（水利工程专业论文）安徽省怀洪新河工程项目后评价.pdf

摘要 摘要 建设项目后评价是水利基本建设程序的重要组成部分和最后环节，是固定资产投 资管理的一项重要内容。随着社会主义市场经济的建立，社会对投资效益的关注日益 增强，投资主管部门需要审视政府的投资行为，以给公众一个交待。 为了提高水利基建项目投资决策和管理水平，探索开展公益性水利工程后评价的 理论和方法，本文在广泛调研的基础上，对安徽省怀洪新河工程进行了后评价，从方 法和理论上对如何开展公益性水利工程后评价进行了有益的探索。主要研究内容包 括： ( 1 ) 简要评述了项目后评价的概念、特点，分析了公益性水利建设项目后评价 难于广泛开展的原因。最后，介绍了安徽省怀洪新河工程概况。 ( 2 ) 从项目决策、征地拆迁、勘察设计、资金以及物资落实五个方面对项目前 期工作进行了综合后评价，指出该工程前期工作准备充分，过程严谨，决策科学。同 时也指出征她拆迁、资金筹措等方面还需根据工程实际从政策层面予以统筹考虑。 ( 3 ) 从项目施工准备、项目施工组织与管理、项目同步建设、项目竣工验收以 及工程竣工决算等方面对项耳实施阶段进行分析评价，指出了项目实施阶段可借鉴的 先进的经验及应当进一步解决的闯题。 ( 4 ) 从机构设置、运行管理以及管理经费三个方面对工程生产运行进行评价。 结果表明，安徽省怀洪新河工程管理运行体制适合，制度健全，手段先进，能够结合 水管体制改革增强自身实力。 ( 5 ) 根据安徽省怀洪新河工程运行初期已实际发生数据和以此为基础的预测数 据为依据，对投资和效益进行分析计算，进行国民经济后评价，得出了经济内部收益 率、经济净现值、经济效益费用比等评价指标值。 ( 6 ) 运用综合对比分析和多层次模糊综合评价法进行社会评价。结果表明，安 徽省怀洪新河工程项目促进了流域社会的发展目标，社会效益显著。对项目可持续性 进行评价，提出了改进建议。 最后，对全文进行了总结，提出了相关建议。 关键词：安徽省怀洪新河；前期工作；实旋阶段；管理运行；经济评价：社会 影响评价 a b s t r a c t c o n s t r u c t i o np r o j e a tp o s t - e v a l u a t i o ni so n eo ft h ei m p o r t a n tc o m p o n e n t sa n dt h el a s t l i n ko f w a t e rc o n s e r v a n c yf u n d a m e n t a lc o n s t r u c t i o np r o c e d u r e s ，a n di sa ni m p o r t a n tp a r to f i n v e s t m e n tm a n a g e m e n to ff i x e da s s e t s w i t ht h ee s t a b l i s h m e n to fs o c i a l i s mm a r k e t e c o n o m y , p e o p l ep a ym o r e a t t e n t i o nt oi n v e s t m e n tb e n e f i t a n dt h ed e p a r t m e n to f i n v e s t m e n tm a n a g e m e n tn e e dt oa u d i tt h ei n v e s t m e n tb e h a v i o ri no r d e rt ot e l lp e o p l et h e t r u t h i no r d e rt oe i l l l a n c et h el e v e lo fi n v e s t i n gd e c i s i o na n dm a n a g e m e n to fw a t e r c o n s e r v a n c yf u n d a m e n t a lc o n s t r u c t i o np r o j e c t s ，e x p l o r et h et h e o r ya n dm e t h o d so f p o s t e v a l u a t i o no f w a t e rc o n s e r v a n c ye n g i n e e r i n g ，p o s t - e v a l u a t i o no nh u a i h o n gn e wr i v e r p r o j e c t i na n h u ip r o v i n c ei sd i s c u s s e di nt h i s p a p e rb a s e do nt h ec o m p r e h e n s i v e i n v e s t i g a t i o na n dr e s e a r c h ，a n dw ee x p l o r et h a th o wt od ot h ep o s t - e v a l u a t i o no fw a t e r c o n s