（国际政治专业论文）探析欧盟跨境合作中的治理机制.pdf

摘要 经过五十年的不懈努力，欧盟已成为当今世界上发展水平最高，规模最大的区域一 体化组织。而欧盟的跨境合作模式作为欧盟区域一体化发展的创新，在加速欧盟边境地 区社会经济发展，促进欧盟内部的平衡发展和经济社会聚合，推进欧洲一体化进程等方 面取得了显著效果。跨境合作是欧盟内部不同国家边界两侧，地理相邻的一部分地区间 的合作，它涉及制度、经济、法律、文化、教育等多方面跨边界和跨境合作。欧盟的跨 境合作之所以能够克服诸多困难取得成功与其特殊体制有着密切关系，以及和这一特殊 体制相对应的治理机制。本文以欧盟的跨境合作为切入点，分析多层级治理理论在跨境 合作中的具体运作，深化我们对欧盟多层级治理的理解和认识。文章分为四部分： 第一部分主要介绍欧盟跨境合作的发展和内容。通过了解跨境合作近五十年的发展 变化以及跨境合作的类型，可以全面的掌握跨境合作实践流程。首先欧盟提出i n t e r r e g 项目为跨境合作提供了基金支持，而在地区和地方政府层面，不仅有当地政府的积极运 作，各种正式和非正式的组织机构也积极参与，从而克服了阻碍跨境合作的不利因素， 推动跨境合作顺利进行。 第二部分着重分析跨境合作中的治理机制。在梳理了欧盟治理理论基础上，进一步 认识欧盟治理的特殊性。欧盟内部形成的是超国家、国家、次国家行为体共同参与、共 享权力的多层级治理机制。然后从多层级治理理论的发展，多层级治理的特征，多层级 治理的架构三个方面，深化理解和认识多层级治理理论。最后以上莱茵跨境合作区为范 例，分析多层级治理理论在跨境合作中具体运作。 第三部分总结了多层级治理理论在跨境合作中的治理成效。跨境合作面临边界问 题，边界则是主权国家领土的分界线，因而会形成“边境效应 。多层级治理下的协调 机制则有效的克服了边境效应带来的诸多阻碍因素，促进跨境合作的顺利发展。 第四部分分析多层级治理的困境。通过对跨境合作中多层级治理的运作分析，本文 从多层级治理的超国家局限性、次国家层级参与的两面性、各层级治理的冲突性三个方 面进一步探讨其治理的困境。 随着欧洲一体化进程的不断发展，欧盟的多层级治理逐渐趋于完善。但是多层级治 理理论在实践的发展中仍然会面临新的问题，因此，从跨境合作这一角度可以全面细致 认识欧盟治理，总结欧盟治理的成效，深入探讨欧盟治理的困境，从而使我们对欧盟一 体化进程及前景具有更加理性的认识。 关键词：欧盟 欧盟治理多层级治理跨境合作 i i i a b s t r a c t t h r o u g h5 0y e a r s u n r e m i t t i n ge f f o r t s ，t h ee u r o p e a nu n i o nh a sb e c o m et h e l a r g e s t r e g i o n a li n t e g r a t e do r g a n i z a t i o na tt h eh i g h e s tl e v e lo fd e v e l o p m e n ti nt h ew o r d i t sm o d e lo f c r o s s - b o r d e rc o o p e r a t i o na sa ni n n o v a t i o ni nt h ed e v e l o p m e n to fr e g i o n a li n t e g r a t i o nh a s m a d en o t a b l ee f f e c ti na c c e l e r a t i n gs o c i o - e c o n o m i cd e v e l o p m e n to fb o r d e ra r e a s ，p r o m o t i n g t h eb a l a n c e d d e v e l o p m e n ta n ds o c i o e c o n o m i cc o h e s i o nw i t h i ne u r o p e a nu n i o n ，a n d a d v a n c i n gt h ee u r o p e a ni n t e g r a t e dp r o c e s s c r o s s b o r d e rc o o p e r a t i o ni sa ni n t e r - r e g i o n a l c o o p e r a t i o no nb o t hs i d e so f e a c hb o r d e rb e t w e e nd i f f e r e n tc o u n t r i e si nt h ee u r o p e a nu n i o n , w h i c hi n v o l v e sc r o s s - b o r d e ra n dc r o s s b o r d e rc o o p e r a t i o ni nm a n ya s p e c t ss u c ha ss y s t e m s ， e c o n o m y , l a w s ，c u l t u r ea n de d u c a t i o n t h