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中国烟草行业改革的法律制度需求与构建 中国烟草行业改革的法律制度需求与构建 摘要 烟草行业是一个比较特殊的行业，实施专卖制度，由国家垄断经营。同时烟草行业又是 一个关系到国计民生的行业。从利税角度看，烟草行业每年给国家贡献1 1 0 的财政收入。从 健康的角度看，烟草制品是对人体有着严重损害的特殊吸食类商品。通过近几年的良好发展， 中国的烟草行业己经奠定了较为坚实的基础，但要继续保持平稳发展，也面临着许多新的矛 盾和问题。在市场经济条件下，烟草行业除和其他垄断行业一样存在着一些与市场经济不相 协调的因素之外，还存在着自身特有的问题，尤其在我国加入w t o 和w h o 烟草控制框架 公约以后，烟草行业面临了更加严峻的挑战，烟草行业的市场化改革刻不容缓。 烟草行业市场化改革与其他改革一样需要法律的规范和指引，完善的法治环境是改革达 到目标的前提。从我国目前对烟草行业改革的研究来看还存在某些缺陷：一是对烟草行业打 破垄断还存在一些分歧；二是对市场化改革缺乏系统性的论述；三是对烟草及烟草行业制度 构建缺乏认识，特别是对烟草行业市场化改革后的法律制度构建的研究几乎是空白，因而直 接影响到我国烟草改革的相关法律制度建设，影响了健康有序的烟草市场形成。因此本文的 写作目标就在于弥补现行研究的不足，引发社会对烟草行业市场化改革的法律制度需求与构 建问题的重视。 本文运用经济法、行政法的相关理论，采用分析、比较、实证的手段，以烟草行业本身 的属性为切入点，详细阐述了烟草专卖制度及其本质，分析了当前烟草行业运营模式的弊端， 论证了对烟草行业进行市场化改革的必要性，并对其改革的趋向做出分析，为基于烟草行业 的特殊性质构建一个“政府与市场互补的运营模式”奠定了一定的理论基础；从构建烟草市 场监管机制、烟草行业产权改革、新型烟草税收制度和烟草行业市场定价机制这四个方面分 别论述了建立上述制度的法律需求；与此相对应，分析了如何建立烟草监管委员会来对烟草 市场进行监管，同时以日本为例论述了如何进行烟草行业的产权改革，最后提出建立新型烟 草税收制度和市场定价制度的设计理念。 烟草行业市场化改革，有许多的法律问题需要解决。根据市场化改革的法律需求，应完 善相关立法，建立新的烟草行业性法律，深化体制改革，健全监管体系，加强对消费者权益 的保护，维护国家的利益。同时，我们还应注意到，烟草行业的市场化改革并不能仅仅局限 于国内，随着入世面临越来越多国外烟草公司的竞争压力，中国的烟草改革还应结合w t o 的 相关条款及国外的先进经验来进行。 总之，烟草行业的市场化改革是应以市场为导向，以法律制度为准绳和框架，促进行业 内形成高效竞争，保障国家的利益和消费者的利益。 关键词：烟草专卖制度；市场化改革；法律需求；制度构建 中国烟草行业改革的法律制度需求与构建 t h el a wr e q u i r e m e n t sa n ds y s t e me s t a b l i s h m e n to f t h ec h i n e s et o b a c c oi n d u s t r y a b s t r a c t t h et o b a c c oi n d u s t r yi sv e r ys p e c i a lw h i c hu s et h em o n o p o l ys y s t e me s t a b l i s h e db yt h en a t i o n i nt h em e a n w h i l e ，i ti sa ni n d u s t r ya f f e c t i n gt h ep e o p l e sl i f ei nt h ew h o l en a t i o n f r o mt h ep o i n to f t a x e s ，i tp r o v i d e1t e n t ho fa l lt h et a x e so f t h en a t i o n f r o mt h ep o i n to fh e a l t h y ，b r e a t h i n gt o b a c c o p r o d u c ti ss e v e r e l yh a r m f u lt oh u m a n sb o d y c h i n a st o b a c c oi n d u s t r yh a sb e e nd e v e l o p e dv e r y w e l ld u r i n gt h e s ey e a r s ，w i maf i n nb a s e m e n t ，h o w e v e ri fw ew a n ti t sd e v e l o p m e n tt ob ec o n t i n u o u s ， w em u s tf a c em a n yn e wp r o b l e m sa n dc o n t r a d i c t i o n s i nt h em a r k e t o r i e n t e de c o n o m y ，t o b a c c o i n d u s t r yh a sm a n yp r o b l e m