（水利工程专业论文）章丘市农村饮水安全工程管理模式研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：兰毛啦 日期：竺! ! ：兰：! ! 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允 许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他 复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：互醯导师签名：毯丝日 期：毒叫d ! 目录 第1 章绪论1 1 1 本课题研究背景和目的意义1 1 1 1 章丘市农村饮水安全状况2 1 1 2 农村饮水安全工程的建设与运行4 1 1 3 研究本课题的必要性4 1 1 4 本课题研究的现实意义5 1 2 国内外工程管理发展状况5 1 2 1 国外工程管理发展状况5 1 2 2 国内工程管理模式7 1 2 3 山东省饮水工程建设与管理模式8 1 2 4 农村饮水工程管理存在的问题1 1 1 3 课题研究内容1 1 1 4 技术路线1 1 第2 章章丘市农村饮水工程发展基础研究1 2 2 1 自然地理概况1 2 2 1 1 水文气象1 2 2 1 2 地形地貌1 2 2 2 社会经济概况1 3 2 3 产业结构特点1 4 2 4 水资源状况1 5 2 5 本章小结1 6 第3 章章丘市农村饮水安全工程运行管理调研与分析1 7 3 1 章丘市农村饮水安全工程建设情况1 7 3 1 1 北部五乡镇农村自来水工程建设情况1 7 3 1 2 中部十乡镇( 街道) 农村自来水工程建设情况1 7 3 1 3 南部五乡镇( 街道) 农村自来水完善提高工程建设情况1 8 3 1 4 中央拉动内需农村饮水安全项目建设情况1 8 山东大学硕十学位论文 3 2 采取的主要措施和做法2 l 3 3 章丘市农村饮水安全工程取得的主要成效2 3 3 4 章丘市农村饮水安全工程运行管理状况2 5 3 4 1 章丘市农村饮水安全工程运行现有管理模式2 5 3 4 2 章丘市农村饮水安全工程运行管理中存在的问题及原因2 5 3 5 国内农村饮水安全工程运行管理中存在的问题2 7 3 5 本章小结2 8 第4 章章丘市农村饮水安全工程管理模式研究2 9 4 1 农村饮水安全工程典型案例分析2 9 4 1 1 邹平县台子镇供水工程2 9 4 1 2 云南玉溪市扬武镇农村供水工程3 l 4 2 章丘市运行比较成功的农村饮水安全工程3 3 4 3 适合章丘特点的管理模式3 5 4 3 1 章丘市农村饮水安全工程应采取的主要管理形式3 5 4 3 2 科学合理的制定水价3 6 4 3 3 成立农村饮水安全管理机构3 7 4 3 4 出台了章丘市公共供水管理办法3 7 4 3 5 建立了饮水安全工程信息管理系统3 7 4 4 农村饮水安全工程运行管理中注意的几个问题3 8 第五章结论与展望4 1 5 1 结论4 1 5 2 展望未来，任重道远4 1 致谢4 4 作者简历4 5 i j 摘要 2 0 0 5 年以来，章丘市为加快人饮解困步伐、保障农村饮水安全为目标，开展了 大规模的农村自来水工程建设。章丘市加强领导，强化措施，加大投入，用了三年 的时间，就使全市二十个乡镇( 街道) 先后实现了村村通自来水，全市农村通自来 水普及率达到9 8 以上。村村通自来水工程是一项德政工程、惠民工程，其投资之 大、自动化程度之高，在章丘市农村供水历史上前所未有，但在建后管理方面尚欠 成熟经验，很多自来水工程设施闲置，未能发挥正常作用。如何让人民群众用上安 全、卫生的自来水，切实提高农民生活质量，建立健全工程管理的良性运行机制， 这一问题值得探讨，为此开展了本研究工作。 通过对章丘市农村饮水安全工程运行管理的调查研究，更全面、深入摸清农村 自来水工程的管理现状和存在的主要问题，总结不同类型和不同分布区的农村自来 水工程运营的成功经验，寻找更好地实现农村自来水工程良性运行的措施，根据本 地的实际情况做出科学、合理地做好下一步的政策、决策，以促进工程的良性运行。 关键词：农村饮水工程运行管理模式 i i i 山东人学硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c e2 0 0 5 ，i no r d e rt os o l v et h ep r o b l e mo ft h ed r i n k i n gw a t e r sq u a l i t ya n d q u a n l i t ya n dm a k es u r et h es a f e t yo fd r i n k i n gw a t e r ，t h eg o v e r n m e n to fz h a n g q i uh a s d e v e l o p e dt h ep r o f e c tb u i l d i n go