e r v a n c ye n g i n e e r i n go nt h et h e o r ya n dm e t h o d s t h em a i nr e s e a r c hc o n t e n t si n c l u d e ： ( 1 ) t h ec o n c e p ta n df e a t u r eo f p o s t e v a l u a t i o na r eb r i e f l yc o m m e n t e d ，a n dt h er e a s o n w h yp o s t e v a l u a t i o no fn o n p r o f i t a b l ew a t e rc o n s e r v a n c ye n g i n e e r i n gc a n tb ee x t e n s i v e l y d e v e l o p e di sa n a l y s e d f i n a l l yt h eg e n e r a ls i t u a t i o no fh u a l h o n gn e wr i v e rp r o j e a ti n a n h u ip r o v i n c ei si n t r o d u c e d ( 2 ) p r o p h a s ew o r ki ss y n t h e t i c a l l ya p p r a i s e df r o mt h ea s p e c t so fp r o j e c td e c i s i o n ， d r a f t sr e l o c a t e s ，s u r v e ya n dd e s i g n ，f u n df u l f i l l m e n ta n dm a t e r i a la s s e t ss u p p l y m e n t t h e a p p r a i s a lr e s u l t si n d i c a t et h a tt h ep r o p h a s ew o r ki sf u l l yp r e p a r e d ，a n dt h ed e c i s i o ni s s c i e n t i f i c a tt h em e a n t i m et h ep o l i c yo f d r a f t sr e l o c a t e sa n df u n dr e s o u r c em a yb eg i v e na n o v e r a l lc o n s i d e r a t i o n ( 3 ) p r o j e c ti m p l e m e n tp h r a s ei ss y n t h e t i c a l l ya n a l y s e da n da p p r a i s e df r o mt h ea s p e c t s o fp r e p a r a t i o n sf o rc o n s t r u c t i o n ，c o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n tp l a n , s y n c h r o n o u sc o n s t r u c t i o n a n df i n a lc o m p l e t i o n ，e a t t h ea p p r a i s a lr e s u l t si n d i c a t et h a tw ec a nd r a wl e s s o n sf r o mt h i s ， a tt h em e a n t i m et h e r el i e si nt h ep r o l e mw h a t n e e d e dt os o l v e ( 4 ) p r o j e c tm a n a g e m e n to p e r a t i o ni ss y n t h e t i c a l l ya p p r a i s e df r o mt h ea s p e c t so f a d m i n i s t r a t i v ea g e n c yl o c a t e m e n t ，o p e r a t i o nm a n a g e m e n ta n dm a n a g e m e n tf u n d t h e a p p r a i s a lr e s u l t si n d i c a t et h a tt h em a n a g e m e n tr e g i m eo fh u a i h o n gn e wr i v e rp r o j e c ti n a n h u ip r o v i n c ei ss u i t a b l e ，t h es y s t e mi ss o a n d f a c e ，t h em e a n si sa d v a n c e d ( 5 ) b a s e do nt h ep r a c t i c a b l ed a t aa n dt h ef o r e c a s td a t a ，t h ei n v e s t m e n ta n db e n e f i ti s a n a l y z e da n dc a l c u l a t e di no r d e rt od e v e l o pt h ep o s t e v a u l a t i o no fn a t i o n a le c o n o m y a n d i i a b s t l l a c t t h ea p p r a i s a li n d e xo fe c o n o m i ci n t e r n a lr a t eo fr e t u r n ，e c o n o m i cn e tp r e s e n tv a l u e ，a n d e c o n o m i cb e n e f i t c o s tr a t i oi sc a l c u l a t e d ( 6 ) s y n t h e s i sc o m p a r i s i o na n a l y s i sa n dm u l t i l a y e rf u z z ys y n t h e t i ce v a l u a t i o ni s a p p l i e dt om a k eao v e r a l la n do b j e c t i v es o c i a li n f l u e n c ee v a l u a t i o n t h ea p p r a i s a lr e s u l t s i n d i c a t et h a tt h ep r o j e c tc a na c c e l e r a t et h et a r g e to fc a t c h m e n ts o c i a ld e v e l o p m e n t ，a n dt h e s o c i a lb e n e f i ti st a n g i b l e f i n a l l ys u m m a r ) e v a l u a t i o ni sm a d e ，a n ds o m e r e l a t e ds u g g e s t i o na r e p r o p o s e d k e y w o r d s ：h u a i h o n gn e w r i v e rp r o j e c t i na n l m i p r o v i n c e ；p r o p h o s ew o r k ； i m p l e m e n tp h a s e ；m a n a g e m e n to p e r a t i o n ；e c o n o m i ce v a l u a t i o n ；s o c i a li m p a c te v a l u a t i o n i 前言 刖舌 建设项目后评价是指项目竣工投产并达到设计生产能力后，通过对项目 的立项决策、设计旎工、竣工投产、生产运行等全过程进行系统评价，综合 研究分析项目实际状况及其与前评价预测状况的偏差，分析原因，总结经验， 不断改进新项目的准备管理、监管等工作，提高决策水平和投资效益。 我国水利工程建设项目后评价工作起步较晚。2 0 世纪8 0 年代中期，在 水库或灌区等收益性强的水利项目方面做过一些零星项目的后评价，提出的 结论和建议，对同类工程的科学决策和建设管理水平的提高做出了贡献，开 展后评价所应用的理论和方法对其他水利工程有很大的指导作用。受经费渠 道不畅、规程规范缺乏和认识不到位的影响，与经营性水利工程建设项目相 比，公益性水利工程建设项目中后评价工作开展得更少。 随着社会主义市场经济的建立，全社会对投资效益的日益关注，急需要 给公众一个交待；决策的程序化、规范化客观上也要求投资主管部门审视政 府的投资行为。公益性水利工程建设项目作为政府投资的重要领域，将会更 加受到社会的关注。安徽省怀洪新工程是治淮骨干工程，公益性较强，社会 关注面较高，目前已建成运行了3 年，积累了一定的运行资料，也发现了一 些问题。因此，需要对安徽省怀洪新河工程做一个全面系统的后评价，总结 经验和教训，反馈给决策及建设管理部门，以提高决策的科学性和建设管理 水平，增加投资效益。同时结合对项目前期和实施阶段的评价、管理运行的 评价、经济评价和社会评价，探索开展公盏性水利工程建设项且后评价的方 法和理论，为改进公益性水利工程建设项目后评价理论和方法提供参考。 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献 均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 一躲 镪柳期：呷幽卿 学位论文版权使用授权说明 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊( 光盘 版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文档，可以采用影 印、缩印或其它复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一 致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容 的公布( 包括刊登) 授权河海大学研究生院办理。 