（国际法学专业论文）《港口法》基本问题研究.pdf

摘要 f 尽管港口涉及诸多法律问题，但就港口管理的法律制度来讲，港 、 口的概念、港口管理体制和港口规划是最为核心的。 港口从产生到现在，其特点、功能和作用有一个不断发展的过程， 港口大小不一，先进程度不等，管理体制不同，港口功能的多面性， 港口所涉及社会关系的复杂性，造成人们对港口的理解和认识的多 元性。虽然港口成为一个约定俗成的概念被人们广泛使用，但将方 方面面人们对港口的不同认识汇集为一个全面的港口定义却是很难 的，在我国尚没有法律对港口作出严格的定义。矿一一 即将出台的港口法将港口定义为：“港口，是指具有船舶进 出、停泊、靠泊，旅客上下，货物装卸、驳运和储存等功能，有明 确界限的水域和陆域构成的区域”。本文从港口的物质性、港口的法 律性、港口的功能三个方面对该定义进行了全面的阐释，指出：港 口主要由水域、陆域和设施三大元素组成；港口日趋社区化，使港 口在社会经济发展中发挥着越来越重要的作用，是促进经济增长、 提高就业、巩固国防、方便人民生活的重要因素，尤其是在交通运 输方面，为船舶进出港口、为货物的通过港口、为旅客上下船舶和 候船提供相应的服务；港口都是以法定的组织形式存在的，各个国 家根据行政管理的需要和国家法制的原则确定港口的存在形式，而 且出于港口行政管理和民事主体依法经营和明确相互权利、义务的 需要，通过相应的法律程序划定港口的范围。 f 由于我国地域广大、港口众多、各港口自身条件的差异，港口管 、 理体制的变革难做到整齐划一，使现实中存在的港口管理体制显现 出多样性和复杂性的特点，普遍存在着港口行政管理职责交叉严重、 港务局难以真正成为民事法律主体、以港难以养港等重大问题，影 响港口发展，也影响港口对国民经济基础作用的发挥。2 0 0 1 年我国 港口管理体制进行了新一轮改革，将现由中央管理的秦皇岛港以及 中央与地方政府双重领导的港口全部下放地方管理，港口下放后原 则上交由港口所在城市人民政府管理。港口下放后，实行政企分开， 港口企业不再承担行政管理职能，并按照建立现代企业制度的要求， 进一步深化企业内部改革，成为自主经营、自负盈亏的法人实体。 港口管理的职能则由港口所在地县级以上地方人民政府设置的港口 管理机构和省及中央人民政府的交通主管部门行使。 港口规划是指根据客观条件和规划者的主观意图，对全国港口的 总体布局和某一港口的具体发展作出的在一定时期内的安排。编制 港口规划应当以充分利用国家的港口资源，充分发挥港口效能，充 分体现国家经济发展战略为原则。一般来说，港口布局规划包括规 划范围内港口的分布体系、水陆域利用、岸线利用和各港的位置、 规模、性质、功能等内容；港口总体规划包括港口的规模、性质、 功能、港界、规划港界、港区划分、水陆域利用、岸线利用、各类 设施建设用地配置及分期建设序列等内容。港口规划一经确定应成 为城市规划的组成部分，而港口规划与其他规划的关系则以“相互 协调”作为的原则。 a b s t r a c t a l t h o u g ht h e r ea r em a n yl e g a li s s u e sr e l a t i n gt op o r t ，a s f o rt h el e g a l r e g i m eo fp o r ta d m i n i s t r a t i o n ，t h ec o n c e p to f p o r t ，t h em a n a g e r i a ls y s t e mo fp o r ta n dt h ep l a no fp o r ta r e t h em o s t i m p o r t a n t c o r e t h ec h a r a c t e r i s t i c s f u n c t i o n sa n de f f e c to fp o r ta r ea p r o c e s so fi n t e r r u p t e dd e v e l o p m e n ts i n c ep o r ta p p e a r e d p o r t s d i f f e r e n tf r o ms i z e ，a d v a n c e dd e g r e ea n dm a n a g e r i a l s y s t e m t h ed i f f e r e n tf u n c t i o n so f p o r t a n dt h e c o m p l e x s o c i a l r e l a t i o n s h i pi n v o l v i n g i n p o r t m a d e p e o p l e h a v ed i f f e r e n t i d e a sa b o u ti t a l t h o u g h “p o r t ”h a sb e c o m eac o m m o nc o n c e p t a c c e p t e dt h r o u g hp r a c t i c ea n dh a sb e e nw i d e l yu s e d ，i ti sq u i t e d i f f i c u l ti nc o l l e