（产业经济学专业论文）我国电力监管体制的制度变迁分析.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 电力产业是关系国计民生的重要基础产业，因投资巨大、资产专用性强和 规模经济等特点，过去一直被认为是自然垄断产业，世界上大多数国家基本上 采用国有和发电、输电、配电、售电纵向一体化的垂直垄断运营模式并进行严 格的监管。然而，随着技术和经济条件的变化，电力产业中某些环节的自然垄 断特征正在弱化，对这些环节垄断经营的经济学理由不再充分。同时，传统监 管所带来的竞争缺乏和激励不足，造成产业效率低下和社会福利损失，产生所 谓的监管失灵。围绕监管失灵和竞争效率问题，经济学家们进行了广泛的研究， 并先后创建了激励性规制理论、可竞争性市场理论、现代自然垄断理论等，人 们对自然垄断、竞争以及它们与政府监管的关系问题的认识也随之发生改变。 越来越多的经济学家相信，只要条件具备，政府就应该放松监管，引入竞争机 制，借助市场竞争力来抑制垄断，从而达到提高效率、增加社会福利的目的。 同时，计算机、网络通信等信息技术的发展，给电力市场的公平、公正、公开 竞争和电网的安全、稳定、优质、经济的运营提供了强有力的技术支持，电力 产业放松监管、引入竞争机制的条件基本成熟。 2 0 世纪8 0 年代，以英国、美国、澳大利亚为代表的一些国家开始了电力 产业的结构重组和市场化改革，通过横向和纵向分拆，在发电、售电环节引入 竞争，同时建立独立、统一、权威的电力监管机构，强化对电力市场和非竞争 环节的监管。这些改革在提高资源配置效率、降低成本和价格、改善服务质量、 促进产业发展等方面，都起到了重要的作用。 2 0 0 2 年中国启动了新一轮电力市场化改革，经过五年的改革，并没有达到 预期的目标，其中我国电力监管体制改革滞后也是重要原因之一。 虽然借鉴国际电力监管的先进经验，我国成立了独立的电力监管机构一国 家电力监管委员会，初步建立了相对独立的监管体制。由于受电力体制改革渐 进性限制及部门利益影响，前一段电力监管体制改革进度缓慢，集中表现为存 在立法滞后，电力监管职能分散、缺位、错位，电监会组织体系不健全，监管 方式落后等制度缺陷。 本文立足于当前我国正在进行的电力工业市场化改革的背景，借鉴国际现 山东大学硕士学位论文 代电力监管的模式和经验，从电力监管的法律体系完善、电监会组织体系的健 全和职能调整、监管方式的改进等方面，对深化我国当前电力监管体制改革提 出对策建议，对“十一五”期间深化我国电力市场化改革具有重要的理论和实 践意义。 本文主要应用自然垄断理论，规制经济学中的公共利益理论、规制俘虏理 论、激励性规制理论，制度变迁理论，采用了实证分析与规范分析相结合、历 史分析和比较分析的研究方法。 主题词：电力工业市场化；电力监管体制；电力监管 锄 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ee l e c t i i c 时i n d u s t r yi st 1 1 eb a s i ci n d u s t r yw h i c hi sc l o s e l y 觞s o d a t e dw i t ht h e n a t i o n se c o n o m ya l l dt h ep e o p l e sl i v e l i h o o d i tw 勰a l w a y sc o n s i d e r e d 髂an a n l r a l m o n o p o l yi n d u s t f yb e c a u s eo fh u g ei n v e s 伽1 e m ，c x p e r tc a p i t a la n d 鲇a l e o n o m y m o s tc o 衄仃i e si n 也ew o r l db a s i c a l l ya d o p ts t a t e o w 豇c d 卸dt l l ev e m c a lm o p o l y 叩c m t i p a n e mo fl o n 百t l l d i l l a l l yi n t e 孕a t i l l ge l c c t r i c i t yg e n e r a t i o l l ，缸m 锄i s s i o n ， d i s 砸b u t i o na n d l l i l l 岛锄d 佗g i l l a t ee l e c t r i c i t yi n d u s n ys 仃i c t l y h o w e v e r ，w i t l lt l l e c h a i l g e si i lt e c l l l 】d l o g ya n de c o n o l i l i cc o n d i t i o n s ，i th 硒b e w e a k e n i l l gt h a tt l l e c h a r a c t e r i s t i c so fn a t 吼im o n o p o l yi ns o m el i l l l 岱i nt h ee l e c 仃i c i 哆砌u s t r y ，s