学位论文储签名懈畛 辩醐：吁如了嵋 ， 第一章绪论 第一章绪论 1 1 项目后评价概述 1 1 1 建设项目后评价的概念 建设项目后评价是指项目竣工投产并达到设计生产能力后，通过对项目的立项决 策、设计施工、竣工投产、生产运行等全过程进行系统评价，综合研究分析项目实际 状况及其与前评价预测状况的偏差，分析原因，总结经验，不断改进新项目的准备管 理、监管等工作，以提高决策水平和投资效益。作为固定资产投资管理的一项重要内 容和我国投资管理领域的新生事物，建设项目后评价将逐渐被运用到建设项目的管理 中。 随着我国经济体制改革的深入，开展建设项目后评价是十分必要的，这是项目管 理的内在规律和对投资管理的要求所决定的。其主要作用表现在： ( 1 ) 总结经验教训，提高项目管理水平 目前，我国的经济管理体制仍处于不断改革完善状况的环境之中，受项目投资不 确定性因素的影响，项目实际效益与项目立项决策阶段所预测的效益产生偏差。因此， 有必要通过后评价工作，研究和分析偏差产生的原因，是属于项目决策失误造成的， 还是项目实施中及生产运营中管理不善造成的，以及能否采取改进措施纠正这种偏 差。 ( 2 ) 吸取教训，提高项目决策水平 一个建设项1 7 1 能否达到预期的投资效益，主要取决于正确的立项决策。可行性 研究报告是项目投资决策的主要依据，在可行性研究中所作的分析研究及经济效益预 测是否准确，需通过后评价来检验。建立与完善项目后评价制度，可以增强参与立项 决策工作人员的责任感，提高效益预测的准确性。同时，通过后评价的反馈信息，可 以让决策机构吸取教训，及时纠正项目决策中存在的问题，避免立项决策失误，从而 提高项目决策的科学化水平。 ( 3 ) 有利于提高勘察设计、施工的管理水平 建没项目的勘察设计工作属项目准备阶段的内容，其工作质量对项目投资效益影 响重大，甚至决定项目投资的成败。施工是项目的实旆阶段，其管理在整个项目管理 中占有十分重要地位，直接影响投资效益的发挥。项目后评价能公正地对失误与失败 河海大学工程硕士学位论文：安徽省怀洪新河工程项目后评价 工程作出评价，明确失职单位的具体责任，使相关单位从中吸取教训，以提高勘察、 设计与施工的管理水平及工作质量。 ( 4 ) 有利于控制工程造价与及时调整信贷政策 控制工程造价的有效方法，包括作好立项的咨询评估，实施招投标或投资包干， 认真完成设计概算、施工图预算与竣工决算等内容。由于大中型建设项目的投资额少 则上亿，多贝1 3 达百亿元以上，通过后评价工作，可总结控制工作造价的经验，对控制 与降低工程造价起着积极作用。 ( 5 ) 有利于提高项目运行管理水平 项目后评价是在项目投入运行一段时间后进行的，比较实际效益与预测效益存在 的偏差，分析其原因，提出改进措施，使项目运行管理水平有所提高，充分发挥项目 的经济效益和社会效益。 1 1 2 建设项目后评价的特点和原则 建设项目后评价实际上是前评价：亡作的延伸和完善，是项目实现科学管理的重要 组成部分，是建设项目技术经济评价体系中不可缺少的一环。建设项目后评价具有以 下特点： ( 1 ) 现实性项目后评价是分析研究项目从规划、立项决策、勘测设计、旌工 建漫直到生产运行的实际情况，因而要求在项目建成、生产运行一段时间以后进行。 后评价所依据的数据是已经发生的实际数据或根据实际情况重新预测的数据。 ( 2 ) 全面性进行项目后评价，既要研究项目的实际投入情况，分析项目的投 资和建设过程，还要分析生产运行过程，深入分析项目的成败得失，总结项目的经验 教训，提出进一步提高项目效益的意见和建议。 ( 3 ) 探索性扣公正性项目后评价要分析已成工程现状，发现问题，研究对策 并探索未来发展方向，因而要求项目后评价人员具有较高的业务水平和不偏不倚的公 正态度。为了不受干扰，独立评价，后评价人员应排除该项目的决策者和前期咨询评 估人员。 ( 4 ) 反馈性项目后评价的成果和信息，应该及时反馈给委托评价单位和有关 部门，使他们能够吸取经验教训，改进和提高今后工作的质量。项目后评价的成果还 应有计划、有目的、有针对性地向社会反馈，通过新闻媒介，强化社会各部门的监督 作用。 2 第一章绪论 ( 5 ) 合作性项目后评价需要和多方面合作，如与工程运行管理单位、规划设 计、施工建设、工程监理、财务审计以及投资项目主管部门等，各方融洽合作，以利 于后评价工作顺利进展。 ( 6 ) 重点性后评价既要全面分析项目的投入和产出，总结经验教训，又要突 出重点，针对项目存在的主要问题，提出切实可行的改善措施和建议。因此，后评价 切记面面俱到，没有重点，不解决主要问题。 建设项目后评价的基本原则是“客观、公正和科学” 1 1 3 建设项目后评价的分类 从广义的角度和项目管理实际工作出发，项目后评价可分为三类，即项目跟踪评 价、项目实施效果评价和项目效益监督评价。 