（国际法学专业论文）人民币汇率问题的法律研究.pdf

摘要 改革开放以来，随着中国经济的迅速发展，中国在国际贸易中所占的份额越 来越多，中国在国际中的地位也越来越高，然而中国的高速发展却让美国感到了 威胁。以美国为代表的西方国家为了维护其在全球的霸主地位，频频向中国发难。 近年来尤其是2 0 1 0 年以来，由于全球金融危机的巨大影响，美国频频出招希望 人民币汇率升值，希望以此遏制中国对外贸易的过快发展并转嫁国内经济复苏缓 慢带来的矛盾。 美国认为之所以要求人民币汇率升值是因为人民币汇率被严重低估，造成中 国在国际贸易中的巨大成功和他国对外贸易的极大受挫，不利于全球贸易的均衡 发展。对此，美国希望采取了一系列的法律措施来扭转这一局面。美国不仅希望 通过单边国内立法的途径向出口美国的中国产品征收特别关税，而且还希望通过 w t o 和i m f 这两个国际组织来认定中国构成禁止性出口补贴和汇率操纵国，以 此结论通过w t o 的争端解决机制对中国进行法律制裁。 面对美国的无理指责，中国要进行坚决的法律反击，不能让美国的阴谋得逞。 汇率政策属于国的国内政策，中国有完全的自主权决定本国的汇率机制而不受 他国的干涉。而且中国的每一项汇率政策都是中国政府根据中国的国情和经济发 展状况适时做出的，并没有刻意操纵的嫌疑。除此以外，人民币汇率被低估并不 符合w t o 规定的禁止性出口补贴的要求。 中国除了要在w t o 和i m f 这两个多边层面对美国的指控进行严厉的反击 外，也可以采取单边措施，化被动为主动，给美国一个下马威。中国应该积极学 习和借鉴美国先进的贸易交往策略和高超的贸易立法技巧。在以后的中美贸易交 往中，如果美国为了督促中国修改贸易立法而同中国进行双边谈判或多边谈判， 中国完全可以通过人民币汇率问题加大中国在国际贸易谈判中的话语权和主动 权。这对中国来说是一个全新的尝试，对中国今后对外贸易的健康发展具有重大 的现实意义和法律意义。 关键词：汇率低估，禁止性出口补贴，汇率操纵，汇率政策，贸易立法 a b s t r a c t s i n c er e f o r ma n do p e n i n gp o l i c yw a si m p l e m e n t e di nc h i n a , c h i n e s ee c o n o m y h a sd e v e l o p e dr a p i d l y , a n dc h i n ah a ss h a r e dm o r ea n dm o r ei n t e r e s ti ni n t e r n a t i o n a l t r a d e ，s oc h i n e s ei n t e r n a t i o n a ls t a t eh a sg o t t e nh i g h e ra n dh i g h e r i nt h i sc a s e ，a m e r i c a t h i n k st h a tc h i n e s er a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n th a st h r e a t e n e da m e r i c a ng l o b a lt o p s t a t es om u c ht h a ta m e r i c ah a st ot a k eas e r i e so fm e a s u r e si nr e l a t et oc h i n a i nt h e r e c e n ty e a r se s p e c i a l l yi n2 010 ，w i t he n o r m o u sf i n a n c i a lc r i s i s ，a m e r i c ah o p e dt of o r c e r m be x c h a n g er a t e a p p r e c i a t i o n s oa st oc u r bc h i n e s er a p i dd e v e l o p m e n ti n i n t e r n a t i o n a lt r a d ea n dt oe a s et h ec o n t r a d i c t i o nd u e t os l o we c o n o m i cr e c o v e r y t h e r ea r es e v e r a lr e a s o n st h a ta m e r i c as t r o n g l yd e m a n d e dr m be x c h a n g er a t et o a p p r e c i a t e ，t h em o s to n e i st h a tu n d e r v a l u e dr m be x c h a n g er a t el e t sc h i n ag e th u g e s u c c e s si ni n t e m a t i o n a lt r a d ea n df i u s t r a t e sd e