oi ti s n o t 锄f n c i e mf o rt l l ee c o n 涮cr c a s o 璐o ft l l e s em o n o p o l yo p 硎o m a tt h es 锄e t i i n e ，l a c ko fc o m p e t i t i o n 她de n c o u r a g c i i l e n tc a u s e db yt 1 1 e 删t i o n a lr 键舢1 a t i ma ：k c st l l ei n d u s 仃yt ob ei i ll o we m c i c i l c ya i l dt h el o s so f c o n s 啪懿w e l f h 蛳 t h er e g u l a t i o nb e c o m 懿v a c a n t f o fm i s 嬲o n e c o n o m i s t sd om a n yr c s e a r d h e sa n d h a v ee s t a _ b l i s h c dt h r ) ，o f i n c 锄t i v er e g i l l a t o r y 协r yo f c o n t e 虹b km 破如，t h c o 哆 o fm o d 锄m i t i l r a li n o n o p o l ya n d o n p e o p l e s 、，i e wt 0m 衄r a lm o p o l k c o m p c t i t i 吼锄dt h e i r 托1 a t i o i l s h i pw i t l l9 0 v e r n i n 饥tr e g u l a t i a l h 鹪c h 锄g c d m o r e 锄dm o f ec c o n o m i s t sb e l i e v et l l a t 硒s o o n 硒t h e 训i 矗o n sa 舱p e r f 托t ， g o v 锄m ts h o u l d1 0 0 s r e g u l a c i o n 砷d u c ec o m p 甜t i m c c l l a n i 锄锄d s 仃i c t m o i l o p o l yb ym a r k e tc 伽叩d i t i v 胁e 豁鹊t oi m p r o v ee 伍c i e n c y 缸dm c r e 船e s o c i e t yw e l f h 坤m e 锄w l l i l e ，t l l ed e v c l o p m 舡l to fi l l f o 皿1 a 虹t c c t l i m l o g ys u c h 嬲 c o m p l l t i 葛i n t 黜c tc o q n i i l i l n i c a 虹o na l s oc 姐瓤l p p o nt l l e 盘遗j l l s t ，叩e nc 哪p c t i t i 伽o f e l c c 仃i c 时m 盯k c t 缸d 鼢f e ，s t a ：b l e q u “魄0 n o m y 叩e m t i o f p o w 盯n e 柳o r ks o c o n d i t i 伽sa 聆b 嬲i cr i p et o s 既佗g i l l a l j o n 姐d 砌m d l 王c ec o l p e t i t i o l l h l1 9 8 0 s ，s 锄e 硼廿i e sr 印麟e n t c db yu k 岫鲥c a 觚da l m r a l j ab e g 姐 s 仇l c n u mr e o r g a i l i z a t i 伽柚d 删m 溉r e 如皿b ys p l i n i i l 争u p h o r i z o n 切1 1 y a i l d v e f t i c a l l y ，i n 讯) d u c i n gc o m p e t i t i o ni i it h el i n ：i ( so fe l 仃i c i t y9 e i l e r a t i l l g 锄ds e l l i n g 雠l c 豁t a b k s h i i l gi n d 印翎d e n t 咖匠丘e da n d 她1 1 1 0 r i 协i v ee l c c 缸c i t yr e g i l l a t i 吼 a g e n c y ，i n t e i l s i f 弘n gl l l e 化g u l a t i o ni nt l l e n c o m p e t i t i 、，el i “k si nt h ee l e c t r i c i t y m a r k e t t h e s er c f o m sh a v ep l ，c d 姐i m p o r t 觚tr o l ei ni m p r o v i n ge f n c i e n c yo f 山东大学硕士学位论文 r e s o u r c e sd i s t r i b u t i o n ，l o