公共产品供给的制度性障碍及其矫正_基于政府_经济人_特征的分析.pdf

公共产品供给的制度性障碍及其矫正 公共产品供给的制度性障碍及其矫正 基于政府“经济人”特征的分析 吴学军 基于政府“经济人”特征的分析 吴学军 论文摘要：公共产品的提供由市场还是政府来提供，依赖于制度选择。无论通过市 场提供还是通过政府提供，都应充分考虑“经济人”特征。尽管“经济人”并非政府的 主要特征，但经济转型期制度的不完善，扩大了政府“经济人”的效应，从而对政府提 供公共物品形成了障碍。面对公共物品需求的增加，必须针对政府“经济人”的特点， 进行制度创新，以增加公共产品的供给。 关键词：公共物品 经济人 制度障碍 政府 随着市场化改革的深入，目前我国开始进入了体制转型、社会转型和结构调整 的关键时期， 经济社会的发展出现了不少不可回避的矛盾， 其中较为突出的是日益扩大 的公共产品需求与严重不足的公共产品供给之间的矛盾。 当前在劳动就业、 公共卫生和 基本医疗、义务教育、社会保障、公共安全、环境保护等领域集中暴露出的问题，表明 公共产品的供给总量、 供给结构以及公共产品的分配处于不均衡状态， 这无疑严重影响 社会主义和谐社会的构建。 因此， 从理论上分析公共产品的供给机制以及影响公共产品 供给的因素，结合我国转型时期的特征提出增加公共物品的对策，就显得尤为重要。本 文在分析公共产品供给机制的基础上，从政府“经济人”的角度出发分析我国目前公共 产品供给短缺的制度性原因，并提出了相应对策。 一、公共产品及其供给制度选择 一、公共产品及其供给制度选择 公共产品是指这样的产品:每个人消费这种产品不会导致他人对该产品消费的减 少。布坎南在俱乐部的经济理论一文中明确指出，根据萨缪尔森的定义所导出的公 共产品是“纯公共产品”，而完全由市场来决定的产品是“纯私人产品”。公共物品具 有几个基本特征： 非排他性， 即无法排除他人从公共物品获得利益或经技术处置可具排 他性，但因交易成本太高而导致经济上不可行；非竞争性，指消费者的增加不引起生产 成本的增加，即每一个消费者引起的社会边际成本为零；外部经济性，它是一种可以使 其他人无须付出代价便可获得经济活动所产生的结果。由此，公共物品的这些特征，也 构成了判断是否公共物品的条件。 在实际生活中， 同时满足这几个条件的产品实际少数的。 满足上述条件的产品是纯 公共产品，如国防、公平的收入分配、有效率的政府或制度、环境保护、基础科学等。 大量的产品不能同时满足上述条件， 而是介于纯公共物品和私人物品之间， 被称为准公 共产品或混合产品。这类产品又可分为公共资源产品、俱乐部产品、拥挤性产品和利益 外部性产品。 公共资源产品具有竞争性而不具有排他性， 其产权不能分割， 如公共渔场、 1812 牧场森林、地下水、地下石油等。俱乐部产品是指消费者数量在一定限额之内，具备非 竞争性，但却居有排他性，如公共电影院、剧场和高尔夫球场、社区游泳池等。拥挤性 公共产品是指随着消费者人数的增加，产品的数量和质量将减少或降低，具有竞争性， 但不具有排他性，如社区的绿地、桥梁、公共图书馆和城市公园、城市基础设施、城市 公用事业等都属于此类。 利益外部性产品是指其利益的一部分归产权所有者享有， 另一 部分归所有者以外的所有人享有而且不可分， 具有非排他性但具有一定的竞争性， 如公 共医疗和公共教育。 公共产品应由政府提供还是私人提供呢？从制度经济学的基本原理出发， 这要根据 其交易成本的大小来选择。凯恩斯主义者认为，公共产品的非排他性和非竞争性特征， 决定了通过市场方式是不可能的或者成本是高昂的， 并且在规模经济上缺乏效率。 