ee uc r o s s b o r d e rc o o p e r a t i o nh a sb e e na b l et o o v e r c o m em a n yd i f f i c u l t i e sa n dg a i ns u c c e s s ，m a i n l yb e c a u s eo fi t ss p e c i a ls t r u c t u r ea sw e l la s i t sc o r r e s p o n d i n gs p e c i a lm e c h a n i s mo fg o v e r n a n c e s t a r t i n gf r o mt h eu n d e r s t a n d i n go f t h e e uc r o s s - b o r d e rc o o p e r a t i o n , t h i sp a p e rs y s t e m a t i c a l l y a n a l y s e st h es p e c i f i co p e r a t i o no f m u l t i l e v e lg o v e r n a n c et h e o r yi nc r o s s - b o r d e rc o o p e r a t i o n , a n dd e e p e n so u ru n d e r s t a n d i n g a n da w a r e n e s so ft h em u l t i - l e v e lg o v e r n a n c es y s t e m t h e r ea r ef o u rs e c t i o n si nt h i sp a p e r ： t h ef i r s ts e c t i o nm a i n l yi n t r o d u c e st h ed e v e l o p m e n to ft h ee u c r o s s b o r d e rc o o 即r a t i o n a n di t sc o n t e n t t h r o u g hr e v i e w i n ga n dc o m p r e h e n d i n go ft h e d e v e l o p m e n t ，c h a n g e sa n d t y p e so fc r o s s - b o r d e rc o o p e r a t i o ni nn e a r l y5 0y e a r s ，w ec o u l df u l l yu n d e r s t a n di t sp r a c t i c e p r o c e s s o no n eh a n d ，t h ee up r o v i d e sf u n ds u p p o r tf o rc r o s s b o r d e rc o o p e r a t i o nb ym e a n so f i n t e r r e gp r o je c t ；o nt h eo t h e rh a n d ，n o to n l yt h el o c a lg o v e r n m e n t sb u ta l s ov a r i o u sf o r m a la n d i n f o r m a lo r g a n i z a t i o n sa tt h er e g i o n a la n dl o c a lg o v e r n m e n tl e v e l ，h a v ea c t i v e l yp a r t i c i p a t e d i ni t ，t h e r e b ya l lt h i sh e l pt h ee ut oo v e r c o m ev a r i o u so b s t a c l e sa n du n f a v o r a b l ef a c t o r s ，a n d p r o m o t et h ec r o s s b o r d e rc o o p e r a t i o ns m o o t h l y t h es e c o n ds e c t i o nm a i n l yf o c u s e so nt h ea n a l y s i so ft h eg o v e r n a n c em e c h a n i s mi nt h e c r o s s - b o r d e rc o o p e r a t i o n o nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h ee ug o v e r n a n c et h e o r y , w ec o u l d d e e p e no u ru n d e r s t a n d i n go ft i l ee ug o v e r n a n c ep a r t i c u l a r i t y i ti sas p e c