w 甜n gc o s t s 粕dp f i c 髓，e r l l l 柚c i n gs e r v i c eq u a l i t y ，b 0 0 s t i n g p o w e ri n d u s t 吖d e v e l o p m e n t ，e t c t h en e w m a r k e l j n gr e f o 珊i nc h i n 船ee l c c 砸c 姆i 1 1 d u s t f yb e g 锄i n2 0 0 2 a n e r f i v ey e a r st l l e e x p e c t e dg o a l sh 船n o tb e e nr e a l i z c db e c a u s eo fa l l l i n d so f r e 啪m t h er e f o 册i n gl a t e l yo f e l e c t r i c i t yi n d u s 仃yr e g i l l a t i o ns y s l 啪o f o l l rc o 咖仃y i so n e0 f t l l ei i l l p o r t a n tr e a s o 璐 a 1 t h o u 曲r e f b r r i n gt om ei n t e m a t i o n a la d v a n c c de l c c 城c 时r e g u l a l i o ne 】【p c r i c i l c e ， o w c o 啪缸yh 鹬s e tu p 觚印e i l d e me l e c t r i c i t yr c g i l l a t i o na g e t i c y s t a t ee l e c t r i c 时 r e g i l l a t o r yc o 姗嘧s s i 魄p c o p l e r 印u b l i co fc h i i l a ( s e r c ) 佻e 阳l a t i v e l y i n d 印e n d e n te l e c 时c 毋r c g i l l a t i o ns y s t e mh 勰b e 铋b 谢1 ti i l i t i a l l y b a u s eo ft i l e 黟a d 删n e s so ft h ee l e c t r i c i t ys y s t 锄f o m l 锄dt l l ei i l f l u 衄c eo ft h cd e p a 咖t s i 1 1 协d 鹤t ，t l l er e f o m ：l i i l go fe l c c t r i c i t y g u l a t i o ns y s t e n lo fo i l rc o u n t r yw 硒v e r y s l o w l y ni sc o n c 枷c a l l y 锄1 b o d i c di i l 麟i s t i n gl e 百s l a t i v el a g ，d i s p e f s e ，v a c a n ta n d m i s p l a c e dr e g i l l a t i 如n c t i o n s ，i m p e m ：c to r g 觚i z a l i o n a is y s t c i i lo fs e r c 飙dn l e b a c i 跚a r dr e g u l a t i o n 、 ，a y sc t c i i l s t i t i l t i o n a ld i s f i g u 瑚l e n t s t l l i sp 印e ri st 0r e s e a r c hr e f 打锄c i n ga d v a n c e dc l 雠c i t yr e g i l l a l i o np a t t 锄觚d 麟p 耐c eb 勰c do nt l l eb a c k g r o m l do fm a r k e t i i l gr e f o mi nc h i 芏l 鼯ee l e c 廿i c i t y i n 血s 仃y np 吣l b f w a r dt l l e 蛐g g c s t i o 璐o fi m p r o v i n gc h i n 锚em o d 锄e l e c m c i t y r c g i l l a t i o ns y s t a ni ni i i l p r o v i i 培e l c c t r i c i t yl e g a ls y s t c i i i ，p e r f t i n g 鼬c t i o 璐o f s e r c ，s o u n d i n go r g 肌i z a t i o n a ls y s 白锄o fs e r c ，i 珥 m v i n gt l 艟w a y so fr e g u l a c i o m nh 硒g r e a tt h e 删i c a la i l dp r a c 石c a ls i 嘶f i c 锄c e 矗) rm e f o 