so fi t so w ne x c e p t i n go t h e rf a c t o r sw h i c ha r eu n f i tf o rt o d a y se c o n o m y m o r es e v e r ec h a l l e n g es h o u l db ef a c e da f t e rc h i n aj o i ni nw t oa n dt h ef r a m e w o r kc o n v e n t i o no n t o b a c c oc o n t r o lo fw h o ，t h ei n n o v a t i o no fc h i n a st o b a c c oa l l o w so fn od e l a y t h em a r k e ti n n o v a t i o no ft o b a c c oi n d u s t r yd e m a n d st h el a w s g u i d a n c ea n dc r i t e r i o nj u s ta s o t h e ri n n o v a t i o n p e r f e c tl a we n v i r o n m e n ti st h ep r e c o n d i t i o no ft h ei n n o v a t i o n f r o ma l lt h e t o b a c c oi n d u s t r yr e s e a r c h e so fc h i n a ，m a n yd e f e c t sa r ef o u n d ：f i r s t l y , s o m eo n e sd o u b ta b o u t w h e t h e rb r e a kt h em o n o p o l ys y s t e m ；s e c o n d l y ，s y s t e mr e s e a r c hd e s c r i p t i o ni sl a c ka b o u tt h em a r k e t i n n o v a t i o n ；t h i r d l y ，p e o p l ek n o wl e s sa b o u tt o b a c c o o ri t ss y s t e me s t a b l i s h m e n t ，r e s e a r c he s p e c i a l l y a b o u tt h el a ws y s t e me s t a b l i s h m e n ti sn e a r l yv a c a n c y ，w h i c ha f f e c t st h el a ws y s t e me s t a b l i s h m e n t o fc h i n a st o b a c c oi n d u s t r ya n da f f e c t st h eg r o w t ho f h e a l t h yt o b a c c om a r k e t t h ea i mo f t h i sp a p e r i st oc o v e rt h ev a c a n c yo f t o d a y sr e s e a r c h ，w h i c hm a k et h ew h o l es o c i e t yp a ya t t e n t i o nt ot h e r e q u i r m e n ta n de s t a b l i s h m e n to ft h el a ws y s t e mo ft o b a c c oi n d u s t r y t h el a wo fe c o n o m ya n da d m i n i s t r a t i v ei su s e d ，t h em e t h o d so fa n a l y s i s ，c o m p a r i s o na n d d e m o n s t r a t i o na r eu s e da l s oi nt h i sp a p e r f r o mt h en a t u r eo ft o b a c c oi n d u s t r y ，t o b a c c om o n o p o l y s y s t e ma n d i t se s s e n c ei sd i s c u s s e di nd e t a i l ，l i m i t a t i o no f t o d a y st o b a c c oo p e r a t i o np a t t e r ni s a n a l y z e d ，i n n o v a t i o nn e c e s s i t yo ft o b a c c oi n d u s t r yi sd e m o n s t r a t e da n d i n n o v a t i o nd i r e c t i o ni s p o i n t e do u t ，w h i c hp r o v i