因此， 政府提供公共产品比私人有更高的效率。 但从二十世纪七十年代以来， 一些经济自由主 义经济学家开始否认政府作为公共产品唯一供给者的合理性。 如戈尔丁、 德姆塞茨以及 科斯等人认为政府作为一种制度安排，如同市场制度一样，属于内生变量，其自身的运 行以及向公众提供公共服务和公共产品同样存在交易成本问题。 一方面， 由于政府系统 缺乏明确的绩效评估制度，其成本和效率较私人部门难以测量。另一方面，官员也是理 性的经济人，公共产品的政府供给中也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。因此， 政府提供公共产品容易导致种种 “政策失败” ， 其交易成本甚至比市场制度昂贵， 相反， 如果加强竞争将会提高政府的效率和资源的充分利用。 德姆塞茨在 公共产品的私人生 产一文中从技术的角度讨论了私人提供公共产品的可能性，即如果存在排他性技术， 则私人可以很好地供给某些公共产品。例如，高速公路作为一种准公共产品，可以通过 私人投资、私人收费的方式来兴建。科斯在其论文经济学上的灯塔中表明，一向认 为必须由政府经营的公共产品（如灯塔）也是可以由私人提供和经营的，技术性和机构 性创新为具有竞争性的私人企业参与公共部门的活动提供了新的机会。 当然， 某些公共产品由私人供给决不意味着要完全脱离政府， 政府在公共产品的私 人供给中发挥着至关重要的作用：一是政府要为公共产品的私人供给者提供制度激励， 这包括对公共产品产权的界定以及给予某些激励措施等。 只有界定私人对某一公共产品 的产权，并且有一系列制度安排来保护产权的行使，从而为他们创造良好的制度环境， 这样他们才有动力来提供某一公共产品。 二是政府采取措施防止私人提供公共物品时出 现低效率。由于理性“经济人”的特点，私人供给公共物品时可能导致效率损失。如私 人取得某一公共产品的产权后，可形成某种垄断优势，凭借这种垄断优势，他们可能会 提高此公共产品消费的准入价格等。另外，由于公共产品的消费者一般是分散的，消费 者容易陷入集体行动的困境， 不太可能形成强有力的集体行动同公共产品的私人供给者 讨价还价。所以，政府有必要形成某些制度约束、为消费者提供信息以及其它必要的支 持，促使私人提高其所提供的公共产品的品质。 1813 上述分析表明， 公共物品应该主要由政府公共部门提供， 但不排除在明确产权或收 费状态下为经济效率的考虑由私人提供或公私合作提供。 关键是要根据资源优化配置的 经济合理性原则和交易成本最小化原则， 努力寻求政府、 市场在公共产品供给领域的均 衡点。 但要想保证公共物品内涵的公共利益的最终实现， 政府行为始终是主导和不可或 缺的。表现在政府对私人部门进入公共事务领域的限制、特许、监督、规范、退出乃至 具体服务或产品的质量规定等， 也表现为政府对公众信息服务的倾斜和弱势阶层的特定 补助等。因此，必须强调的是，政府在公共事务管理和公共物品供给上的主导地位不能 因市场化取向而削弱，反而应该不断得到强化。 二、政府的“经济人”特征及其对公共产品供给的影响 二、政府的“经济人”特征及其对公共产品供给的影响 “经济人”在经济学上是一种理论抽象，其内涵是经济活动主体的自利性与理性。 新制度经济学认为“经济人”既追求经济利益最大化，又追求非经济利益最大化，在良 好的法律制度中，“经济人”可以增进社会公益。 在公共选择理论看来， 政府是由政治家和政府官员组成的， 政府决策和政府行动是 由这些人做出的。