（中外政治制度专业论文）公民参与地方政府预算——以剑桥市为例.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 中文摘要 在美国，纳税人普遍希望知道他们缴纳的钱都花到那里去了，是怎么花出去的， 希望能近距离同政府官员对话，监督政府运作，反映他们的意见。公共预算是政府 分配和使用公共资源，提供公共产品和服务的最重要的政策手段之一。预算最能反 映政府在社会经济政策上的优先领域和关注重点，政府通过资源的分配来体现政策 方向、兑现政治承诺和发展优先领域。公民参与预算，就是在预算的各个阶段( 制 定、审批、执行和评估) ，采用有效的创新方法，加强公众对预算的参与，创造公 众参与的环境和机制，注重公众参与能力建设。公民的参与不仅能增强现有治理结 构的公信力和透明度，更能提高政府提供公共产品服务的绩效，有效调和不同社会 群体间的利益差异，促进和谐善治。本文对剑桥市的预算运作进行了考察，探讨了 在预算运作的三个阶段上如何保障公民充分直接参与地方资源的分配与投向，确保 公民的权利和利益得以实现。让公民更好的了解政府的决策，使政府获得公民的理 解。长期以来，我国政府预算存在的一个问题是缺乏开放性，虽然人大代表在预算资 金的分配中发挥了很大的作用，但预算资金的分配主要由政府和党委领导决定。在 这种情况下，组织公民参与预算一方面可以通过倾听公民的需要，了解民众最关心的 事情，使政府的预算安排更加合理。另一方面有助于政府在预算安排中履行公共责 任。通过对美国地方政府公民参与预算运作的探讨与借鉴，积极推动我国地方政府 的民主建设，让公民在公共决策中扮演积极的角色，摒弃传统公共服务中消极“消费 者”的角色，落实“政务公开 和“民主理财 ，促进公民参政的质量提高和政府政 务的公开化。 关键词：公民参与政府预算善治 a b s t r a c t i i lt h eu s ，t a x p a y e r si ng e n e r a lw o u l dl i k et ok n o wt h em o n e yt h e yp a yt og o t h e r et os p e n d ，a n dg oo u to ff l o w e rh o wa r et h eh o p eo fac l o s ed i a l o g u ew i t h g o v e 加m e i l to f f i c i a l st oo v e r s e et h eo p e r a t i o no ft h eg o v e m m e n lr e f l e c t i n gt h ev i e w s o f t h et a x p a y e r s g o v e r n m e n tp u b l i cb u d g e ta l l o c a t i o na n du s eo fp u b l i cr e s o u r c e sf o r t h e p r o v i s i o no fp u b l i cg o o d sa n ds e r v i c e s ，t h em o s ti m p o r t a n tm e a n s o fp o l i c y t h eb u d g e t r e f l e c t sm eg o v e r n m e n t ss o c i o e c o n o m i cp o l i c i e so nt h ep r i o r i t ya r e a sa n dp o i n t s o f o o n c e m t h eg o v e r n m e n tt h r o u g ht h ea l l o c a t i o no fr e s o u r c e st or e f l e c t t h ep o l i c y d i r e c t i o na n dd e v e l o p m e n to fp o l i t i c a lc o m m i t m e n tt oh o n o rt h ep r i o r i t ya r e a s c i t i z e n s t op a r t i c i p a t ei nt h eb u d g e t , t h a ti s ，a ta l ls t a g e so ft h eb u d g e t ( f o r m u l a t i o n ，a p p r o v a l ， i m p l e m e n t a t i o na n de v a l u a t i o n ) ，t h ei n t r o d u c t i o no fe f f e c t i v ea n di n n o v a t i v ew a y st o e n h a n c ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h eb u d g e tt oc r e a t e t h ee n v i r o n m e n ta n dp u b l i c p a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s