ft a pw a t e ri nt h ev i l l a g e s t h eo f f i c i a lo fz h a n g q i up a i d m u c ha t t e n t i o nt oi ta n dt o o kas e r i e so fm e a s u r e sa n ds p e n tal a r g e ra m o u n to fm o n e y i t t o o ku st h r e ey e a r st om a k e2 0t w o n su s et h et a pw a t e r ，c o v e r i n gu pt o9 5 o ft h e v i l l a g e s t h i s i st h el a r g e s ta n dm o s ts c i e n t i f i l p r o f e c ti nt h eh i s t o r yo fz h a n g q i u ， p e o p l eb e n e f i tf r o mi t h o w e r e ra f t e rf i n i s h e di t ，s o m eo ft h ee q u i p m e n td o s e n tw o r k b e c a u s ew el a c kt h ee x p e r i e n c eo fm a n a g e m e n t h o wt om a k ep e o p l eu s et h es a f ea n d c l e a nt a pw a t e ri sa ni m p o r t a n tp r o b l e mf o r l d s i no r d e rt om a k et h ep r o je c tp e r f e c t ，w e c a l t yo u tt h er e s e a r c ha n ds t u d y t h r o u g ht h er e s e a r c h ，w ek n o wa b o u tt h es i m a l i o n so ft h ep r o j e c ta n df o u n dt h e m a i np r o b l e m s i no r d e rt os o l v et h ep r o b l e m ，w es u m m a r i z e dt h ee x p e r i e n c eo ft h e p r o j e c tm a n a g e m e n ti nd i f f e r e n c ea r e a s i nf u t u r e ，w ew i l lm a k e t h em o r es c i e n t i f i ca n d r e a s o n a b l ep l a n st om a k et h ep r o j e c tr u nb e t t e ra n db e t t e r k e yw o r d s ：v i l l a g ed r i n k i n g w a t e r s a f e t yp r o j e c t r u na f t e r b u i l d i n g m a n e g e m e n t i v 第1 章绪论 1 1 本课题研究背景和目的意义 水是生命之源、是人类赖以生存的基础。获得安全饮水是人类的基本需求，让 人人都得到安全饮水是我们人类的共同愿望。为广大农村群众和乡镇居民提供安全、 方便的饮水，是社会发展的必然要求，是建设社会主义新农村的重要内容之一，有 利于促进农村社会经济发展、提高农村人口素质，稳定农村社会秩序。饮水安全问 题，直接关系到广大人民群众的根本利益、落实科学发展观的基本要求，是实现全 面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要内容。山东省水利厅副厅长马承新 曾在报告中指出：解决广大农民群众的饮水安全问题，在我们这个发展中的人口大 国是一个巨大的难题，而做到村村通自来水，彻底改变几千年来农村人口依靠肩挑 手提解决饮水问题，则是一次革命性的变化。 山东省地处我国东部，是主要沿海省份之一，辖1 7 个地级市，总面积1 5 7 1 万平方公里，总人口9 4 1 7 万人，是一个人口大省，农村人口近7 0 0 0 万。由于受自 然地理条件和经济社会发展等因素影响，全省1 7 个市都不同程度存在农村饮水不安 全问题。 章丘市总面积1 8 5 5 k m ，共辖2 0 个乡镇( 街道) 、9 0 8 个行政村9 9 7 万人。2 0 0 5 年以来，章丘市按照山东省委、省政府关于搞好村村通自来水工程建设的部署，以 加快人饮解困步伐、保障农村饮水安全为目标，开展了大规模的农村自来水工程建 设。