因此，如同经济市场上人们追求利润或效用极大化一样，政治家在政 治市场上追求的是选票和权力的极大化。尼斯卡兰在他的官员与代议制政府中提出 的官员效用最大化模型中提到的变量包括官员获得的薪金、机构规模、社会名望、额外 所得、权利和地位。这些变量的大小又直接和预算拨款规模成正比。因此，追求效用最 大化的官员必然是预算最大化的追求者。 政府行为和政策目标在很大程度上受官员有限 理性的制约。政府作为“经济人”，重要的特征是有限理性，因为其所掌握的信息是不 完全的，要么所需的一些信息根本不存在，要么信息的传递失真，要么受认知能力的限 制。信息的不完全和不对称使政府面临的不确定性增大，理性预期能力降低，很难做出 最优化选择，从而导致交易费用上升。 由于政府是一个非盈利组织， 因此， 它不能只把追求政府组织自身的经济利益作为 自己的行为目标。 政府的职责是专门为社会提供公共品， 对公共品的生产与分配进行决 策。 其相对于其它组织的特点： 一是政府供给社会的公共品是公平地提供给全体公民消 费的，它既不能允许交换，更不能允许将其占为己有；二是政府提供的公共品既是公共 决策的结果，同时又是公共决策的条件。由于公共品具有非排他的使用性、创利性和向 私人物品转化的潜在性， 从而公共决策就隐藏着违背公共决策性质的可能性， 只要条件 允许，甚至整个决策过程都可以成为一种私人物品或成为谋取私利的一个条件。 综上所述，政府“经济人”的特征和其职责特点，决定了其对公共物品的供给产生 直接或间接的影响。具体来说： 第一， 对个人利益最大化的追求直接损害了公共利益。 公民社会所要求的政府是服 务型政府，要求公务员以社会公众为本,，做任何事都要首先从民众的角度考虑，以求 公共利益的最大化，而不是以追求个人利益的最大化为出发点。但政府“经济人”的特 1814 点，决定了政府公务人员在缺乏监督和约束的情况下做出有利于自己而损害集体的行 为。在体制不完善的情况下，政府官员往往以自己的私利为首要目标，利用手中的权力 进行寻租，大搞钱权交易，使得国家财产大量流失。由于他们对公共利益置之不理，以 人为本就无从谈起，因此供给公共产品的过程就是损害公共利益的过程。如贪污受贿， 就是政府公务人员把公共产品据为己有或是利用公共权力损害公共利益， 贪污受贿数额 越大对公众的损害就越大。 第二， 对体现公众利益的服务回应性减弱。 从某种程度上来说， 政府提供公共物品， 就意味着有较强的回应性。由于政府公务人员的“经济人”特征，影响了他们服务的质 量和效率，缺乏有效的回应。主要表现：一是自行设立关卡。特别是在行政审批方面， 虽然有些地方已取消了行政审批的制度关卡，但制度执行的程度取决于操作者的态度， 不少政府公务人员没得到私人的利益就不向上报批， 消极等待或相互推诿， 使服务质量 下降。第二是不能快速的回复。如虽然我国不少地方的政府都设有信访部门、接待日等 方式来了解民众的要求， 不少公务员在接待时也表现出关心与热情， 但事后往往由于牵 扯自己的精力而把收到的信息、问题束之高阁，对公民的要求也不给予及时的答复。第 三是缺乏主动性。 有效地提供公共物品， 需要行政人员主动收集较充分的信息来预测公 众的需求， 如果担心害怕增加必要的行政成本或者是自己的利益受损， 在提供服务过程 中就往往缺乏主动性而丧失了获取公共利益诉求的机会。 第三、基于“经济人”的选择机制决定了其提供公共产品时受利益集团的控制。因 为政治市场是一个权力角逐的市场， 运用权力设租以谋取私利具有极大的诱惑。 