m s ，c a p a c i t y - b u i l d i n ge m p h a s i s o np u b l i cp a r t i c i p a t i o n t h e d a r t i c i p a t i o no fc i t i z e n sc a n n o to n l ye n h a n c et h ec r e d i b i l i t yo ft h ee x i s t i n gg o v e r n a n c e s t r u c t u r ea n dt r a n s p a r e n c y , t h eg o v e r n m e n tc a ni m p r o v et h ep r o v i s i o no fp u b l i cg o o d s a n ds e r v i c e sp e r f o r m a n c e ，e f f e c t i v e l yr e c o n c i l et h ed i f f e r e n ti n t e r e s t so fs o c i a lg r o u p s ， t h ed i f f e r e n c e sb e t w e e n ，a n dp r o m o t eg o o dg o v e r n a n c ea n dh a r m o n i o u s i nt h i sp a p e r , t h eb u d g e tf o rt h eo p e r a t i o no fc a m b r i d g e ，c o n d u c t e das t u d yt oe x p l o r et h eo p e r a t i o n o f i t st h r e es t a g e so ft h eb u d g e to nh o w t op r o t e c tc i t i z e n sd i r e c t l yi n v o l v e di nt h em l l d i s t r i b u t i o no fl o c a lr e s o u r c e sa n di n v e s t m e n tt oe n s u r et h a tt h er i g h t sa n di n t e r e s t so f c i t i z e 邶c a nb ea c h i e v e d a l l o w i n gc i t i z e n sab e t t e ru n d e r s t a n d i n go ft h eg o v e r n m e n t s d e c i s i o n - m a k i n g ，s ot h a tc i t i z e n su n d e r s t a n dt h eg o v e r n m e n t al o n gt i m e ，o u rc o u n t r y o n eo ft h eg o v e r n m e n tb u d g e tp r o b l e mi st h el a c ko fo p e n n e s s ，a l t h o u g ht h en a t i o n a l p e o p l e i sc o n g r e s si nt h ea l l o c a t i o no fb u d g e t a r yr e s o u r c e s t op l a yi t sr i g h t f u lr o l e ，b u tt h e a l l o c a t i o no fb u d g e tf u n d sp r o v i d e dp r i m a r i l yb yg o v e r n m e n ta n dp a r t yc o m m i t t e e l e a d e r s i nt h i sc a s e ，t h eo r g a n i z a t i o n si n v o l v e di nt h eb u d g e to nt h eo n eh a n d , c i t i z e n s c a i ll i s t e i lt ot h en e e d so fc i t i z e n s ，k n o wt h et h i n g sp e o p l ea r em o s tc o n c e r n e da b o u t t h e g o v e r n m e n t sb u d g e tt oam o r er e a s o n a b l ea r r a n g e m e n t o nt h eo t h e rh a n d c o n t r i b u t et o t h eg o v e r n m e n ti nt h eb u d g e tt op e r f o r m i t sp u b l i cd u t ya r r a n g e m e n t s t h eu n i t e ds t a t e s 