i a lm u l t i 1 e v e l g o v e r n a n c em e c h a n i s mf o r m e db ys u p r a - n a t i o n a l ，n a t i o n a l ，s u b n a t i o n a la c t o r sf o rt h ei o i n t p a r t i c i p a t i o na n dp o w e r - s h a r i n g t h e nw ec a l lh a v eab e t t e ru n d e r s t a n d i n ga n da w a r e n e s s a b o u tm u l t i l e v e lg o v e r n a n c et h e o r yi nt h r e e a s p e c t so fd e v e l o p m e n to ft h em u l t i 1 e v e l i v g o v e m a n c et h e o r y , t h ec h a r a c t e r i s t i c sa n d t h es t r u c t u r eo fm u l t i - l e v e lg o v e r n a n c e e u r o r e g i o n u p p e r r h i n e 嬲a ne x a m p l eo ft h ec r o s s b o r d e rc o o p e r a t i o n 。g i v e su sab e a e ro p p o r t u n i t yt o u n d e r s t a n dt h es p e c i f i co p e r a t i o no fm u l t i - l e v e l g o v e r n a n c et h e o r yi nc r o s s b o r d e r c o o p e r a t i o n p a r ti i is u m m a r i z e st h eg o v e r n a n c ee f f e c t i v e n e s so fm u l t i - l e v e lg o v e r n a n c et h e o r y a p p l i e di n t h ec r o s s - b o r d e rc o o p e r a t i o n t h ec r o s s - b o r d e rc o o p e r a t i o nh a st of a c eb o r d e r i s s u e s ，a n dt h eb o r d e ri st h ed i v i d i n gl i n eb e t w e e nt h et e r r i t o r i e so fs o v e r e i g ns t a t e ，s oa l lt h i s w i l l f o r m b o u n d a r ye f f e c t t h ec o o r d i n a t e dm e c h a n i s mo fm u l t i l e v e l g o v e m a n c e e f f e c t i v e l yo v e r c o m e sm a n yo b s t a c l e so f b o u n d a r ye f f e c t ，a n dp r o m o t e st h ed e v e l o p m e n to f c r o s s - b o u n d a r yc o o p e r a t i o ns m o o t h l y p a r ti vc o n c r e t e l ya n a l y z e st h eg o v e r n a n c ep l i g h to fc r o s s - b o r d e rc o o p e r a t i o n t h r o u g h t h ea n a l y s i sa b o v e ，t h i sp a p e rw i l ld i s c u s st h e s u p r a - n a t i o n a ll i m i t a t i o no fm u l t i 1 e v e l g o v e r n a n c e ，t h ed u a ln a t u r eo fp a r t i c i p a t i o na tt h es u b - n a t i o n a ll e v e la n dt h ei n c o m p a t i b i l i t y o fg o v e m a n c ea ta l ll e v e l si no r d e rt oc o m p r e h e n dt h ep l i g h to f g o v e r n a n c e w i t ht h ec o n s t a n td e v e l o p m e n