c t i n ga l lt h ed i f f e r e n ti d e a sa b o u tp o r tt o ac o m p r e h e n s i v e c o n c e p to fp o r t ，t h e r e i sn os t r i c t l e g a l d e f i n i t i o nt ot h e c o n c e p to fp o r ti no u rc o u n t r ys of a r t h e “p o r ti a w ”w h i c hm a yb ea p p r o v e di nt h en e a rf u t u r e d e f i n et h ep o r ta s “a na c c u r a t e l yd e f i n e da r e ao fw a t e ra n d l a n d ，w h i c hh a st h ef u n c t i o no fs h i p sc o m ei na n do u t ，a n c h o r m o o r ，p a s s e n g e re m b a r k a t i o na n dd i s e m b a r k a t i o n ，c a r g ol o a da n d u n l o a d ，t r a n s p o r tb y1 i g h t e r ，s t o r a g e ”t h i se s s a yh a sm a d e ac o m p r e h e n s i v e e x p o s it i o nf r o mt h r e ea s p e c t so fp h y s i c a l l e g a l i t ya n df u n c t i o no fp o r t ，p o i n to u tt h a t “p o r ti sm a i n l y f o r m e d b yt h r e ee l e m e n t so fw a t e ra r e a ，l a n da r e aa n d f a c i l i t i e s p o r ti sg r a d u a l l yh a st h ef u n c t i o n so fc o m m u n i t y ， p l a y m o r ea n dm o r e i m p o r t a n t r o l ei ns o c i a le c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，a n di n ap o s i t i o nt op r o m o t ee c o n o m i c g r o w t h r a i s ee m p l o y m e n tr a t e ，s t r o n gn a t i o n a ld e f e n s ea n df a c i l i t a t e p e o p l e 1 i f e ，e s p e c i a l l y i nt h e t r a n s p o r t s e c t o r t h e o r g a n i z a t i o n a lf o r mo fp o r tr e g u l a t e db yi a w c o u n t r i e sd e c i d e t h eo r g a n iz a ti o n a lf o r mo fp o r ta c c o r d i n gt ot h en e c e s s a r yo f a d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t a n dt h e l e g a lp r i n c i p a l s f u r t h e r m o r e ，t h es c o p eo fp o r ti sd e l i m i t e db yl e g a lp r o c e d u r e a c c o r d i n g o nt h eb a s i so ft h en e e do fa d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t a n dt h e l e g a l l yo p e r a t i o no fc i v i le n t i t i e s i ti sq u i t ed i f f i c u l tf o rr e f o r m a t i o no f m a n a g e r i a ls y s t e m o fp o r tt ob eu n i f i e ds i n c eo u rc o u n t r yi sv a s ti n t e r r i t o r y ， t h el a r g en u m b e r so fp o r t sa n dd i f f e r e n tc o n d i t i o n so