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s t h r o u g ht h eo p e r a t i o no fl o c a lc i t i z e n st op a r t i c i p a t ei nt h eb u d g e to fa n dl e a r nf r o ml o c a l g o v e r n m e n t st oa c t i v e l yp r o m o t et h eb u i l d i n go fd e m o c r a c yi n o u rc o u n t r ys ot h a t c i t i z e n si np u b l i cd e c i s i o n - m a k i n g ，p l a ya na c t i v er o l ei np u b l i cs e r v i c e sa w a yf r o mt h e n e g a t i v e c o n s u m e r ”r o l e ，t h e ”c h i e fo p e n ”a n d ”d e m o c r a t i cm a n a g e m e n t ”，a n dp r o m o t e c i t i z e n p a r t i c i p a t i o na n di m p r o v et h eq u a l i t yo fc i t ya d m i n i s t r a t i v e a f f a i r so ft h e g o v e r n m e n t k e yw o r d s ：c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ；t h eb u d g e to fg o v e r n m e n t ；g o o dg o v e r n a n c e 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 日期：矽锋歹月彦日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：隧一 日期：2 矿矿7 年箩月孑日 导师签名禹季施 臁冲年厂月，多日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库一中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。回童途塞握銮卮溢卮；旦圭生；旦二生；旦三生筮查! 作者签名绍一 日期。矿叩年了耶日 导师签名：j 易勇。碓 日期：砷年厂月，日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 一) 选题背景及意义 导论 公共预算作为政府部门实现“公共利益”的基本工具，它理所当然是政府活动的 重要组成部分。自2 0 世纪6 0 年代以来，美国开始兴起新公民参与运动，随着它的持 续发展，人们开始将公民参与作为现代公共管理不可分割的一部分，其重要性已得 到当代众多国家的普遍认同。公民参与在美国地方政府预算运作中的迅速展开，参 与的形式也呈现出多样化态势，诸如公民咨询委员会、公民听证会等。现今公民参 与问题虽然已被讨论了半个多世纪，然而至今仍是政治学与行政学领域、公共部门 的实践者研究和讨论的热点。从根本上来说，这是当代社会面临的诸多危机所决定 的。而实质性和慎思熟虑的公民参与则是解决这些危机的一条希望之路。同时由于 民主选举并不能完全确保公民的权利和利益得以实现，导致公民对地方政府的信任 度有走低趋势，公民政治参与程度越来越低，这就直接威胁民主制度的基础。1 加上 “免费午餐”困境的出现，公民对政府政策选择的理解可能是不真实的( 所谓公民存在 “免费午餐”的倾向，即减税但是增加公共服务或至少维持现有的公共服务) 因此， 预算过程中的公民参与问题在过去的几十年里，逐渐受到美国学界和地方政府的广 泛重视。“参与预算”( p a r t i c i p a t i o n - b u d g e t i n g ) 成为公民个人和不同群体、不同 利益的代表直接参与到地方公共预算过程和投资决策的一种方式。它包括公众参与 预算的制定、决定开支和投资的方向、目标及其优先顺序、规定政府和官员的责任、 监督过程及其效益等不同环节。其直接的动因有两个方面：一方面为了推进地方和基 层的民主化治理，另一方面是为了加强管理，提高经济效益，实现资源的公平分配。 公共预算的核心问题是一个资源配置问题。长期以来，公共预算中的资源配置决 策主要是由政府和议会在不同的制度安排下做出的，公民一般不直接介入预算。最近 这些年，发达国家( 加拿大，美国) 和一些发展中国家( 例如巴西) 已经进行了一些制 度创新，将公民参与纳入政府预算支出确定过程中2 目前，我国一些省市也在预算民 主恳谈中吸纳公民参与，以使公共资金的分配更加合理、负责。如今，我国政府预算 i s i m o n s e n , w i l l i a m & m a r kd r o b b i n s c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nr e s o u r o ea l l o c a t i o n b o u l d e r ：w e s t v i e wp r e s s 。