（中外政治制度专业论文）和谐社会构建中的“城中村”改造——对湖北省武汉市的实证分析.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 在我国城市快速发展的过程中，由于受城市发展基本规律认知水平和地方财 力、投资建设体制等因素的限制，出现了一批因建设征用早已没有什么土地，实际 上已经失去农村经济形态，且基本被城市包围的都市村庄“城中村”。随着城 市的进一步发展，受二元结构的阻滞，“城中村”进一步边缘化，日益成为影响城 市协调发展、功能提升和居( 村) 民生活质量进一步改善的突出问题，如何根治这 一多重历史原因形成的综合顽症，目前已成为各城市政府面临的一项重要课题。 本文通过了解“城中村”改造的必要性，改造的艰巨性和风险性，在“城中村” 改造工作现状的基础上，着重分析了改造过程中存在的主要问题，如“城中村”改 造的资金问题；村集体土地转为国有土地进程中存在的问题；改制后村集体股份制 公司发展的问题等，并相应总结了武汉市“城中村”改造的经验和启示。 在对改造过程中存在的主要问题进行分析时，文章认为：应着重处理好改造资 金的落实：失地农民的安置及集体经济变股份经济后的发展问题，其中任何一项都 关系到百姓的切身利益，是影响社会稳定的重要因素。 最后，本文针对以上问题提出了几点建议。 关键词：“城中村”改造；趋势与矛盾：利益协调 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t d u r i n gt h ep r o c e s so f o u rc i t i e s r a p i dd e v e l o p m e n t ，d u et ot h ec o g n i t i v el e v e lo f t h e c i t y s b a s i c d e v e l o p m e n tl a w s ，t h e l o c a lf i n a n c e ，a n di n v e s t m e n ta n db u i l d i n g i n s t i t u t i o n a lc o n s t r a i n t s ，ab a t c ho fc i t yv i l l a g e sa p p e a r ，i e v i l l a g e si nt h ec i t y ，w h i c h a l m o s th a v en oe m p t yl a n d so w i n gt ob u i l d i n gc o n f i s c a t i o na n da c t u a l l yh a v el o s tt h e r u r a le c o n o m i cs t r u c t u r ea n db a s i c a l l yh a v eb e e ns u r r o u n d e db yc i t i e s w i t ht h ee i t y s f u r t h e rd e v e l o p m e n ta n dt h eb l o c ko f ，d u a ls t r u c t u r e ，t h ef i n t l l e rm a r g i n a l i z i n go f v i l l a g e si nt h ec i t yi si n c r e a s i n g l yb e c o m i n gap r o b l e m ，w h i c hi n f l u e n c e st h ec o n c e r t e d d e v e l o p m e n t ，f u n c t i o ni m p r o v e m e n to fc i t i e sa n dt h ef u r t h e ri m p r o v e m e n to ft h eq u a l i t y o fl i f e i th a sb e c o m ea ni m p o r t a n ts u b j e c tf u rt h ec i t i e s g o v e r n m e n th o wt oc u r et h i s i n t e g r a t e dd i s e a s ew h i c hc a m ei n t ob e i n go w i n gt om u l t i p l eh i s t o r i c a lr e a s o n s b yr e a l i z i n gt h en e c e s s i t yo fr e c o n s t r u c t i n gv i l l a g e si nt h ec i t y ，t h ed i