fp o r t i t s e l f ，w h i c hm a k et h ep o r ta d m i n i s t r a t i v es y s t e mt h a te x i s t i nr e a l i t y a p p e a rt h ec h a r a c t e r i s t i c so fd i v e r s i t ya n dc o m p l e x i th a sa f f e c t e dt h ed e v e l o p m e n to f p o r t sa n da l s oh a sm a d ep o r t s h a r dt op l a yt h er o l ef o rt h ed e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m i c t h en e wr e f o r m a t i o nw a st a k e np l a c ei n2 0 0 i ，q i n h u a n g d a op o r t 2 w h i c hu s e dm a n a g eb yc e n t r a lg o v e r n m e n ta n do t h e rp o r t sw h i c h w a sd u a la d m i n is t r a t e d b y c e n t r a l g o v e r n m e n t a n dl o c a l g o v e r n m e n ta r et r a n s f e r r e dt ol o c a lg o v e r n m e n t sf o rm a n a g e m e n t g o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s es h o u l db e s e p a r a t e da f t e rp o r th a s t r a n s f e r r e dt ol o c a lg o v e r n m e n t t h ee n t e r p r i s e so fp o r t sn o l o n g e ru n d e r t a k et h ef u n c t i o no fa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t t h e yc a nm a k eaf u r t h e rs t e pt od e e p e nt h ei n t e r i o rr e f o r m a t i o n o f e n t e r p r i s e a c c o r d i n g t ot h e r e q u i r e m e n t o fm o d e r n e n t e r p r i s es y s t e mi no r d e rt om a k ep o r tb e c o m ee n t e r p r i s et h a t o p e r a t eb yi t s e l fa n di sr e s p o n s i b l ef o ri t so w nf i n a n c i a lg a i n o rl o s s t h el o c a lg o v e r n m e n t s p o r ta u t h o r i t ys h o u l dp e r f o r m t h em a n a g e r i a lf u n c t i o no fp o r t p l a no fp o r tm e a n st om a k ea no v e r a ll a r r a n g e m e n tf o rt h e p o r tl a y o u ta l lo v e rt h ec o u n t r ya n dt h es p e c i f i cd e v e l o p m e n t o fac e r t a i np o r tf o rap e r i o d t h ed r a w i n gu po ft h ep o r tp l a n s h o u l db eo nt h eb a s i so ft h e p r i n c i p l et h a tf u l l yu t i l i z e n a t i o n a lp o r tr e s o u r c e s ，b r i n gp o r tf u n c t i o ni n t of u l lp l a y ， f u l l ye m b o d yn a t i o n a le c o n o m i cd e v e l o p i n gs t r a t e g y t h ep l a n o f p o r t s h o u l db et h e p a r t o ft h e p r o g r a mo fc i t y t h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e np l a no fp o r ta n do t h e rk i n do fp r o g r a m s h o u l df o ll o wt h e p r i n c i p a lo fm u t u a lc o o r d i n a t i o n 论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。