通过加强领导，强化措施，加大投入，利用三年的时间，就使全市先后实现了 村村通自来水，全市农村通自来水普及率达到9 8 以上。 村村通自来水工程是一项德政工程、惠民工程，其投资之大、自动化程度之高， 在全市农村供水历史上前所未有。但是，在建后管理方面尚无成熟经验，很多自来 水工程设施闲置，未能发挥正常作用。如何让人民群众用上安全、卫生的自来水， 切实提高农民生活质量，建立健全工程管理的良性运行机制，这一问题值得探讨。 为了更全面、深入摸清农村自来水工程的管理现状和存在的主要问题，总结不 同类型和不同分布区域的农村自来水工程运营的成功经验，寻找更好地实现农村自 来水工程良性运行的措施，以便科学、合理地做好下一步的政策、决策，为此开展 山东大学硕士学位论文 了本研究工作。就自来水工程建后运行管理方面存在的问题进行深入调查，找出原 因。根据实际情况提出合理的意见和建议，以促进农村自来水工程的良性运行。 1 1 1 章丘市农村饮水安全状况 章丘市位于济南以东4 0 k m 处，地理位置在北纬3 6 。2 57 3 7 。0 9 与东经1 1 7 。1 07 1 1 7 。3 57 之间。西邻历城，东靠淄博，南接泰安、莱芜，东北与邹平相连， 西北隔黄河与济阳相望，隶属济南市，为山东省3 1 个县级市之一。全市总面积为 1 8 5 5 k m 2 。共有2 2 个乡镇( 街道办事处) 、9 0 8 个行政村。截止2 0 0 4 年底，全市总人 口9 9 0 8 万，其中非农业人口1 4 9 6 万人、农业人口8 4 1 2 万人。耕地面积1 1 4 万 亩。 章丘地处鲁中山地与华北平原过渡带，地形南高北低，东高西低，自南向北依 次为山区、丘陵、平原和洼地，分别占全市总面积的3 0 8 、2 5 9 、3 0 7 和1 2 6 。 过境河道有黄河、小清河，境内河道有西巴漏河一绣江河，东巴漏河一漯河和巨野 河，除南部闰家峪乡天苍岭以南4 7 4 平方公里属大汶河流域外，其余均属小清河流 域。 章丘市地形涉及面广、人口多、部分地区经济欠发达，是农村饮水安全问题比 较严重的区域之一，具有很好的代表性。该市的饮用水源多为地下水。在其北部地 区，临近黄河，地下水多为原生地质性苦咸水、高氟水。南部山区干旱少雨，水资 源短缺，生活用水较为困难。原生地质性水质不好、水资源匮乏和水源污染是目前 该区域饮水不安全的主要原因。 苦咸水( 溶解性总固体含量大于1 5 9 l ) 区域，在章丘市北部黄河乡较为普遍。 由于用水过量、时间久，或者因地壳变动而导致水位低于海平面，海水倒灌，以及 地表水流经盐碱地等形成苦咸水，水中钙、镁、硫酸盐、氯化物、重金属等含量过 高，含盐量在1 0 0 0 - - - , 5 0 0 0 毫克升，口感苦涩，很难直接饮用，长期饮用导致胃肠 功能紊乱和消化系统疾病，容易引起造成免疫力低下、诱发和加重心脑血管疾病， 导致骨质脆化。为了生活，区域内部分群众不得已需要到2 k m 以外去拉水，严重制 约了当地的工农业生产，束缚了农村劳动力，限制了群众致富奔小康的步伐。另外， 由于饮用水短缺，一些地方为了争夺饮用水，占据水源，人与人之间，甚至村与村 之间时常发生争执和打架斗殴，影响了群众之间的团结，形成了社会不安定因素。 2 山东大学硕士学位论文 高氟水( 氟含量高于l m g 1 ) 区域，主要位于高官寨镇、水寨镇。区域内，地 下水天然水质差，区内浅层地下水高氟区分布广。该区地下水中的含氟量是自然成 土过程中形成的，在地壳形成过程中，含氟物质被埋藏在土壤中，经过地下水的侵 蚀、溶解，形成了联片分布的含氟地下水层，局部区域含量高达1 5m g 1 以上，造 成区域性饮水不安全。长期饮用高氟水，就会引起不同程度的氟中毒，主要表现为 氟斑牙和氟骨症，轻者腰腿疼痛，引起牙釉质缺损、牙齿发黄，甚至变黑，早期脱 落；重者关节、骨骼变形，以至出现瘫痪，甚至丧失劳动能力。 污染水区域，主要分布在水寨镇、高官寨镇、白云湖镇等工业重镇下游及小清 河沿岸村庄。污染水中的砷是一个广泛存在并且具有准金属特性的元素，既不溶解 于水又不溶解于酸，为非人体必需元素。长期饮用砷超标( 0 0 5m g 1 ) 的水，会 引起花皮病或皮肤角质化等皮肤病，黑脚病，神经病，血管损伤，以及增加心脏病 发病，还能够导致皮肤癌、肺癌、尿道癌、膀胱癌和肾癌。 生活污水、医院污水、畜禽饲养场污水等含有较多病原体，如不经过净化处理 流入水体后，会通过各种渠道引起痢疾、霍乱、伤寒、病毒性肝炎、钩端螺旋体病、 血吸虫病等介水传染病。生活用水、造纸和食品工业污水中含有蛋白质、油脂、碳 水化合物、木质素等有机物，可被微生物分解、消化，生成甲烷、硫化氢等，使水 体出现臭味，危害水生生物的生存。化肥、造纸、皮革、食品、炼油、合成洗涤剂 等工业污水以及施用磷肥、氮肥的灌溉水，含有氮、磷、钾等营养物，导致水体富 养腐败：环境卫生状况恶化，引起藻类及其它浮游生物大量繁殖，这些生物体内及 其代替产物含有生物毒素，常常引起鱼、贝类中毒死亡，并能通过食物链造成人类 中毒甚至死亡。