d e sat h e o r yb a s e m e n to f “c o m p l e m e n t a r yo p e r a t i o np a t t e r n w i t h g o v e r n m e n ta n dm a r k e t ，o nt h eb a s eo f t o b a c c o so w nn a t u r e ；l a ws y s t e md e m a n d sa b o u tm a r k e t s u p e r v i s i n g ，p r o p e r t yi n n o v a t i o n ，t a xs y s t e ma n d m a r k e tp r i c ef i x i n go ft o b a c c oi n d u s t r ya r e d e m o n s t r a t e d ；a c c o r d i n g l y ，h o wt os u p e r v i s et h em a r k e tb ye s t a b l i s h i n gt o b a c c os u p e r v i s i n g c o m m i t t e ei sa n a l y z e d ，h o wt om a k et h ep r o p e r t yi n n o v a t i o nb yt h ee x a m p l eo fj a p a ni sd i s c u s s e d ， a tt h el a s t ，n e wt a xs y s t e ma n dm a r k e tp r i c ef i x i n gs y s t e mi sd e s i g n e d t od e s i g nas y s t e ms a t i s f i e dr e q u i r e m e n t sa b o v e ，w eh a v eal o to f l a w sp r o b l e m st ob e r e s o l v e d a c c o r d i n gt ot h ed e m a n df o rl a w si nm a r k e t - o r i e n t e dr e f o r m ，w es h o u l dp e r f e c tt h e 中国烟草行业改革的法律制度需求与构建 r e l a t e dl e g i s l a t i o n ，r e b u i l dt h en e wt o b a c c ol a w s ，d e e p e nt h es y s t e mr e f o r m ，b e t t e rt h es u p e r v i s i o n s y s t e m ，s t r e n g t h e nt h ep r o t e c t i o nf o rc o n s u m e r sa n dn a t i o n a lb e n e f i t s a tt h es a m et i m e ，t h et h e s i s a l s or e a l i z e st h a tt h ei n n o v a t i o ni sn o tl i m i t e dt od o m e s t i cr e f o r m ，w i t hc h a n g e si nt h es i t u a t i o na f t e r c h i n a sa c c e s s i o nt ot h ew t 0 ，b u ta l s os h o u l do nt h er e l e v a n tw t 0p r o v i s i o n sa n dt h ea d v a n c e d e x p e r i e n c eo ff o r e i g ni n d u s t r yr e f o r m t o b a c c oi n d u s t r ym a r k e to r i e n t e di n n o v a t i o ns h o u l db em a r k e t o r i e n t e d ，e n s u r e st h ei n d u s t r y 1 1 i g h e f f e c tc o m p e t i t i o n ， a n dg u a r a n t e e sn a t i o n a lb e n e f i ta n dc o n s u m e r sb e n e f i t k e y w o r d s ：t o b a c c om o n o p o l ys y s t e m ；m a r k e t o r i e n t e di n n o v a t i o n ；l a wr e q u i r e m e n t ； s y s t e me s t a b l i s h m e n t 中国烟草行业改革的法律制度需求与构建 - j 刖吾 烟草起源于美洲，1 6 世纪末从菲律宾传入我国台湾，再到福建、广东，自此，烟草产 业在我国开始萌芽、发展。