关于我国预算审批制度改革的探讨.doc

2011-2012年第二学期财政学科目考查卷专业：会计 班级：会计101 任课教师：唐炜姓名：袁敏仪 学号：10054020131 成 绩：关于我国预算审批制度改革的探讨1、 前言（1） 研究目的 预算管理是政府依据有关法律法规对预算资金的筹集、分配和使用进行的组织、协调、控制和监督活动是财政管理的重要组成部分，也是政府管理经济的重要手段。审查和批准财政预算，监督预算的执行，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。强化对预算的审批监督，保障经济和社会各项事业的健康发展，需要努力探索加强预算审批监督的有效方式和途径，保证财政预算的准确与透明。（2） 研究意义探讨我国的预算审批制度改革，有利于我国预算编制、审批程序改革工作稳步向前推进，使以编制部门预算、细化预算、和加强预算审查监督为主要内容的预算制度改革有效地在全国范围内全面推开，有利于防止腐败行为发生。1只有我们发展了足够多的叙述性预算理论，只有我们对有关存在的环境有所了解，在这个环境中参与者发现他们置身于我们的政治体系之中，否则用于主要改革的建议肯定是建立在令人悲哀的不充分理解之上。2二、我国预算审批制度的现状 改革开放以来，为了加强预算管理，提高支出效益，中央和地方各级财政部门以及其他预算支出部门进行过不少的探索，采取过多种方法取得了一定的成效。我国宪法规定了人民代表大会的预算审批权。预算草案编制完成后，应当提交国家权利机关审批通过，方可生效。预算草案经审批生效，就成为正式的国家预算并具有法律约束力，非经法定程序，不得改变。3预算法规定，中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。对于“个地方政府预算”的审批，预算法做出了详细的规定：“乡、民族乡、镇政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算报上一级政府备案。县级以上地方各级政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算及下一级政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。国务院将省、自治区、直辖市政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，包全国人民代表大会常务委员会备案。”地方人大尤其是市县人大，许多没有设立预算委员会。而全国人大常委会的预算工作委员会只有20个人，很难审查上万亿的中央预算资金。2000 年，我国正式实行部门预算，实行时间较晚，与部门预算制度相对成熟的国家相比有一定差距。43、 目前我国预算审批制度存在的问题及原因分析（一）中国预算法只规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权则未明确。这其实正是对审批权内容不明确的表现。显然，审批不同于备案，也不能只是批或不批，审批的重点在于审议然后决定是否批准，而审议则不能止于程序的审查，而应该更多地关注草案的内容。审批权应该包括预算草案调整权。由干预算草案编制的粗糙，以及人大会期制度本身方面的原因，目前人大事实上很难判断预算支出的合理与否。人大拥有调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对明显不合理的预算开支也多了一条制约途径。5（二）预算审批的相关规定存在诸多漏洞。1、预算编制时间不合理。首先,预算编制时间过短,一般只有三四个月,相比美国等预算制度较健全的国家长达9到10月的预算编制时间仍显得过短。预算的编制是一项十分复杂的工作,包括层层下达指示,层层上报指标以及各部门的多次商榷等一系列程序,如此短暂的时间内我们很难期待预算编制部门能够编制出一份详细的令各方都满意的预算草案。其次,预算审议时间滞后于预算执行时间。在我国目前情况下,预算草案反映的执行时间是每年的1月1日起至12月31日止,但是人大审批当年预算草案的时间一般都延迟到当年3月中下旬开人大会时,待审议预算时,尚未批准的预算实际上已经执行了近三四个月,这极大地损害了政府预算作为政府一项法律文件所需的必要的严肃性和权威性。2、预算内容不详细、不完整。一方面,收支科目粗糙,造成我国财政部门编制的预算草案太粗略,项目不细,预算报表所列级次太少,所列内容太粗。政府的预算科目分为类、款、项、目、节5个层次,而目前的政府预算报告通常只反映到“类”,仅有部分反映到“款”,笼统的数字、不详细的内容让人不能对该项支出的构成及其具体内容。预算审核内容欠缺更为具体的法律规定。如预算法实施条例第27条只规定：“县级以上地方各级政府部门审核本级各部门的预算草案时，发现不符合编制预算要求的，应当予以纠正”。