v e l o p m e n to ff o r e i g nt r a d ef r o mo t h e r c o u n t r i e s ，a n di t i sa l s on o tc o n d u c i v et ob a l a n c ed e v e l o p m e n to fg l o b a lt r a d e t h e r e f o r e ，a m e r i c ah o p e st oe l i m i n a t et h e s es i t u a t i o n sb yas e r i e so fl e g a lm e a s u r e s i n c l u d i n gd o m e s t i cl e g i s l a t i o nt oc o l l e c ts p e c i a lc u s t o m sd u t i e sf r o mc h i n e s ep r o d u c t a n di n t e r n a t i o n a la p p e a li ni n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o n st od e t e r m i n ec h i n ac o n s t i t u t e p r o h i b i t e de x p o r ts u b s i d i e sa n dc u r r e n c ym a n i p u l a t o rs o a st os a n c t i o na g a i n s tc h i n a f a c i n g a m e r i c a n i n s u p p o r t a b l e c h a r g e s ， c h i n as h o u l d c o u n t e r - a t t a c k e m p h a t i c a l l yt h e m a sam a t t e ro ff a c t ，e x c h a n g er a t ep o l i c i e si s d o m e s t i cp o l i c i e s ， c h i n ah a st o t a ls o v e r e i g nr i g h tt od e c i d ed o m e s t i ce x c h a n g er a t em e c h a n i s mo no u r o w n ，a n da n yc o u n t r yh a sn or i g h tt o i n t e r f e r e c h i n am a k e so u ro w np o l i c i e si n a c c o r d a n c ew i t hn a t i o n a lc o n d i t i o na n de c o n o m yd e v e l o p m e n ts i t u a t i o n t h e r e f o r e ， c h i n ah a sn e v e rm a n i p u l a t e dc u r r e n c y w h a ti sm o r e ，t h ec h a r g et h a tu n d e r v a l u e d r m be x c h a n g er a t ec o n s t i t u t e sp r o h i b i t e de x p o r ts u b s i d i e sd o e s n o tm e e tt h e r e q u i r e m e n t sw h i c h a l er e g u l a t e di nw t o i na d d i t i o n c h i n as h o u l dt a k eo t h e ra c t i o nt oc o u n t e r - a t t a c ka m e r i c a l lc h a r g e s f o re x a m p l e ，c h i n as h o u l da c t i v e l yl e a l t la m e r i c a na d v a n c e dc o m m u n i c a t i o n s t r a t e g i e sa n ds u p e r bl e g i s l a t i v et e c h n i q u e so ni n t e r n a t i o n a lt r a d e i nt h ef u t u r e , i f a m e r i c aw a n t st oh o i db i l a t e r a lo rm u l t i l a t e r a ln e g o t i a t i o n sw i t hc h i n ai no r d e rt ou r g e i l c h i n at oa m e n dt h