to ft h ee u r o p e a ni n t e g r a t e dp r o c e s s ，t h ee um u l t i 1 e v e l g o v e r n a n c et e n d st oi m p r o v eg r a d u a l l y h o w e v e r , m u l t i l e v e lg o v e r n a n c et h e o r ys t i l lw i l lf a c e d i f f e r e n td i f f i c u l t i e si nt h e d e v e l o p m e n t o fi t s p r a c t i c e ；f r o m t h e p e r s p e c t i v e o f c r o s s b o u n d a r yc o o p e r a t i o n ，w ew i l la c q u i r et h ed e t a i l e da n dt h o r o u g hu n d e r s t a n d i n go ft h e e ug o v e r n a n c e ，a g g r e g a t et h ee f f e c t i v e n e s so ft h ee u g o v e r n a n c ea n dg od e e pi n t ot h ep l i g h t o ft h ee ug o v e r n a n c e ，w h i c he n a b l e du st oo b t a i nam o r er a t i o n a lu n d e r s t a n d i n ga b o u tt h ee u i n t e g r a t e dp r o c e s sa n d i t sp r o s p e c t k e yw o r d s ：e u r o p e a nu n i o ne u r o p e a ng o v e r n a n c em u l t i l e v e lg o v e r n a n c e c r o s s - b o r d e rc o o p e r a t i o n v 学位论文原创性声明 本人所提交的学位论文探析欧盟跨境合作中的治理机制，是在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的原创性成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人 和集体，均已在文中标明。 本声明的法律后果由本人承担。 论文作者( 签名) ：碱 了p 口g 年f 月，缸日 指导教师确认( 签名) 气百r 2 i 胃 缈召年f 月昨日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解河北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学 位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权河北师范大学可以将学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保 存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在年解密后适用本授权书) 论文作者( 签名) ：历勉钣 y g 年夕月，日 指导教师( 签名) 1 百百 力卯留年歹月f 仁日 1 1 引言 ( 一)选题的目的和意义 经过五十年的不懈努力，欧盟已成为当今世界上发展水平最高、规模最大的区域一 体化组织。欧盟既非主权国家又不是一般意义的国际组织，这个复杂的政治体系如何有 效的治理显得尤为重要。欧盟的跨境合作模式作为欧盟区域一体化发展的创新，它的实 践过程渗透了欧盟的治理机制。跨境合作模式的执行主体是地区、地方政府，同时欧盟 和国家政府的角色依然不容忽视。另一方面，制度、法律、文化等方面的因素又对跨境 合作有一定的阻碍作用。因此，分析跨境合作模式中的治理机制也就是从微观角度上解 析欧盟的治理，这样为我们理解欧盟的治理理论提供一个直观的角度。 本文通过对欧盟跨境合作模式中的多层级治理的分析，总结提炼出跨境合作治理的 成效，探讨治理机制存在的困境，从而对欧洲一体化这一特殊现象能够有更深层次的认 识，也对欧盟的多层级治理理论更加全面了解，进而可以预测欧盟未来发展的前景。 ( 二)研究现状综述 关于欧盟治理的理论，出现了多层级治理、协同治理、全球治理等理论。在欧盟的 治理体系形成过程中，多层级治理理论是近年来欧盟学者研究的热点问题。欧盟多层级 治理理论最初是由美国学者盖里马克斯于1 9 9 3 年在对欧洲共同体的结构政策进行分 析提出的。随后，经过马克斯本人和里斯贝特胡奇、查理杰弗里、贝娅特科勒一 科赫、托马斯里斯一凯本、西蒙希克斯等多位学者的发展，多层级治理理论日臻完 善。欧盟治理模式及理论的研究方法与比较政治学、社会学等研究方法相结合，出现了 许多多种角度研究的著作。