工业污水中重金属、氰化物、无机盐、毒性有机物较多，亚硝酸化 合物亚硝酸盐胺是一种具有强烈致癌作用的物质，而水中的挥发酚具有蓄积作用， 它能刺激人和动物的中枢神经系统，麻痹呼吸神经中枢；三氯甲烷可引起癌症；重 金属镉可造成骨骼症；金属铝等可引起痴呆症；其他重金属可引起造血系统疾病、 内分泌紊乱等；氰化物可引起中毒；高含量的无机盐可引起心血管疾病；工业废水 及农药所含的毒性有机物、重金属等可引起肝病、内分泌紊乱等；放射性物质进入 水体可造成放射性疾病等。地下水污染的加重，对水质污染区人民的健康形成了严 重威胁，同时也对工农业生产产生很大的负面影响，势必严重制约社会经济的稳定 发展。 。耋 囊 山东大学硕士学位论文 另外，章丘市局部区域还存在着其他水质问题。主要是饮用水中含铁、锰等物 质超标，其成因主要为自然地质形成过程中土层内含有该类物质，溶解于地下水中 形成含锰水。 水源性缺水区域，主要分布在章丘市南部山区。该区域大部分为石灰岩地区， 其地质构造、地形条件复杂，地表水渗漏严重，地下水埋藏深，水量小，水源奇缺。 加之，近年来章丘市又遇到了历史上少有的特大持续干旱，泉水断流，地表蓄水严 重不足，地下水位大幅度持续下降，造成塘坝干涸、机井吊泵，农民群众的饮水安 全遇到了严峻挑战。 总之，因原生地质性水质不好，再加上污染严重，南部山区严重缺水，使章丘 市的农村饮水安全问题十分突出，严重威胁着广大人民群众的生产和生活。 1 1 2 农村饮水安全工程的建设与运行 在各级党委、政府的正确领导下，在上级业务主管部门的大力支持下，按照省 厅批复的章丘市村村通自来水工程三年规划要求：自2 0 0 5 年开始，章丘市把解决农 村饮水安全工作作为水利工作的首要任务，列入了近年来的水利工作重点，同时， 也列入了章丘市新农村建设“十大行动之一。经过三年多的工程建设，全市村村 通自来水工作取得了显著成效，农村自来水工程达到了全面覆盖，累计新建联村供 水工程1 9 处，自来水公司管网延伸工程2 处，改建联村供水工程8 处，单村集中供 水工程1 1 2 处。主要建设内容包括新建标准化水厂1 7 座，新打、配套深井1 1 4 眼， 铺设各类村外主管道1 2 2 5 8 万m ，完成批复投资1 8 2 亿元，受益人口惠及全市农 村7 8 2 6 万人，农村自来水普及率达到了9 8 以上，入户率达到8 5 以上。 1 1 ：3 研究本课题的必要性 章丘市农村自来水工程建设起步早，各处工程因地制宜采取了不同的管理形式， 其管理体制和机制的建立是在探索中进行的，必然存在某些不尽合理和需要完善的 问题，尤其是联村供水，由于管理不善，导致设施蜕化、报废或闲置，使当地群众 的饮水安全问题得不到彻底解决。因此对农村饮水工程的建后运营管理进行研究， 积极探索适应本地的管理形式，走以水养水的路子，促进工程的良性运行。 4 山东大学硕士学位论文 1 i 4 本课题研究的现实意义 为了解决章丘市农村饮水安全工程的良性运行，使饮水工程设施得以充分利用， 发挥正常效益，对全市农村饮水工程建设及运行状况进行全面调研，找出取得的主 要成绩和存在的主要问题，制定相应的政策、决策，找出切实可行的工程运行模式， 让人民群众用上安全、卫生的自来水，切实提高农民生活质量，促进工程的可持续 发展，为建立和谐社会提供坚实的基础。这样，既能为章丘市的农村饮水安全工程 的运行管理提供依据，又能为其他地区提供借鉴管理经验。 1 2 国内外工程管理发展状况 1 2 1 国外工程管理发展状况 西方发达国家对工程项目一般区分为经营性项目和非经营行项目，分别采用不 同的管理主体。对于经营性项目，由于在运营后有盈利保证，一般都完全按私人工 程的方式操作；而对于非运营行项目，一般采用政府直接管理的方式，实行高度专 业化管理。 o 1 美国相对集中地专业化管理 美国政府工程管理模式，一般有以下3 种： ( 1 ) 自行管理。联邦政府或地方政府投资兴建工程，当政府的有关部门有较强的 管理能力( 有的还有设计能力) 时，工程建设管理全由政府部门负责。 ( 2 ) 部分自行管理。当工程建设规模较大，或政府管理力量较小时，政府聘请部 分监理工程师与政府管理人员一道管理工程。 ( 3 ) 全部委托专业化公司管理。当政府有关部门没有相应的管理人员或工程规模 太大时，则往往全部委托给专业化公司全面管理。 总体来讲，美国政府投资工程的管理体现出如下特色： 政府投资的范围及分工比较明确。 政府投资工程受严密的法律法规体系制约。 政府投资工程实行相对集中地专业化管理。； 政府投资工程有严密的决策及实施程序。 j 政府投资工程的承发包必须坚持政府采购规章规定的基本原则和方法。 j 7 ： 莲i 山东大学硕十学位论文 政府在工程建设合同中相对于承包商是一个有“部分特权”的平等主体。 2 英国p s a 和p f i 模式 自2 0 世纪7 0 年代以来，英国政府对政府投资项目的管理体制不断进行改革， 他们一改政府预算出资、私人公司负责建设、公共管理部门经营的旧体制，通过政 府制定了一系列政策法规，利用私人资本融资投资功能，建立了政府监督管理下私 人资本对公共设施建设“融资一设计一建设一经营一移交”一体化的管理模式。 