er e g u l a t i o n so ni n t e r n a t i o n a lt r a d e , c h i n am a yt a k et h ei n i t i a t i v ei n i n t e r n a t i o n a lt r a d en e g o t i a t i o n sb yt h ei s s u eo nr m be x c h a n g er a t e i ti san e wt r i a lf o r c h i n at h a tt h e r ea g ei m p o r t a n tp r a c t i c a la n dl e g a ls i g n i f i c a n c ef o rh e a l t h yd e v e l o p m e n t o f f o r e i g nt r a d ei nt h ef u t u r e k e y w o r d s ：e x c h a n g e r a t ed e p r e c i a t i o n , p r o h i b i t e de x p o r ts u b s i d i e s ，c u r r e n c y m a n i p u l a t i o n ，e x c h a n g er a t ep o l i c i e s ，l e g i s l a t i o no ni n t e r n a t i o n a lt r a d e i i i 第1 章概述 1 1 研究的缘起 伴随着3 0 多年的改革开放，中国经济得到了快速长足的发展，中国在经济 全球化的舞台上发挥的作用越来越大，在国际上的地位也越来越高。在这样的大 背景下，中国耀人的发展成绩对西方国家来说构成了一个巨大的威胁。以美国为 代表的西方国家为了维护自身多年来的全球霸主地位，在国际交往的各个领域不 断对中国发难，以此达到遏制中国快速发展的目的。在这样的前提下，人民币汇 率问题就成了以美国为代表的西方国家打击中国发展的一个有力武器。 自从2 0 0 2 年起，人民币汇率问题便成为中美经济交往中的一个难解的问题， 也成为国际社会关注的一个热点问题。在以美国为代表的西方国家的高压下，也 考虑到自身的发展和对外贸易的需要，中国在2 0 0 5 年对人民币汇率进行了改革， 建立健全了以市场供求为基础的，参考一篮子货币调节的，单一、有管理的浮动 汇率制度。中国的汇率改革让以美国为代表的西方国家暂时转移了注意力。但是 在2 0 0 8 年美国的“次级房贷危机”引起全球性的金融危机后，美国为了尽快摆 脱困境，在国内采取了各项措施，然而这些措施却没能让美国有效的走出困境， 因此又一次把原因归咎于中国，又对人民币汇率大加指责。特别是2 0 1 0 年3 月 以来，美国国内逼迫人民币汇率升值的呼声高涨。不管是专家学者还是劳工组织， 甚至是国会议员，都认为中国是造成美国经济不能复苏的罪魁祸首，强烈要求人 民币汇率升值。 以美国为代表的西方国家为什么选择人民币汇率问题来打击中国? 从表面 上来看，美国对中国巨额的贸易逆差是导致这一选择的最为主要的原因。特别是 金融危机后美国经济不景气和中国经济在全球的一枝独秀的巨大反差，使由上述 贸易逆差问题导致的心理落差更为严重，为了尽快扭转这种局面并将民众对本国 政府和社会的怨恨转嫁出去，汇率问题正好成为极好的借口。 从历史经验来看，汇率问题背后极有可能隐藏着影响更为深远的美国国家竞 争战略。众所周知，为了保住在全球金融与产业分工领域的顶层地位，持续低成 本获取超额利润，美国经常交替运用金融与贸易手段来打压主要竞争对手。如今， 充当主要掠夺工具的金融业因受危机冲击而获益能力相对衰退时，美国紧咬人民 币汇率不放，可能正是多年来竞争策略的自然延伸。加上中国经济持续快速增长， 呈现出蒸蒸日上之势，美国出于全球竞争战略的需要，紧抓中国汇率问题不放， 并以此作为打压中国的借e l ，也就成为一件在预料之中的事情。 此外，美国逼迫人民币升值会带来许多好处。一是通过迫使人民币升值，削 弱中国出口产品竞争力，并通过国内产业结构调整，重振美国制造业；二是考虑 到中国累计拥有庞大国债这一事实，通过人民币升值将稀释美元债务；三是通过 干预人民币汇率维护美元地位，影响中国崛起。2 以美国为代表的西方国家为了逼迫人民币汇率升值，除了采取政治外交施 压、舆论威胁外，还周密的部署了一系列法律措施，希望通过法律途径使人民币 汇率问题法律化，以此认定不允许人民币汇率升值是不符合法律要求的，从而迫 使中国做出人民币汇率升值的让步。 人民币汇率到底应不应该升值，应该由中国根据自身的发展状况来决定，这 是中国的主权，其他国家无权对人民币汇率问题指手画脚。面对以美国为代表的 西方国家的法律威胁，不论其采取单边措施还是多边措施，中国都要沉着应战、 据理力驳，同样通过法律途径来消除威胁，维护自身的合法权利。 正是基于以上情况，笔者认为有必要进行该问题的研究。本论文将对以美国 为代表的西方国家针对人民币汇率问题可能采取的各种法律措施进行深入细致 的研究，一一分析其不合法之处，并在此基础上提出中国政府应该采取的抗辩策 略和应对方案。 