虽然在国内也有许多关于治理理论的著作，如伍贻康著：区 域整合体制创新，吴志成著：治理创新欧洲治理的历史、理论和实践，陈玉刚 著：国家与超国家：欧盟一体化治理理论比较研究等。但是这一领域仍然处于待开 发的阶段，大多研究是对欧美学者的理论整理与搜集，缺乏实证性的论证和细化研究。 对于欧盟跨境合作模式的研究，很多学者是从其作为欧盟区域政策的内容，以经济 效应为背景分析跨境合作带来的欧盟市场经济一体化目标。如李天德著欧盟区域政策 及其效应研究阐述了欧盟区域政策及其理论基础，欧盟区域政策的实施背景，欧盟区 域政策的内容，欧盟区域政策的正效应等内容，王雅梅的博士学位论文欧盟区域政策 研究。也有些学者对于欧盟跨境合作的研究则是从人文地理学的角度进行探讨，如李 l 铁立的博士学位论文边境效应与跨边界次经济区域研究。本文则将欧盟的跨境合作 模式作为欧盟治理实践者的角度出发，从中分析治理机制的成效和困境，达到进一步细 化研究欧盟治理理论。 ( 三)文章的重点、难点及创新点 本文的重点是通过全面介绍欧盟的跨境合作模式，进而分析跨境合作模式中的治理 机制。文章的重点是通过案例分析欧盟多层级治理的成效和困境，由于受到本人学术水 平、研究能力的限制，搜集到的外文资料对其进行消化吸收，甚至做出评价并不容易。 把提炼出的有价值的观点和数据应用到文章的写作当中也存在着一定的困难。本文的难 点也就是创新之处，以跨境合作为切入点，并不是分析其经济效应而是深入探讨欧盟治 理机制，能够更加直观的认识欧盟治理从而使我们对欧盟一体化进程及其前景具有更加 理性的认识。 ( 四)主要研究方法 1 文献分析法。为了能够全面把握问题，对手中的大量资料和数据进行整理、评 价、分析和归纳是在做本文之前所必须要做的工作。也是本文的重要的研究方法。 2 变量的分析方法。探讨因果关系始终存在一个不能完全通过数据处理技术解决 的主观性的问题，所以为了使文章更具有说服力，本文力求多设计变量，力图排除掉其 他的干扰项，使文章更加客观而有说服力。 3 辩证唯物主义的研究方法。任何事物都有两面性特征，因此，我们应辩证的看 待欧盟治理在跨境合作中的作用。用两点论、两分法看问题，应该既看到取得的成效， 也要看到其存在的问题。 4 个案研究法。个案研究是对个例做缜密的研究，广泛地搜集个例的资料，彻底 地了解个例现状及发展历程，进而研究分析，确定问题症结，提出改正的意见。这一方 法属于解释型的研究方法，主要目的在于描述和解释某种现象。 2 欧盟的跨境合作( c r o s s b r o d e rc o o p e r a t i o n ) 始于2 0 世纪5 0 年代末，经过近半 个世纪的发展已经形成了7 0 多个跨境合作区域。这些形式多样的跨境合作区域在加速 欧盟边境地区社会经济发展，促进欧盟内部的平衡发展和经济社会聚合，推进欧洲一体 化进程等方面取得了显著效果。这种不同国家边界两侧、地理相邻的一部分地区间，涉 及了经济、环境、文化教育等多方面跨边界和跨境合作，是一个困难而又很少自发的过 程。由于边境效应，它不仅面临着政治体制不同，行政管理、司法结构、技术标准的差 异，还有民族语言、民族文化的差异。而欧盟的跨境合作之所以能够克服诸多困难取得 成功与其“特殊体制 有着密切的关系，以及相对于这一“特殊体制的治理机制。 欧盟作为高度一体化的区域性政治经济组织，政治体系的结构和运作已经达到了相 当完善的程度。但欧盟既非主权国家也不是一般意义上的国际组织，为了适应欧洲一体 化的发展，欧盟建立了一套全新的体系运作模式。与传统的民族国家相比，欧盟的政治 权威、能力、资源正当性是相当脆弱的；与国际组织相比，欧盟的治理体系似乎又较为 开放，有活力和完整的；若与代议制民主的标准来衡量，则欧盟的治理体系却又远离基 层不太民主；若以传统外交和权力衡量的观点看，则欧盟的治理体系却又奠基于法律、 只是程序和开放的体系。u j 关于欧盟治理的理论，出现了多层级治理、协同治理、全球 治理等理论。在欧盟的治理体系形成过程中，多层级治理理论是近年来欧盟学者研究的 热点问题。本文重点介绍的是欧盟内部的超国家、国家、次国家行为体共同参与、共享 权力的多层级治理理论( m u l t i l e v e lg o v e r n a n c e ) ，通过分析欧盟跨境合作模式中多 层级治理机制具体运作，总结欧盟多层级治理理论在跨境合作中的成效，探讨多层级治 理在欧盟治理中的困境，以期开拓视野，全面的理解多层级治理机制，进而进一步认识 欧盟政治的复杂性和特殊性。 3 一、欧盟跨境合作模式的发展与内容 边界是一个国家领土主权的象征，边界的存在将边境地区在经济上、社会上和文化 上相互分割开来。在欧洲一体化的进程中，欧洲内部单一市场形成，经济与货币联盟的 发展以及欧盟的不断扩大，使得欧盟边境地区的概念发生了很大的变化，边境地区成为 欧盟特殊而重要的区域。为了促进边境地区的融合，鼓励边境地区的共同发展，欧盟采 取了一系列措施促进跨边境合作，从而出现了形式多样，成效显著的跨境合作模式。 ( 一)欧盟跨境合作的发展 1 。欧盟的边境问题 边境地区是欧盟重要而特殊的区域。随着欧盟的扩大，其边境地区的范围不断发生 变化。2 0 0 4 年5 月1 日，波兰、匈牙利、斯洛伐克、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚、捷 克、斯洛文尼亚、塞浦路斯和马耳他1 0 国正式加入欧盟，2 0 0 7 年1 月1 日罗马尼亚和 保加利亚加入欧盟。