皿o fc h i l 耐sp o w 盯 m a r k e t i n gd u 血gt h e ”1 1 mf i v e - y b a rp l a n ”p e r i o d t h i sp a p 盯m a i l l l ya p p l i e sm 加r a lm o p o l yt h c o r y ，p u b l i ci i l t 艄t st h c o r yi n o n 锄i c so fr c g l l l a t i o i i t h es l a v et l l r y o f g u l a t i o n ，t l l e o r yo fi n c e n t i v e r e g u l a t o r y 也et h r yo fi n s t i t l l t i o n a l 曲吼n g c a d 叩t i i l ge m p i r i c a l 锄i y s i sc o m b i n c d w i t h 加a t i v e 觚a l y s i s ，h i s t o r i c a la n a l y s i sc o m b i n c dw i l l lc o m p a r c da m i y s i s 1 【e y w o r d ：m a 血e t i z a t i o fc l e c 仃i c i t yi n d u s 仃y ，e l c c t r i c i t yr e g i l l a t i o ns y s t e i i l e l e c t r i c i t yr e g i l l a t i o n 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名：錾扫纽 日 期： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：瓤导师签名：链日 期： 山东大学硕士学位论文 一、研究的背景和意义 第一章绪论 电力产业是关系国计民生的重要基础产业，按产业链可分为发电，输电、 配电、售电四个环节由于电力产业投资巨大、资产专用性强、规模经济特征 显著，长期以来一直被认为是自然垄断性产业，世界上大多数国家基本上采用 国有和发电、输电、配电、售电纵向一体化的垂直垄断运营模式并进行严格的 监管。这种运营模式在电力工业的发展史上，对保障资金投入、电力的安全稳 定运行、电力工业的快速发展等方面发挥过积极作用。但随着社会经济的发展 和技术水平的提高，逐渐暴露出了许多严重制约电力产业的问题，如企业缺乏 活力，效益低下；技术创新动力不足，企业发展能力差；服务质量差，财政负 担沉重等。 近代，随着技术和经济条件的变化，电力产业中各环节的自然垄断特征正 在发生变化。在发电领域，其自然垄断程度正逐渐弱化；输、配电领域由于存 在规模经济、密度经济和固定成本沉淀性，仍具有很强的自然垄断性；在售电 领域，售电商仅仅提供售电服务和最终用户结算，不存在自然垄断性。同时， 传统监管所带来的竞争缺乏和激励不足，造成产业效率低下和社会福利损失， 产生所谓的监管失灵。围绕监管失灵和竞争效率问题，经济学家们进行了广泛 的研究，并先后创建了激励性规制理论、可竞争性市场理论、现代自然垄断理 论等，人们对自然垄断、竞争以及它们与政府监管的关系问题的认识也随之发 生改变。越来越多的经济学家相信，只要条件具备，政府就应该放松监管，引 入竞争机制，借助市场竞争力来抑制垄断，从而达到提高效率、增加社会福利 的目的。同时，计算机、网络通信、信息处理技术和安全管理模式等新技术的 发展，给电力市场的公平、公正、公开竞争和电网的安全、稳定、优质、经济 的运营提供了强有力的技术支持，电力产业放松监管、引入竞争机制的条件基 本成熟。 2 0 世纪8 0 年代，以英国、美国、澳大利亚为代表一些国家开始了电力产 业的结构重组和市场化改革，通过横向和纵向分拆，在发电、售电环节引入竞 争，同时建立独立、统一、权威的电力监管机构，强化对电力市场和非竞争环 山东大学硕士学位论文 节的监管。这些改革在提高资源配置效率、降低成本和价格、改善服务质量、 促进产业发展等方面，都起到了重要的作用。 2 0 0 2 年3 月，国务院批准了电力体制改革方案，启动了我国新一轮的 电力市场化改革，这次改革总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降 低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建 政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。 经过五年的改革，取得了阶段性的成果，但由于种种原因，改革并没有完 成预期的目标。客观上，前几年全国范围的持续性电力短缺增加了电力改革的 难度，主观上，有关利益各方存在着利益博弈导致了分歧，影响了改革的统一 步调，甚至成为改革的阻力，而我国电力监管体制改革滞后也是重要原因之一。 虽然借鉴国际先进电力监管经验，我国成立了独立的电力监管机构一国家 电力监管委员会，由其独立行使电力监管职能。