f f i c u l t ya n d r i s k so fr e c o n s t r u c t i o n ，a n do nt h ep r e s e n tw o r kb a s eo fr e c o n s t r u c t i o no fv i l l a g e si nt h e c i t i e s t h i sa r t i c l ea n a l y s e dt h em a i np r o b l e m se x i s t i n gi nt h en a n s f b 衄a t i o np r o c e s so f v i l l a g e si nt h ec i t y ，s u c ha st h ef u n d sf o rr e c o n s t r u c t i o nv i l l a g e si nt h ec i t y ，t h ep r o b l e m o ft h el a n do w n i n gc h a n g i n gf r o mv i l l a g e sc o l l e c t i v et ot h es t a t e ，t h ed e v e l o p m e n t p r o b l e mo ft h ev i l l a g e 。sc o l l e c t i v ej o i n t - s t o e kc o m p a n i e sa f t e r i t sr e f o r m a t i o n , a n d s u m m e du pt h ee x p e r i e n c ea n de n l i g h t e n m e n to f r e c o n s t r u c t i n gv i l l a g e si nw u h a nc i t y t h r o u g ha n a l y z i n gt h e m a i np r o b l e m se x i s t i n gi nt r a n s f o r m i n gp r o c e s s ，t h i sa r t i c l e s o p i n i o ni st h a tt h er e c o n s t r u c t i o nf u n d ss h o u l db ee m p h a s i z e d ，t h er e s e t t l e m e n to f l a n d l e s sp e a s a n t ss h o u l db es o l v e da n de c o n o m i cd e v e l o p m e n ts h o u l db ew e l lm a n a g e d a f t e rt h ec o l l e c t i v ee c o n o m yc h a n g i n gi n t os h a r ee c o n o m y ，a n yo fw h i c hr e l a t e st ot h e v i t a li n t e r e s t so f t h ep e o p l ea n di st h ei m p o r t a n tf a c t o ro f i n f l u e n c i n gs o c i a ls t a b i l i t y f i n a l l y ，s e v e r a ls u g g e s t i o n sa i m i n ga tt h ea b o v em e n t i o n e dp r o b l e m s a r ep r o v i d e d i 1 1t h i sa r t i c l e k e y w o r d s ：r e f o r m a t i o no fv i l l a g e si nt h ec i t y ；t r e n d sa n dc o n t r a d i c t i o n s ；i n t e r e s t c o o r d i n a t i o n 硕士学位论文 m a s t e r st t l e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均己在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：切前日期：一卯7 年，月r 日 ， 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：杉首 日期问年，月r 日 导师张以d 欠 日期：d 年月多日 本人已经认真阅读“c a l l s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a m s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。