1 2 研究的重要性 本论文主要是从法律层面对人民币汇率问题进行剖析。以美国为代表的西方 国家希望通过单边和多边两种法律途径对人民币汇率升值施加压力。一方面希望 通过国内立法，认定人民币汇率被低估构成世界贸易组织( 以下简称w t o ) 体 系下的补贴和反补贴协定( 以下简称s c m 协定) 的禁止性出口补贴，从而对 进入美国的所有中国商品征收反补贴税，使得美国的贸易保护合法化。另一方面， 以美国为代表的西方国家希望同样以中国低估人民币汇率构成禁止性出口补贴 和中国操纵人民币汇率构成“汇率操纵国 为由向世界贸易组织争端解决机制提 出申诉，通过世界贸易组织争端解决机制的强制执行力迫使人民币汇率升值。 面对以美国为代表的西方国家的法律高压，笔者认为有必要通过该问题的研 究，使中国政府形成一整套有效的法律应对方案和反击措施，以便该问题得到圆 1 章苄贵，“汇率之争背后隐藏国家竞争战略”，上海证券报，2 0 1 0 年3 月1 7 日， h t t p ：f i n a n c e q q c o m a 2 0 10 0 3 17 0 0 0 6 7 5 h t m 。 2 香港义汇报，“荚围迫人民币升值一箭三雕”，中国新闻网，2 0 1 0 年3 月1 7 日， h t t p ：f i n a n c e q q c o m a 2 0 1 0 0 3 1 7 0 0 7 0 3 1 h t ! n 。 2 满的解决。从这一点上来讲，进行本论文的研究具有重要的理论意义和现实意义。 1 3 研究的内容 本论文首先会系统的分析以美国为代表的西方国家可能采取的各种法律手 段，主要从单边措施和多边措施两个角度进行分析；其次会重点剖析实施这些措 施的现实可行性，判断以美国为代表的西方国家最有可能采取何种方式来向人民 币汇率施加压力；最后会针对以上分析提出中国自己的应对策略，并从宏观上为 中国对外贸易法有关汇率法律法规的完善提出有建设性的建议。 本论文的重中之重是希望通过以上的研究和分析，能给中国在该问题的解决 上提供法律上的帮助，也使中国能够未雨绸缪，寻找到适合自身的法律应对方式， 化被动为主动，以便以后遇到同种类型的问题能够有足够的经验和精力去自如应 对。 3 第2 章美国政府针对人民币汇率问题可能采取的措施 2 1 单边措施通过国内立法对人民币汇率进行施压 2 1 1 美国国内相关立法概况 早在2 0 0 9 年的5 月，美国民主党众议员蒂姆瑞安等议员就提出了这项所 谓的汇率改革促进公平贸易法案，试图通过该法案赋予美国商务部更大的权 限，使商务部能够在特定条件下把向美国输出商品的国家( 包括中国) 所谓的“汇 率低估 行为视为出口补贴，从而能够对相关国家输美商品征收反补贴税。3 进入2 0 1 0 年，美国众议院中要求国会就该项法案投票的呼声也越来越大。 一些议员和商业组织以中国新一轮汇率改革中人民币升值幅度过小的理由，强烈 要求国会对该项法案进行投票表决。在这样的背景之下，众议院筹款委员会就该 项法案举行了听证会。举行完听证会后，在2 0 1 0 年9 月2 9 日，美国国会众议院 以3 4 8 比7 9 的投票结果通过了该项法案。 根据美国的立法程序，一项法案要成为法律，必须通过国会众议院和参议院 两院的投票，投票通过后，提交总统签署。汇率改革促进公平贸易法案虽然 已经通过众议院的投票表决，不过还得提交参议院审议，尔后由总统签署。4 2 1 2 美国的国内立法进展 到目前为止，美国国会参议院还没有对该法案进行投票。 本来该法案在2 0 1 0 年9 月被众议院通过后就应该提交参议院进行投票，但 是由于在当年1 1 月美国国会要进行中期选举，并且当时全球的目光都集中在美 量化宽松政策上，所以催促参议院尽快投票的声音小了一些。但是在美国国会中 期选举刚结束，敦促美国参议院通过该针对人民币汇率法案的声音又越来越多。 由美国4 6 家产业工会和工农业行会组成的一个“公平汇率联盟 ，该联盟旨在为 美国国内产品及出口产品提供支持。该联盟在2 0 1 0 年1 1 月1 6 日向美国参议院 发信，要求参议院尽快审批通过该项法案。除此以为，也有一部分国会议员到处 游说，希望参议院能够尽早通过该项法案。5 虽然美国国内希望该法案通过的呼声很大，但是2 0 1 0 年已经过去了，该法 3 新华网，“美众院委员会通过针对人民币汇率法案”，网易新闻，2 0 1 0 年9 月2 5 日， h t t - p ：n e w s 1 6 3 c o r n 1 0 0 9 2 5 0 1 6 h d o j 9 2 q 0 0 0 1 4 j b 5 h t m l 。 4 新华网，“美国众议院通过汇率改革促进公，f 贸易法案”，搜狐新闻，2 0 1 0 年9 月3 0 日， h t t p ：n e w s s o h u c o m 2 010 0 9 3 0 n 2 7 5 3 6 2 2 5 2 s h t m l 。 5 张莫、孙韶华，“商务部预警：荧国又有人拿人民币升值说事”，中期在线财经新闻，2 0 1 0 年1 1 月3 0 日， h t t p _ ：w w w c i f c o c o m c n c i f c o _ _ s h o w s h t m i ? n e w s l d = 3 5 2 9 5 9 & i n f o l d = 3 11 7 7 6 。 