由于受电力体制改革渐进性及 部门利益的影响和限制，前一段电力监管体制改革进度缓慢，集中表现在立法 滞后，电力监管职能分散、缺位、错位，电监会组织体系不健全，监管方式落 后等方面。 本文立足于当前国内正在进行电力工业市场化改革的背景，充分结合我国 的制度环境和电力市场化改革的最新进展情况，借鉴国际现代电力监管的模式 和经验，从电力监管的法律体系完善、电监会组织体系的健全和职能调整、监 管方式的改进等方面，对深化我国当前电力监管体制提出对策和建议。 通过搜集有关文献发现，对电力监管体制改革系统研究的不是很多，而且 大多集中在我国电力市场化改革初期，结合我国电力市场化改革最新进展情况 进行研究的就更少。因此，立足我国电力工业市场化改革和电力工业的现状， 对目前我国电力监管体制改革进行系统研究，找出存在的问题，提出对策和建 议，对“十一五”期间深化我国电力市场化改革具有重要的理论和实践意义。 二、理论综述 ( 一) 自然垄断理论 传统经济学对自然垄断的理解主要是基于规模经济层面。如克拉克和米勒 认为，自然垄断的基本特征是，在一定的产出范围内，生产函数呈现规模报酬 2 山东大学硕士学位论文 递增( 成本递减) 的状态。即生产规模越大，单位产品的成本就越小。在这种 情况下，由一个企业大规模生产，要比由几家较小规模的企业同时生产更有效 率，这种情况被称为自然垄断。 然而，规模经济的观点对自然垄断的必然性解释力并不充分，对自然垄断 的新认识始于成本弱增性和范围经济的研究。1 9 7 7 年，著名经济学家鲍莫尔 ( b a u m 0 1 ) 在美国经济学评论上发表了“论对多产品产业自然垄断的恰当 成本检验”，首次以多产品企业的成本弱增性定义了自然垄断。1 9 8 1 年，鲍莫 尔( b a u l n 0 1 ) 、潘则( p a n z e r ) 和威利格( w i l i n g ) 在美国经济评论发表范 围经济一文，在成本弱增性基础上首次提出了“范围经济”概念。1 9 8 2 年， 这三位经济学出版了可竞争市场和产业结构理论一书，用范围经济和成本 弱增性系统论证了自然垄断，同时还提出了自然垄断的定义及其最显著的特征 应该是其成本的弱增性。成本弱增性关注是，由一家企业提供整个产业的产量 成本较低还是这家企业与另外的企业共同提供相同产量的成本较低。规模经济 性和成本弱增性的判断标准并不一样。规模经济性的判断一般以平均成本来比 较： ( c 1 + c 2 ) ( q l + q 2 ) c l q 1 + c 2 q 2 而成本弱增性则是比较其生产的所有产品的总成本： c ( q 1 + q 2 ) ( h 0 ，中国电力出版社，2 5 年p 9 7 7 山东大学硕士学位论文 执法的法律环境、独立的监管机构( 包括对监管的职能、责任、内容、手段、 权力配置、对监管者的制衡机制等规定) ，以及多层次的行业自律组织和消费 者权益保护组织。目前，我国的电力监管改革正处于由原来以计划管理为主的 政府管电体制向基于规则的现代电力监管体制过渡阶段。因此，建立现代电力 监管体制的实质是在市场经济环境下，政府在电力产业运行中角色的重新定位 以及作用如何有效发挥的问题，也是一个电力监管制度变迁的过程。 对于转型经济国家的制度变迁而言，从先行国家经历过的诸种问题中获得 启发，慎重地吸取经验、降低学习成本、减少摸索时间是发展中国家的后发优 势。因此，我国电力监管体制的制度变迁应该选择这样一条路径：总结和借鉴 国际电力监管的成功经验，汲取失败教训，回顾我国电力监管体制的制度变迁 历程，分析目前电力监管体制中存在的制度缺陷，紧密结合我国转轨经济的特 殊背景和电力改革进程的具体情况，进行电力监管制度上的模仿和创新。 本文主要应用自然垄断理论，规制经济学中的公共利益理论、规制俘虏理 论、激励性规制理论，采用了实证分析与规范分析相结合、历史分析和比较分 析相结合的研究方法。 本文共分五章： 第一章阐述了研究的背景和意义、相关理论综述、几个概念的界定、论文 的框架和研究方法、创新点及不足； 第二章从电力市场化改革的一般规律入手分析了改革电力监管体制的必要 性，对现代电力监管体制的基本制度特征进行了全面梳理和总结，介绍了现代 电力监管体制建立的原则、电力监管的分类，详细分析了电力监管的内容和手 段、电力监管机构的设置模式、电力监管职能和制衡机制，并以美国电力监管 体制改革为例进行了说明，以对我国电力监管体制改革提供了经验借鉴； 第三章回顾了我国电力监管体制的制度变迁过程，总结了我国新一轮电力 监管体制改革的情况，使读者对我国目前电力监管体制现状建立起清晰的轮廓； 第四章对我国目前电力监管体制存在的立法滞后，电力监管职能分散、缺 位、错位，电监会组织体系不健全，监管方式落后等制度缺陷进行了详细分析； 第五章对深化我国电力监管体制改革提出对策建议。 8 山东大学硕士学位论文 五、论文的创新点及不足 创新点：一是对现代电力监管体制的共同特征进行了全面梳理和总结，为我 国现代电力监管体制改革提供了借鉴经验。二是强调改革的动态性，紧密联系 改革的实际，回顾了我国电力监管体制改革的制度变迁过程，循着电力监管体 制改革的最新进展，对立法滞后，电力监管职能分散、缺位、错位，电监会组 织体系不健全，监管方式落后等制度缺陷进行了分析并提出对策建议。 