烟草是一种嗜好品，其制品可以分为燃吸性烟草制品( 包括卷 烟、雪茄烟、烟丝) 和非燃吸类烟草制品( 鼻烟、嚼烟) 。 当前的烟草行业是一个比较特殊的行业，实施专卖制度，由国家垄断经营，融农、工、 商于一体，国家对烟草及其制品的生产、销售、进出口实行集中统一管理，全程控制烟草 的生产和流通。同时烟草行业又是一个关系到国计民生的行业。从利税角度看，其巨大的 财政效益是为世人所公认。从1 9 8 2 年中国烟草公司成立n 2 0 0 8 年，行业累计实现工商利税 超过了2 7 万亿元，2 0 0 2 年全国烟草行业实现工商税利的1 4 5 0 亿元，2 0 0 7 年持续增长n 3 8 8 0 亿元，2 0 0 8 年l 至1 l1 月已经累计实现工商税利4 3 0 0 亿元，烟草行业年均利税增长速度超过 2 0 。中国的烟草行业一直保持着高速的发展，每年给国家贡献近1 1 0 的财政收入。 从健康的角度看，烟草制品是对人体有着严重损害的特殊吸食类商品。中国有超过3 亿的烟民，消费了世界近1 3 的卷烟，每年死于与吸烟相关疾病的人数高达1 0 0 万人，烟草 严重危害着人类的身体健康。为了维护公共利益，烟草行业严格控制卷烟的生产计划，不 断提高制品的质量，降低有害物质的含量，大力倡导企业研发低焦油、低烟气、低烟碱的 卷烟新品，并公开宣传吸烟对人体的危害。 通过近几年的良好发展，烟草行业已经奠定了较为坚实的基础，但要继续保持平稳发 展，也面临着许多新的矛盾和问题。在市场经济条件下，烟草行业除和其他垄断行业一样 存在着一些与市场经济不相协调的因素之外，还存在着自身特有的问题。在我国加入w t o 和w h o 烟草控制框架公约( 2 0 0 5 年2 月2 7 日生效) 以后，烟草行业面临了更加严峻的 挑战，主要表现在：一是鉴于烟草产品的特殊性，面临着吸烟与禁烟问题更加尖锐的矛盾。 二是随着社会主义市场经济体制的不断完善和对外开放的不断扩大，面临着国际竞争压力 逐步增强、主要产品竞争日趋激烈等更为严峻的挑战。三是由于行业近年来的高速增长， 面临着如何在较高税利水平上实现持续增长的严峻挑战。应对如此严峻的挑战，烟草行业 的市场化改革刻不容缓。 探讨烟草行业的市场化改革，必须清楚的认识我国现有烟草行业运营模式的弊端，借 鉴国外烟草行业市场化改革的成功经验，寻求一种符合我国实际情况的运营模式，进而分 析我国烟草行业改革过程中的法律需求和相应制度的构建。只有按部就班的解决了这些问 题，烟草行业市场化的改革才能有序的进行，才能达到改革的目的。 中国烟草行业改革的法律制度需求与构建 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据 我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的 研究成果，也不包含未获得( 注! 翅遗直墓他霆噩挂别直明的：奎 拦豆窒2 或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的 任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名蜥 签字日期：z 砑年6 月k 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有关 部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权学校可以将学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、 汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文 数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：篮蕴蹄 签字日期：瑚年6 月b 日 导师签字：厶啡 签字日期叫年月2 日 中国烟草行业改革的法律制度需求与构建 第一章烟草专卖制度及烟草行业市场化改革趋势 第一节烟草专卖制度及其本质 专卖，起源于我国，是一种“寓税于价”的财政收入渠道，其巨大的财政效益为世人 所公认。专卖制度中最典型的就是烟草专卖，实施烟草专卖制度为我国的经济发展做出了 巨大的贡献。 一、烟草专卖制度的概念 一般学者认为，专卖就是垄断经营的意思，是一种经济管理体制。专卖是在一定的社 会经济制度下，国家对某种或某些商品实行的专营管理制度，它是整个经济管理体系的组 成部分。【l 】分析烟草专卖的概念，应包括三个方面的要素：第一，国家是烟草专卖制度中 的权力行使者。国家是烟草专卖权主体，其所行使的权力既包括专卖经营权，还包括专卖 行政管理权。第二，垄断经营是专卖制度的核心要素。这里的垄断经营分为物品与价格两 个因素，即国家对烟草实行专卖，只允许特定的机关才能从事经营，其他一切未经特许者， 不论公司法人还是产销商，都不能擅自经营，并且经过特许的经营机关，也必须按照国家 规定的标准，对于物品的价格做出严格的限制。第三，烟草是烟草专卖构成的必要条件。 烟草本身就是一种特殊的具有使用价值的商品，国家正是考虑到烟草的特殊性才针对烟草 实行专卖。 2 1 烟草专卖制度是市场规律要求反垄断与国家政策促进垄断两者之间博弈的产物。对于 烟草这种特殊的商品，采取严格管理的政策，是世界上大多数国家的共同做法，我国实行 烟草专卖的历史已有百余年。