4 案还是仅仅停留在被众议院通过的层面。现在已经是2 0 1 1 年的第一季度，美国 国会参议院是否会在今年就该法案进行投票并最终通过，还需要等待一段时间才 有结论。 2 2 多边措施通过国际组织对人民币汇率进行施压 美国为了迫使人民币升值，可谓多管齐下。除了正在国会两院投票等待通过 的汇率改革促进公平贸易法案外，还准备通过w t o 和国际货币基金组织( 以 下简称i m f ) 来迫使中国做出人民币升值的决定。 根据w t o 体系下的s c m 协定，美国希望通过不违反w t o 规定的汇率改 革促进公平贸易法案对包括中国在内的所谓低估本币汇率的国家征收反补贴 税。理由是这些向美国出口产品的国家汇率严重被低估，违反了s c m 协定，构 成了禁止性出口补贴。另一方面，美国希望通过i m f ，认定中国是汇率操纵国， 并以此为理由向w t o 的争端解决机构提出申诉。 2 2 1 美国的出口补贴指控 2 2 1 1 美国指控的相关背景 其实到目前为止，对中国的人民币汇率机制违反w t o 相关规定的指责有许 多，但是最主要的指责和争议还是集中在中国的汇率低估是否构成了w t o 体系 下s c m 协定的禁止性出口补贴上。早在2 0 0 6 年1 2 月，美国的联邦储备委员会 主席席本伯南克在北京发表公开演讲的时候就明确提出人民币汇率低估构成 了补贴，并认为这种补贴使贸易模式受到扭曲。6 这是目前为止美国官方关于人民 币汇率构成补贴的首个正式表态。 除了美国官方表态外，有关学者、研究机构或游说团体对该问题的讨论也非 常激烈。其中，也有许多人建议美国应该尽快采取行动向w t 0 提出申诉。美国的 华盛顿彼得森国际经济研究所主任弗雷德伯格斯腾在2 0 0 5 年的国会证词中就 振振有词的控告中国干预汇率构成禁止性出口补贴，并建议美国政府应积极向 w t o 申诉。在更早的2 0 0 4 年，美国的一个游说集团向美国的贸易代表递交了一 份详细的书面请求，请求美国政府把该问题提交给w t o 进行裁决。7 可见，不论是美国的官方还是美国的民间力量，希望把人民币汇率问题以构 成禁止性出口补贴为由提交w t o 进行裁决的声音不绝于耳。 6 黄韬、陈儒丹，“w t o 法律规则视野之中的人民币汇率争议”，国际金融研究，2 0 0 7 年第9 期，第7 9 页。 7 贺小勇、管荣，( w t o 与i m f 框架下人民币汇率机制的法律问题，法律h j 版社2 0 1 0 年版，第1 4 5 页。 2 2 1 2w t o 涵盖协定关于补贴与反补贴的法律规则 s c m 协定是w t o 关于补贴与反补贴问题的最集中、最系统的准则体系，也 是w t o 补贴和反补贴规则体系中最为重要的组成部分，形成于1 9 9 4 年。 1 、s c m 协定中补贴的定义及构成要素 s c m 协定第1 条和第2 条规定了补贴的定义，补贴是指一成员方政府或任何 公共机构向某些企业提供的财政捐助、价格支持或收入的支持，以使相关企业获 得利益的行为。可见，要构成补贴需具备三个要素：第一，补贴的主体为政府或 公共机构：第二，补贴的形式是政府资助或任何形式的收入或价格支持；第三， 补贴的效果是补贴使相关企业获得利益。8 2 、s c m 协定中补贴的基本类型9 s c m 协定下的补贴分为三类：禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴。 ( 1 ) 禁止性补贴 禁止性补贴又称“红灯补贴 ，是指法律上或事实上以企业出口实绩为条件 而给予的补贴。分为两种：出口补贴和进口替代补贴。 出口补贴是指法律上或事实上视出口实绩为唯一条件或多种其他条件之一 给予的补贴。此外，在s c m 协定附件一中也专门列举了1 2 种禁止出口的补贴类 型。 一般情况下，要构成出口补贴，除了要满足补贴的构成要件外，还需要满足 另外一个条件，即以企业出口实绩而定。如果一项出口补贴属于s c m 协定附件 一所列的1 2 种类型之一，则不需要满足上述的附加条件，直接可以认定为禁止 性出口补贴。禁止性出口补贴的危害在于可以非正常的提高本国产品国外价格竞 争力，对国际贸易产生扭曲作用。 s c m 协定为禁止性出口补贴规定了两种救济措施，一是可以通过w t o 争端 解决机制进行救济，二是通过国内反补贴法律进行救济。成员国可以平行适用两 种救济措施。但是，成员国最终只能执行一种措施，要么通过w t o 采取贸易报 复措施，要么通过国内法征收反补贴税。 进口替代补贴是指同等条件下优先使用国内产品，并以此为条件给予的补 贴。其补贴的对象是国内产品的使用者。这种补贴对国际贸易的影响在于会使进 口产品与受补贴的国内产品相比，在竞争中处于劣势，从而抑制了相关产品的进 8 石广生，中国加入世界贸易组织知识读本( 一) ：世界贸易组织基本知识，人民出版社2 0 0 1 年版，第1 7 9 页。 9 营建明、贺小勇，世界贸易组织( 第二版) ，法律 ；版社2 0 0 4 年版，第1 4 2 1 4 8 页。 6 口，所以此类补贴也属于禁止性补贴的范畴。 ( 2 ) 可诉补贴 可诉补贴又称“黄灯补贴 ，是指那些不是一律被禁止，但是又不能自动免 于质疑的补贴。