不足：一是要想达到有效监管的目标，不仅在于监管主体的改革，监管客 体的改造也是关键，鉴于我国电力企业国有比例过高，也是当前不能实施有效 监管的原因之一，限于篇幅的原因，对电力企业产权改革没有论述；二是由于 本人理论功底尚浅，限于客观条件对资料搜集不全面，所以对一些问题认识难 免偏颇，有待于进一步探讨和完善。 9 山东大学硕士学位论文 第二章国外现代电力监管体制的制度特征分析 由于世界各国的电力工业历史状况、电力行业结构和特点、电力市场模式、 引入竞争的范围和程度、国家政治体制、法律制度、国家的地域面积不同，各 国电力监管机构的设置、监管内容、监管职能、监管者制衡机制等也存在差异。 因此，各国电力监管体制各有特色，不尽一致，但具有共同的一些特征。对这 些共同特征进行分析归纳，以期对我国电力监管体制改革提供经验借鉴。 一、电力市场化改革的一般规律 纵观世界各国电力市场化改革，其共同特点都是把电力产业结构重组作为 改革起点，打破电力公司垂直一体化的垄断经营体制，将发电和售电业务与输 配电业务在纵向上分离出来，输配电业务继续保持自然垄断的经营方式，对自 然垄断业务实行激励性监管，而发电和售电环节则引入竞争机制。国外发达国 家的电力市场化改革一般分三步实施： 1 、首先，进行电厂与电网垂直分开，建立发电侧的竞争性电力市场，输电、 配电、售电保持垄断经营； 2 、输配分开，开放输电网，按区域组建独立的配售一体的配电公司，建立 批发竞争的电力市场； 3 、配售分开，开放配电网，组建独立电力零售商，在售电环节引入竞争机 制，建立零售竞争的电力市场。 电力市场化改革实际上就是转变结构模式，而转变模式的核心就是电力产 业的结构重组和监管改革，从国外电力结构模式转变过程看，并不是由垂直一 体化结构一次直接转换成零售竞争结构，而是按垂直垄断模式一发电端竞争模 式一批发竞争模式一零售竞争模式( 如图2 1 至图2 4 所示) 逐步转化的。由 于渐进性，这种转变一般持续时间较长，从提出方案到改革初步完成一般需要 1 0 年左右的时间，同时电力监管体制也要做相应的改革。 1 0 山东大学硕士学位论文 图2 _ 1 垂直垄断模式结构示意图 i 发电厂ii 发电厂ll 发电厂i 交易邙心 、 由 ， u 网输电部门 公 0 司 配供电部门 l i 用户 图2 - 2 发电端竞争模式结构示意图 山东大学硕士学位论文 1 2 发电厂发电厂发电厂 刃、 沁中心 入 |石尊赢 ， j 1 大用户配供电公司配供电公司 上上 i 用户ll 用户i 图2 3 批发竞争模式结构示意图 图2 4 零售竞争模式结构示意图 山东大学硕士学位论文 二、电力监管体制改革的必要性 从以上分析可以看出，电力市场就其总体结构而言，不同于一般普通的商 品市场，既有竞争经营的部分，也有垄断经营的部分，是一个复合性的市场。 因此，政府对电力市场的监管并不是完全放弃，而是要适应电力市场化改革的 需求，有必要对原有的监管体制进行不断改革。 ( 一) 电力系统的特点是产、供、销、用电同时完成，产品不能储存，为 了保证电力系统安全正常供电，必须连续不断地保持发、输、配、供电之间的 平衡和高度协调。在过去这种协调关系是靠垂直一体化的电力公司内部严格的 管理来完成的。市场化改革后，原来自上而下的垂直集中管理引入竞争机制， 竞争环节和非竞争环节相分离，可能失去原先良好的协作关系，必须由政府制 定新的体制、协议和规则以取代原先内部的协调关系，以确保电力系统的安全 稳定运行和供电的可靠性。 ( 二) 电力工业的市场化改革必然带来市场结构的变化和市场主体的多元 化，各类市场主体追求的是自身利益最大化，其投资方式、经营模式和行为准 则也必然出现重要变化，这也要求政府监管体制必须随之进行重大调整，以保 证各类市场主体公平有序竞争。 ( 三) 电力工业是公用事业，与经济发展和人民生活具有密切关系，决定 了政府必须对其进行有力的监管。在电力市场化改革后，输电和配电环节具有 自然垄断性，输、配电网企业的效率、价格和服务质量都无法通过市场竞争来 实现，而要靠政府来约束或控制。而发、售电环节不具有自然垄断性，应引入 竞争机制，这种竞争不是完全的竞争，而是有效的竞争，发、售电企业具有较 强的市场力，故对发电市场和售电市场在逐步放松监管的同时，实行有效的监 管，以保证发、售电市场竞争的公平、有效、规范和有序。 ( 四) 电力市场化改革涉及到多方深层利益的调整，关系复杂、专业性强， 存在不确定因素，需要有组织、有计划、分阶段实施。传统的多头、分散、交 叉且主要以行政审批为主的监管体制难以适应电力市场化改革的新要求。对电 力监管体制进行改革，组建一个规范、高效、相对独立的电力监管机构，有利 于平衡和调整各方利益，及时化解电力市场运行中的问题，保证改革沿着既定 的目标稳步推进。 山东大学硕士学位论文 三、建立现代电力监管体制的原则 公正原则监管规则要体现对参与市场交易的各种市场主体公平对待的原 则，要充分考虑投资者、消费者、被监管企业的利益和国家的社会目标，以公 正的原则协调可能发生的利益冲突。 透明原则监管内容必须清楚，监管的程序必须完备，同时要求有明确的 仲裁机制以处理监管者与被监管者间的分歧；监管的过程必须透明，决策结果 及依据必须公开。 