2 0 0 0 2d a n i e lc h a v e z m i n o s ，p o r t o a l e g r e ，b r a z i la n e w , s u s t a i n a b l ea n dr e p l i c a b l em o d e lo f p a r t i c i p a t i o n - r y a n d d e m o c r a t i cg o v e r n a n c e 。t h eh a g u e ，a p r i l ，2 0 0 2 ，p 3 4 3 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 最大的一个问题就是缺乏开放性，预算资金的分配主要由政府和党委领导决定，即使 人大代表在预算资金的分配中也没有发挥应有的作用，公民更是没有太多发言权。在 这种情况下，组织公民参与预算就具有非常重要的意义。一方面可以使得政府的预算 安排更加合理。只有通过倾听公民的需要，了解民众最关心的事情，政府的预算安排 才能更加合理。另一方面，有助于建立一个更加负责任的政府，使得政府预算安排履 行公共责任。在有公共参与的情况下，公共预算的运作以及过程的完善将会逐步形 成，公共财政制度就有很高的透明度，腐败也因此变得可以避免。实行公民参与预 算，将政府预算信息定期在媒体上公布，可以满足广大纳税人的信息需要，营造透 明、公平的信用，由此可见公民参与是民主预算很重要的根源。当前的公民参与预 算仍是一个多维度的过程，它涉及到预算和民众参与、司法、区域性和治理等维度。 并且一般情况下，大多数的公民参与预算都是或者仍然是在地方政府实施的，本文 以公民参与地方政府预算为研究主题，以剑桥市为个案，探讨了美国地方政府中公 民参与预算问题，试图借鉴国外经验，为我国的改革提供一个参照。 ( - - - ) 研究内容及方法 1 研究内容 以剑桥市为例，探讨了地方政府在预算运作的三个阶段上及日常支出预算和资 本支出预算两类支出的重点领域中如何保障公民最充分的参与地方财政资源的分 配与投向，从而确保公民获得优质公共服务的权利和利益得以实现。让公民了解政 府的决策，使政府预算获得公民的理解。公民如何通过“非政策分享”的公民预算 参与和“政策分享 的公民预算参与分享政府政策的分析和制定等，以及公民参与 地方政府预算能力的培养和塑造的途径及方式。 2 研究方法 作为一种政治模式，公民参与预算的基本原则是民主和善治，本文运用善治理 论及公民参与理论，坚持规范研究与实证研究相结合，从管理体制与运作机制两个 角度来阐述。 本文主要采用了三种研究方法：一是文献研究法，即主要通过查阅资料、阅读文 献进行研究，在研究过程中对有关内容进行相互印证，去伪存真；二是比较研究方法， 即在研究国外时，还关注了国内的具体情况，与国内进行比较，寻找借鉴：三是采用 个案研究法，在分析国外的公民参与预算运作的现状时选取典型的案例进行具体分 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 析，粗中取精，深入剖析。由于公民参与预算是一种民众能够决定部分或全部可支 配预算或公共资源最终用处的机制和过程在这种创新的决策过程中，公民直接参与 决策，讨论和决定公共预算和政策，确定资源分配、社会政策和政府支出的优先性， 并监督公共支出。 ， ( 三) 国内外研究现状 1 政府预算过程中公民参与起源的研究 美国政治学家马克彼特拉克认为：“公民参与是民主的希望。”在过去的半个 多世纪里，公民参与及相关研究受到了人们广泛的关注，如何看待公民参与成为二 战以后政治学以及公共行政研究的一个热点。按照学者伯纳的观点，主张公民参与 到治理过程中，这是根植于美国政治学的杰佛逊思想传统。“杰佛逊倡导以地方为 基础的、自下而上的政府，它对公民负责，并且他认为公民冷漠对公民的健康是危 险的。 1 只有通过公民参与，社会公众才具有影响政府行为的机会，而这也是保证 政府政策合法性的一个重要条件。 我国学者李图强在研究公共行政中的公民参与问题时，他认为“探讨公共行政 与公民参与问题，首先应该把它放在政府与公民关系这样一个背景下透视。目前， 整个社会科学学界对公民参与问题的兴趣，正是源于政府与公民关系问题在世界范 围内发生着深刻的变化。2 从某种角度来说，公民参与在二战以后成为学界与政府 部门关注的一个焦点，这是与战后行政环境的变化是分不开的，而对于公民参与传 统被认为是政治官员及技术专家所擅长的公共预算过程，学者们的观点是存在很大 差异的。不过从根本上讲学者们都接受“知道他们的资源如何被分配和利用是公民 的权利，3 2 政府预算过程中公民参与内涵的研究 美国学者在公民参与方面的研究认为，公民参与是与地方政府密切相关的。 这正是加布里埃尔a 阿尔蒙德等人的分析结论“公民的主观意识能力比较中央 政府而言较强、较有能力影响地方政府的决策。 