论文中除特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其他机 构已经发表或撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的 贡献均已在论文中作了明确的声明并表示了谢意。 作者签名：日期： 论文使用授权声明 本人同意上海海运学院有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以上网 公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或者其他复制手段 保存论文。保密的论文在解密后遵守此 作者签名：导师签名： 引言 从世界范围看，无论是海运立法，还是海运法律问题的研究，大 体上都存在着一种现象，就是民事关系方面要强于行政管理方面、 运输方面要强于港口方面。 产生这一现象有两个主要原因：第一，尽管世界上存在着各种 不同的法系、法学流派、法律学说，但关于民事关系的法律理念， 虽有差异，共性却是主要的。相比之下，由于受政治、经济、历史、 文化影响更为直接，在行政管理法律关系方面，虽有共性，差异却 是十分突出的；第二，与港口相比，运输的国际性更强一些，因为 世界就是一个大市场，共同的市场就必然要有共同的规则，所有与 运输市场有关的人都会来研究这一规则。相比之下，由于港口的地 域性十分突出，港口与港口之间的差别是很大的，港口的差异性决 定了与港口相关的立法与研究相对薄弱。 在我国，港口管理的现状和对港口管理理论的研究同样是令人 担忧的。在全国人大常委会第3 1 次会议对中华人民共和国港口 法草案( 以下简称港口法) 1 进行审议时，交通部张春贤部长 在代表国务院所做的说明中，将我国港口管理目前存在的问题归纳 为六个方面：一是港口规划不科学，布局不合理，已有港口的功能 1 交通部于1 9 9 4 年开始起草港口法。并于1 9 9 5 年报送国务院，由于新的港口管理体制改革方案迟迟 未能出台，在客观上影响了国务院对港口法( 送审稿) 的审查 2 0 0 1 年新的港口管理体制改革方案 出台后，国务院立即启动了对港口法的审查工作，2 0 0 2 年1 1 月2 7 日朱总理主持召开的国务院第6 5 次常务会议通过了港口法，草案，并报送全国人大；2 0 0 2 年1 2 月2 3 - 2 8b 召开的第九届全国人大常 务委员会第3 1 次会议对港口法) 草案进行了一读审议本文凡提及港口法 及其条文，除特别说 明外，皆指该一读审议稿及其条文 1 得不到充分发挥；二是港e l 岸线使用不合理，岸线资源浪费很大； 三是港e l 结构不合理，低水平重复建设现象较为严重；四是港口经 营人经营行为不规范，削弱了企业的经营效益；五是经营人安全生 产意识薄弱，安全隐患较多；六是港e l 建设多头审批，港口规划难 以实施。但这些问题只是现象本身，在这些现象背后，根本的原因 在于我国长期以来港口管理的无法可依和港口管理理论研究的缺 乏。 作为港口法的主要起草人之一，在起草港口法的过程 中我围绕着港口的规划、建设、投资、经营、管理、理货、引航， 国家的港口政策、港口竞争规则、港口保护以及港口经营人的法律 地位及其民事法律关系等诸多法律问题，进行了较为广泛、深入和 系统的研究。本文的写作目的基本上是对港口法的核心内容予 以阐释，力图反映出交通部在进行与港口相关的政策制定、立法与 管理活动过程中的基本指导思想与理论基础。本文的内容，希望能 有三个方面的实践意义：其一，在港口管理和法律相关理论研究方 面起到抛砖引玉的作用，并为今后的研究提供一点基础材料；其二， 在促进港口管理方面起到引导作用，使相关部门、机构和人员了解 港口管理的基本内容和含义；其三，在港口法出台后，能为港 口法的贯彻落实起到一点帮助作用。 第一章港口概论 对港口进行研究遇到的个基本问题就是港口定义的问题，多 年来，港口成为一个约定俗成的概念被人们广泛使用，而真正科学 严谨的港口定义对于人们来说又十分的陌生。这种情况同样也出现 在国家的相关立法中，关于港口的立法和在条文中使用港口这一概 念的立法有很多，但对港口作出严格定义的立法却几乎没有。 由亚太经社会组织专家编写的港口立法指南2 中提及了港口 概念的问题，指出：“在讨论港口的组织这个问题时，一定要分清 作为物质设备的港口和法律实体的港口这两个概念”，但港口立 法指南对于什么是“物质设备”的港口概念，什么是“法律实体” 的港口概念没有作进一步的探讨。台湾地区商港法3 将商港定义 为“通商船舶出入之港”，但严格来看，这并不是港口的定义，其 主要功能是确定商港法的适用范围。 实际上，在确定港口的定义之前，是否要给港口下定义，是研 究港口定义首先要解决的问题。 