回重途塞握銮厘澄厦；旦圭生；旦二生；旦三生筮查! 作者签名：枷商 日期跏) 年，月厂日 导师签名： 日期：0 、 硕士晕位论文 m a s t e r st h e s i s 导言 ( 一) “城中村”改造的历史背景 在我国城市快速发展的过程中，由于受城市发展基本规律认知水平和地方财 力、投资建设体制等因素的限制，出现了一批因建设征用早己没有什么土地，实际 上已经失去农村经济形态，且基本被城市包围的都市村庄“城中村”。随着城 市的进一步发展，受二元结构的阻滞，“城中村”进一步边缘化，日益成为影响城 市协调发展、功能提升和市( 村) 民生活质量进一步改善的突出问题。如何根治这 一多重历史原因形成的综合顽症，目前己成为各城市政府面临的一项重要课题。 湖北省武汉市，简称“汉”，俗称“江城”，位于中国腹地中心、湖北省东部、 长江与汉水交汇处，是全国特大城市和重要的交通枢纽，华中地区和长江中游的经 济、科技、教育和文化中心，素有“九省通衢”之称。周边与湖北省黄冈、鄂州、 大冶、咸宁、嘉鱼、洪湖、仙桃、汉川、孝感、大悟、红安及麻城等市、县接壤。 在我国经济地理圈层中，武汉具有得中独厚的优越位置，内与湖北省的荆州、宜昌、 十堰、襄樊、孝感、黄石等城市相距3 0 0 公里左右；中层与邻省的长沙、郑州、洛 阳、南昌、九江等大中城市相距6 0 0 公里左右；外层与北京、天津、上海、广州、 重庆、西安等特大城市相距1 2 0 0 公里左右。长江、汉江纵横交汇通过市区，形成 武昌、汉口、汉阳三镇鼎立的格局，通称武汉“三镇”。2 0 0 6 年末，武汉市共有常 住人口8 7 5 万人，户籍人口总数为8 1 8 8 4 万人，户籍人口中，男性4 2 2 7 2 万人， 女性3 9 6 1 2 万人；农业人口2 9 9 7 6 万人，非农业人口5 1 9 0 8 万人。全市人口出 生率7 6 1 ，死亡率3 9 6 ，自然增长率3 6 5 。 在武汉市的市政规划版图上，多条环线的贯通，特别是中环线的贯通，将盘龙 城板块、金银湖板块、沌口板块、南湖板块、光谷板块、后湖板块等串联起来，拉 近了与城市中心的距离，远郊变近邻从概念上落到实际。 思路扩展到环绕在武汉市的周边城市，“8 + 1 ”城市圈的融合了吸引房产界业 内的目光。从湖北省整体的版图范围来比较，武汉周边一些城市距离武汉的路程， 甚至短于武汉市从东走到西的距离：武汉到黄石，驾车时间只有4 0 分钟；驱车沿 武黄高速公路东行4 8 公里，就到了鄂州；孝感距武汉市中心仅6 0 公里左右，从孝 感到武汉的天河机场不过3 2 公里“在武汉城市圈内，7 条快速出城通道打通后， 。引自武汉概况凡口、人民生活 ，武汉市政府办公厅网站，h t t p ：m w h b g tg o v c n a r t i c l e a s p ? t = 2 6 i d = 3 4 2 l 到周边8 城市只需l 小时。”武汉市交委高速出口路办公室主任叶长胜曾预测，到 2 0 0 8 年，7 条高速出城公路全部竣工后，武汉到孝感、仙桃、鄂州、咸宁等周边城 市只需1 小时。而城市圈外环高速公路将以武汉为枢纽、由环城市圈快速路和1 3 条呈放射状的高速、快速路构成的公路骨架网建成，直接缩短了城际之间的距离。 另外还将开行武汉至鄂州、黄石、仙桃等城际列车，将轻轨延伸至孝感，形成一条 武汉城市圈准高速外环，串起大悟、红安、麻城、浠水、大冶、咸宁、赤壁、仙桃、 天门、应城、安陆等地。对于许多人来说，武汉周边的某些城市将比武汉的郊区更 像郊区。 近年来快速发展的武汉市，由传统概念的武汉“三镇”，至2 0 0 6 年辖江岸、江 汉、研口、汉阳、武昌、青山、洪山、蔡甸、江夏、黄陂、新洲、东西湖、汉南1 3 个区，地域版图不断扩大，同样出现了城市管理跟不上城市建设步伐的问题，新建 城区合围近郊农村，“城中村”由此诞生。在武汉，二环以内因国家建设征用土地， 仅剩少量农用地、农民不能靠耕种土地维持生产生活、基本被城市包围的行政村有 5 0 余个。 论地域，它在城市，论管理体制，还是乡村的一套：未纳入城市统一规划，纳 入了也很难真正落实；城市建设与。城中村”无缘，环境极差：城市管理不到位。 经济发展上受体制制约：村级管理者也是集体经济决策者，“村企”不分，权责不 明。“城中村”村民，论身份是农民，却失去了作为生产资料的土地：身处城市， 过的是乡村人的生活。乡村管理难以适应城市经济社会发展需要，城乡结合部管理 “真空”导致很多社会问题。 近几年，武汉市在解决这一难题上按照落实科学发展观的要求，坚持运用改革 的办法进行了积极探索，走出了一条“政策引导、综合配套、试点先行、整体推进” 的“城中村”综合改造之路。 