项目跟踪评价是指在项目开工以后到项目竣工之前任何一个时点所进行的评价， 其目的是对某一具体活动( 如设计方案、重大变更等) 作出评价，以肯定好的方案或 措施，指出问题，寻求对策和出路。 项目实施效果评价，就是我们通常所称的项目后评价，世界银行和亚洲开发银行 称其为p p r ( p r o j e c tp e r f o r m a n c ea u d i tr e p o r t ) 。它是指在项目竣工以后的一段时间内 所进行的评价。其评价的时点依不同的项目有所区别，一般认为生产性项目在竣工后 2 年左右，基础设旌项目在竣工后5 年左右，社会发展项目可能在竣工后更长一些时 间。这种后评价的主要目的是检查确定投资项耳达到预期效果的程度，总结经验，吸 取教训，为新项目的宏观导向、政策制订和管理反馈信息，为完善己建项目、调整在 建项目和指导待建项目服务。 项目效益监督评价( 或称项目影响评价) 是指项目实施效果评价完成一定时间之 后所进行的评价。它是在项目实施效果评价报告的基础上，通过调查项耳的经营状况， 分析项目的发展趋势及其对社会、经济和环境的影响，总结宏观决策等方面的经验教 训。 1 1 。4 国外建设项目后评价的开展 2 0 世纪3 0 年代，美国、瑞典等国的财政和审计机构及援外单位，为了总结公共 投资和援外项目的经验教训，提高投资效益和决策、管理水平，开始对重大建设项目 进行回顾评价工作，其理论和方法现在已广泛为许多国家和国际金融组织所采用，成 为投资管理的重要手段之一。 3 河海大学工程硕士学位论文：安徽省怀洪新河工程项目后评价 世界银行从2 0 世纪6 0 年代开始，狠抓援外项目的经验总结，到7 0 年代中期建 立了一套比较完善的贷款管理制度和贷款发放、使用监督办法，在后评价工作开展方 面是最全面、最系统的。世界银行将贷款项目管理过程称为项目周期，分为项目选定， 项目准备、项目评估、项目谈判、项目批准、项目建设筹备、项目执行监督、项目后 评价等8 个阶段。每个阶段导致下一阶段，最后一个阶段即项目后评价又产生了对新 项目的探讨和设想，并进而选定新项目。这样，项目的进行周而复始，在新的起点上 不断循环。世界银行建立了专门从事后评价工作的。业务评价局”，对银行董事会和 行长负责，不受外来干扰，独立进行工作，对项目执行结果做出结论，将信息直接报 告给世界银行最高决策机构。 德国和法国是发达的资本主义国家，项目管理水平高，在项目周期中尤其重视 项目建设前期的评估工作。由于前期项目评估工作深入细致，再加上成功的项目实施 管理，项目的建设工作一般都能按预期的投资、质量和工期目标实现。因此，同我国 项目后评价工作相比，德国和法国项目后评价较为简单。其后评价的基本内容包括过 程评价、效益评价、影响评价和持续性评价四个方面。具体到某个工程项目时，内容 有所侧重，并不是一成不变。如德国政府的“联邦经济合作与发展部”委托德国开发 银行进行的项目后评价( 针对财政合作项目) 的内容通常强调以下7 个方面：( 1 ) 项目 所属行业的行业政策；( 2 ) 项目目标的实现情况：( 3 ) 财务评价；( 4 ) 国家经济评价； ( 5 ) 项目对社会经济和社会文化的影响；( 6 ) 项目对生态环境的影响；( 7 ) 可持续 性( s u s t a i n a b i l i t y ) 评价。再如，法国罗讷河上圣布雷尼哥( s a n tb r e n a g ) 水电站项目后 评价的内容包括：( 1 ) 发电量；( 2 ) 水文，考虑泥沙输移、河水位及潜水含水层水位； ( 3 ) 地质；( 4 ) 水生生物；( 5 ) 野生动植物；( 6 ) 考古、遗迹、风景；( 7 ) 社会经 济等。 此外，印度、菲律宾、韩国等到国家也在积极推行后评价。 1 1 5 我国公益性本利工程建设项目后评价 我国后评价工作起步较晚。2 0 世纪8 0 年代，由原国家计委首先提出，中国国际 工程咨询公司为主开展了有关后评价工作。在开展后评价的基础上，中国国际工程咨 询公司编制了大中型项目后评价研究报告和国家重点建设项目后评价暂行办法， 但两个文件均未颁布实施。除中国国际工程咨询公司外，国家开发银行、中国人民建 设银行、交通部、农业部、建设部、原电力部、原化工部等也陆续开展后评价工作， 4 第一章绪论 制定了一些后评价规定的指导意见。 水利项目在2 0 世纪8 0 年代中期开始开展一些零星项目的后评价，如葛洲坝工 程建设项目后评价和三门峡工程经济后评价。2 0 世纪9 0 年代开始，比较全面的后评 价工作开始开展。1 9 9 3 年底，由中国水利经济研究会和丹江口水利枢纽管理局联合组 织我国有关水利经济专家学者，对丹江口水利枢纽进行了全面的后评价工作，提出了 丹江口水利枢纽后评价研究报告，该项研究报告获得了水利部的好评，并上报当时的 国家计委，为1 9 9 6 年丹江口水利枢纽上网电价大幅度提高提供了决策参考。紧接着， 从1 9 9 4 年1 1 月开始，在水利部有关部门的组织领导下，分批开展了广东高州水库、 鹤地水库、湖南韶山灌区、河北潘家口水利枢纽( 引滦工程) 、河南省宿鸭湖水库、 山东陈垓灌区、内蒙古永济灌区、黄河三门峡水库、海南松涛水库、内蒙古察尔森水 库等工程项目的后评价工作。这些项目的后评价任务已先后完成，提出的结论和建议， 为进一步提高这些项目的综合效益做出了贡献。 