政府官 员为了获得政治支持或选票最大化， 往往屈服于代表特殊利益的集团压力。 这些利益集 团通过竞选捐款、游说、政治交易、寻租甚至贿赂对政治家产生影响，迫使他们颁布有 利于这些利益集团的立法和政策。在这个过程中，既存在资源的浪费，又造成收入和财 富按照少数利益集团的意愿进行再分配，这必然导致社会公众利益受损。 第四，政府官员行为的“有限理性”降低了公共产品的质量。目前，我国政府公务 员的整体素质不高的现状并未得到根本的解决，大部分公务员只熟悉某一领域的业务， 而本身素质的不足使他们在提供服务时越来越力不从心，不能提供高效的服务。另外， 为公众提供公共服务，最重要的是由公众来决定到底要不要该项服务，要什么服务，但 由于不少公务员每做出一项决策或者执行某项决定，首先考虑的是否与自身利益有关， 其行为往往把自己的利益放在首位， 从而决定了他们缺乏为提供公共物品而进行制度创 新的动力。在这种情况下，公众往往承担了不应该承担的成本。政府官员的有限理性导 致的无谓损失主要表现为地方政府决策程序不规范， 缺乏必要的科学论证、 民意听证和 民主监督程序。如，许多城市主干道的各种管道铺设问题，由于没有科学的规划，水、 电、暖、通信管道各顾各家，拆了补，补了拆，从而造成了道路交通的拥挤和市政资金 的大量浪费。因此，这时就会产生单向的社会总产出增大的效应，并且按照“瓦格纳定 1815 理” ，随着人均 GDP 的增加和工业化水平的提高，政府财政支出占国民收入的比重将不 断提高。 三、影响公共产品供给的制度性障碍 三、影响公共产品供给的制度性障碍 制度是一种社会博弈规则，它由非正式约束、正式约束和实施机制构成，是人们所 创造的用以限制人们相互交往的行为框架， 它通过界定人们的选择空间、 约束人们之间 的相互关系，减少环境中的不确定性，减少交易费用，提高经济活动效率。新制度经济 学中， 制度本身就是一种公共产品， 制度的制度化过程被看作是社会行为主体追求个人 理性化的过程，稳定下来的制度给人们足够的信息，使之预期到自己行为的选择后果， 不会轻易选择制度所不允许的行动方式。 相反， 制度的缺失或者不稳定都可能导致市场 主体的交易成本上升，给经济运行造成障碍，政府提供公共物品也不例外。我国正处在 经济转型期，体制的不完善和制度的缺失，放大了政府“经济人”特征，严重影响了公 共产品的供给。 （一）传统行政文化和权力观念放大了政府“经济人”特征 我国在几千年封建制度的熏陶下， 形成了两种主要的传统行政文化， 即官本位思想 和关系本位思想。受其影响，一方面，行政人员为了升官一心想的是上级，往往忽视社 会公众的需求，这就与“以人为本”的服务理念严重背离。关系本位就是政府行政人员 能通过各种关系去疏通关节，寻求发展，他们看重的不是公众的利益，公众的利益的实 现与他的升职并没有太大的关系。 这两种思想的存在使行政人员对服务的观念和人民的 利益很少思考，对政府提供有效的公共产品形成了巨大的障碍。另一方面，不少公务员 认为权力来自上级的授予， 很少有人意识到权力真正来源于人民、 人民才是真正的权力 拥有者。 由于这种思想的存在， 就使得公务员不能从根本上摆正自己和人民群众的位置， 这种对权力来源与人民关系的偏差性理解使公务员不能积极主动地提供高质量的公共 产品。 传统的组织制度要求公务员严格地按规章制度办事， 做任何事情只需听从上级的 命令把上级交代的事情做好就行了， 因此行政人员认为没必要对民众负责， 及时为民着 想也得不到什么好处。