从不下定义的角度看，这符合许多国家的通行做法，许多国家 在其港口立法中都不对港口下定义，除因其固有的文化、法律传统 决定外，确实存在着港口难下定义的客观因素。从横向比较，港口 大小不一，先进程度不等，管理体制不同，用一个统一的港口定义 将千差万别的港口全部包容进来，难度很大；从纵向比较，港口从 2 港口法参考资料p 1 5 2 2 1 7 ，交通部运输管理司1 9 9 3 年编( 资料汇编。无出版社及书号) 3 台湾常用交通法规选编，p 2 1 ，阎庆彬主编，1 9 9 4 年1 月( 资料汇编，无出版社及书号) 3 产生到现在，其特点、功能和作用有一个不断发展的过程，而且此 过程还在不断继续，兼顾港口的这发展过程，对港1 3 作一法定的 定义，并在这一定义中确认我国港口的基本特征，不是一件容易的 事；港1 3 功能的多面性，港口所涉及社会关系的复杂性，造成人们 对港1 3 的理解和认识的多元性，将方方面面对港1 3 的不同认识汇集 为一个全面的港口定义几乎是不可能的。相反，如果不给港口下定 义会产生什么样的后果呢? 从国外的立法实践看是没有什么问题 的，而在我国，许多年来不要说港口的定义，就连一个基本的港口 法律或者法规都没有4 ，缺少港口的定义似乎也没有什么大问题。 从下定义的角度看，港口的定义问题就显得十分重要了。港口 的定义是港口规划、建设、生产、经营、管理，以及从事其他与港 口有关的活动的基础，也是从事港口相关问题研究的基础，港口立 法的基本内容就是针对港口这一特定场所所建立的若干法律制度。 明确港口的的定义是制定相关港口法律的前提，没有明确的港口概 念，相应的法律制度无法建立。港口的复杂性一方面表明对港口下 定义的困难程度，另一方面也说明了明确港口的定义具有十分重要 的意义。 第一节港口的基本特征 给港口下定义，需要对港口的基本特征进行分析： 4 1 9 5 4 年实旌的中华人民共和国海港管理暂行条例已于1 9 8 8 年由“国务院关于废止部分涉外法规 的通知”( 国发 1 9 8 8 3 5 号) 废止 4 一、港口的物质特征 港1 3 的物质特征是指港1 3 的物质性，即港1 3 的组成。港1 3 作为 一个整体性的概念，是由若干部分所组成的，反过来讲，特定的物 质组合就形成了港口。这种组合必须是特定的，因为缺少任何一项 因素，或者任何一项因素与其他因素组合所形成的就不一定是港口 了。一般来讲，港口的基本物质组成大致有三个方面： ( 一)港口水域 任何港口都有其相应的水域，水域是港口实现其功能的基本条 件。就旅客、货物的集散及货物的装卸来讲，任何一个车站、机场 甚至于其他场所都可以进行，而港口之所以能够独立存在，就在于 港口的旅客、货物集散及货物的装卸，主要是在水、陆之间进行的， 没有水域，港口也就不存在了。港口水域主要供船舶锚泊、停靠及 进行其他有关的作业。 ( 二)港口陆域 港口陆域是港口水域的依托，港口陆域所具有的功能及在港口 陆域所发生的行为也比港口水域广泛和复杂的多，从这一意义讲， 港口陆域是港口的主体部分。 ( 三)港口设施 港口设施是为提高港口装卸效率、提高港口的现代化水平，实 现港口的各种功能而在港口水域和陆域设置和建造的人工构造物。 各种设施人工建造的程度不同，但都离不开人的活动，如码头、浮 5 筒、客运站及各种设备，完全是人工建造和设置的，而锚地、航道 等人工的成分就相对少一些，但仍然需要进行必要的扫床、清障等 并进行人为的划定。 二、港口的功能特征 港口的功能特征是指港口的主要作用，只有分析清楚港口的作 用，并准确地把握其根本性的作用，才能深入地了解和认识港口， 并准确地定义港口。 一般来讲，港口具有以下两个层次的作用： ( 一) 在交通运输中的作用 作为交通基础设施，港口的基本作用体现在交通运输方面：第 一，港口为船舶提供相应的服务，船舶运输货物，需要在起运港装 船在到达港卸船，港口对船舶来讲至关重要，船舶要在港口锚泊、 靠泊及进行其他作业使用港口的设施和服务；第二，港口为货物的 通过提供相应的服务，货物与港口发生关系主要是要港口提供相应 的装卸、储存、驳运及相关的服务；第三，为旅客提供上下船舶和 候船服务，旅客和货物一样，与港口发生关系是因为其要通过港口， 因此港口对其提供的服务主要是上下船舶和候船的服务。 ( 二)在交通运输以外的作用 港口在交通运输中作用的发挥，使之成为经济运行中的重要环 节，特别是一些重要的港口，成为各种经济关系的中心，现代物流 的集散地。港口的发展为加工工业在港口附近的聚集创造了条件， 6 而且由于地理位置的优越，大大提高了经济效率、降低了生产成本， 港口附近加工工业不断壮大。港口附近加工工业的发展要求提供高 效、便捷的金融、贸易服务，于是相配套的金融、贸易服务机构和 设施也在港口附近设立。港口的发展促进了加工工业、金融、贸易 服务的发展，加工工业、金融和贸易服务的发展又促进了港口的发 展。在这种相互促进、共同发展的过程中港口逐渐成为了经济发展 的中心。相应地，又会要求教育、科研、文化、生活、娱乐、医疗 等方面的配套功能，港口日趋社区化。 现代港口，除其在交通运输中发挥重要作用外，在社会经济生 活中也具有十分突出的地位，是促进经济增长、提高就业、方便人 民生活的重要因素。港口也是一个国家的窗口，对于发展国际交流 具有重要意义。在军事方面，港口是巩固国防、应付各种紧急情况 的有力后备条件。 