在一个包括了2 7 个成员国的联盟中，边境地区面积占欧盟领土总 面积的4 0 ，人口占欧盟总人口的2 5 。而2 0 0 4 年后加入的1 2 个新成员国中，边境地 区更为重要，边境地区面积占其国土总面积的6 6 ，人口占其人口总数的5 8 。 2 1 日前 还有土耳其、克罗地亚等国家申请加入欧盟。欧盟的边境问题越来越受到重视。 ( 1 )东扩前的欧盟边境 东扩前欧盟的边境地区包括三类：第一类是1 5 个老成员国之间的内部边境地区， 它们占成员国国土面积的2 7 ，人口占成员国人口总数的1 8 。其中一些区域，是欧盟 结构基金援助的目标l 地区， 即人均g d p 不到欧盟人均水平7 5 或人口密度很低的落 后地区，如位于西班牙和葡萄牙边界南部的农村地区、瑞典和芬兰北部人口稀少的地区， 在比利时、荷兰、卢森堡三国与德国的边境上也有已经城市化的传统工业中心。从总体 经济状况来看，这类边境地区与东扩前欧盟非边境地区已较接近，在东扩后的2 7 国组成 的联盟中。，前者的人均g d p 比联盟平均水平高1 5 ，后者的人均g d p 比联盟平均水平 高1 7 。其原因之一归结于欧洲经济一体化进程的发展和欧盟跨境合作的开展。第二类 9 跨境合作在本文中主要指欧盟内部相邻才的成员国之间的跨边境合作，它不同于欧盟内部的国家问合作和跨区域合 作 。2 0 世纪8 0 年代中期以来，欧盟对区域政策进行了多次调整和改革，纠正和调整了之前的资金利用方式，明确人 均g d p 低于共同体平均水平7 5 的地区为最需要援助的地区或国家，同时根据人均g d p 、产业结构、失业状况及地理 条件等因素制定了结构基金的优先目标 4 是1 5 个老成员国与1 0 个新成员国及候选国接壤的边境地区，它们已经或将由欧盟外部 边境地区变为内部边境地区，也是结构基金目标1 援助的对象。如在德国靠近波兰的一 些地区，那里的失业率是东扩前欧盟平均水平的2 倍。当然也有例外，在意大利与斯洛 文尼亚接壤的地区，其失业率仅为东扩前欧盟平均水平的一半。这部分边境地区的人均 g d p 比2 7 国组成的联盟平均水平高1 5 。第三类是1 5 个老成员国与第三国接壤的外 部边境地区这类边境地区发展水平较低，如希腊与阿尔巴尼亚接壤的塞斯普罗蒂亚州和 弗洛里纳州就属于希腊最穷的地区。这类边境地区的人均g d p 比2 7 国组成的联盟的平 均水平低5 。 ( 2 )东扩后的欧盟边境 从新成员国边境地区来看，也可分为三类：第一类是它们与欧盟老成员国接壤的边 境地区，其平均发展水平不到相邻的老成员国边境地区的一半。第二类是它们相互之间 的边境地区，其人均g d p 只占两国组成的联盟平均水平的5 3 。第三类是它们与第三 国接壤的边境地区，其人均g d p 仅为2 7 国组成的联盟平均水平的3 7 。口1 前两类是属 于欧盟新的内部边境地区，第三类则形成欧盟新的外部边境地区。 2 跨境合作的演进 到目前为止，欧盟已经有7 0 多个跨境合作区域。第一个跨境区域是1 9 5 8 年在 e n s c h e d e 和g - r o n a u 地区成立，被称为“e u r g i o ”的荷一德跨境区域。随后，如“e u r o e g i o n s 和其他形式的跨境合作在欧洲发展起来。 早期的跨境合作基于各种不同形式的协商，其中更主要的是人们对于区域合作的美 好愿望。例如，莱茵河流域就是“双重协会( t w i na s s o c i a t i o n ) 类型。这种类型的区域 是小规模协商的典型形式：首先，各个边境地区的市政当局和地区政府依据本国的国家 法律体系各自成立一个合法的协会。然后，双边的协会以跨境协商为基础相互结合从而 形成跨境合作区域。而在斯堪的纳维亚国家，1 9 5 2 年北欧理事会成立之初，就提出了跨 境合作。1 9 6 2 年签署的丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典合作条约( h e l s i n k it r e a t y ) 承 诺为国家间在法律、文化、社会、金融、流通、环境保护等领域的合作提供保障。2 0 世纪6 0 年代到7 0 年代，为了处理地方跨境空间计划和流通计划形成了各种各样的双边 和多边政府委员会，但是这些委员会往往并未得到地方政府的授权。 1 9 8 0 年，欧盟理事会制定了马德里协定，目的就是推动和促进地方和区域政 府之间的边境合作。这一协定的签署为国家层级之间的合作( 即区域和乡村发展、环境 保护、基础设施改进等方面) 提供了法律制度。马德里协定为跨境合作时制定协议 5 和条约提供了范例，它的范围涉及相互之间信息交流到明确法律责任和义务。1 9 8 9 年的 比荷卢跨境协议和1 9 9 1 年的德荷跨境协议，充分体现出这一协定为跨境合作提供了 法律依据，克服了阻碍跨境合作的一些困难因素。 1 9 9 0 年，欧洲委员会发起i n t e r r e g 共同体倡议。瞄1 这一倡议是欧盟为了探索解决影 响整个欧盟问题而设计的特殊计划，此倡议由欧洲区域发展基金提供资助，目的是支持 欧盟区域合作，鼓励边境地区的共同发展。