还有，公务员的升迁主要是看资历，因此不少人就是采取“等、 看、熬”的态度， 做事根本不从公众的角度出发看适不适合，不少人就抱着不求有功、 但求无过的心态，造就出大量无效且不负责任的行为与习惯。 （二）官员的任免制度与财税制度放大了政府“经济人”的特征 当前体制下，地方政府并不受当地纳税人和公共产品受益人的直接和连续的监督， 政府官员的升迁是由其上级领导决定而非社会公众， 而上级则主要运用经济增长等指标 进行考核。在这种特殊的政府体制下，地方政府身处诱惑却又缺乏监督，出现短期行为 和机会主义行为在所难免， 从而导致公共物品提供的不合理和低效率。 一个突出表现是 政绩工程问题。 以迎合上级口味而建的政绩工程可以让政绩考核指标顺利完成， 如目前 GDP 增长被看作是重要考核标准， 政绩工程的高投资必然带来GDP 的提高， 于是地方上 的基础设施如公路、桥梁、机场等便常常大搞重复建设。政府无疑要提供公共物品，为 1816 社会带来正外部性。 但并不意味着公共物品的提供就可以不考虑收益成本和效率， 大搞 以取悦上级为目的政绩工程、形象工程无疑会造成巨大的效益损失。另外，我国在当前 体制之下， 虽然财政上的分权是长期存在的， 但我国的财政分权改革的原动力与一般意 义上分权理论中分析的并不一样， 后者认为分权的动力在于提高地方公共物品的供给效 率， 使地方公共物品在最优规模上以最低成本提供， 而我国在很大程度上是出于缓解财 政收支缺口压力， 硬化国有企业的预算， 改革国有企业管理方式和提高地方积极性方面 的考虑来设计改革方案的。 在这样的制度安排下， 无论是出于自身政治与经济利益考虑， 还是迫于压力与地区间竞争， 地方政府都不得不将发展经济放到至高无上的地位， 地方 政府的投资冲动成为一种“体制冲动” 。 （三）对公共物品的垄断提供放大了政府“经济人”特性 政府在公共物品单一的供给机制中具有排他性， 表现出指令性和服从原则。 由于缺 少竞争，很难保证公共产品的质量。同时，由于政府公务员在缺少来自消费者行为、市 场份额及盈亏底线等制约要素的情况下，其“经济人”的特征便放大。当前最明显的是 公共产品的直接生产由政府垄断， 国家对各类事业机构的投入与公共服务产品的产出严 重不对称。 一方面政府进入了本不应由政府投资的竞争性盈利性服务性行业， 目的是赚 取利润，为小集团谋利益，致使公共投入不足；一方面政府垄断限制了各种社会资金的 进入，个人资本、社会资本单独组建国家认可的事业法人还存在制度方面的障碍。如政 府在某些国有垄断性行业设置民营企业进入壁垒， 政府的行政审批制度为民营企业市场 准入制造的障碍等等。这样，在公共服务领域便形成了两种不合理的局面：一是国家对 现有事业机构大量资金的投入， 在相当程度上是用来养人， 事业机构应当给社会提供的 公共服务严重不足； 二是在公共卫生、 农村义务教育等基本的公共产品供给和公共服务 方面，国家投入的又太少，严重制约了社会事业的发展。另外，在我国现行的行政审批 制度下， 政府部门在履行管理职责时可以运用行政权力收取各种管理费用， 并与本部门 的收入和个人利益发生了联系。 这就在客观上推动行政机关和公职人员谋求更多收费项 目，获取更多审批权力，使行政审批由政府的监督、管理职能演变为政府官员追求本部 门利益和个人福利的行为。 （四）不完善的绩效考评机制放大了政府“经济人”的特征 长期以来我国实行的“从上到下”的绩效考评机制, 过分注重经济增长速度。地方 政府官员为了取得较好的政绩，得到上级领导的赏识，以图继续留任或日后得到升迁， 必然追求自己任内的经济快速增长。在这种情况下，短期行为不可避免，地方保护和重 复建设就是很自然的事了。 