英国政府对政府工程项目的管理模式近年来经历了如下的发展过程：从最初的 由公共建筑部全权负责服务代理( p r o p e r t ys e r v i c ea g e n c y ，p s a ) 到私人融资方式 ( p r i v a t ef i n a n c ei n i t i a t i v e ，p f i ) 。p s a 以项目管理者的身份代表政府对政府投 资工程进行管理，雇佣建筑师、测量师和工程师，也可委托咨询机构做些工作。由 于p s a 在政府和承包商之间建立了一种较好的联系渠道，因此受到承包商的欢迎。 自2 0 世纪9 0 年代以来，英国对政府投资工程实施以民间资金为主的、低成本 高质量的公共供给体系p f i 。其基本思路是将政府的项目，如道路、电站、医院、 学校交由私人融资、建设和经营，根据合同约定的时间将建成的工程交换给政府。 p f i 既不同于传统的公共投资，因为政府支出并不从最初的公共设施建设开始，而 是购买由这些固定资产最终产出的公共服务；p f i 也不同于民营化，因为政府工程 的计划立案仍以政府为主题。 3 智利公共工程的特许经营 智利的基础设施严重不足，因此造成的经济损失每年高达2 3 亿美元。要改革这 一状况必须大量投资，为解决财政资金短缺和公共工程建设中长期存在的供需脱节、 成本高、质量差、效率低等一系列问题，智利对公共工程实行了特许经营制，并且 制定了公共工程特许经营法和公共工程特许法实施条例，构建了公共工程特 许经营的法律法规体系。任何自然人和法人均可根据公共工程特许法实施条例 的有关规定，向公共工程部提出获得特许以实施公共工程建设的立项建议。 将传统上本应由国家开办经营和管理的公共工程通过特许经营合同转让给私人 ( 国内外的自然人和法人) 开办经营和管理。管理者通过向用户收费取得回报并自 己承担经营管理的风险。 智利公共工程特许经营制的基本特点是：在任何情况下，国家都是公共工程的 所有者。因此，国家有权对特许经营的公共工程进行调控，尽管由此而导致必须向 6 山东人学硕上学位论文 私人支付合同里未曾预料到得补偿；国家也有权对特许经营的公共工程进行监察， 在某些情况下担负起直接管理的责任。有时，国家可以对特许经营的管理者施以处 罚，甚至从管理者手中收回特许权。 由上述部分国家政府投资工程管理模式来看，在国际上，西方一些发达国家为 了保证政府投资项目的效益和效率，在项目管理中具有以下一些特征： 对政府投资工程有专门的法律约束，具备比较健全的法规体系；投资管理 的监督体制较为完善，透明度较高； 对项目实行较为专业化的管理； 机构之间的权力、责任匹配，相互制约； 项目监管程序化、制度化、定量化； 监督处罚层次分明。 1 2 2 国内工程管理模式 我国政府投资的工程管理体制形成于2 0 世纪5 0 年代，由于当时实行的是纯粹 的计划经济，因此形成了一种由政府作为单一的投资主体，包揽各行业、各种规模 毛 项目建设的模式。 1 管理模式 综合各类管理模式大体可以分为以下几种： ( 1 ) 专业部门型。在某些长期存在的建设管理任务的专业领域设置专业部门，负 责该领域政府投资工程的管理。这些专业部门一般为政府机关或事业单位。部门设 有基建处，对其所在系统内的工程项目代表政府行驶业主只能，负责本行业内政府 投资工程立项的提出、工程建设以及项目建成后的使用和管理。 ( 2 ) 临时机构型。多为一次性业主，由政府有关部门牵头，组建一个临时机构， 通常叫座工程指挥部或筹建办公室，运用政府提供的各种资源，担负项目建设、资 金拨付、工程管理等职责，待建设任务完成后，将工程交付某一指定机构负责运营 管理，临时机构撤销解散。指挥部实际上起着工程总承包商的作用。 ( 3 ) 项目法人型。相关政府部门在工程项目策划时根据项目内容，指定已有或新 建的国有或国有控股公司承担项目法人职责，既承担项目建设管理职责，又担负建 成后的营运管理职责。项目建设所需资源由政府根据项目需求投入，建成投入营运 7 i 咚 每 山东大学硕士学位论文 后，政府还要根据项目营运的需要投入运行费。 2 存在问题 上述传统的政府投资工程管理模式，主要特点是投资、建设、监管、使用多位 一体，政企、政事不分，虽然这种高度集权和自我服务的模式在我国计划经济体制 下，对大量政府投资工程的管理曾经发挥了重要作用，但随着我国经济体制的成功 转轨，上述传统模式的弊端日益突出。 ( 1 ) 投资主体单一，公共产品供给严重不足。公共产品生产力领域的产权集中于 政府及其公共部门手中，民间资本和外国资本难以进入公共产品生产领域，这使得 资源在公共品与私人品这件、公共部门与私人部门之间难以自由流动和优化组合。 ( 2 ) 建管主体混淆，市场秩序混乱。许多政府投资工程的业主既负责建设项目的 组织实施，又负责建筑市场的监督管理，建管合一，裁判员兼运动员。建设法规和 市场规则对政府投资工程缺乏约束力，政府业主行为不规范，已成为建筑市场秩序 混乱的一个重要根源。 ( 3 ) 机构重复设置，资源浪费严重。无论是政府部门常设主管机构，还是每个工 程组建临时机构，都会造成社会资源的重复配置，造成人力、物力、财力和信息资 源的严重浪费。同时也成为政府机构庞大、政府臃肿的重要原因之一。这种从机构 到人员的临时性的组织方式，同样是花别人的钱办别人的事，却容易产生既不讲节 约又不讲效益的问题。 ( 4 ) 缺乏专业性，管理质量很难提高。 1 2 3 山东省饮水工程建设与管理模式 随着大量农村饮水工程的建成，工程管理问题日益突出。目前，我省共有农村 饮水工程3 万多处，从建成时间上看，较早的建成于上世纪8 0 年代初，时间跨度近 3 0 年；从工程规模来看，有单村、有联村，有些工程仅覆盖几百人，有些则涉及十 几万、几十力人；从地理条件看，有山丘区的，有平原区的；从水源条件看，有地 下水的，有地表水的，地下水又有浅层和深层的；从投资来源看，有国家投资为主 的，有集体投资为主的，有群众自筹为主的，有社会资金投入为主的；从当地经济 发展情况看，有发达地区，有欠发达地区，有一般地区等等，复杂多样。工程型式 的多样性、各地社会经济情况的差异性、投资来源地多重性、地理地形条件的复杂 8 山东大学硕士学位论文 性，使得农村供水工程的管理复杂多样，各种管理模式并存。 1 城市自来水集团管理模式。主要存在于进行了水务体制改革的县市，特别是 城乡供水管网一体化的工程。优势是，管理人员专业素质较高，水质、水压、供水 时间等有保障。劣势是，历时包袱比较重，冗杂人员多，供水设施老化，基本建设 欠账较多，水价偏高。总的说，城市自来水公司管理模式优势大于劣势，特别是水 质安全、专业化管理和可持续运行方面，城市自来水公司管理优势明显，是今后该 着力推进的一种管理模式，这也是我省大力推行“农村供水城市化，城乡供水一体 化 的一个重要原因。淄博市的高青、桓台、淄川，德州市的庆云、宁津、夏津， 滨州市的沾化，无棣等都是这种模式。 2 供水协会建设管理模式。在单村或小规模供水工程比较多的地方，多以县或 乡镇为单位，成立供水协会，进行比较专业的管理，从而提高管理水平。主要适应 于县乡政府对农村供水认识到位，工程基础较好，没有更新任务的地方。这种管理 模式的优势是，将单村工程交由协会，可以避免村与村之间管理水平参差不齐的弊 端，特别是可以规范水费的收取与支出，增加财务透明度。劣势是，由于协会内仍 然实行单村核算，部分工程仍难以良性运行，另外，协会受政府的认识水平制约很 长 大，认识不到位的难以推广。对单村或较小规模的联村供水工程是一种好的管理模 式。淄博市沂源县、临沂市平邑县等地都是该种模式。 3 股份公司建设管理模式。这类管理模式多是从开始建设就实行了比较完全的 市场化运作，主要适应于一些供水规模较大的工程。人均投资和运行成本较低时， 可以实现无政府投资的股份公司。人均投资较大、运行成本较低时，需要政府投资， 形成政府参与股份公司。股份公司工程建成后，所有权、经营权归各参股者，根据 股份的多少，组建股份制公司，负责工程的经营、管理、维护。这种股份公司管理 的模式最大优势是所有权明晰，经营权落实，工程运行具有强大的生命力。大大减 轻了政府投资压力，群众集资投劳也多由公司运作，有效地规避了增加农民负担的 问题，减少了政府和农民之间的矛盾。 4 个人投资经营建设管理模式。这种管理模式也多是从建设开始，在各地农村 饮水工程总体发展规划框架内，在少量财政资金引导的情况下，由个人出资建设农 村自来水工程，并负责后期运行管理。该种管理模式主要适合于人均投资相对较低 ( 一般应在2 0 0 元人以下) 、供水规模较大，( 单个工程规模1 5 万人以上) 、且村 9 山东大学硕士学位论文 庄相对比较集中的工程。这种建设管理模式的优势是，产权和经验权更加明晰，由 于个人投入是主体( 群众有部分劳务投入，并承担入户管材、水表的投入) ，产权“完 全归个人所有。所有，投资者都想方设法减少管理开支，努力提高管理和服务水 平，积极争取用水户的满意，从而可以比较容易的收缴水费，最终达到盈利的目的。 从目前看，这是最好的建设管理模式之一。泰安市岱庙区、肥城市等，枣庄市峄城 区、山亭区等地区多为这种模式。 5 水利站建设管理模式。主要存在于政府和集体投资为主体的工程，产权归乡 镇政府所有，工程的经营管理由乡镇水利站负责。水利站管理模式，优势在于管理 人员专业素质比较高，管理工作上路快，同时为稳定水利站人员发挥了积极作用。 不足之处是，产权属政府，不能完全落实经营管理权。工程经营的好坏与管理者自 身利益不大，责任心不强，管理粗放，水费收缴难且不及时。 6 村集体经营模式。工程验收合格后，工程所有权和经营权都移交给村集体， 由村集体负责管理。主要存在予一些单村供水工程。对于村班子能力强、集体经济 比较好的村，工程的日常运行和维护费用由村集体负担，管理还比较到位，维修业 比较及时。但这种模式受班子影响较大，如果村班子出现问题，供水工程也将难以 运行，而且大都采取定时供水的方式，农民用水不是很方便，还存在“大锅水 、“福 利水”的情况。