但具体哪些内容不符合预算编制要求却没有做出具体规定，这就造成财政部门在审核本级各部门的预算草案时缺乏明确的法律依据，同时也极易造成财政部门与本级其他各部门之间的矛盾。3、有关预算调整的规定之间相互矛盾。预算法所规定的进行预算调整的唯一前提条件是，在预算执行过程中遇到特殊情况需要增加支出或者减少收入，即打破了原有的预算收支平衡，总支出大于总收入时。但是按照现行规定，地方政府不得编制赤字预算，也无权举借债务，这便使预算调整的唯一条件在实践中丧失了发生的可能性。此外，预算法第9条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变”。但按照上述规定，只要预算总支出不大于总收入，政府实际上是可在其范围内随意调整预算，而无需征得本级人大的审批。6（三）在立法法颁行前，立法程序的简陋和缺失一直是法学界批评的对象，认为这种现象不利于树立法律的权威，提高立法的质量，不利于保障立法部门依法行使立法权，也不利于防范其滥用手中的权力，为某些部门或个人谋取私利。7立法法的制定实施为中国立法程序的完善奠定了基础和框架。尽管中国预算审批并不适用立法程序，立法法并不能解决预算审批程序的完善问题，但是立法的程序对预算审批程序具有非常重要的借鉴作用。（四）在监督方面，缺乏独立专门的监督机构的监督。最值得一提的就是社会监督这块，几乎是真空。我国预算应向全社会公布。由此可见修改预算法势在必行，建立相互制衡的公共财政体制。（五）在预算实践中预算编制部门除编制本级预算外还需汇总编制下级地方总预算的做法，以及预算审批部门除审批本级预算外还需审议汇总编制的下级地方总预算的做法将不可避免地带来两方面的实际危害：一是浪费预算编制和审批部门尤其是编制部门的人力、物力和财力；二是制约了下级预算编制部门和审批部门工作能动性的发挥。尽管各级人大审议的下级地方总预算在法律上不生效力，地方预算编制部门在报送同级人大审批之前仍然可以修改和完善，预算审批部门对某些收入和支出项目也可以否决，但在中国的特定政治背景下，上级机关的一言一行对下级机关都有很大的影响力。因此，面对已经上级权力机关审议通过的本级地方总预算，各级预算编制部门和审批部门可能很难再有所作为。（六）在预算监督方面存在不足。预算监督贯穿于预算编制、执行、调整以及决算的各个环节，包括各级国家权力机关、各级政府及各级政府财政部门和审计部门的监督。依现行预算法第 37条的规定，各级人大的相关部门在本级人民代表大会召开前一个月开始对预算进行初步审查。在一个月的时间内要审查所有预算，并且初审的预算草案大多是上一年度预算执行情况和当年预算安排的一些设想，许多内容都只列了项目，没有数字等实质内容，无论从配备人员或是审查效果上看都着实困难且意义不大。不仅如此，在表决程序上，由于我国目前实行综合审批简化程序，即一次性表决通过整个预算草案，这就导致局部的不合理将影响全体的预算效果，大多数代表们为了免于承担否定全局的风险而不敢行使其预算否决权。4、 改革我国预算审批制度的措施（1） 修改预算法：我国的预算法自从1995年11月2日通过实施以来，有十多年的时间了，而这10年我国不论是政治经济体制，还是财政预算体制本身都发生了巨大的变化，显然此法已经很不合时宜，也到了“大修”的时候了。笔者认为，此法的修订必须要体现以下几点： 一是要明确它的法律硬约束特性，要有明确的责任条款，如对各级领导违反了预算法批条子，随意追加追减，要进行追究；对大幅度超支超收的决算要经人大审议，违者要追究有关人员的责任，单一制国家较联邦制国家有较高的行政效率主要就是体现在更易推行项目负责制上， 因此要建立各级预算责任制，法律法规要对每项预算的执行有严格的责任追究制，同时对于重大项目要建立分项集体投票表决制度，从对预算的整体审批向逐项审批过度。没有通过的预算就不能执行，通过的预算就要严格依法执行。二是要细化各级监督部门的职责，具体到每项职能都有明确的责任人。我国现行的预算法虽然规定了审计部门、人大机构以及财政部门内部监督局的监督架构，但在实际监督中职责划分既不清晰，也没有细化，很难落实具体的项目追究。三是在修改预算法时应充分考虑到预算法与现在推进的财政改革和财政预算实践适应性问题。实践快而制度、法律相对滞后也是有法难依的重要原因。8（2） 完善预算审批制度：一方面，明确预算审批主体。对与预算法明确规定有矛盾冲突的其他法律，加以修改和完善。如预算法实施条例第62条规定：“各部门、各单位的预算支出，必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行，不得挪用；确需作出调整的，必须经本级政府财政部门的同意”，而预算法第9条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变”，两者应衔接一致。