三、港口的法律特征 港口的物质特征和功能特征是由港口的客观实际确定的，港口 的法律特征则是根据行政管理的需要和国家法制的原则来确定的。 港口的法律特征包括以下两个方面： ( 一)法定的组织形式 港口的组织形式是由法律确定的。港口立法指南中所谓“法 律实体的港口”即是指港口的法定组织形式，港口立法指南将 全世界的港口组织形式归纳为三种，( a ) 一个( 中央的或地方的) 政 府的分支；( b ) 一个公法概念下的独立实体，如根据特别法律建立 7 的港口当局；( c ) 一个根据在涉及私营公司或其他法人的普通法注 册的私法概念下的实体。纵观世界港口，基本上是按照此三种形式 组织的。我国传统的港口组织形式，特别是一些主要港口的组织形 式，类似于( b ) 种情况，所谓公法下的独立实体即是政企合一的港 务局，集生产经营和行政管理于一身，独立存在，这种港口管理形 式也是根据我国以往的现实情况由相应的政策和法律确定的。 随着我国政治、经济体制改革的不断深入，原有的港口组织形 式已经越来越不适应建立和发展社会主义市场经济的要求，2 0 0 1 年1 1 月2 3 日国务院办公厅发布国务院办公厅转发交通部等部门 关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见的通知5 从 根本上否定了这种组织形式，将传统的港口组织形式一分为二，实 行政企分开，因而港口成为两个方面组合的综合体。一方面是港口 的行政管理机构，行使对港口及其有关事项的行政管理职权、承担 必要的为公共服务的义务；另一方面则是各自独立的港口业务经营 人，经营港口业务。此种港口组织形式的两个方面分别对应了港 口立法指南中所列的( a ) 和( c ) ，即纯粹的政府机构和纯粹的企业， 二者之合形成港口。这一港口组织形式反映了在新的历史时期国家 对港口性质、功能及应当如何对港口进行法律调整的认识，将成为 国家意志的表现，港口法已明确确认了这一新的港口组织形式。 r 5 国办发 2 0 0 1 9 1 号文件 6 港口法第七条规定； “国务院交通主管部门负责全国港口管理工作。有关省、自治区人民政府交通主管部门依照本法规 定对本行政区域内的港口给予行业指导 按照国务院确定的港口管理体制，由港口所在地的市( 舍直辖市，下同) 、县人民政府管理的港口， 港口所在地的市、县人民政府可以确定一个部门具体实施对港口的行政管理：由省、自治区人民政府管 理的港口，省、自治区人民政府可以确定一个部门具体实施对港口的行政管理 8 ( 二)法定的港口范围 行政区划必须要有明确的界限，否则无法避免各同级行政管理 机构之间行使行政权力的冲突；企业、单位也必须要有明确的界限， 否则有关的权利、义务无法实现。港口既不同于行政区划也不同于 一个企业、单位，而是一个生产经营的场所，包纳了若干从事港口 业务的企业及从事港口业务相关服务的单位，但又不是这些企业和 单位的简单相加，港口实际上是一个特殊的区域。港口立法指南 也十分强调港口的范围问题，在“管辖范围”的题目下，港口立 法指南有这样一段话：“一般来说，港口有特别的管辖范围和权 力，包括制定和实施规章的权力。港口的管辖范围一般在相应的法 规中加以规定，就私法实体来说，在有关的契约中予以限定。在法 规或契约条款中，要特别明确港口的区域范围、港口在管辖区域内 的权力和职责以及该区域之外的权力与义务。法规还应规定港口制 定规章与法规、行使职权和签订契约的权限”。 基于下列原因，港口应有明确的界限： 1 港口行政管理的需要 港口经营属交通运输范畴，对港口的管理是交通行政管理的重 要组成部分，基本上分为三个层次： ( i ) 对港口本身的管理 主要是为维护港口公共生产经营秩序而实施的管理，如维护和 保护港口设施，设置和管理港口标志，批准和禁止有关种植、养殖、 市、县人民政府或者省、自治区人民政府确定的对港口具体实施行政管理的部门以下统称负责港口 行政工作的部门。” 9 倾倒、爆破、排放等活动，对险情灾情的组织施救等。还有就是对 港口经营人经营活动的管理，如对经营港口业务企业经营资格的审 查、对港口经营人经营活动的管理等。这些管理都是在港1 3 内实施 的。 ( 2 ) 对规划港区的管理 由于规划港区是根据港口规划在未来某一时问才成为港口，而 在该时间之前还不是港口，仍然可以用作其他方面的用途，因此港 口管理机构对其进行的管理与对港口进行的管理有很大的不同，其 管理主要集中在保证将来港口规划能够顺利实施方面。 ( 3 ) 对所属人民政府管辖区域内实施的港口方面的管理 由于港口管理机构是其所属人民政府的行业管理部门，自然应 对其所属人民政府所管辖的行政区域实施港口方面的行业管理，如 港口规划的制定、对违反港口规划行为的处理、对在港口外从事港 口业务活动的监督管理等。 港口管理机构行使职能统称为港口管理，但实际上在不同的区 域，其职权是不尽相同的，如果港口管理机构将权力行使在不该行 使的地方，还要承担相应的法律后果。因此，明确港口的界限对于 港口管理机构行使港口管理职权是至关重要的。 2 民事主体依法经营和明确相互权利、义务的需要 任何一个从事生产经营活动的企业或个人，在法律上都是平等 的民事主体，具有同等的权利义务，这是社会主义法制的基本原则， 也是社会主义市场经济的基本原则。然而这一原则并不排斥从事不 同行业生产经营的主体遵行不同的行为规则和接受不同的管理。 