这种管理模式己不切合农村实际，无法确保农村饮水工程的良性运 行。 7 承包租赁经营模式。在不改变工程所有权的前提下，通过合同契约的方式， 由工程的所有者把管理委托给承包租赁者，同时对双方权利、责任、义务给予明确。 承包方法较好地解决了工程维护管理差，管理责任不落实的问题。承包者为了减少 维修费用的支出，对工程的日常保养维护十分到位，服务水平也有所提高。 8 拍卖产权模式。拍卖产权是将供水工程直接利用竞标的方式将工程卖给个人 或组织，工程所有权彻底发生改变，由集体所有转移到买方。工程拍卖后，投资者 为了收回成本和创造效益，充分调动可以支配的各种资源，想方设法把工程管理好， 经营好。拍卖工程产权，需要解决一个重要的认识问题，即国有或集体资源流失问 题。其实对于供水工程，很难出现所谓的国有或集体资产流失，供水工程与其他产 业的工程不同，很难实现资产转移，同时政府还要监控水价，高度垄断和过高利润 的情况完全可以通过政府行为加以调整。 1 0 山东人学硕士学位论文 1 2 4 农村饮水工程管理存在的问题 由于农村饮水安全工程涉及经济、社会、技术和生态环境的各方面，是复杂的 巨系统，特别是在建设和谐社会，坚持以人为本的今天，对农村饮水安全的要求越 来越高，农村饮水工程的运行制度也不断面临新的挑战。应以供水设施可持续发展 为中心，实施建管并重，达到以水养水。用可持续发展思想审视已有管理制度，尚 有不完善之处，概括起来有以下方面： 农村饮水安全工程经营管理体制不健全，宏观管理不到位； 管理主体不明，不讲究经营方式，短期行为严重； 没有建立相应的水质监测系统； 工程本身缺乏自我更新的生命力。 1 3 课题研究内容 本课题研究的主要内容包括以下几个方面：崔 ( 1 ) 对章丘市农村饮水工程建设及运行状况进行全面调研，找出取得的主要成绩广 和存在的主要问题，以便为开展本次研究工作奠定坚实的基础。 ( 2 ) 农村饮水工程的管理模式研究，包括国内管理模式概况、市场经济运营机制、 农村饮水工程信息管理系统等。 ( 3 ) 章丘市农村饮水管理的成功模式。 1 4 技术路线 本文首先对各水厂进行调查研究，对具备运行条件但仍在闲置的水厂找出原因， 对目前运行中的水厂查找所面临的困难，总结成熟的经验。然后，走访水厂的管理 人员及周围的用水群众，通过座谈认真听取他们的意见和建议，制订合理的措施， 初步行成书面材料。与章丘市水务局的对农村自来水工程建设管理有经验的水利专 家就措施的可行性进行讨论，形成正式文本。 山东大学硕士学位论文 第2 章章丘市农村饮水工程发展基础研究 2 1 自然地理概况 2 1 1 水文气象 章丘市位于济南以东4 0 公里处，地理位置在北纬3 6 。2 5 一3 7 。0 97 与东经 1 1 7 。1 0 一1 1 7 。3 57 之间。西邻历城，东靠淄博，南接泰安、莱芜，东北与邹平 相连，西北隔黄河与济阳相望。隶属济南市，为山东省3 1 个县级市之一。全市总面 积为1 8 5 5 k m 2 。共有2 2 个乡镇( 街道办事处) 、9 0 8 个行政村。截止2 0 0 4 年底，全 市总人口9 9 0 8 万，其中非农业人口1 4 9 6 万人、农业人口8 4 1 2 万人。耕地面积 1 1 4 万亩。国民生产总值( g d p ) 1 7 3 4 亿元，其中：第一产业增加值2 8 5 亿元，第 二产业增加值9 1 1 亿元，第三产业增加值5 3 8 亿元。三次产业结构比例为1 6 4 2 ： 5 2 5 2 ：3 1 0 6 。地域财政收入1 5 4 9 亿元，其中地方一般预算内财政收入9 3 9 亿元。 全市规模以上企业达到2 8 9 家，实现利税2 3 6 亿元。2 0 0 4 年农民人均收入达4 7 9 8 元，第四次跻身全国百强县( 市) ，列第5 6 位。 章丘属暖温带大陆性季风气候区，四季分明。春季干旱多风，夏季炎热多雨， 秋季温和凉爽，冬季干冷少雪。全市多年平均降水量( 1 9 6 3 - - 2 0 0 4 ) 为5 8 3 1m m ， 最大降水量为1 1 8 3 7 m m ( 1 9 6 4 年) ，最小降水量为2 8 5 8 m m ( 1 9 8 9 年) ，大气降水年 际变化大，降水量年内分配不均，具有春旱，夏涝、晚秋又旱的特点；降水量地域 差异较大。 根据历年水资源调查评价，章丘市多年平均水资源总量为4 1 8 亿m 3 ，可利用量 为3 5 6 亿m 3 ，其中当地水资源总量和可利用量分别为3 9 8 亿r n 3 和3 3 6 亿m 3 。人 均、亩均水资源可利用量分别为3 5 9m 3 和3 1 6m 3 ，均低于山东省平均水平，按国际 公认的人均水资源临界值1 0 0 0m 3 ，章丘市属资源型缺水城市。 2 1 2 地形地貌 章丘地处泰沂山区北麓，与华北平原接壤，长城岭绵延于南，长白山矗立 于东。地形南高北低，东高西低，自南向北依次为山区、丘陵、平原和洼地，分别 1 2 山东大学硕上学位论文 占全市总面积的3 0 8 、2 5 9 、3 0 7 和1 2 6 。