另一方面，人大常委会对决算草案不批准的情况下，应有明确的处理程序。如对于决算草案不是真实地反映预算执行情况，有虚假成分的，要求政府进行检讨并提出整改措施，对有关责任人作出严肃处理，然后再向人大常委会报告，提请其审查批准等。（3） 改进审批表决时间程序，增加预算监督的严肃性：1、预算审批的时间应当保证在6个月左右。鉴于我国人大的会期制度在短期内无法改变的事实，应当加强预算委员会作为专门工作机构的职能，为预算的细化以及合理性、科学性进行事先审查和把关。这是一段预算编制部门和预算审批部门互动的过程，人大常委会和预算工作机构在审查过程中发现的问题，允许预算编制机构修改预算草案，因此相应地即延长了预算编制时间。2、完善预算预审机制，将人大代表置于重要位置，加强预审过程中人大代表与财政部门的沟通，争取为之后人大的预算初审提供更多的时间与更加科学精准的预算草案，帮助各级人大相关部门在人民代表大会召开之前就能形成预算初审报告并提交各人大代表审阅。除此之外，建立预算分项审批表决程序。即通过部门或性质分类将预算草案划分为若干个部分，由各级政府分别就不同部分向本级人民代表大会作报告，同时提交本级人大有关部门，再由人大代表对各个草案分别进行投票表决以决定其是否通过。该种表决方式虽然在程序上较为繁琐，也较为耗时，但克服了综合审批的弊病，使得人大代表能够更无顾虑和担忧地行使自身的否决权，更大程度地保证预算审批上的程序正义与预算内容的实体正义。9（4） 建立人大预算机构，协助行使预算审批权：预算的审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。根据宪法和人大组织法的规定，各级人大在繁忙而短暂的会期中既要进行政治和经济决策，又要从事各种立法，还要履行预算审批职责，在我国人大会议制度暂时无法改变的情况下，如果没有专门机构的辅助，人大的各项活动很可能陷入表面化。10（5） 突出预算审查案的重点：根据部门预算的特点，预算支出大致分为人员、公用和专项经费三类。预算审查案发表专业性意见，以供人大代表大会表决时参考。1、由于人员、公用经费根据现有人数和有关定额标准确定，只需进行原则性规定，没有必要具体讨论。从各国的预算法律制度的规定看，由于人员经费和公用经费有法定的编制和机构作为依托，其经费的需求是相对稳定的，因而不必把人员经费与公用经费预算列做预算审查案的重点。2、专项经费根据经济建设与事业发展的需要来安排，有一定的不确定性和选择性，因而也成为各国预算法律规定的审查重点。对于基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用、支援农村生产支出等建设性专款和教育、科学、卫生、文体广播及其他部门的事业专项支出，则要根据政府的施政报告作出具体的项目安排，并进行审查。（6） 明确预算被否决的法律后果及责任，督促编制机关认真履行职责：预算法应当规定预算未获通过的补救措施与法律责任，以应万一之需。如果预算被否决，可以考虑的补救措施有：(1)预算年度开始之后，如果没有生效预算以供执行，则暂时按上一预算年度的标准执行。但上年度已经实施完毕的开支项目不再拨款。(2)被否决的预算议案经预算编制部门修改后报人大常委会审批。(3)预算委员会应当就预算议案未获通过的原因及预算修改的情况向人大常委会报告。(4)预算修正案由人大常委会全体组成人员的三分之二以上表决通过。(5)人大常委会通过的预算案从该预算年度的起始日开始生效。已经按照上年度预算标准拨款的部门和项目，其拨款额高于生效预算确定的标准的，在剩余期限内逐期核减该部门或项目拨款数额；其拨款额低于生效预算确定的标准的，在剩余期限内逐期核增该部门或项目拨款数额。(6)追究有关当事人贻误公务的行政责任。115、 我国预算审批制度改革的前景展望预算审批制度的改革，首先应正确认识审批权的内容和性质，为审批权的实现创造条件，不仅从认识上明确审批制度的实质和核心，也从客观条件上提供了审批权实现的可能性。同时，也应该借鉴发达国家的做法，建立“阳光预算”，从而更好地保证预算审批制度的完善。目前,财政部正在结合预算管理制度改革,研究制定既符合中国国情,又与国际惯例充分协调的政府及非营利组织会计制度。 中国的预算制度改革目标是使预算更为公平、公开、透明和完整。目前我国已经在部分中央预算单位和地方政府进行了部门预算改革、国库集中收付制度、政府采购制度的改革,改革的效果是明显的,我们对改革的前景充满了信心。126、 结论 预算审批制度的改革需要依靠相关法规的的改进和国家政府的支持，现行预算法的修改对预算审批制度的改革有重大意义。预算是政府权力运行的中枢，预算法修改是人大立法权的核心体现，两者的诉求自然有所不同。立法者需要立足长远，高瞻远瞩，摆脱相关部门和利益群体的羁绊，力争使修改后的预算法成为一部均衡、完备的良法，