目前我国实行的专卖制度是世界烟草发展史上最全面、最完 整的国家烟草专卖制度之一，对烟草及其制品的生产和流通均实行专卖管理。国家烟草专 卖行政管理的主要内容是：烟叶种植、收购、调拨的计划管理；卷烟、雪茄烟生产计划管 理；卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械生产、分配、调拨的计划管理；各种烟草 专卖许可证管理；烟草专卖品价格管理；烟草专卖品进出口贸易管理。我国现行烟草专卖 制度确立了全行业统一领导、垂直管理的垄断经营管理体制。国家设立中国烟草总公司及 其直属的具有行业管理职能的专业性公司；各地以行政区划，设立省级烟草公司、地区级 烟草分公司，分别负责所在地区烟草专卖品的生产经营业务，构成了全国烟草统一经营集 中管理的组织系统。在现阶段，保证国家财政收入，是我国实行国家烟草专卖制度的重要 目的。对烟草寓禁于征，课以重税，是实行烟草专卖的主要特征。 如何构建烟草专卖制度，如何形成统一的专卖秩序，这都需要国家的干预，通过国家 干预来建立一个全国范围的、自上而下的专卖市场。国家作为公法体制下公权利( 社会整 体利益) 的当然维护者，其行为资格的合法性，早已被现代公法体制所确认。同时，国家 中国烟草行业改革的法律制度需求与构建 作为公有产权的最终所有人，有充分的理由行使其所有权主体资格。国家干预是社会本位 价值实现的一种正常手段，其中就包括对经济利益的追求，在经济利益有可能遭到损害的 情况下，通过积极的削减有限的个体价值而实现社会避险，从而谋求社会公共利益的最大 化。国家干预应包括立法、司法和行政三方面的内容。就立法而言：一方面政策对立法有 指导作用，同时立法也将统治阶级的政策上升为国家意志，并保障其有效的实施，使国家 干预经济活动的最大利益化得以实现。国家对烟草实行专卖的经济政策，并使之在法律上 得到确认，这样就为烟草行业的有效运行打下了稳固的基础，使烟草专卖“有法可依 。 司法是保障法律得以实施的重要手段，国家将司法引入烟草专卖体制，其目的就是要加大 对国家专卖秩序的保护，谁破坏专卖制度将受到司法的制裁，体现出国家专卖的强制性。 国家干预中最为直接的就是行政干预。对烟草专卖的行政干预属于行政管理的范畴，这里 可以将其理解为一种通过计划、行政决定和命令、政府政策、部门规章等对烟草运营主体 施加影响的经济管理方式，其最主要的管理手段就是“规制”。 二、我国专卖制度的历史发展 我国对烟草实行专卖的历史比较晚，将烟草作为专卖对象的是北洋军阀统治时期。 1 9 1 5 年国民党财政部成立烟酒公卖局，对烟酒实行公卖，税率高于其他商品。1 9 2 7 年国民 党政府制定颁布了我国第一部烟草专卖法规一烟草公卖暂行条例，我国烟草专卖制度 的雏形已出现。 中华人民共和国建国初期，我国大部分地区和省、市设立烟酒专卖公司，产销统一。 东北、内蒙古等地区成立了东北烟酒专卖总局和东北烟酒公司，对卷烟产品商标、盘纸及 烟叶实行专卖。1 9 5 4 年中央地方工业部成立，接管了地方国营卷烟工业。1 9 6 3 年中央批准 建立了第一家全国性的烟草托拉斯一中国烟草工业公司，对烟草实行产供合一的管理体 制；“文革期间，中国烟草工业公司被撤销，烟草工业出现了盲目发展、管理混乱、卷 烟质量下降、产销严重脱节的现象，给国家造成了极大损失。“文革 结束后，虽然一定 程度地恢复了对烟叶、卷烟的集中统一管理，但没有取得很好的成效。 党的十一届三中全会召开之后，我国对烟草专卖制度的建设更为重视。为彻底解决我 国烟草行业存在的散、乱、差问题，在八十年代初，党中央、国务院决定对烟草行业实行 特殊的改革，实行国家专卖制度。1 9 8 1 年，国务院决定对烟草管理体制进行重大改革，成 立中国烟草总公司，对烟草实行国家专营。1 9 8 2 年1 月1 日，中国烟草总公司正式挂牌，宣 告成立。1 9 8 3 年，国务院批准成立国家烟草专卖局，对烟草专卖进行全面的行政管理，同 年9 月2 3 日国务院发布烟草专卖条例，1 1 月1 日起在全国实施。这标志着我国现行烟草 专卖制度正式确立。烟草专卖制度的确立，使烟草行业从分散管理走向集中管理，从自由 发展变成国家垄断经营，对扭转当时烟草行业盲目发展的混乱局面、促进产供销协调发展、 改善和提高卷烟产品结构和和提高卷烟质量、满足群众消费需求等方面都起了积极作用， 2 中国烟草行业改革的法律制度需求与构建 尤其是为国家财政积累做出了重大贡献。 随着我国经济体制改革向纵深发展，烟草专卖条例作为政府颁布的行政法规，己 经难以适应形势发展的需要。在总结我国实行烟草专卖制度实践经验的基础上，参照国际 上的一些通常作法，并针对深化改革和进一步扩大对外开放以后出现的新情况、新问题， 经过认真反复地研究，1 9 9 1 年6 月2 9 日全国人大通过了我国烟草行业有史以来的第一部烟 草专卖法典一烟草专卖法。该法把烟草的国家专卖制度、行业的集中统一管理和垂直 领导体制，以法律的形式确立和固定下来。标志着我国烟草专卖从此走上了依法治理的轨 道，为进一步强化烟草专卖管理提供了有力的法律武器，对烟草行业持续、稳定、健康发 展具有深远的影响。1 9 9 7 年7 月3 日，由国务院发布实施烟草专卖法实施条例，这是我 国烟草行业法制建设的又一件大事，实施条例是烟草专卖法原则规定的细化和延 伸，对于进一步巩固和发展烟草专卖制度具有重要意义。 