4 因此，当前公民参与公共预算的 1 m a u r e e nb e m e r , c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nl o c a lg o v e r n m e n tb u d g e t i n g , p o p u l a rg o v 盯n m e n t , s p r i n g2 0 0 1 , p 2 3 - 3 0 2 李图强著 ，北京，经济管理出版社，2 0 0 4 年4 月 z i eg a r i y o c i t i z e ni n v o l v e m e n ti nt 1 1 eb u d g e t a r yp r o c e s si nu g a n d a , p a p e rp r e s e n t e db yt h ee o - o m i n a m ro f u g a n d ad e b tn e t w o r ka taw o r k s h o po nc i v i ls o c i e t y ，d o n o rp o l i c ys y n e r g ya n dc o o r d i n a t i o n , g l a s g o w , s c o t l a n d ( 2 4 - - - 2 6m a y ) 2 0 0 0 4 阿尔蒙德著 ，台北，台湾五南图书出版公司，1 9 9 6 年，第1 2 1 6 页 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 研究与实践，一般也只限定在地方政府的层次上。伯纳等人认为，在地方政府的政 策领域中，对扩大公民参与最成熟或者说最适合的就是政府的预算过程。1 而对于地 方政府预算过程公民参与的内涵界定上，至少需要包含参与的主体、参与的客体以 及参与的途径这三个要素。多位学者对此认为，政府预算过程中的公民参与是指， 在地方政府预算制定执行的过程中，通过问卷调查、公民咨询委员会、公民小组、 公众听证会等渠道将社会公众涉入其中，从而达到接纳公民建议、提高预算制定质 量、增加预算过程透明度以及改善政府与公民之间的关系等方面的作用。 3 公民参与地方政府预算过程中的功能和价值的研究 在过去的几十年时间里，学者们对于公民参与地方政府预算作了相当多的规范 与实证研究。公共管理学者在探索提高政府预算参与有效性方面也付出了很大的努 力，学术界对于公民参与地方政府预算过程的作用总体上给予了肯定性的观点。 研究公民参与预算的学者卡洛尔艾伯登认为，公民参与被认为是降低公民对 于政府不信任程度以及教育公民了解政府活动的一种方式。它的目标是让公民在公 共决策中扮演积极的角色，而不仅仅只是政府服务的消极“消费者”。2 而伯曼等人 的实证研究同时发现“那些有着更多参与性的公民被发现对于地方政府会少一些愤 世嫉俗的态度。3 对于政府部门来说，将公民包含到政府预算过程中，要实现的目的 主要有两个：一是将政府的预算决策传递给公众；二是将社会公众涉入到政府的决 策制定过程之中。而参与政府预算的社会公众，在表达个体需求、实现自我利益的 同时，其公民精神与公民能力也会得到很大的提高。 我国学者们从多方位对公民参与公共政策的意义或价值进行了阐述。邹乐在扩 大公共政策过程中的公民参与一文中认为，随着技术变革和全球化进程的推动， 公共部门所面对的组织环境开始变得越来越复杂且动荡不安。像环境问题、毒品问 题以及种类繁多的公共治理问题，公共部门凭借自身的资源己经无法有效地进行控 制和解决，而公民参与有利于扩大决策资源的提取范围，并为公共决策者提供智力 支持。朱水成在公共决策失误与体制创新一文中认为，公民参与政策制定降低 了因决策者的有限理性而引发的政策失败的概率、提高了政府决策的理性化程度。 王预震、周义程在公共决策中的公众参与一文中指出，公共政策的制定过程实 m a u r e e nb e m e r t h es t a t eo f t h es t a t e s ：ar e v i e wo f s t a t er e q u i r e m e n t sf o rc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nt h el o c a l g o v e r n m e n tb u d g e tp r o c e s s ，s t a t ea n dl o c a lg o v e r n m e n tr e v i e w , s p r i n g2 0 0 4 ，p 1 4 0 - 1 4 9 2c a r o le b d o n ，b e y o n d t h ep u b l i ch e a r i n g ：c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nt h cl o c a lg o v e r n m e n tb u d g e tp r o c e s s ，p u b l i c b u d g e t i n g , a c c o s t i n g & f i n a n c i a lm a n a g e m e n t , s u m m e r2 0 0 2 3 同上 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 际上就是把社会上各种利益诉求输入决策系统之中并转化为政策输出。