论依据 一、游说管制的涵义 在提到“管制”一词的概念时，该领域的知名学者迈克莫兰( m i c h a e lm o r a n ) 教授曾经指出，州管制是一个出了名的难以精确界定的词，但其核心的意义是 机械的，并且能够马上产生对行为的完全控制”。1 4 因此，在本文中，“游说管制” 的概念指的是一个政治系统建立了某些“规则”，而这些“规则”是游说集团在 试图影响政府官员以及公共政策结果本质的过程中所必须遵守的。这一概念包含 了以下两点需要被重点关注的内容：第一，在本概念中，被管制的对象是游说集 团个人，也就是游说者( t h el o b b y i s t ) ，而非被游说者( t h el o b b i e d ) 。因此 在本文中所讨论的游说管制体系仅指对游说主体的管制，而不包括那些更倾向于 对被游说者的管制，例如在英国；第二，政治系统所建立的这些“规则”游说者 “必须”遵守，也就是说这些规则并非仅仅是游说者自愿配合或遵从政治体系所 “m i c h a e lm o r a n 。t h eb r i t i s hr e g u l a t o r ys t a t e ：h i g hm o d e r n i s ma n dh y p e r i t i l ：7 0 v a t i o n , o x f o r d u n i v e r s i t yp r e s s ，o x f o r d ，2 0 0 7 ，2 ”e d ，p 1 3 - 7 做出的某种建议，相反地，它所代表的是一系列由议会所通过的、时而会写入法 律条文的、必须被尊重且须强制实施的成文的正式规则。而这也意味着游说者如 果没有遵守这些规则将面临受惩罚的危险，无论这种惩罚只是罚款，抑或甚至是 被判入狱。 游说管制的规则有很多，不同的国家或地区可能会设置不同的规则，但总体 来说，游说者必须遵守的规则中比较常见的有如下几条：1 、在能够接触到任何 一名政府官员之前须进行登记；2 、须清楚地说明该游说者试图影响的公共部门 主体，并向政府提供公开的个人或雇主的花费情况