一年的绩效考评首先是由自己和同事进行评述, 然后由上级 讨论评审, 这就使考核工作很大程度上取决于上级的印象和喜恶, 因此关系风气开始 流行, 那些天天围着领导转而实际政绩不突出的人评价等级不低, 那些踏踏实实的为 民着想的人, 如果在有些方面得罪了上级, 反而等级不高。另外考评主要看结果, 看 1817 GDP的增加量, 看在这一年主要做了哪些显性的工程, 这就造成了公务员为了增加自己 的功绩, 不顾条件的上马工程, 结果实施的 “泡沫工程” 并不是民众需要的或对公民的 服务性并不是很大的。 上级评定和重结果的绩效体制就使得行政人员的精力主要放在上 级的态度上而不是公众上，提供高质量的公共产品无从谈起。 （五）监督机制不健全放大了政府“经济人”的特征 在社会公众和政府的委托代理关系中， 由于官员预算最大化激励与信息不对称的原 因， 地方纳税人和公共产品受益人无法对政府和官员进行有效的监督。 尽管政府也面临 着企业特别是民营企业这些生力军选择“用脚投票”的压力，但这些因素对官员的效用 的影响毕竟还不是决定性的。 官员的任期制度， 也在一定程度上弱化了来自这些纳税人 和公共产品受益人的影响，作为理性“经济人”的政府官员自然不会太重视这些来自下 边的声音。这样，作为委托人的纳税人对官员的监督便显得非常乏力甚至是缺位的。在 有限理性和短期行为的条件下， 政府经济行为的直接后果都是对社会总产出的抑制和侵 蚀。如对一些县级政府来说，有限的资金用来修建广场便不能足额、及时地支付中小学 教师工资，从而造成公共服务的缺位。在政府越位领域，政府行为的机会成本是市场的 有效配置， 从某种意义上讲这种政府行为的损失是可以预见和测算的。 这时候政府往往 明知故犯，原因是政府在缺乏监督的领域总是不断地追求其自身的垄断租金最大化。 四、基于政府“经济人”特征的公共产品供给制度创新 四、基于政府“经济人”特征的公共产品供给制度创新 突破制度性障碍以增加公共产品的供给，关键是充分考虑政府“经济人”的特征， 进行制度创新，使政府“经济人”在追求个人利益的同时能够实现社会整体利益。这需 要充分考虑三个方面的因素：一是基于政府“经济人”追求利益最大化的倾向，提供利 益形成机制；二是基于经济人的有限理性，制度创新必须考虑到信息成本，尽量使信息 充分明确，以提高制度运行的有效性；三是基于“经济人”的机会主义倾向，要对政府 公务人员进行相应的激励和约束。 考虑到当前处于转型期的我国的实际情况， 公共产品 供给制度创新可围绕以下几个方面展开。 （一）重视非正式约束体系中思想观念和价值体系的更新 观念决定行为，任何改革都是从理念层面或价值开始的。有效地供给公共物品， 首先就要摆脱几千年来所形成的官本位的官僚制度， 树立以人为本的服务意识， 提高各 级政府及其公务员的服务理念，在此基础上形成与服务水平相适应的淘汰机制。其次， 要增强诚实守信的责任观念， 每个公务员都要讲信用， 有责任感。 建立规范的问责制度， 这种负责不仅指对上级负责，更重要的是要对公民负责，对公众反映的问题、要求的事 情要积极给予回应，不断地提供与创新其服务。最后，要建立依法守法的观念。要真正 服务好，法律是不可缺少的重要手段，因为法律面前人人平等，法律可保证服务的公正 性。树立先进的理念是一件很难的事，因为我国传统的行政文化有着深厚的根源，政府 凌驾于公众之上的观念也根深蒂固， 这就要求各级机关不断地对公务员进行教育， 让这 种新的观念在行政人员中潜移默化。 