然而，社会 的各种利益要求形形色色，决策中枢面临的问题纷纭复杂，决策者要在纷繁复杂的 社会问题中发现和确认政策问题实非易事，通过公民参与可以将进入公众议程的社 会问题尽快提交政府并使之成为正式议程，从而促进政策问题的发现和确认。马宝 雨在对公民参与公共政策制定的理性思考一文中认为，公民参与政策制定有利 于增进公众对政府的信任感；还能打破政府内部政策制定人员对政策制定权的垄断， 从而使政策制定过程透明化，防止公共政策制定过程中的垄断和腐败：还有利于形成 各种利益力量和利益集团之间的博弈制衡局面，促使政府在政策制定过程中不得不 考虑多方面的利益因素，形成代表公共利益的公共政策。李学余在论公共政策制 定中公众参与的必要性一文中认为，公众参与还是治道变革一政府治理工具选择 转变的需要。罗欣在论现阶段我国公共政策制定中的公民参与一文中认为，公 民参与政策制定为政策的顺利执行提供保障，并增强组织的凝聚力。王宁在关于 于公民参与公共政策制定的思考一文中认为，公民参与政策制定也是我国社会民 主政治发展的必然要求，是实践“三个代表”重要思想的具体体现。 4 公共决策中公民参与方式的研究 约翰克莱顿托马斯指出界定公民参与适宜度的两项指标：政策质量要求和政 策可接受性要求。他认为：“界定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策质量 要求和政策可接受性要求之间的相互限制。”- 如果政策质量要求和政策可接受性要 求两种需求都很重要时，就会存在要求增强公民参与或者要求限制公民参与的争议 和平衡。如何选择有效的决策方式吸纳不同程度的公民参与，托马斯构建了公民参与 的有效决策模型。在这个模型中，公共管理者可以在5 种决策参与途径中进行选择，它 们分别是自主式管理决策、改良式自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公 众协商、公共决策。托马斯对过去公民参与的实践中存在的技术和方法进行了分类： 一是“仅仅以获取信息为目的的公民参与”；- - 是“在互动中，以获取公民对政策的认可 和接受为目的，赋于公民一定的影响权力”；三是在两者的基础上，托马斯又考察了当 代公民参与的高级形式上述各种参与方法并不是单独使用的，在大多数情况下，公共 管理者应当采用多种参与形式而不是一种。托马斯建议公共管理者“在解决决策问 题时不应把自己只局限于一种公民参与方法上。公共管理者必须考虑具体问题的内 在性质和要求，同时也要时刻注意这些要求随问题发展所产生的变化，在此过程中吸 1 约翰克莱顿托马斯：公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略 ，中国人民大学出版社。2 0 0 5 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 纳公民参与，以便能够更大限度地提高公共管理的有效性。 1 公民参与方式分类、参与方法和使用范围见下表：2 分类公民参与方法使用范围 1 关键公众接触法常用于信息收集，为其他 方法提供有益补充 2 公民发起的接触法评估公民对现存公共服 以获取信息为目的 务状况反映的强烈程 的公民参与 3 公民调查管理者无法确定公众意 见时；对问题的行动方案 选择被明确界定了；存在 复杂的公众时 4 新沟通技术新技术强化了公民参与 手段 5 公民会议管理者希望和公民交换 信息的时候 6 咨询委员会管理者希望在重大问题 以增进政策接受性上与公众分享一定的决 为目的的公民参与策权力时；相关公众至少 包括两个或两个以上的 组织化团体及未组织化 的公众 7 斡旋调解争议陷入僵局，并且对立 双方有和解意愿 8 申诉专员和行动中心 解决公民投诉问题 9 共同生产存在于各级政府的公共 服务提供中，地方公共服 务中最为普遍，教育和预 防犯罪领域最为典型 1 0 志愿主义政府服务水平需要提高 当代公民参与的五而不可能增加额外支出 种高级形式服务领域 1 1 决策中制度化的公民保证公民参与的长期成 角色效 约翰克莱顿托马斯在，公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策 略( 2 0 0 5 ) 一书中批判了政治与行政二分论，认为政治与行政二分：一是行政管理者 约翰- 克莱顿托马斯：公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略，中国人民大学出版社，2 0 0 5 2 周映华：公共决策中的公民参与论约翰克莱顿托马斯的公民参与的有效决策模型) ，i 四j , i 行政学院学 报2 0 0 6 年第3 期 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 并不是仅仅局限在政策执行角色上，相反，他们经常介入政策的制定。二是行政管 理者并不是仅仅简单地遵循清晰无误的技术规则，他们也经常运用价值判断。三是 传统行政权力影响公共政策制定的方式在实证上是错误的1 。因此政治与行政二分论 就“制造了非常普遍的官僚回应性缺失的现象”，2 另外，他还认为：“公民的参与不 仅可以增强官员的回应性，而且还可以提升政府公共服务的绩效。”3 此外，理查德c 博克斯在公民治理引领2 l 世纪的美国社区一书中提出了 “公民治理的行政模式。他指出，美国政治传统有三项基本价值：地方控制、小而 富有回应性的政府、作为顾问而不是控制者的公共服务职业者。