三、我国烟草专卖制度的立法现状分析 烟草专卖法的颁布实施标志着烟草专卖法律法规体系在我国的初步建立。从广义 和狭义的划分上来看，广义的烟草专卖法是指调整烟草专卖管理过程中所形成的法律关系 的规范性文件的总称，包括法律( 如烟草专卖法) 、行政法规( 如烟草专卖法实施 条例) 、地方性法规( 如河南、湖北、江苏、四川等省制定的烟草专卖条例) 、部 门规章( 如国家经贸委发布的烟草专卖准运证管理办法) 及其他规范性文件，狭义的 烟草专卖法仅指1 9 9 1 年6 月2 9 日七届全国人大常委会第二十次会议审议通过的烟草专卖 法；从中央和地方上看，中央立法即由全国人大常委会通过烟草专卖法，地方立法 包括由河南、湖北、江苏、四川等省制定的烟草专卖条例及烟草专卖实施办法等； 从实体和程序上看，实体方面的规定有烟草专卖许可证管理办法、烟草专卖品准运 证管理办法等，程序方面的规定有烟草专卖行政处罚程序规定。其主要内容人致可 以概括为以下几个方面： ( 一) 明确了烟草专卖的立法宗旨 烟草专卖法第一条规定：“为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的 生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利蔽，保证国家财政收入，制定本法”，这 是对国家烟草专卖立法宗旨的高度概括，并以此为出发点，用法律法规的形式确立了国家 烟草专卖制度 其中，有计划地组织包括两层意思：一是烟草专卖品的生产经营应严格按国家计划进 行：二是烟草专卖品生产和经营企业的设立，烟草制品生产企业的基本建设规模，烟草专 卖品流通的数量方向等都需要国家“有计划地组织”。而维护消费者利益，保证国家财政 收入表明了烟草行业只有坚持国家利益至上、消费者利益至上，才能实现国家实行烟草专 卖的本意要求，这是烟草专卖制度产生和存在的根本。 3 中国烟草行业改革的法律制度需求与构建 ( 二) 界定了烟草专卖品的范围 烟草专卖法第二条规定：“本法所称烟草专卖品是指卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤 烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械。卷烟、雪茄烟、烟丝复烤烟时 统称烟草制品。 ( 三) 确认了烟草专卖许可证和准运证制度 许可证和准运证制度是烟草专卖管理中的重要内容和主要手段。因此，不仅在实施 条例中对“两证 设立专章，而且授权国家烟草专卖局专门对此颁布了1 号令和2 号令。 其内容包括：对烟草生产企业、批发企业、零售许可证的申请、审查和核发以及特种烟草 专卖经营企业都作出具体规定；对烟草专卖品准运证的签发申办和使用作明确规范，并对 违反以上规定应当承担的责任进行设定。 烟草专卖许可证制度使得政府能够对企业的市场活动进行必要的管制。而烟草专卖品 准运证作为国务院烟草专卖行政主管部门统一制定的，法定有权机关签发的合法运输烟草 专卖品的证明文书，其审批、发放权属国务院烟草专卖行政主管部门和省级烟草专卖行政 主管部门，烟草专卖品的运输连接烟草行业的产、供、销，因此对烟草专卖品实行准运证 制度可以吏好地保证国家烟草专卖制度实施到位。 ( 四) 规定了烟草专卖管理体制 烟草专卖法第四条和实施条例第六条对烟草专卖管理体制作出了明确规定。 概括起来就是：“统一领导、垂直管理、专卖专营 。其中对中国烟草总公司的地位和职 能没能明确指出，对地( 市) 、县两级烟草专卖机构的设立，也没有作具体的规定。 ( 五) 明晰了烟草专卖的法律性质 烟草专卖法律关系是一种具有经济法、行政法性质的综合法律关系。就其经济法律关 系而言，烟草专卖法) 规定了烟叶、烟草制品价格管理权限和烟草进出口管理措施，体现 了对烟草专卖品实行国家垄断经营为主的方针。此外，通过对生产经营活动合法与违法的 界定，既对烟草生产者的行为予以规范，又对国家赋予烟草生产经营者的垄断经营地位提 供了相应的立法保障。 四、烟草专卖制度的本质分析 实行烟草专卖制度，其目的就是要由国家来进行垄断经营，使国家成为唯一的“卖家 。 从经济学角度来说，专卖是实现垄断的一种手段。垄断是国家以法律形式准予某个厂商在 政府的管制下独家经营与公共福利、财政收入、国家安全密切相关的产业。国家通过对专 卖行业的控制，积聚物质财富，用于对社会提供公共服务或公共品。 用规范层面的话语来讲，我国现行烟草专卖制度的本质可从两个方面加以说明：一即 国家对市场的规制，二即国家对市场的参与。 ( 一) 烟草专卖制度下国家对市场的规制 4 中国烟草行业改革的法律制度需求与构建 出于对“公共利益”的考虑，任何国家都不会将市场和产业置于无政府状态，“规制” 成为一种必然。“规制 ，经济学家将其定义为：“由行政机构制定并执行的直接干预市 场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一种规则或特殊行为。” “规制”简言之就是“国家干预 。烟草专卖具有很明显的行政垄断性，在专卖市场 的形成过程中，也离不开政府的规制。政府规制的依据除了法律、行政法规、地方性法规 之外，还有国务院各部委和地方政府的规章、命令、通知等。 规制依其对象，具体又分为：对市场主体的规制、对市场行为的规制、对市场客体的 规制。 ( 1 ) 国家对市场主体的规制。