港口经营具有其本身的诸多特点，是国民经济众多生产经营行 业中的一个组成部分，国家专门对港口的管理和生产经营活动进行 立法充分说明了这一点。因此，经营港口业务的主体除具有一般主 体所应具有的权利义务外，还应遵行港口行业所特有的一套行为规 则，包括接受相应的国家行政管理。港口管理机构和相应的管理部 门判定哪些企业应当遵行港口经营行业的行为规则，接受港口行政 管理，企业自身判定自己是否要遵行港口行业的行为规则，接受港 口行政管理，都需要有一个明确的标准。 港口的生产经营，从经营者的角度讲就是经营港口业务。港口 业务，是指在港口内为船舶停靠、运送货物和旅客向船舶、货主和 旅客提供的服务，包括为船舶提供港口设施、拖带、货物装卸、储 存、驳运、引航、理货以及为旅客候船和上下船舶提供的服务等。 港口业务都是在港口内进行的，因而是否在港口内又成为判定是否 港口业务的重要标准，例如，同是经营仓储业务，在港口内则为港 口业务，在港口外则不属于港口业务。所以确定的港口界限是区分 港口业务与非港口业务的标准，进而成为判定企业是否应当遵行港 口行为规则和接受港口行政管理的标准7 ，对促进港口业务经营人依 法经营和规范港口行政管理具有重要的意义。 作为一个重要的生产经营场所，港口在民事法律关系中也具有 十分重要的意义。港口是水路运输合同履行的起运地和到达地，船 舶、货物、旅客到达港口、离开港口在相关的民事合同中直接意味 着相应的权利和义务。例如“金康”合同( 1 9 9 4 年版) 第9 条规定： “如果船舶没能在第2 1 栏中规定的日期前做好装船准备( 不论靠 泊与否) ，承租人有解除合同的选择权。”8 ，根据这一规定， 出租人应使船舶在约定的期限内成为“到达船舶”，而船舶是否成 为了“到达船舶”，在一定的情况下与港口的界限有十分密切的关 系，因为在一般情况下，船舶到达港区即被认为是“到达船舶”。 因此，明确的港口界限又是判定有关民事法律关系发生、变化和完 结的重要标准。 第二节港口的概念 港口法将港口定义为：“港口，是指具有船舶进出、停泊、 靠泊，旅客上下，货物装卸、驳运和储存等功能，有明确界限的水 域和陆域构成的区域”9 。这一定义基本体现了港口的主要特征，但 仍需要作以下两点说明。 一、对港口基本功能的确定 关于港口的功能已经作过分析，总的讲，港口的功能具有多元 性和发展性的特点。所谓多元性是指港口在经济运行过程中在许多 方面都或多或少地发挥着一些作用；所谓发展性是指港口所具有的 功能不是一成不变的，随着经济运行方式的日趋复杂和世界科学技 术水平的不断提高，港口的功能也由少变多，由简单变复杂。 国际上对港口功能的这种发展存在着一种普遍的说法，认为在 本世纪6 0 年代以前，港口的基本功能只体现为在交通运输中发挥 8 扬良宜，程租台约p 5 1 5 ，大连海事大学出版社，1 9 9 8 年。 。第三条。 1 2 作用，主要是提供货物装卸和旅客上下船舶及相应的服务，功能较 为单一，为第一代港口；本世纪6 0 年代后，由于生产加工工业集 聚于港口，港口的功能拓宽了领域，扩大了服务范围，从而出现了 第二代港口；本世纪8 0 年代以来，港口功能进一步拓宽，服务范 围更加广泛，港口发展成为政治、经济、社会各方面功能较为齐全 的社区，成为第三代港口；现在，伴随着信息化和物流的的迅猛发 展，又出现了第四代港口的提法。 港口作为一种物质存在，发展过程有其客观性，而对港口进行 立法，在法律上对港口进行定义则要反映立法者一定的主观意志。 港口立法对港口基本功能的确认可以有两个办法：第一是按照一、 二、三、四代港口的基本情况，将港口的功能写全；第二是根据客 观实际，主要依据第一代港口来确认。目前的港口法基本采用 的是第二种方法1 0 ，其原因主要出于以下三个方面的考虑： ( 一)体现港口最本质的功能 港口在交通运输中的功能是港口最本质的功能，缺少了这一功 能港口就不是港口了，而港口其他方面的功能，无论是作为生产加 工区、经济开发区、保税区乃至于全面发展的社区，都不是港口所 特有的功能，随着时间的推移，这些功能还会不断的发展、变化。 法律稳定性的特点决定了港口法不可能随着港口功能的不断丰 富而随时不断变化，法律对港口基本功能的确认应当主要体现港口 最本质的功能。 ( 二) 各个港口所具有的功能并不统一 由于地理位置、自然条件及人为因素等多方面原因的影响，港 口的发展并不统一，不同港口所具有的功能也不尽一致。就我国的 港v i 来看，大大小小上千个，大的港1 3 年吞吐量已达二亿多吨，小 的才十几万吨甚至更少，差别很大。港口法无法将这样众多的 港1 3 所具有的不同功能统- - n 同一个定义中来，只有港口在交通运 输中的功能是每一个港口都具备的，法律只能将此共同的部分确定 下来。如果以第三代、第四代港口所具有的功能为依据确定港口的 定义，我国的港口就只剩下屈指可数的了。 ( 三) 国家行政管理的分工 港口在交通运输方面的功能属于交通行业范畴，其行政管理职 能主要由国家交通行政主管部门来行使。而港口在其他方面的作用 则不局限于交通行业，按照国家的有关分工，其行政管理涉及若干 个行业主管部门。如果把港口的全部功能都包括进来，势必扩大港 口法的调整范围，从而产生两个后果，一是加重国家各有关部门 之间就港口法有关事项的协调工作；二是造成港口法与国 家其他法律在调整范围上的重叠，引起国家法律体系的混乱。