但从2 0 世纪开始， 这些价值逐渐被集权、大型政府、专业行政人员等观念所淹没，公共事务成为职业 政治家与专业行政人员的专利，而真正与公共事务息息相关的公民却只能被动地接 受政府所给予的任何结果。博克斯认为应该建立一个包含公民参与公共事务的合作 模式即公民治理，“我们需要将公民带入政策议程、社区项目管理和公共服务事务 的中心地带，我们需要创造开放的参与机制，以迎接而不是威胁的态度欢迎公民的 进入。刀4 ( 四) 概念界定与理论阐释 “治理 与“善治”在西方学术界，特别是经济学、政治学和管理学领域十分 流行并被讨论的热点。治理理论自从兴起以来，就被迅速发展并以“善治 为目标 取向。善治理论的提出从更高层面强调了公民参与公共管理的重要性。围绕善治这 一总方向，在政府与社会的关系上，政府不再是公共管理的唯一权力中心，强调政 府与市民社会的良好合作：在政府与公民的关系上，主张政府与公民的良好互动， 公民的参与管理以及管理民主化等。 1 公民参与的涵义界定及其理论基础 公民的概念 公民的概念来自于古代的希腊。古希腊是城邦制的共和国家，当时希腊的自由 民全部参与政治的决策，他们享有政治的自由。公民，具有自然属性和法律属性两 1 约翰克莱顿托马斯：公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略) ，中国人民大学出版社，2 0 0 5 年版，第1 8 2 0 页 2 约翰克莱顿托马斯：公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略) ，中国人民大学出版社，2 0 0 5 年版，第2 0 页。 3 约翰克莱顿托马斯：公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新筇略l ，中国人民大学出版社，2 0 0 5 年版第2 2 页 4 理查德c 博克斯：公民治理：引领2 l 世纪的美国社区) ，中国人民大学出版社，2 0 0 5 年版，第8 2 页 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 个方面，其中自然属性，反映出公民首先是基于自然生理规律出生和存在的生命体。 而法律属性，是指公民作为一个法律概念，以一个国家成员的身份，参与社会活动、 享受权利和承担义务，应由国家法律加以规定。显然，公民的存在，离不开自然属 性，而公民的本质，则反映了其法律属性。 公民参与的涵义 公民参与( c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ) 也源于古希腊雅典的直接民主模式，其表 现为洛克与斯密提倡的民主理论、黑格尔的“公民社会观 、哈贝马斯的“公共领 域 论点，体现在公共行政领域中则为近代新公共行政学派所主张的“公民参与”， 认为公民参与可使政府公共部门更能反映民众关心的问题，解决民众与政府的冲突 促使公共决策的合法化，并提高政府的行政能力。 公民参与是民主政治的核心概念。所谓民主，从其目的性讲，就是要体现广大 人民群众的意愿，代表广大人民群众的利益：从其手段性讲，就是要让群众说话， 要让群众更多地参与政策、法规的制定过程。亨廷顿强调，“政治现代化的主要内 容就在于权威的合理化和参政的扩大化。 。1 布莱克认为，“国家对民众的直接面对、 私人或地方活动领域中国家权力的进入、强大的社会动员能力以及公民对国家的承 认、公民的政治参与，这些都是政治现代化的内涵。2 在1 9 9 8 年9 月7 日一9 日在法国巴黎召开的第2 4 届国际行政科学大会就把 公民与公共行政作为大会讨论的主题。在此次大会上，与会者着重讨论了公民期望、 公民保护形式与公共行政、政府与行政作用中的公民参与等问题。在公民与行政的 关系中，公民究竟是作为公共服务的使用者还是作为顾客参与行政过程，这在理论 上有较大的区别。有的学者强调公民面对行政的身份是用者：有的学者主张公民面 对行政的身份是顾客。在讨论公民一行政关系时有学者采用“用者 这一术语：有 的学者采用“顾客 这一术语：有的学者兼而采用。选择“用者 还是选择“顾客 ， 这涉及到行政制度的民主性问题。作为用者，公民有权要求行政机关遵守公共服务 的原则，诸如平等性原则、持续性原则等，这些原则体现普遍利益、社会安定和共 同福利的要求。采取用者立场的学者认为“用者说 有利于将“参与作为一种民 主价值，有利于使“参与 包含透明性和责任性等价值观念。 何谓公民参与? 公民参与理论的先驱安斯坦认为，“公民参与是一种公民权力的 运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众， 其意见在未来能有计划地被列入考虑。 。3 加森与威廉姆斯提出“公民参与是在方案 1 塞缪尔p 亨廷顿，变动社会中的政治秩序 ，上海译文出版社，1 9 8 9 年 2 布莱克现代化的动力) ，四川人民出版社，1 9 8 8 年 ，a r r l s t e s n ，s h e r r y ，“al a d d e ro f c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ”j o u r n a la m e r i c a ni n s t i t u t eo f p l a n n e r s 、，0 1 3 5 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的执行和管理方面，政府提供更多施政回馈的渠道以回应民意，并使民众能以更直 接的方式参与公共事务，以及接触服务民众的公务机关的行动。 