市场是自由的市场，但并非所有的人都能够成为市场 的主体，专卖制度通过选择市场准入者，使市场主体成为市场规制的对象。 具体而言，我国对进入烟草专卖经营领域的主体资格进行严格的限制，并规定了严格 的行政审批制度，只有确认其具有这一“特殊资格”，才能进入烟草专卖这一特殊的市场， 从而将市场主体与非市场主体加以区分，并根据其自身的特点，设定其进入或退出市场的 条件，并赋予烟草专卖管理机关授予或取消相应主体资格的权力。 烟草专卖法确立了烟草专卖制度，规定了其制度的相应内容，由国家垄断烟草的 生产、加工、批发、零售整个流程。烟草专卖法第3 条规定：“国家对烟草专卖的生 产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。 由此可见， 烟草 专卖法赋予了国家从事烟草专卖的特殊资格，且是这一资格的唯一享有者。同时， 烟 草专卖法第4 条也明确规定了国务院烟草专卖行政主管部门主管全国的烟草专卖工作， 地方各级烟草专卖行政部门代表国家行使烟草专卖权，其他任何组织、单位和个人都没有 此权力。由此可知，国家专卖权是由各级烟草专卖行政主管部门代为行使的。如烟草制品 只能由分布在各地的经批准的烟厂来生产，未经国家批准的个人和企业绝对不能进入烟草 生产的行列。至于烟草制品的销售，规定也只能由烟草公司来进行。 烟草专卖许可制度严格的限制了市场的准入。它是通过颁发烟草专卖许可证来实现 的，谁持有烟草专卖许可证，就意味着享有从事烟草产品生产、经营、运输活动的权利。 ( 2 ) 国家对市场行为的规制。烟草专卖制度下的市场行为是没有竞争的市场行为， 由一家独占经营，对烟草制品的定价无自主权，只能由政府决定。 按照市场规律，政府除了对价格欺诈等工商违法行为需要进行干预外，一般政府都不 需要对市场价格进行干预。但是，一旦因为国家的先行行为而使其形成了一种规模经济或 者进而形成一种自然垄断或者因国家干预而形成一种产业垄断时，政府对市场价格的规制 就必不可少了。 在烟草专卖制度中，烟草专卖行政主管部门对价格进行规制，其目的是既要实现收入 的最大化，达到专卖经济上的要求，也要保护消费者的利益。如对卷烟的价格问题，我国 5 中国烟草行业改革的法律制度需求与构建 现行卷烟的价格体系是由卷烟出厂价格、卷烟调拨价格、卷烟批发价格、卷烟零售价格四 大类价格组成。其具体价格的确定，烟草专卖法第1 7 条作了专门的规定：“卷烟的代 表品的价格由国务院物价主管部门会同国务院烟草专卖行政主管部门制定。”由此可见， 烟草专卖价格的定价行为是属于政府的定价行为，而非市场调节的行为。同时，这种政府 的定价行为也在中华人民共和国价格法( 以下简称价格法) 中得到了认可。价 格法第1 8 条规定：与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格，政府在必要 时可以实行政府指导价或政府定价。烟草制品的定价就更是如此了。 ( 3 ) 国家对市场客体的规制。市场客体即市场配置的资源。在烟草专卖体系下，经 营主体是唯一的，所以对市场客体进行规制，既方便，效果也明显。 对市场客体的规制主要表现在以下几个方面，即交易范围的规制、数量的规制、质量 的规制、用途规制、特殊商品规制等等。【3 】通过对市场客体方面的规制，能够更好的控制 烟草制品，发挥专卖制度的积极作用。例如，对香烟制品数量的规制，就能够很好的控制 香烟的消费量，从而减少烟民的数量。对香烟质量的规制可以保障高质量的产品，使吸烟 的危害程度减轻。 ( 二) 烟草专卖制度下国家对市场的参与 国家对烟草市场的参与主要表现在三个方面： ( 1 ) 国家经营。实行烟草专卖制度，其市场主体是具有特殊资格的生产经营者。如 前所述，我国享有烟草专卖特殊资格的生产经营者是国家，表现出国家垄断的形态。虽然 私商的进入被排斥，国家是烟草专卖制度下唯一的商家，但市场仍然存在，因此仍需有主 体来履行经营职能，作为唯一商家的国家必然承担起这个任务，主导烟草经营。 ( 2 ) 国家调控。没有竞争的市场是一个盲目的、找不到方向的市场。如何保障烟草 行业的稳定发展、协调发展，如何对资源进行合理的配置，对价格进行合理的规定，对数 量进行有效的控制，这就要烟草专卖行政主管部门进行调控。烟草专卖法实施条例第 3 0 条规定：“国务院烟草专卖行政主管部门在必要时，可以根据市场供需情况下达省、自 治区、直辖市之间的卷烟、雪茄烟调拨任务。” ( 3 ) 国家计划。烟草专卖是一种特殊的市场行为，存在着严格的计划。这种计划一 般是由烟草专卖行政主管部门筹划制定，如对卷烟产量的计划，烟草专卖法第1 4 条就 有明确规定：“省、自治区、直辖市的卷烟、雪茄烟年度总产量计划由国务院计划部门下 达。烟草制品生产企业的卷烟、雪茄烟年度总产量计划，由省级烟草专卖行政主管部门根 据国务院计划部门下达的计划，结合市场销售情况下达，地方人民政府不得向烟草制品生 产企业下达超产任务。烟草制品生产企业根据市场销售情况，需要超过年度总产量计划生 产卷烟、雪茄烟，必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准。全国烟草总公司根据国务院 计划部门下达的年度总产量计划向省级烟草公司下达分等级、分种类的卷烟产量指标。烟 6 中国烟草行业改革的法律制度需求与构建 草制品生产企业可以根据市场销售情况，在该企业的年度总产量计划的范围内，对分等级、 分种类的卷烟产量指标适当调整。” 