这样 对港口法的出台也会产生很大影响。 港口法将港口的功能确认为“船舶进出、停泊、靠泊，旅 客上下，货物装卸、驳运和储存等”，基本上将港口的功能限定于 港口在交通运输中的作用上，是符合我国目前的实际情况的。几乎 所有的事物都具有多种功能，但定义事物，特别是法律在定义事物 。见前述港口定义。 时，并不定必须体现其所有的功能。 二、对港口的行政管理 港口是交通运输的枢纽，现代物流的中心，港口所具有的广泛 功能和存在的复杂法律关系需要科学有效的行政管理；港口是一个 既不同于行政区划又不同于企业、单位的特殊区域，为了保证在这 一区域内港口生产经营活动的顺利进行，也需要有科学有效的行政 管理。港口的行政管理对港口的正常运行十分重要，因此，将港口 的行政管理在港口的定义中体现也十分必要。 在港口法起草过程中中，港口的定义内曾出现过“必要的 服务管理机构”1 1 字样，但在其后的修改过程中删掉了此项内容。 其原因不是因为在港口的定义中不应体现港口行政管理，而是认识 到港口与港口行政管理不是同一回事，把港口和港口行政管理硬写 到一起作为港口的定义显得有些不伦不类，应该就港口本身来定义 港口。但是港口的行政管理对港口又十分重要，必须在港口定义中 有所体现，于是在港口法港口定义中又出现了“按照一定程序 划定”1 2 的字样。所谓按照一定程序划定，一方面是讲港口界限的 由来，另一方面也体现了港口的行政管理，因为“划定”必须是由 有权机关进行，实际上是指港口管理机构；“按照一定程序”必定 是相应的行政管理程序，这一程序在港口法中做了具体规定， 实际上就是港口规划的编制和审批程序。 国务院在审查港口法时希望在港口的定义中行政的色彩更 1 交通部内部起草稿。 2 交通部1 9 9 5 年报送国务院的港口法( 送审稿) 第四条 1 5 少一些，于是仅仅用“有明确界限的水域和陆域构成的区域”替代 了原来的“按照一定程序划定的具有明确界限的水域和陆域构成的 场所”的提法，但所要表达的内容是完全一样的。 第三节现代港口发展的新趋势 、 现代科技与经济一体化对港口发展的影响 高新技术的日新月异已对港口产生了重要影响。现代高科技在 港e l 中的体现，具体为运输方式的现代化，港口装卸工艺合理化， 港口装卸机械设备自动化、电器化。作为全球综合运输系统的节点， 港口的效率、服务水平及可靠性是非常关键的因素。而现代技术， 特别是现代e d i 信息技术与自动化技术可为港口物流过程提供良好 的控制与管理，使其更好地成为前沿与后方腹地联系的中枢。另一 方面，港口作为国际物流链中的技术节点，是船舶、航海、内陆运 输、通讯、经营技术革新的汇聚点，现代科技的发展正使港口日益 成为全球综合运输网络的神经中枢，信息的“桌到桌”( d e s kt od e s k ) 交换将成为未来港口的竞争焦点。可以预见，电信港( t e l e p o r t ) 或 可提供良好信息与通信技术基础设施的港口在未来竞争中将更能 显示出其优势。 现代科技的发展引发了交通和通信的现代化和管理的计算机 化，现代交通和通信工具的应用大大缩短了国与国之间的空间距 离，电子计算机的应用实现了信息的收集、储存、加工和传递的自 动化，全球经济联系日趋紧密。全球经济一体化的发展增加了世界 各国经济与贸易的相互依赖性。由于技术的进步和运输成本的降 低，地区优势更加突出，以往的综合生产过程可以在不同的区域内 进行，以加强成本与服务优势，技术的革新和生产的区域化导致了 原材料运量的相对降低，相反，高附加值产品的运输却在大量增加， 这对运输服务的及时性与可靠性提出了更高的要求。 全球经济一体化的发展导致了跨国经营的盛行，跨国集团公司 内部贸易正日益成为世界贸易方式的重要特征。集团公司内部贸易 的目的在于尽量减少库存与提高效率，这就引发了新的生产方式与 贸易组织方式：即时运输( j u s ti nt i m e ) 与就地生产( j u s ti np l a c e p r o d u c t i o n ) ，并使集成化的生产与运输经营更加规范化，因而导 致对多式联运与综合物流服务需求的增加。多式联运促进了国际货 运大联合，极大地提高了运输效率与经济效益，作为专门为货物运 输和船舶装卸服务的港口必须适应这种变化。 二、国际航运新动态对港口发展的影响 近年来，班轮公司规模不断壮大，其经营业务也在逐步扩展， 从海上运输不断延伸至港口、内陆乃至空中，船公司正在从海上承 运人向国际多式联运与综合物流服务提供者方向发展。为加强多式 联运与物流系统的连续性与稳定性，班轮公司的港口发展战略正在 向战略伙伴租赁合作和自己建设方向发展。港口本身可以逐步建设 发展，但其成败的关键要看其是否能够吸引全球承运人船舶的挂 靠，能否成为集装箱装卸中心。随着国际多式联运与综合物流服务 的发展，现代港口作为全球综合运输网络的节点，其功能也将更加 广泛。传统的港口活动只包括中转与产品分配功能。但随着国际多 式联运的发展与综合运输链复杂性的增加，现代港口正朝全方位的 17 增值服务的方向发展，成为商品流、资金流、技术流、信息流与人 才流汇聚的中心。首先港e l 正成为物流服务中心，其功能在不断的 以港口为中心，向内陆扩展，如批发、配送、仓储业及自由贸易区 等，为船舶、汽车、火车及仓储提供综合物流服务，以提高多式联 运效率，增强其作为综合运输连接点