这类补贴具有一定的合理性，在一定范围是允许实施的，但是如 果发现有不合理之处，可以向w t o 争端解决机制提起申诉。 ( 3 ) 不可诉补贴 不可诉补贴又称“绿灯补贴”，是指这类补贴是不会引起成员方的反对也不 得对该补贴采取任何反补贴措施的补贴。主要包括环保补贴、落后地区补贴等。 但是，从目前来说，这类补贴已经不存在了，理论上说所有的补贴都是可诉的。 3 、补贴的专向性 虽然专向性不是补贴的三个构成要件之一，但是专向性是s c m 协定中补贴 必须受到约束的必要条件。不具有专向性的补贴，在s c m 协定中是不可诉的。 2 2 1 3 美国具体的指控理由 从以上对s c m 协定相关法律知识的介绍中，我们详细的了解了s c m 协定中 关于补贴和反补贴的相关规定，从中我们也就可以清楚的看到美国的意图。美国 希望把人民币汇率低估视为禁止性出口补贴。如果该认定成功的话，美国就有很 大的选择余地。一方面美国可以通过国内立法就人民币汇率问题向中国征收反补 贴税，从这方面来讲，前面已经详细介绍过，美国已经开始实施了。其汇率改 革促进公平贸易法案已经在国会众议院通过，正提交参议院等待投票表决。另 一方面，美国也有可能就该问题向w t o 争端解决机制提出申诉，要求采取报复 措施。美国是否会这样做，还得拭目以待。但是，无论如何，美国首先会做的， 就是会拼命证明中国的人民币汇率低估构成了对出口产品的禁止性出口补贴，满 足构成禁止性出口补贴的所有构成要件。 第一，从构成补贴的主体上来看，美国认为中国出口商在出口获得美元后， 转手就把美元卖给了中国政府或相当于公共机构的国有商业银行，而人民币汇率 又被严重低估了，这就相当于中国政府或公共机构给了中国出口商更多的人民 币，这些多出的人民币就是中国政府或公共机构给中国出口商的出口补贴。 第二，从构成补贴的行为上来看，美国认为中国出口商在出口获得美元后， 以低估的人民币汇率将美元卖给中国政府，取得人民币，这种行为可以看作是中 国政府通过直接提供资金的方法给中国出口商提供了财政资助。 美国也认为，在中国的汇率机制下，中国出口商把美元卖给中国政府兑换成 7 人民币，然后中央银行为了避免通货膨胀，又对人民币进行对冲，则中国出口商 就没有必要再进行汇率远期对冲。因此，中国出e l 商就没有承担汇率波动的风险， 这就相当于中国政府给中国出口商提供了一项承担对冲汇率风险的服务，构成了 财政资助的一种即政府服务。m 第三，从构成补贴的效果上来看，美国认为人民币汇率低估使得中国出口产 品的价格比同类美国生产的产品价格更便宜，从而使中国出口商获得了经济上的 好处。 第四，从构成补贴的必要条件上来看，美国主张中国的汇率政策具有企业专 向性。理由在于，货币兑换只存在于对外贸易的结汇领域，所以只有出口商才存 在所谓的汇率问题。 第五，在对待出口补贴需要以出口实绩而定上，美国也承认中国没有在任何 法律中做出汇率政策取决于出口实绩的规定，但是美国认为在事实层面上中国则 以出口实绩来决定本国的汇率政策。 第六，美国认为即使中国的汇率政策没有以出口实绩而定，但是中国的汇率 形成机制却符合s c m 协定附件一“出口补贴列示清单”中的( b ) 项( 外汇留成计 划) 和( i ) 项( 政府出口信贷保证计划) 。 美国提出，中国政府允许中国出口商保留一定量的所挣外汇，留存的外汇与 其他外汇汇率不同，享有优惠，形成复汇率，构成禁止性出口补贴。 所谓的政府出口信贷保证计划，指的是保障出口商免于遭受汇率风险的政府 信贷计划。美国认为中国政府严格地控制汇率，免除了中国出口商对汇率风险可 能造成的损失进行规避和保值而发生的费用，中国出口商没有对这项服务支付任 何费用，从而获得了间接利益，构成了间接的财政资助。1 2 2 2 2 美国的汇率操纵指控 美国除了可能利用s c m 协定指控中国构成禁止性出口补贴外，还希望利用 i m f 和w t o 的合理联系来迫使中国就范。按照这种思路，美国很有可能分两个 步骤来实现其目的。第一步是利用其可以施加重大影响的国际货币组织即i m f 做 出关于“中国政府实施汇率操纵 的相关结论。若是这一步得逞，那么美国就会 采取第二步，即借助i m f 做出的“汇率操纵成立 之结论迫使w t o 的争端解决 机制进一步做出中国汇率操纵违反g a t t 第1 5 条的裁定，最终迫使中国改正在 m 韩龙，人民币汇率的国际法问题，法律出版社2 0 1 0 年版，第2 2 0 页。 1 1 贺小勇、管荣，( w t o 与i m f 框架下人民币_ 7 l 率机制的法律问题，法律出版社2 0 1 0 年版，第1 6 4 页。 1 2 韩龙，人民币汇率的国际法问题，法律出版 l ：2 0 1 0 年版，第2 2 1 页。 8 汇率问题上的“错误 ，最终实现迫使人民币升值的目的。倘若中国胆敢拒绝执 行w t o 的裁决，那么美国则要求w t o 授权其对中国实施贸易制裁措施，全面 围剿中国出口产品。由于该种制裁在国际层面属于“合法报复 之范畴，中国将 没有还手之力。 2 2 2 1 美国在i m f 层面的汇率操纵指控 l 、i m f 的相关背景介绍 说到国际货币基金组织即i m f ，就不得不提到汇率主权的演变。因为i m f 的 出现与汇率主权的演变有着千丝万缕的联系。