后评价在水利建设项目中的开展应用多集于经营性项目或准公益性项目。这与 水利工程建设项目的工程性质有关。水利工程建设项目按其功能和作用分为公益性、 准公益性和经营性三类，其中：公益性项目是指具有防洪、排涝、抗旱和水资源管理 等社会公益性管理和服务功能，自身无法得到相应经济回报的水利项目，如堤防工程、 河道整治工程、蓄滞洪区安全建设工程、除涝、水土保持、生态建设、水资源保护、 贫困地区人畜饮水、防汛通讯、水文设施等。准公益性项目是指既有社会效益、又有 经济效益的水利项且，其中大部分是以社会效益为主。如综合利用的水利枢纽( 水库) 工程、大型灌区节水改造工程等。经营性项目是指以经济效益为主的水利项目。如城 市供水、水力发电、水库养殖、水上旅游及水利综合经营等。经营性项目或准公益性 项目中，效益分析与认定相对容易，后评价所需的经费相对有保障。 与经营性项目后评价全面开展相比，公益性水利工程建设项目的后评价工作开 展得不多。据统计，目前治淮工程中，9 5 以上均属于公益性项目，已开展完成的后 评价项目仅有包浍河近期治理工程，正在开展的项目也只有3 5 项。长期以来公益 性水利工程开展后评价不甚理想，主要原因有： ( 1 ) 决策层面忽视公益性水利工程建设项目在项目建议书和可行性研究报告阶 段中均有经济评价的内容要求，决策部门通常依据上述经济评价指标决定项目是否具 备立项条件。相对于投资和方案等硬指标，经济评价由于存在着理论和方法的不确定 性，被决策部门视为软指标。后评价经济指标由于没有准确的参照物，也常常被决策 5 河海大学工程硕士学位论文：安徽省怀洪新河工程项目后评价 层面忽视。 ( 2 ) 项目法人重视不够公益性水利工程国家投资占有相当大比例，项目法人大 多由政府组建。因为没有真正出资，所以不是真正意义上的出资法人。由于与自身利 益不挂钩，项目法人重工程、轻效益，重建设、轻管理的现象普遍存在。从建设程序 上，竣工验收后属于项目法人的工作已完成，工程效益能否有效发挥与项目法人没有 利益关系。因此，项目法人通常不予以重视。 ( 3 ) 政策支持和依据的规程规范比较缺乏根据水利工程建设项目管理规定 ( 水利部水建 1 9 9 5 1 2 8 号) 和有关规定，水利工程建设程序一般分为：项目建议书、 可行性研究报告、初步设计、施工准备( 包括招标设计) 、建设实施、生产准备、竣 工验收、后评价等阶段。水利建设项目的实施，必须通过基本建设程序立项。立项过 程包括项目建议书和可行性研究报告阶段。根据目前管理现状，项目建议书、可行性 研究报告、初步设计由水行政主管部门或项目法人组织编制。施工准备( 包括招标设 计) 、建设实旅、生产准备、竣工验收由项目法人组织；而对于后评价仅要求工程建 设项目竣工验收后，一般经过l 2 年生产( 运行) 后，要进行一次系统的项目后评 价。由于后评价时间在竣工验收之后，这时的项目法人均己撤销，根本谈不上再做后 评价的事情。政策支持力度的不够导致不做后评价的工程普遍存在，而有关部门对此 没有作为。同时，水利工程建设项目后评价工作中缺乏成熟的规程规范，后评价的理 论和方法还不统一目前只能参考1 9 9 6 年7 月的大型水利工程后评价实旅暂行办 法( 修改稿) 、1 9 9 8 年3 月由水利部颁发的已成防洪工程经济效益分析计算及评价 规范( s l 2 0 6 - 9 8 ) 和水利工程建设项目后评价报告编制规程。由于无相应的标准 规范，使得后评价工作中更多的是依托工程经济学理论，争议较大。 ( 4 ) 认识上有误区一般最有可能也最有条件做后评价的单位是项目法人。但后 评价涉及对工程实施过程和效益的评价，公益性水利工程建设项目建设周期长，工程 复杂，效益难以认定，后评价正面和积极的结论较少，对项目法人的考核产生不利影 响，难以满足项目法人的需要。认识上的误区导致项目法人开展后评价的积极性不高。 ( 5 ) 经费不落实开展公益性水利工程建设项目后评价所需经费没有单独的概算 条目，能开支的项目是建设管理费。在水利部水利工程概( 估) 算编制规定( 水 总 2 0 0 2 1 1 6 号文) 中，建设管理费标准偏低，项目法人一般不愿从建设管理费中开 支此费用。目前，在己开展的公益性水利工程建设项目中，项目后评价经费多从项目 节余中开支，对此，审计、稽察部门一直有不同的看法。而对于主管部门或管理单位， 6 第一章绪论 财政是吃饭财政，经费紧张，更谈不上主动做后评价。 ( 6 ) 管理不到位目前后评价工作一般按三个层次组织实施，即项目法人的自 我评价、项目行业的评价、主管部门( 或主要投资方) 的评价。在公益性水利工程建 设项目中，项目法人的自我评价居多，由于合同经费受制于项目法人，评价方在后评 价中对项目法人行为没有约束力，这就不可避免的存在着后评价工作为项目法人鼓吹 现象，丧失了后评价工作的独立性和公正性，也进一步造成后评价工作信誉度低，无 人重视的后果。管理不到位的另一个层面是后评价工作目前的定位不明，收费缺乏标 准。 ( 7 ) 缺少后评价人才后评价是一项系统工作，开展此项工作必须制订一套完 整的工作方法、程序和制度，需要经济评价人员会同工程及财会人员，综合分析计算 有关数据。而目前在公益性水利工程建设项目中，后评价更多的是依托设计院的经济 评价专业。