专业化原则由于电力具有高度的经济和技术复杂性，需要监管机构有一 支包括技术专家、经济学家、律师、会计师等组成的稳定的专家队伍，以更好 地克服监管者和被监管者的信息不对称。 独立原则监管机构必须独立于被监管企业，保证不被企业所收买；同时 从机构上独立于政府政策制定部门，只负责政策的执行而不负责政策制定。 职权法定原则也就是监管权要基于严格的法律授权。监管机构的一切行 为都置于法律和监管规则的框架下，监管机构做出决定，必须有法律依据和事 实依据。 监管制衡原则除了要求监管活动的公正、透明、讲求诚信外，还必须通 过立法建立相关的制度对监管者实施监管，以保证监管者不滥用权力。 四、电力监管的分类 日本经济学家植草益指出“经济性监管是指在自然垄断和存在信息偏在的 领域，主要为了防止发生资源配置低效和利用者的公平利用，政府机关根据法 律授予的权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的 数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。”“社会性管制则是以保 障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境、防止灾害为目的，对物 品和服务的质量和伴随着提供它们而制定一定的标准，或禁止、限制特定行为 的规制。”2 就电力监管而言，经济性监管主要包括价格监管、市场准入、投资监管， 2 ( 日本) 植草益著：微观规制经济学) ( m ) 。中国发展出版杜，1 9 9 2 年，p 3 0 1 4 山东大学硕士学位论文 网络接入和电力调度以及电力市场运营秩序监管；社会性监管包括安全、普遍 服务、环境和再生能源监管。本文主要研究经济性监管。 五、电力监管的内容及手段分析 政府对电力产业的监管是广泛而多样的，目前世界各国对电力产业的监管 有以下内容，其中进入监管和电价监管是关键。 ( 一) 电力产业的进入与退出监管 市场进入监管是政府从经济社会发展、环保和可持续发展，以及电力技术、 安全等方面设定一些资格条件，让符合资格条件的主体从事电力业务，不符合 资格条件的主体不得从事电力业务，从而确保电力市场主体的合法性。市场进 入监管的通常是采用许可证制度，包括许可证申请、审查与颁发、许可证注销。 通过颁发许可证，监管机构不仅明确了企业应当承担的法律规定的服务义 务，也明确了企业应该获得的权利。服务义务包括：必须满足的服务条件和服 务对象、必须提供的服务项目( 如服务质量标准等) 、必须遵守的条件( 如技术标 准、安全规定、环境标准和其他行政规定等) ；企业的权利包括：必须满足企业 的合理利润回报、有权拒绝提供无偿服务等。 电力许可证可分为四类：发电许可证、输电许可证、供电许可证、二次供 电许可证( 即发电商直接向用户供电许可证) 。 由于电力产业的发电、输电、配电和供电这四个业务领域存在不同程度的 进入与退出壁垒，这就要求政府对不同的业务领域采取不同进入监管政策。 1 、发电领域进入监管分析 发电领域引入竞争机制有利于刺激企业降低成本，积极进行技术改造和创 新，但若完全放松进入监管，会吸引许多竞争者进入电力生产领域，导致生产 能力的过剩。因此，政府为了维持发电领域的有效竞争，保证生产效率和资源 的优化配置，通过发放许可证等行政手段，严格规定发电企业的权利与义务， 以实现生产成本最低和保证服务，并减少盲目的进入、退出所造成的沉淀成本 损失。政府对发电领域的进入监管可采取以下手段： ( 1 ) 、对未来市场需求进行预测，及时发布信息，指导各类投资主体进入发 电市场，防止出现企业进入过度或进入不足的问题； 山东大学硕士学位论文 ( 2 ) 、通过颁发业务许可证。主要从规划、环保评价、资质审查等方面进行 监管，对发电企业控制市场份额、操纵市场价格行为、股权转让和兼并等行为 进行监控； ( 3 ) 、对于新增发电容量，运用发电侧竞争招标，将经营权授予最优企业； 2 、输配电领域进入监管分析 输电和配电具有显著的规模经济性、范围经济性、物理网络性和巨额的沉 淀成本，如果在某一区域内存在两家或两家以上经营输配电网络的厂商，一是 可能会使各厂商的输配电能力得不到充分发挥，造成资源的严重浪费现象；二 是各厂商为提高设备的利用率和收回固定资产投资可能会竞相降价，最后导致 毁灭性竞争，使市场供给受到严重影响，而且难以保证电网运行的安全性、稳 定性与可靠性。因此，政府可通过发放输电业务许可证、配电业务许可证等行 政手段授予特定企业法定的垄断经营权( 特许经营权) 。 3 、供电领域进入监管分析 如果对配电和供电实行垂直分离，则供电领域不具有自然垄断性，具有较 大的竞争空间，企业可通过竞争进入该领域。因此，在供电领域可以放松进入 监管，政府可以允许存在多家供电企业。 ( 二) 电价监管 价格监管是政府对电力产业监管中最重要的内容。电价监管的原则是，竞 争性环节实行市场定价，垄断环节电价实行严格监管。监管机构根据国家的电 价政策确定竞争性环节电价的形成机制，制定垄断性环节的电价标准和水平， 并监督实施和管理，防止电力企业利用垄断地位获取超额垄断利润。电价监管 既要体现对垄断的输电、配电企业的价格约束也要体现对新投资者的投资激励。 