汇率主权是指一国可以独立自主的 确定和调整本国货币与他国货币的比价或兑换比率的主权行为，它属于货币主权 的一种。根据一国汇率主权受到的限制及其程度的不同，近现代以来，汇率主权 经历了四种形态的演变，即金本位制( 包括金汇兑本位制) 、布雷顿森林体系、 牙买加体系和i m f 加强汇率监督。 i m f 是在1 9 4 4 年形成的布雷顿森林体系下建立的。那年，4 4 个国家的代表 在参加在美国布雷顿森林举行的国际货币金融会议上通过了国际货币基金协 定( 以下简称i m f 协定) 。根据该协定，建立了i m f ，也建立了以美元为中 心的固定汇率体系即布雷顿森林体系。布雷顿森林体系实际上是一国汇率主权的 让渡，即一国的汇率主权要受到i m f 协定的约束。自i m f 成立之日起，就一直 被以美国为首的西方国家所主导，美国根据自身金融战略的变化通过i m f 主导整 个国际货币金融体制的发展。随着时间的流逝，由于布雷顿森林体系存在着违背 国际经济规律的根本缺陷( 特里芬难题) ，到2 0 世纪7 0 年代中期的时候，该体 系就已经完全的崩溃了。经过一番周折，在i m f 的主导下，国际社会于1 9 7 8 年 形成了新的国际货币制度，即牙买加体系，生效的牙买加协定也对1 9 4 4 年 的i m f 协定进行了修订。其最大的修改就是各成员国可以自由选择任何汇率 制度，充分享有其汇率主权，不用再履行所谓的维持固定汇率的义务。这相当于 浮动汇率制度被合法化，实施多年的固定汇率制度被废除了。牙买加体系实际上 是美国观点的反映。因为美国充分意识到国际汇率的稳定不在于各国所作出的承 诺，而在于各国国内经济发展状况。进入2 1 世纪后，美国为了维持美元在牙买 加体系下的地位，其经济运行已经有点力不从心了。为了解决其经济在全球经济 中的失衡问题，美国又找到了新的方法，即千方百计的通过各种措施让其他经济 体尤其是新型市场国家和地区的货币升值。为了达到上述目的，美国又借助其对 i m f 的重要影响力，在2 0 0 7 年促使i m f 通过了一项旨在加强对i m f 成员国进行 9 更多汇率监督的决定。虽然该决定没有改变牙买加体系所确立的汇率政策，成员 国对本国的汇率政策仍具有自主权，但是其增加的监督原则和监督指标使i m f 对 成员国汇率政策的监督的范围和强度都扩大了，这使得成员国的汇率主权又重新 受到了一定的限制。1 3 2 、( i l v i f 协定中有关汇率操纵的相关规定 在根据牙买加协定修改后的m f 协定中，有关外汇汇率制度框架性 的规定都集中在第4 条“关于外汇安排的义务 中。 第4 条除了规定各成员国有选择自己的“外汇安排的权利外，还为成员国 设定了相应的法律义务，包括实体性汇率义务和程序性汇率义务。 实体性汇率义务主要体现在第4 条第l 款“成员国的一般义务 中，之所以 放在第1 款中，足见对其的重视。本款规定：各成员国要保证与i m f 以及其他成 员国进行合作，保证外汇安排要有秩序，并且保证促进建立一个稳定的汇率制度。 具体来说，主要包含了四项义务：( 1 ) 在充分考虑自身国情和稳定合理价格基础 上，努力通过本国自己的经济和金融政策来促进经济有秩序的增长；( 2 ) 为了促 进稳定，努力创造有秩序的经济和金融条件以及不会产生异常混乱的货币制度； ( 3 ) 避免通过汇率和国际货币体系的操纵妨碍国际收支的有效调整或取得对别 的成员国的不公平竞争优势；( 4 ) 奉行与本款各项相一致的外汇政策。总得来说， 第4 条第l 款规定的义务是“软的 义务，具有“柔性 ，认定和可操作性都不 强。其中，第3 条提到了汇率操纵，但是规定的相当宏观，不太具有可操作性。 程序性汇率义务主要体现在第4 条第3 款中。成员国在程序方面有关汇率制 度的义务主要有两个，即接受i m f 的监督和与1 m f 进行磋商。i m f 协定规定 的监督范围很广，包括第4 条第3 款的第1 项，即对第4 条第1 款“成员国的一 般义务 的监督；也包括第4 条第3 款的第2 项对成员国的汇率政策的监督。 为了督促各成员国更好的并自觉的履行被i m f 监督的程序性汇率义务，在 1 9 7 7 年4 月，( 1 9 7 7 年汇率政策监督指引决定( 以下简称“1 9 7 7 年决定 ) 在i m f 理事会被通过。通过这个决定，1 m f 体系下建立了双边监督为主、每隔两年进行 审查的汇率政策监督机制。其中也提到了对汇率操纵的监督，但是也是指导性的 原则性规定，过于笼统，没有进行细化，也不具有可操作性。 在2 0 0 7 年6 月，1 m f 出台了一项新的决定：对成员国政策双边监督的决定 ( 以下简称“2 0 0 7 年新决定 ) ，取代了实行3 0 年的1 9 7 7 年决定。这项新决定的 1 3 韩龙，人民币汇率的国际法问题，法律出版社2 0 1 0 年版，第9 2 1 0 2 页。 l o 出现，是在美国的大力推动下进行的。正如上面的背景介绍中所提到的那样，美 国希望通过这个新决定，迫使对美国经济构成威胁的相关成员国的货币升值。因 此在这个新决定中，对汇率操纵的概念重新进行了界定，力图做出一个全面的具 体的可操作的诠释。 2 0 0 7 年新决定从主客观两个方面对“操纵汇率 进行了认定。