由于种种原因，经济评价专业多为小专业，专业人员不多，更多的是由其 它专业的客串。因此后评价人员层次不齐，影响了后评价报告的质量。 建设项目后评价是水利基本建设程序的重要组成部分和最后环节，是固定资产投 资管理的一项重要内容。随着社会主义市场经济的建立，社会对投资效益的关注日益 增强，投资主管部门需要审视政府的投资行为，以给公众一个交待。 为了提高水利基建项目投资决策和管理水平，探索开展公益性水利工程后评价 的理论和方法，本文在广泛调研的基础上，对安徽省怀洪新河工程进行了后评价，总 结了经验与教训，从方法和理论上对如何开展公益性水利工程后评价进行了有益的探 索。 1 2 怀洪新河工程项目概况 1 2 1 怀洪新河的区域位置 淮河流域地处我国东部，介于长江和黄河两流域之间，位于东经1 1 1 0 5 5 1 2 1 。2 5 ，北纬3 0 0 5 5 3 6 0 3 6 ，面积为2 7 万k i n 。流域西起桐柏山、伏牛山，东临黄 海，南以大别山、江淮丘陵、通扬运河及如泰运河南堤与长江分界，北以黄河南堤和 泰山为界与黄河流域毗邻。 淮河流域西部、西南部及东北部为山区、丘陵区，其余为广阔的平原。山丘区面 积约占总面积的三分之一，平原面积约占总面积的三分之二。流域西部的伏牛山、桐 柏山区，一般高程2 0 0 5 0 0 m ( 8 5 黄海高程，下同) ，沙颍河上游石人山高达2 1 5 3 m ， 7 河海大学工程硕士学位论文：安徽省怀洪新河工程项目后评价 为全流域的最高峰；南部大别山区高程在3 0 0 1 7 7 4 m ；东北部沂蒙山区高程在2 0 0 1 1 5 5 m 。丘陵区主要分布在山区的延伸部分，西部高程一般为1 0 0 2 0 0 m ，南部高程为 5 0 1 0 0 m ，东北部高程一般在l o o m 左右。淮河干流以北为广大冲、洪积平原，地面 自西北向东南倾斜，高程一般1 5 5 0 m ；淮河下游苏北平原高程为2 l o m ；南四湖湖 西为黄泛平原，高程为3 0 5 0 m 。流域内除山区、丘陵和平原外，还有为数众多、星 罗棋布的湖泊、洼地。 怀洪新河河线横穿淮河流域崇潼河水系下游地区崇潼河水系地处暖温带半湿润 季风气候区，冬为旱季，夏为雨季，温度和雨量均由东南向西北递减。年平均气温在 1 4 1 5 c 之间，最低气温在1 月份，月平均气温为0 7 1 3 c ；最高气温在7 月份， 月平均气温为2 7 5 2 8 3 。极端最低气温一2 3 3 ，极端最高气温4 0 c 。年平均风 速2 3 3 6 m s 。流域内年降雨量一般为8 0 0 9 0 0 m ，降雨的年际变化大，年内分配 亦不均匀。建国以来，崇潼河流域年雨量以1 9 5 6 年最大，为1 3 1 9 n n ，1 9 7 8 年最小， 为5 1 6 m m ，两者相差2 6 倍。 崇潼河水系位于淮北平原涡河以东，跨豫、皖、苏三省，流域面积1 2 万k i n ，包 括北淝河、溜河、浍河、沱河、北沱河、唐河、石梁河等七条河流，地势低洼，洪涝 频繁，五十年代初举办了五河内外水分流工程，通过开挖峰山切岭南和下草湾引河， 将该水系的洪涝水直接排入洪泽湖。 怀洪新河工程是淮河中游一项战略性骨干工程，是国家“八五”治淮骨干工程， 1 9 9 8 年被列为国家重点工程。怀洪新河自涡河下游何巷( 距涡河入淮口6 7 k m ) 起，向 北东基本沿符怀新河或新淝河以东至胡洼，折向东经湃河洼至九湾入香涧湖，穿过香 涧湖到山西庄转向东北经新开的香沱引河入沱湖，串沱后经新开沱河在十字岗入渫潼 河，沿潆潼河到皖苏省界，然后穿渫潼河南堤经新开的北峰山引河和切岭、废窑河至 峰山镇，沿窑河、老淮河和已开挖的双沟引河进入洪泽湖的溧河洼。怀洪新河干河全 长1 2 5 k m ，其中安徽境内9 5 k m 。 怀洪新河的主要任务是与安徽省淮河中游的另一条河道茨淮新河形成。接 力”，分泄淮河洪水、扩大渫潼河水系排水出路，并为灌溉、水产、航运、环境治理 创造条件。怀洪新河起点距怀远县城仅6 k m ，出口为洪泽湖，故名为怀洪新河。 1 2 2 怀洪新河的地位与作用 怀洪新河是淮河干流整体规划的要求。按照1 9 7 1 年以来的淮河规划，正阳关以下 8 第一章绪论 中游防洪标准要提高到百年一遇，开辟茨淮新河和怀洪新河是主要工程措施之一茨 淮新河从阜阳市茨河铺分泄颍河洪水2 0 0 0 m 3 s ，直达怀远县的荆山口入淮河，怀洪新 河从涡河口起分泄淮河洪水入洪泽湖，两条河“接力”分泄淮河中游洪水。茨淮新河 已建成发挥效益，怀洪新河工程1 9 7 2 年开工兴建，完成下段部分工程，后由于工程 规模和线路方案等原因，于1 9 8 0 年被列为停缓建工程。 怀洪新河是涡河口以下淮河干流防洪的迫切需要。淮河以北、涡河以东、新汴河 以南地区有人口3 0 0 多万、耕地6 0 0 多万亩，属黄淮海农业开发区，京沪铁路穿行其 间。固镇、五河等县城，均依靠淮北大堤保护。而淮河中游防洪工程是按1 9 5 4 年洪 水设计的，由于工情水情变化以及人为因素的影响，河道的安全泄量远低于设计流量。 茨淮新河建成通水后，增大了涡河口以下的洪水压力。因此需要续建怀洪新河工程， 尽快与茨淮新河衔接，以确保涡河口以下淮北大堤的防洪安全。 怀洪新河是崇潼河水系内水治理与经济发展的需要。