电价监管分为上网电价监管、输配电价监管、销售电价监管： 1 、上网电价监管分析 电力市场化改革后，在发电市场大多数国家基本以“厂网分开、竟价上网” 的方式进行电力商业化运营，上网电力价格将主要依靠市场机制的作用，通过 竞价上网或竞争投标或双边协商等方面来确定 政府监管机构主要对发电市场中需政府定价部分及电力市场运营规则进行 监管，主要内容为： ( 1 ) 、制定上网竟价规则，监管竞价规则的实施； 1 6 山东大学硕士学位论文 ( 2 ) 、监管政府定价范围的电价： ( 3 ) 、核定并监管非竞争电厂的上网电价： ( 4 ) 、核定并监督非市场化的一些辅助服务价格。 2 、输配电价的监管分析 由于输配电网络经营具有自然垄断性，因此输配电电价的制订应遵循合理 补偿成本、合理确定收益，坚持公平负担，取得合理收益原则。政府对输配电 价的监管内容主要有： ( 1 ) 、确定输配电价的监管模型； ( 2 ) 、核定输配电网总成本水平； ( 3 ) 、确定不同电网输配电标准成本和利润水平； ( 4 ) 、确定监管期内输配电价年度调整幅度； ( 5 ) 、监管电网电价平衡账户资金的使用。 3 、销售电价监管分析 用户销售电价由发电电价、输电电价、配电电价与售电( 供电) 电价四部 分叠加而成。政府在对销售电价监管实践中，应考虑到电力需求结构、电能商 品成本对销售电价的影响，以用户用电负荷特性为主划分用户类别；进一步优 化电价结构和比价关系，逐步引入分时电价、可中断电价、高可靠电价等电价 制度，允许用户选择不同的电价形式和供电标准，使销售电价能在一定程度上 反映上网电价的变动情况；将用户划分为竞争性用户和专营用户，允许竞争性 用户直接与发电厂购电，其销售电价由双方协议确定的购电电价和输配电价构 成；专营用户的销售电价由上网电价和输配电价形成目录电价构成。 政府对销售电价的监管主要内容有： ( 1 ) 、核定专营用户目录电价； ( 2 ) 、确定直供大用户选择供电范围及应承担的社会义务； ( 3 ) 、确定电力零售商进入市场的基本条件和义务。 ( 三) 电力产业市场结构监管 电力产业市场结构监管的目标是要通过资产重组和调整市场结构，把原有 的垄断性市场结构改造为竞争性市场结构，以形成有效竞争的格局，提高电力 生产的经济效率。电力产业结构监管主要包括两方面的内容：一是垂直监管即 在现有技术条件下，将具有自然垄断性质的输电配电和具有竞争性质的发电供 1 7 山东大学硕士学位论文 电业务分离。二是水平监管。政府通过制定监管政策来提高发供电企业的竞争 效率，实现规模结构合理化，形成规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争，包 括对现有企业的重组和对新进入企业设置进入壁垒。 ( 四) 电力企业服务及普遍服务的监管 服务监管实质上就是对企业所提供的服务进行规定和限制，它包括服务义 务和服务质量两个方面。在竞争条件下的发电企业的服务义务和服务质量主要 是由电力购买合同加以规定，政府只对合同的执行情况进行监督，并不进行直 接监管。 ( 五) 市场秩序监管 市场秩序监管是指制定电力市场运营规则，确定市场交易合同的必备条 款，监督调度机构是否安全、经济、公平调度，监督电力市场的计量和结算， 监督市场信息的真实性、准确性、时效性、完整性，查处操纵市场价格的行为。 六、电力监管机构的设置模式 电力市场化改革前大多数国家都把电力监管归入政府的行政职能之中。随 着电力工业市场化，逐步引入竞争以后，电力监管工作的重要性和迫切性就显 现出来，一些国家将电力监管职能从政府职能中分离出来，设置专门的机构来 负责实施电力监管。电力监管主要有两种典型的模式： ( 一) 独立监管模式 所谓独立包含两个涵义：一是独立于政府，以减少政府为达到短期政治目 的而行使自由裁决权所造成的风险，同时使该机构有相当的稳定性，不因政府 的更迭而发生大的变化。二是独立于被监管者，与受监管主体、投资者和消费 者都保持一定的距离，以保证其中立性和公正性。以英美以及受英美法系影响 较深的澳大利亚和南美国家大多数采取的是单独设立监管机构模式，集中监管 职能于一体，监管机构独立于政府部门，具有较强的权威性和中立性。其发展 趋势是由专门单一的电力监管逐渐与天然气及其他能源合并，实行能源的综合 监管，以节省监管成本及提高监管效率。 这种监管模式因中央和地方监管机构的关系不同，又存在着两种类型：一 是垂直监管模式，即成立一个全国统一的监管机构并设立若干分支机构进行监 管，如英国、阿根廷、新西兰等国家只设立国家电力监管机构，根据电力监管 山东大学硕士学位论文 的实际需要，在各地设立若干办事机构。二是分级监管的方式，采取这种方式的 国家一般为如美国、澳大利亚等联邦制国家。 ( 二) 非独立监管模式 日本以及1 9 9 8 年以前欧洲大陆法系国家( 如法国、德国等) 总体上采取 政监合一的监管模式 总之，从发展趋势上看，普遍由政府行政部门的直接监管向独立、专业化 的监管机构方向发展。很多原来采取政监合一或由政府部门直接监管的国家， 纷纷分离政监职能，建立独立、专业性监管机构8 0 年代以来，全球电力工业 市场化改革浪潮风起云涌，英国、加拿大、阿根廷等国，在实行电力市场改革 时，都成立了专门的全国性监管机构，美国等原先己经设立监管机构的国家也 在不断完善其监管体制。欧盟委员会在“1 9 9 6 欧盟电力改革指令”中明确要 求