最高峰为南部的鸡爪顶，海拔 9 2 4 米；最低处系北部辛寨乡朱家洼一带，海拔1 5 米。气候处中纬度，属暖 温带季风区的大陆性气候。四季分明，冬春少雨雪，雨量集中于夏。年均日照 2 6 4 7 6 h ；年均气温1 2 8 。c ，高温年1 3 6 。c ，低温年1 1 7 ；年平均降水量 6 0 0 8 m m ，一般为5 0 0 ，- - - 7 0 0 m m 。季风，因受地势影响，反映不明显，除5 月份 以c ( 静风) 及s s w ( 南南西) 为最多风向外，其他月份以c ( 静风)及e s e ( 东南东)为主导风向。相对湿度为6 5 ，无霜期1 9 2 d 。过境河道有黄河、 小清河，境内河道有西巴漏河一绣江河，东巴漏河一漯河和巨野河，除南部闰家峪 乡天苍岭以南4 7 4 k m 2 属大汶河流域外，其余均属小清河流域。 南部属鲁西隆起区，北部为济阳凹陷区，属旋扭性构造鲁西系的外旋层部 位，南北向与北西向压扭性断层发育。特别是文祖断层，两盘南北向位移1 5 k m ， 使断层两侧在地形、地质和地下水源等万面，形成显著的东西差异。地质构造 形成普遍为单斜岩层，以块断为主，褶皱少见。岩层走向北西6 0 。倾向北东 3 0 。，倾角7 。1 3 。各地质时代的地层齐全。山区自南而北分布为变质岩、 石灰岩、页岩、煤层、火山喷出岩等。丘陵河谷和冲积平原则广泛分布泥岩， ； 下部为淡水灰岩，上部为沙砾石层及各种土类。 2 2 社会经济概况 章丘工业基础雄厚，形成了交通装备、机械制造、精细化工、食品饮料四 大产业。农业结构合理，都市农业发展迅速，是省八大农业现代化试点市之一。 2 0 0 8 年，国内生产总值完成3 7 4 亿元，地方财政收入2 0 0 3 亿元，列2 0 0 8 年 度全国中小城市综合实力百强第4 0 位，荣获全国中小城市最具投资潜力百强、 全国最具区域带动力百强和全国十佳节约型中小城市。 近年来，章丘市紧紧抓住济南东扩的发展机遇，提出了“建设济南大城市 框架下富而美的新章丘”的定位，确立了“一二三四六六”的总体发展思路： 即紧紧围绕实现全面小康、建设和谐章丘“一个总目标，牢牢把握富强、和 谐“两个主题”，突出产业转型升级、城市功能升级、社会结构升级“三个升 级”，坚持富民优先、科教优先、环保优先、节约优先“四个优先 ，在更高 层次上实施科教兴市、工业强市、依法治市、城镇带动、外向拉动和可持续发 山东大学硕士学位论文 展“六大战略 ，在更高水平上推进现代产业建设、现代城市建设、新农村建 设、和谐社会建设、创新型城市建设、党的执政能力和先进性建设“六大突 破，努力实现科学发展、率先发展、和谐发展，把章丘建设成为全省首善之 区的首善之地。 经济实力显著提升。2 0 0 8 年，完成生产总值3 7 4 亿元，增长1 4 ，地方 财政收入2 0 0 3 亿元，增长1 6 7 ，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收 入分别达到1 3 1 6 0 元和8 1 1 0 元，增长1 0 、1 1 。全市规模以上工业销售收入、 利税、利润、增加值分别实现5 5 5 亿元、6 3 8 亿元、3 7 7 亿元和1 6 5 亿元， 增长2 2 3 、1 8 6 、1 8 4 和1 8 6 ，交通装备、机械制造、精细化工、食品饮 料四大产业实现销售收入、利税分别占全市规模以上工业企业的8 0 3 和 8 1 9 ；申报各类科技计划项目8 9 项，新认定中国驰名商标2 件，山东省名牌 产品3 件，山东省著名商标5 件；高新技术企业达到1 4 9 家。列2 0 0 8 年度全 国中小城市综合实力百强第4 0 位，荣获全国中小城市最具投资潜力百强、全 国最具区域带动力百强和全国十佳节约型中小城市。 2 3 产业结构特点 章丘市一直以来把调整优化工业经济结构作为工作的重要着力点，扶优扶强， 大力发展循环经济和优势产业，全市工业经济呈现出投入持续增长、发展速度不断 加快、结构日趋优化、运行质量稳步提高的良好态势。 近日，章丘市对2 0 0 6 年工业产业结构情况进行了一次性调查，调查结果显示， 2 0 0 6 年底全市3 7 1 家规模以上工业中，电子信息产业有裕兴电工、怡通电子2 家， 占全部规模以上工业总数0 5 ，完成工业生产总值1 6 0 9 7 万元，占全部规模以上工 业生产总值的0 5 ，实现利润1 3 0 5 万元，占全部规模以上工业企业利润总额的 0 0 6 ；以明水大化、圣泉集团、同月化工为龙头的新型材料产业5 l 家，占总数的 1 3 7 5 ，完成工业生产总值6 1 5 1 6 0 万元，占全部规模以上工业生产总值的1 8 2 2 ， 实现利润4 8 5 4 7 万元，占全部规模以上工业企业利润总额的2 1 3 8 ；以重汽、海尔、 汇丰为龙头的先进制造产业2 5 1 家，占总数的6 7 6 5 ，完成工业生产总值2 1 9 3 0 2 9 万元，占全部规模以上工业生产总值的6 4 9 5 ，