1 笔者认为，所谓“公民参与就是指为了落实民主政治、追求公共利益最大化 及实现公民资格，由公民个人或公民团体从事包括所有公共事务与决定的行动，使 政府反映民众关心的问题、解决民众与政府的冲突，促使公共决策的合法化，进而 提高政府的行政能力。从社会层面上看，公民参与实质上是一种社会资源的重分配 与再创造的过程。公民参与理念是适应民主政治发展的需要而形成的，是民主社会 发展的必然要求。 公民参与实质上是一个国家内的所有公民对法定权利的行使和规定义务的履 行。但是通常意义上的公民参与在主体范围和活动范围上都比其原意要小。国家机 关的工作人员是公共权力的直接掌握者和行使者，他们以国家工作人员身份对政府 活动的参与不属于通常意义上的公民参与。公民可以在政府活动中行使权力，也可 以在企业活动、社会组织活动中行使权力，然而通常意义上的公民参与仅指公民对 政府活动的参与。所以，通常意义上的公民参与是指公民以非国家机关工作人员的 身份对政府活动的参与。本文所指的公民参与都是通常意义上的公民参与。 公民参与有广义和狭义之分。从狭义上讲公民参与即由公民参与选出公共权力 机构及领导人的过程，这是现代民主政治的重要标志，也是现代社会公民的一项重 要责任：而广义上的公民参与除了上述政治参与以外，还必须包括所有关于公共利 益、公共管理等方面的参与。本文讲的是广义上的公民参与。在代议制民主中，公 民在政治上的参与越来越成为次要角色，而“在公共行政活动中直接参与关系到公 民切身利益的公共决策以及公共事务的处理，这日益成为主要角色。刀事实上，公 民参与表明了一种全新的公民责任、权利以及治理的观念。 2 地方政府治理的内涵及其理论基础 治理的涵义： “治理 相对于传统“统治一而言，是2 0 世纪后期西方学者基于市场经济和福 利国家政策相继失灵，社会权力主体日益多元化而提出的一种公共管理新理 念1 9 8 9 年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机( c r i s i s i g o v e r n a n c e ) 一词，此后“治理 便广泛地被用于政治发展研究中。治理一词源于 拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵之义。2 0 世纪9 0 年代以来，学术界 对治理的定义作了许多界定。但最具代表性和权威性的定义是全球治理委员会于 i o a r s o n g d a n d d w i i l i m s ，“p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ：c o n c e p t ，r e a d i n gs k i l l s b o s tp u b l o nm a s s a c h u s e t t s 。 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i $ 1 9 9 5 年在我们的全球伙伴关系研究报告中所下的定义：治理是各种公共的或私 人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利 益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征：治理不是一整套规则， 也不是一种活动，而是一个过程：治理过程的基础不是控制，而是协调：治理既涉及 公共部门，也包括私人部门：治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。1 概括地说，治理理论的基本观点主要有三个方面：一是治理主体多元化，该观 点认为，政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共部门和私营部门行使权力只要 得到公众认可，就可能成为不同层面上的权力中心：二是主体间责任界限的模糊性 和权力依赖性，治理理论认为政府与社会、政府与市场的责任界限实际上是相当模 糊的，国家( s t a t e ) 正在把原先由它独立承担的责任转移给私营部门和第三部门， 而且在多元化的治理主体之间存在着权力依赖关系与合作伙伴关系：三是自主自治 的网络体系的建立，治理主体的多元化，多元化主体之间的权力依赖与合作伙伴关 系，表现在运行机制上，最终必然形成一种自主自治的网络。 地方治理的含义： 2 0 世纪9 0 年代以来，无论是在发达国家，还是在发展中国家，地方治理( l o c a l g o v e r n a n c e ) 热潮正不断地走强，日益成为当今国际社会瞩目的政治发展现象。地 方治理是由经济全球化浪潮直接推动的，它是民族国家及其地方政府组织为了能够 应对社会环境急剧变化，解决一系列棘手的公共问题，增强回应和抵抗危机能力而 自觉、理性地采取的公共管理模式的变革。 中国人民大学孙柏瑛教授在当代地方治理中将地方治理的含义界定为“在 一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织