在i n t e r r e gi 和i n t e r r e gi i 顺利实施并取得成 功后，2 0 0 0 2 0 0 6 年欧盟开始实施i n t e r r e g l i i 。i n t e r r e g h i 的总预算达到4 8 7 5 亿欧元，约 占据总政策预算的2 3 。与边境之间的跨境合作相关的项目是i n t e r r e g l i i a ，其支出占 i n t e r r e g 预算的6 7 。欧盟希望通过实施共同的发展战略使位于欧盟内部和外部的边境 地区能形成跨境的社会经济中心。i n t e r r e g h i b 是针对不同国家、区域和地方当局之间大 规模的跨国合作，不限于边境地区，其支出占i n t e r r e g 总预算的2 7 。i n t e r r e g l i i c 针对 各个地区之间的合作，这些地区不一定相邻。欧盟希望通过广泛的信息交流和经验共享 来提高区域政策和措施的效果，欧盟所有区域都可以申请参加，其支出占i n t e r r e g 预算 的6 。除了财政援助外，欧盟也提供方法上的支持和帮助。 3 跨境合作的类型 ( 1 ) e u r o r e g i o n s 及类似形式 一些跨境合作区域虽然在法律形式和组织上并不完全相同但是它们具有共同的性 质，被统称为“e u r o r e g i o n s ”。 这一类型的跨境合作区域的共同性质有以下几点：跨 境合作区域的发展已经经历了相当长的时间跨境合作区域与他们的成员国相比较又 拥有自己的特征跨境合作区域拥有自己的行政管理、技术、财政资源跨境合作区域 内部具有决策权。 e u r o m g i o n s 地理范围的划定不仅是行政区域再次划分，更最重要是欧盟为了满足一 体化进程中社会经济不断发展的内在要求。e u r o r e g i o n s 并不是建立新的区域和地方政 府，而是公共部门和私人个体之间相互交换的“载体”。e u r o r e 舀o i l s 是区域和地方层次 上具有跨境性质的共同体，其实现跨境合作的工具就是跨境计划和跨境项目，而这些项 目和计划则是由依据国家程序成立的主管当局制定。 “e u r o r e g i o n s 这种类型的跨境合作区域大多分布于德国和荷兰、比利时、奥地利、 波兰、捷克、法国、丹麦等国的边境接壤地区。如：e u r r e g i os c h e l d e m o n d 位于比一荷 边境地区；e u r e g i ot y r o l 位于意大利一奥地利边境地区：e u r o r e g i o nn e s t o s m e s t a 位于 。资料来源：根据h t t p w w w a e b r n c f f 整理 6 希腊与保加利亚边境地区。近些年，在中东欧国家也开始出现这种类型的跨境合作形式。 北欧国家的地区跨境组织往往被认为与e u r o r e g i o n 这种形式类似，尤其是在特征、 能力方面具有相似之处。北欧国家有8 个这种类型的跨境合作区域。这些跨境合作区域 是依据北欧协定而形成，各协定的签署成员拥有自己的资源，制定了实现跨境合作的多 方位目标。北欧地区的跨境合作组织与典型的e u r o r e g i o n ( 荷一德边境) 相比最大的不 同就是它是几个北欧组织组成的涵盖更广阔的地理区域的大型的跨境合作组织。 e u r o r e g i o n s 与北欧模式的跨境合作共同点：区域和地方政府之间的联合是依据边 境合作各方各自的国家法律并且基于跨境合作目的而实施。政府联合体在签署关于跨 境合作的协定时必须确保：在管理机构中有相同的代表；联合体的财政支出保证共同的 预算；建立共同的秘书处处理日常事务。协议中规定：法律允许参与跨境合作的公共 政府行使自己的权利和义务，并不代表这一权利可以延伸到跨境合作组织。 ( 2 )工作共同体及其他组织 第二种类型的跨境合作的主要特点是其并不具有独立的法律实体。它的形成是一些 有合作意向的地区政府或者其他的团体组织通过签署合作草案或者是不具备法律约束 力的协议。这种类型中最普遍的形式被称为“工作共同体 ，它表现为与地区政府的伙 伴关系。如：e x t r e m a d u r a a l e n t e j o ? 另一种形式是“地区议会 ( r e g i o n a l r a t ) ，它是从 合作的边境地区政府中选举出一定数量的政治家参与跨境合作，地区议会是由主体工作 组发挥作用。奥地利和匈牙利合作的目标就是建立e u r o r e g i o n 。地区议会的形成是迈向 e u r o r e g i o n 的第一步。这种跨境合作的共同性质有以下几点： 这种跨境合作形式有时会拥有一个单独的身份，但是多数是保留成员国身份。 成员国极少会有自己单独的地位，一般是有轮值的主席或秘书长；官方的委员会 或工作组代表成员国，并且每次开会进行磋商，没有固定的财政资金和人力资源。 成员国没有单独的决策权，实行的是国家间的共同决策。参与合作的委员会和跨 境组织的工作组的行动代表着本国的政府。 工作共同体和地区议会这种形式的跨境合作组织主要工作重点就是战略计划的实 施和特殊项目的发展。跨境合作组织也有一些属于个人自发成立的非政府组织。1 9 7 9 年成立的爱尔兰合作就是由私人的商业会、贸易联盟等组成，它在促进经济、社会和文 化等方面的跨境合作中发挥着重要作用。 ( 3 ) 针对i n t e r r e g 和欧盟项目的特定组织 ， 第三种类型的跨境合作组织主要是针对i n t e r r e g 项目应运而生的特定组织。这种组 7 织形式存在于所有边境间，它最少具备一个项目组织委员会和一个秘书处。虽然这种组 织形式的最初目的是为了实施i n t e r r e g 项目而建立的管理工具，现在它已经成为跨境合 作的固定组织形式。这一形式的重要发展就是在法一德边境区域，1 9 9 1 年成立“关于跨 境议题的信息和建议办事处 。这个办事处为公共部门和个人团体提供信息并且分析信 息。 ( 二)欧盟跨境合作的内容 1 跨境合作的行为主体 欧盟委员会( t h ee u r o p e a nc o m m i s s i o n ) 其前身是欧洲共同体委员会，1 9 9 3 年改 成欧盟委员会。它实行集体责任分工管理的规则，下设2 5 个总司分管各个领域的事务， 其中第十六总司负责区域性政策和内聚力。阳3 欧盟委员会是欧盟的秘书处和最主要的行 政领导机构，是欧盟决策机制中的核心行为体。它负责监督条约和规则的实施、立法创 议、行政管理、维护共同体利益。欧盟委员会对于改进非国家政府组织管理跨境合作条 件方面起了重要作用，同时为跨境合作发展提供了坚实的财政支持。 欧盟理事会( t h ec o u n c i lo ft h ee u r o p e a nu n i o n ) 是一个双重性质的机构，既 是欧盟主要的决策和立法机构，也是成员国政府间机构。订1 在立法方面，欧盟理事会的 立法涉及政治、经济、文化、教育、社会、环境等方面，由理事会立法而确立的欧盟广 泛的政策领域构成了欧洲一体化的核心内容。而作为政府间机构，理事会的部长和官员 要为本国政府服务，隶属于本国政党，对本国的选民负责。从法律意义上讲，跨境合作 组织在跨境合作的管理有一定难度，但是欧盟理事会为跨境合作管理提供了法律依据。 地区委员会( t h ec o m m i t t e eo ft h er e g i o n s ) 成立于1 9 9 4 年，地区委员会的委 员来自于地方和区域当局，是由部长理事会根据成员国的提议而任命，任期为4 年。哺1 设立地区委员会的目的是要让地区委员会参与欧盟的立法程序，以保障各地区的利益。 地区委员会也认为自己带着来自欧洲基层的声音。地区委员会是欧盟委员会、理事会和 欧洲议会的顾问机构，就某些直接与地方和区域有关的问题发表意见。地区委员会是通 过对这些机构的工作提出建议来作为自己的贡献，同时它还可以通过有经验的地方政府 代表明确表达各自的观点，这样可以使欧盟范围内的讨论能更加深入地区层面。作为地 方和区域当局推选出来的代表，地区委员会在两个方面为公民服务：确保市民的直接利 益在联盟政策制定过程中得到考虑；让公民了解欧洲联盟的进展情况。地区委员会使得 跨境合作的实践更能体现公民的利益。 8 2 跨境合作的相关组织 欧洲边境地区委员会( a s s o c i a t i o no f e u r o p e a nb r o d e rr e g i o n s ) 成立于1 9 7 1 年，其 目的为致力使那些积极参与当地发展的人们相信跨境合作好处。呻1 欧洲边境区域协会的 主要工作内容为：观察跨境合作目标的执行情况；发现并分析欧盟内部和外部的边境问 题，并提出详细的方案解决存在的问题；丰富发展跨境合作的内涵，创建跨境合作的新 形式；援助新成立的跨境合作区域，协调边境之间的利益；在国会、政府、其他公共机 构，尤其是欧盟层面争取跨境区域的利益：为边境地区之间的交流提供信息等服务。 欧洲地区联合会( a s s e m b l yo f e u r o p e a nr e g i o n s ) 创建于1 9 8 5 年，由来自3 3 个欧 洲国家的2 5 0 个地区和1 4 个国家组织组成。n 们它是地区利益的政治发言人，也是欧盟 关于区域议题的重要合作者。它在欧盟制定政策时，为地区政府的利益进行游说，确保 了欧盟与公民之间紧密联系，协调区域间的共同发展，从而更加有效的执行区域政策。 3 对跨境合作的资金援助 欧盟促进边境地区合作的财政援助始于2 0 世纪7 0 年代，它主要来自于欧盟的结构 基金。结构基金是欧盟实施区域政策的主要工具，目的是为了解决地区发展的不平衡。 它由四部分构成：欧洲区域发展基金、欧洲社会基金、农业指导和保障基金、渔业指导 性融资基金。1 其中欧洲区域发展基金的非定额部分用于资助涉及跨国、跨边境、跨区 域合作的i n t e r r e g 共同倡议。n 2 1 i n t e r r e g 共同体提倡旨在支持欧盟区域合作，鼓励边境地 区的共同发展。在1 9 8 9 年一1 9 9 3 年实施了第一期，1 9 9 4 年一1 9 9 9 年实施了第二期，即 i n t e r r e gi 和i n t e r r e gi i 。2 0 0 0 年2 0 0 6 年是i n t e r r e g 的第三期，它有a 、b 、c 三个主 题。i n t e r r e g i i i a 针对边境地区之间跨境的合作，这是i n t e r r e g 倡议的一大主题和最重 要的部分，其支出占i n t e r r e g 预算的6 7 9 6 。欧盟希望通