从客观方面来 看，“汇率操纵 是指那些在事实上已经对汇率变动产生影响的政策措施，既包 括促使汇率变动的政策措施也包括阻碍汇率发生应有变动的政策措施。从主观方 面来讲，“汇率操纵 有两层意思在里面，一是成员国主观上有旨在影响汇率变 动的汇率政策的采取，二是成员国为了获得增加净出口，故意通过低估汇率而造 成了根本性的汇率失衡。从上面的认定中可知，成员国是否操纵了汇率，不仅仅 在于成员国有干预外汇市场的行为，最主要的还是要看成员国所采取某项外汇政 策或措施的动机和目的是什么。1 4 3 、美国具体的指控理由 不管是美国官方还是美国民间，认为中国操纵汇率的声音和认为人民币被严 重低估构成禁止性出口补贴的声音一样强烈。 与指控人民币被低估构成补贴的理由相类似，美国认为中国有操纵汇率的嫌 疑。首先，中国事实上存在影响汇率变动的汇率政策，中国对本国的汇率实施了 较严格的管制客观上影响了汇率的正常变动。其次，中国主观上有为了获得净出 口或改变汇率而采取相应汇率政策的故意。譬如，中国在事实层面上存在以出口 实绩来决定汇率政策的行为。 2 2 2 2 美国在w t o 层面的汇率操纵申诉 从上一节的分析可以看出，美国希望利用i m f 做出中国是汇率操纵国的决 定。如果该决定有望被i m f 通过的话，美国希望利用w t o 争端解决机制的强制 执行力迫使中国改变目i 的汇率现状，达到促使人民币升值的目的。 美国之所以想利用多个国际机构( i m f 和w t o ) 合力迫使中国就范的深层 原因在于：判断成员国是否存在汇率操纵属于国际货币事务，应由i m f 来管辖。 但是，i m f 缺少一个有效的执行机制，i m f 协定的相关条文，事实上缺乏可 操作性。众所周知，i m f 从成立伊始就缺乏制裁手段。虽然i m f 依其协定，可以 强制性地要求不遵守i m f 规则的成员国退出i m f ，但迄今为止，i m f 从来没有动 用过上述权力。不过即使被驱逐，也没有什么可怕的。因此，即使i m f 做出了中 1 4 陈斌彬，“外部稳定：i i f 汇率监督新原则探析”，安徽大学学报，2 0 1 0 年第4 期，第7 9 页。 国存在汇率操纵的决定，也很难得到执行。这样的结果美国是不可能接受的。于 是，美国想到了w t o 争端解决机制。与i m f 形成鲜明对比，w t o 拥有一个非 常高效的争端解决机制。因此美国想尽办法把i m f 和w i o 联系起来，借助w t o 的强势措施来威逼中国就范。 美国申诉理由包括以下几点： 第一，美国认为i m f 和w r o 存在联系，其法律依据来自于g a t t 第1 5 条。 根据g a t t 第1 5 条的规定，i m f 和w t o 在外汇事务上是可以进行合作的。譬如， 在g a t t 第1 5 条第2 款就确立了w t o 和i m f 就有关汇率问题进行磋商的原则。 第二，满足第一个要求以后，要想提交w t o 争端解决机制，还得满足争端 解决机制管辖权的要求。关于争端解决规则与程序的谅解( 以下简称d s u ) 的 第1 1 条和第3 1 条就明确规定了管辖的范围和管辖案件的性质。争端解决机制 管辖的范围为w t o 涵盖的所有协定，管辖案件的性质为该案件使相关成员国的 利益受到丧失或损失，或者阻碍w t o 目标的实现，无论该案件所涉及的行为出 于何原因、是否违反w t o 协定。对于任何将案件提交给争端解决机制的w t o 成员国来说，这两点管辖权要求是很容易满足的。可见，w t o 争端解决机制受 理案件的门槛不高，只要是有关国际贸易方面的争议都是可以提交的。由于人民 币汇率政策和措施会对国际贸易产生影响，一定程度上它既是货币问题也是贸易 问题，所以美国认为将该问题提交w t o 争端解决机制进行裁决也是可以的。1 5 第三，如果美国就中国存在汇率操纵的指控被w t o 争端解决机制受理，美 国就需要向争端解决机制的专家组证明中国的汇率政策和措施违背w t o 相关协 定的规定。美国会向专家组提交i m f 做出的中国存在汇率操纵的决定，进而证明 中国的汇率操纵严重扰乱了国际贸易秩序，造成国际收支的不平衡，违背了w t o 体系下的相关协定。因此，中国应该受到制裁。 第四，如果专家组做出了有利于美国方面的裁定，中国就必须严格执行w t o 争端解决机构做出的裁定，即对本国汇率政策进行调整，使人民币升值。如果中 国不执行的话，美国就有正当理由实行报复行为，对中国出口美国的产品征收特 别关税。 通过以上几步，美国就可以完全通过合法的多边途径实现迫使人民币升值、 保护自身贸易的目的。 5 贺小勇、管荣， w t o 与i m f 框架下人民币汇率机制的法律问题，法律f f 版社2 0 1 0 年版，第1 1 9 - 1 2 0 页。 1 2 第3 章美国政府可能会采取的两种措施的法律分析 3 1 美国采取单边措施的法律分析 3 1 1 采取单边措施的可能性分析 从事实层面上来讲，美国通过国内立法来逼迫人民币升值不再仅仅是具有可 能性，而是这已经变成半个现实。在2 0 1 0 年的9 月，美国的这项汇率改革促 进公平贸易法案已经被美国众议院通过。虽然该法案现在还在等待参议院通过 和总统签署，还没有真正成为一项法律，但是美国就此单边措