崇潼河水系原由五河县的沫 河口、张家沟口、新开河口、崇潼河口和江苏境内的潼河口排入淮河干流，由于下游 地势低洼，汛期常受淮河洪水顶托倒灌之苦。五十年代初虽举办了五河内外水分流工 程，但当时设计标准偏低，排洪能力仅l o o m 3 s ，排涝能力不足1 年一遇，洪涝灾害 仍十分频繁。随着上游支流及面上的治理，下游地区的洪涝灾害进一步恶化。崇潼河 涝害已成为该地区经济发展的制约因素，治理标准亟待提高。 怀洪新河工程主要是分洪、排涝的河道堤防工程，并建必要的建筑物以控制分洪 和利用水资源，有利于水运、水产和环境等方面。 1 2 3 安徽省怀洪新河的建设标准和主要内容 安徽省怀洪新河河道堤防高程按淮干1 0 0 年一遇分洪2 0 0 0 m 3 s ，遭遇4 0 年一遇内 水时的洪水位确定，出口最大流量4 7 1 0 m 3 s ，相应最高水位1 6 m 。按3 年一遇排涝标 准开挖断面，并预留5 年一遇排涝标准开挖断面的滩地宽度，出口最大排涝流量 1 6 5 0 m 3 s ，相应排涝水位1 4 5 m ，跨河建筑物及穿堤建筑物以5 年一遇排涝标准设计， 淮干1 0 0 年一遇分洪相应内水标准校核。 安徽省怀洪新河工程的主要建设内容有： 形成梯级新河河道。自上至下为：( 1 ) 新胡洼闸( 与原有新淝闸) 为一级，闸上蓄 水区为符怀新河，可引水至四方湖和湃河老胡洼闸上、浍河固镇闸上；( 2 ) 山西庄闸 和北店子闸，闸上蓄水区为香涧湖和潺河洼；( 3 ) 新开沱河闸，闸上蓄水区为沱湖。 9 河海大学工程硕士学位论文：安擞瘩怀洪新河工程项目后评价 在何巷闸上淮干有蚌埠闸控制，可藉蚌埠闸抬高水位引水入怀洪新河。在怀洪新河以 下有洪泽湖诸闸控制。由于溧河洼的河底高程为1 1 6 m ，无法引水入怀洪新河，由五 河翻水站从淮河蚌埠闸下翻水入香涧湖。 除了河道以外，安徽省怀洪新河工程有节制( 控制) 闸5 座( 其中加固一座) ，铁路 桥2 座、公路桥4 座；另外主要支流河口闸3 座( 其中扩建加固1 座) 。分述如下： 根据控制洪水，结合排涝和灌溉供水，怀洪新河上新建何巷进洪闸、新胡洼闸、 山西庄闸，新开沱河闸和加固北店子闸。 京沪铁路( 复线) 在潞河洼段新马桥附近穿过，开挖怀洪新河，分洪时流量增大， 两座铁路桥需扩建延长。 公路桥共4 座，自上而下为新庄公路桥、李小街公路桥、新马桥公路桥、园它集 公路桥。除以上公路桥外，新建的闸上都考虑了公路交通。其标准：何巷闸上为级 标准，新胡洼闸为级，山西庄闸为级，新开沱河闸为i i 级。 怀洪新河工程中还有四方湖闸、天井湖闸和老胡洼闸加固扩建。这三座闸分别位 于四方湖( 北淝河) 、天井湖( 石梁河) 和獬河入怀洪新河的河口附近。其作用都是蓄水 和拒洪倒灌。 怀洪新河筑堤后为维持沿河两岸的排水和灌溉工程发挥作用，不改变现有水利条 件并使之略有改善，共需建各类涵闸1 5 8 座，其中排涝站5 3 座、灌溉站3 7 座、排灌 结合站6 8 座；合计排水面积1 4 4 3 k m 2 、灌溉面积1 9 7 万亩。此外还有渡口、输电和通 讯线路改建等处理工程。 安徽省怀洪新河工程位置图见附图l 。 1 - 2 4 安徽省怀洪新河的实施过程 1 9 7 1 年国务院治淮规划小组将开挖怀洪新河列为扩大淮河中游排洪出路的战略 性骨干工程。1 9 7 2 年水电部批准安徽省编报的怀洪新河扩大初步设计，开始动工 兴建，至1 9 7 5 年，先后完成怀洪新河下段双沟引河切岭、老淮河疏浚及双沟公路桥 等工程。1 9 8 0 年国民经济调整时，被列为停缓建工程。 1 9 9 1 年9 月，国务院召开治理淮河、太湖会议，将怀洪新河工程列入治淮重点 项目之一，年底开工。 1 9 9 4 年国家计委批复 怀洪新河续建工程可行性研究报告，核定总投资1 3 9 亿元，1 9 9 6 年淮委编报了( 怀洪新河续建工程总体设计) 及调整概算，同年水利部批 l o 第一章绪论 复了总体设计报告，1 9 9 7 年5 月国家国家计委批复了怀洪新河工程调整概算，批复安 徽省怀洪新河工程总投资1 4 3 9 亿元，投资来源中央1 1 亿元，而安徽省负担约3 3 9 亿元。 安徽省怀洪新河工程完成投资1 4 0 9 6 9 万元，完成土方1 1 4 6 6 9 6 万3 、石方6 1 2 0 万m 3 、砼1 4 0 1 万m 3 。开挖或疏浚河道1 0 2 k m ( 其中于流长9 2 5 k m ) ，筑堤2 5 2 4 5 k m ， 修建防汛道路l o o k m ，建成穿堤涵闸1 0 0 座，建成各类管理房屋3 3 9 万m 2 ，跨河水闸 6 座6 3 孔( 含老胡洼闸加固) 、公路桥3 座、铁路上下行桥各一座。怀洪新河工程建 设共征地5 6 k i n 2 ，其中堤防占地2 1 5 k i n ，护堤地1 3 5 k i n ，弃土区4 6 7 k i n ，冲填区 6 7 k i n 2 ，取土塘6 7 k i n 。植树7 5 万棵，种草1 3 9 7 5 m 2 。 表1 - 1汇入怀洪新河湖泊河流情况表 断面 防洪排涝 堤顶 序河流长度 集水 河 河 底标准标准 高程面积 口 水位流量流量 号 名称 ( i m o 深宽( 年一 水位o m ) 堪油 ( 年一 (