只有当公务员真正树立了服务于民的理念才能主动 1818 地接近大众和社会， 积极地接纳群众的利益需求和问题诉求， 切实解决公民反映的问题， 才能有效提供公共产品。 （二）完善财税制度环境促使政府形成正确的政绩观 实施公共财政，必须实行宪政。要对财权事权分配权力规范，制订出能限制中央政 府滥用权力的规则， 从宪政角度来限制和规范中央政府的权力， 这样才有可能对终极性 的权利划分采用一般化的契约主义标准。 同时， 把中央与地方的财权与事权关系纳入法 制化的轨道， 通过增加政府间纵向转移支付力度来调控和约束地方政府经济的行为， 而 不是直接控制地方政府首脑的任免来控制和约束地方政府的经济行为， 从而在制度化的 环境中使地方政府形成正确的政绩观。完善地方税收体系，为地方政府建立稳定税基， 减轻地方政府财政压力。地方税收体系内的大税种仍由中央统一立法，统一制定细则； 中等税种也由中央立法，地方可因地制宜的制定细则；一些不影响其他区域的小税种， 可考虑由省人大立法，征管减免权也归地方。同时考虑到地区发展不平衡的实际情况， 建立规范化的中央对地方的转移支付制度，对经济落后地区进行一定的帮扶。 （三）建立与社会利益一致的激励机制 （三）建立与社会利益一致的激励机制 由于政府机构干部人事制度改革滞后，政府机关普遍存在着大锅饭、铁饭碗、铁工 资、铁交椅问题，公务员感受不到企业职工下岗失业的压力，行政不作为现象较多，行 政效率较低。不仅如此，当公务员的服务不能增加其自身利益时，就会采取各种措施来 实现最大化的利益，不惜运用手中的权力来寻租，从而腐败行为产生。因此我们要设计 一种激励机制， 当公务员服务质量提高时会使社会福利最大化， 而福利最大化又会直接 导致公务员利益的提高。如对公务员每年的服务质量进行评定，人民认可度较高，其服 务最受欢迎的给予相应的奖励， 这样公务员就会尽职尽责地为公众服务， 因为这种服务 会直接增加他的收益， 从而为提供有效的公共产品创造积极的动力。 这里关键的是要创 造一个有利于公务员人才成长的环境，要给他们提供与其能力与贡献相适应的物质待 遇。可以借鉴企业做法，对业务类公务员实行持证上岗，对政务类公务员加大民主选举 力度，对确实难以胜任工作的实行下岗分流，从总体上提高公务员队伍素质；借鉴企业 内部分配制度改革的做法，实行工效挂钩，打破分配上的平均主义，理顺公务员收入分 配关系，充分调动广大公务员尤其是责任较重、贡献较多的公务员的积极性。 （四）建立科学的政绩考核体系 （四）建立科学的政绩考核体系 政府部门和社会公众之间的关系是公共产品提供者和消费者或顾客之间的关系， 政 府公共部门行使公共权力的目的就是为社会企业公众谋利益，而非自身获得多少利益。 因此，对公务员绩效高低的评价关键要看他的行政行为在多大程度上满足了公民的需 求，如果提供的服务不是公民所要求的，就会导致异化服务，而这种服务提供的越多对 社会越不好， 因此公民的满意性是首要的价值尺度。 当前我国所采用的过分看重经济增 长速度的政绩考核办法， 必然会促使一些地方政府官员过分追求自己任内的直接的、 看 1819 得见的短期经济效益， 而忽略区域经济的长期协调发展， 这就会引发一系列的区域经济 关系问题。因此中央政府要设计一套科学、规范、可量化的干部政绩考核指标体系，其 中不仅要有经济数量、增长速度指标，更要有关注经济增长的质量指标、社会效益指标 和环保指标，以避免官员的短期行为。要建立回应性的绩效评估机制，让公务员及时知 道绩效评估的情况，避免以往绩效评估形式化、模糊化，通过及时地反馈以便于公务员 知道工作中的