第二节现行烟草行业运营模式的弊端分析 当前的烟草行业依靠国家行政权力的干预来完成市场垄断，即以一种专卖专营的模式 运营。这种运营模式尽管可以获取巨大的财政效益，但是其弊端也是非常明显的。 一、造成市场竞争的损失 烟草专卖制度下，国家完全垄断市场，新的企业无法进入市场，物品、劳务或资源都 由一个供给者提供，因而排除了市场竞争。而市场竞争是市场运行发展和技术进步的推动 力，市场竞争关系到企业的生存命运和发展前途，因而市场竞争会迫使企业不断改进生产 技术，提高劳动生产率，降低个别劳动消耗，从而推动技术迅速发展。完全垄断市场排除 了市场竞争之后，垄断企业无市场竞争压力，不改进生产技术同样也可获得高额垄断利益。 当需要改进生产技术才能促进利润最大化目标的实现时，它就改进生产技术，不需改进生 产技术也可实现利润最大化目标时它就不会改进生产技术。这样，就会造成社会竞争的一 定损失，使社会在一定程度上失去了技术进步的推动力【4 】。 二、造成生产效率的损失 烟草专卖垄断会造成生产效率的损失。在完全垄断市场条件下，一方面垄断企业具有 进行规模生产的条件和能力。如果垄断企业进行规模生产，就可以降低产品成本、提高产 品产量，获得最佳的生产效率，在获得丰厚利润的同时也促进了社会生产效率的提高。但 另一方面，垄断企业垄断了市场供给，没有供给的竞争者，因而可以通过降低产量、提高 产品价格的手段来获取丰厚的利润，而不必通过采用花费大量投资购买先进的机器设备和 技术提高生产效率的方法增加盈利。对于垄断企业来说，通过降低产量、提高产品价格的 办法比提高生产效率的办法更容易获利，同时获利的成本更低，因而垄断企业就没有必要 去提高生产效率。如果各个行业的垄断企业都只用降低产量、提高产品价格的办法就能获 取丰厚的利润，那么谁也不会去设法提高生产效率，这样一来，就必然会造成社会生产效 率的低下和科学技术工艺的停滞不前。 三、会造成消费者利益的损失 在完全垄断市场条件下，由于垄断企业垄断了市场供给，并凭借着垄断权力控制了市 场价格，消费者只能被迫接受垄断企业控制的市场高价格。这样一来，消费者只能以高价 格才能购买产品和服务，价格与价值严重背离，消费者的实际利益与其应享有的权利权利 严重背离，必然造成消费者利益的严重受损。垄断企业造成消费者利益损失的行为，既违 7 中国烟草行业改革的法律制度需求与构建 背了市场经济条件下等价交换的基本原则，又阻碍了社会的进步与发展。因而，政府必须 采取强有力的措施干预，如对垄断企业的产品价格进行调节，甚至直接定价，对其征收合 理的高额税收，从而降低垄断企业的超额垄断利润；加强对垄断企业的监管和处罚，及时 发现并制止垄断企业对消费者的损害等等。【4 】这样一来，政府需付出巨大的管理成本，烟 草专卖也不例外。 四、容易形成地方性垄断 在市场经济条件下，地方政府为发展地方经济，势必要通过各种手段增加财源，而烟 草行业所能产生的财政效益正是地方政府所谋求的。为了保护本地的烟草行业，其最好的 办法就是划分市场，设置起行政化壁垒，让其在本地区垄断经营阻止“肥水外流”。在这 种地方垄断下，使得市场配置资源的功效显著减弱，资源配置效率低下，需要资源的地方 资源匮乏，造成生产力闲置，而资源富余的地方无法有效利用，造成资源闲置，浪费严重。 另外，各地重复建设形成的产业结构趋同现象造成大量的资源浪费。【5 】 第三节烟草行业的市场化改革趋势 如前所述，我国烟草行业是在烟草专卖制度下的垄断经营，垄断经营违背市场规律， 既妨碍了行业的健康发展，又损害消费者的利益。烟草行业市场化改革就是要打破现有的 垄断机制，将烟草行业由计划控制转变为市场调控，由国家专卖转变为多元化竞争，以市 场机制和政府适度调控来对烟草资源进行合理有效的配置。随着我国社会主义市场经济体 制的进一步完善，随着中国经济与w t o 规则的日益融合，烟草行业的市场化改革已势在必 行。 一、是提高经济效率之必需 对烟草行业进行市场化改革是提高经济效率之必需。市场竞争是一种效率机制，竞争 是提高生产率的最理想的手段。【5 】市场经济就是竞争经济，正因为竞争，市场才能够高效 率的配置资源。世界上的资源是有限的，而对资源的需求是无限的。一般来说，在市场经 济条件下，资源是通过价格进行配置的。从供应方面来讲，善于生产人们需要商品的厂商 将会生意兴隆，从而获得更多的利润。从需求方面来看，如果购买者拥有许多可供选择的 供应商，在交易中表现不好的厂商将会丢掉生意。因此，竞争机制具有鼓励厂商有效率的 生产人们所需要的商品的优势，或者说竞争既能激励提高效率，又能决定价格水平。 8 1 烟 草是一种用途单一的资源，资源的供求也是有限的，所以烟草行业必须改革，利用市场机 制来配置有限资源，从而提高经济效益。 8 中国烟草行业改革的法律制度需求与构建 二、是加入w t o 之必需 加入w t o 的中国烟草必须面对以下事实：第一，卷烟进口关税到2 0 0 3 年由加入时的 6 5 降低到2 5 ，烟叶进口关税到2 0 0 4 年由加入时的4 0 降低到1 0 ：第二，取消针对外烟 销售的“特种烟草专卖零售许可证 ，统一卷烟销售的许可程序要求；第三，逐步取消卷 烟、烟叶的进口配额和禁止随意性贸易限制；第四，以透明和可预见方式实行进口许可： 第五，逐步放松服务及投资管制。【7 】多年以来，国家对国内烟草市场实行严格的行政管制，