城市由于农村劳动力的涌入而迅速膨胀。城市以它飞快的速度向前迈进的同 时，自然村落被迅速扩展的城市紧紧包围。城中村的出现，为城市在相当长时间内 的发展提供了充裕空间，但同时，社会结构、管理体制、历史演变等方面的差异及 复杂因素，也迫使“城中村”怪事迭出：一户村民有三个不同门牌号；一墙之隔， 农民子女的学费要多交数千元；村里出钱装了路灯，周边居民安然享用；农户不种 粮不种菜，“种房子”骗补偿 村主任、乡长、相关职能部门负责人，无一例外地说：“这些插花地带，有 利益谁都想伸手，出了问题谁都不管不问。” o 引自大武汉城市圈加速扩张城际置业成市场新标向 ，楚天金报) 2 0 0 7 年9 月2 3 日 2 硕士，学位论文 m a s t e r 、st i l e s i s 由于缺乏统一规划，城中村的道路管网、供电供水、排水排污、垃圾处理等设 施先天不足；同时管理薄弱，城中村违法建设、违法占地、违法填湖屡禁不止，环 境卫生恶劣、消防隐患大、治安计生问题突出；因外来人员混杂，城中村成了“黑” ( 无证经营) 、“黄”( 卖淫嫖娼) 、“白”( 私屠滥宰) 的滋生地。 面对被城市重重包围的“都市村庄”，如果回避城市的长远发展、淡化政府的 责任意识，不进行城中村改造，也不会有人追究。可是，无论就单纯的经济改造成 本还是政治成本而言，城中村的改造应该越早越好。绕，是绕不过去的。“账单” 越垒越高。 其实，很多年前，武汉市就提出改造城中村，但这个话题一直都因为成本问题 而绕开。 随着城市发展越来越快，城中村的改造成本越垒越高。武汉市“城中村”综合 改造专班工作人员这样描述屡禁难绝的“种房”现象： 最初，富裕村民努力十多年，盖起2 层洋房改善居住条件；随后，再努力六七 年加高至4 层，对外出租；到现在，不用一年就可“种”起6 层高、不符合安全标 准的违建房，恶意获取拆迁补偿。 近几年，武汉市有关部门和各区就城中村改造做了大量准备，全面摸底调查， 研讨和制定相关法律法规，测算改造成本，考虑人员安置办法等。 2 0 0 4 年年初，武汉市长李宪生在政府工作报告中提出：“要积极稳妥地推 进城中村改造，统筹城乡发展。”。，同年9 月，武汉市正式启动城中村综合改造， 决定先期在主城区规划二环线内5 2 个城中村中选择1 6 个村试点。 武汉市确定“依法行政，有情操作；改制先行，改建跟进；统筹兼顾，属地管 理”原则，拟从6 个方面改造城中村：转变集体经济组织管理模式：改革户籍管理 制度；撤销村民委员会，组建社区居民委员会；将改为“居民”后的村民，逐步纳 入城市社会保障体系；改善城中村环境，建设文明社区；将城中村纳入城市统一规 范管理。 截至目前，武汉市1 6 个试点村的改制基本完成，各村委托规划设计单位编制 了村湾改造蓝图，村改居人员中已有近3 0 0 0 人进入社保，洪山井冈山村、汉阳十 里铺村、武昌沙湖村近2 5 0 0 名村民改登为城市居民。 同时，改造城中村，注定是一个多方利益博弈的过程。 以研口区长丰乡为例：全村3 1 5 人，6 0 亩地，集体资产1 6 0 0 万元，村民住房 。引自政府工作报告 ( 在武汉市第十一届人民代表大会第二次会议上的讲话) ( 内部文稿) ，2 0 0 4 年1 月9 日 3 硕士擘位论文 m a s t e r st i i e s i $ 1 5 万平方米，按“拆一还一”计算，需还建近4 0 万平方米房子，仅改造资金就得 1 0 亿元。 拆迁还建、改造村湾、社会保障处处等着用钱。改造焦点回到最初：巨额 资金从哪里来? 武汉市的政策是：将城中村分为a 、b 、c 三类，a 类村为完全没有农用地的村， 或已经完全被城市所包围的村( 人均农用地小于或等于0 1 亩) ，b 类村为有少量农 用地的村( 人均农用地大于0 1 亩、小于0 5 亩的村) 和处在城市近期重点建设区 域的村，c 类村为有较多农用地的村( 人均农用地大于o 5 亩的村) 和近期不列入 重点建设区域的村。a 类村由改制后的经济实体自行改造；b 类村以项目开发的方 式改造：c 类村以统征储备的方式改造。 对弈三方由此产生：村民、房地产商和政府。村民期冀，补偿他们可能因征地、 拆迁造成的损失，为其今后生活提供出路和可靠保障；房地产商要求，在投资改造 中获得平均收益：政府希望，减少财政压力，保证市场和社会的稳定。 试点村经济、区位条件均较好。用土地资源换取改造资金，是大多数城中村尚 能接受的办法，政府的压力也可相应减轻。 政策上要合理合法，操作上要稳妥合情。为了妥善安置村民，规划部门取全国 上限，确定每户3 0 0 平方米的房屋安置标准( 目前二环线内5 2 个城中村，户均面 积2 9 0 平方米) ，一是每户认定的合法面积3 0 0 平方米以内的( 其中一人一户认定 合法面积为1 0 0 平方米) ，按拆一还一的标准安置，3 0 0 平方米( 1 人户1 0 0 平方米) 外的合法面积，由改造单位给予重置价补偿；二是每户还建安置建筑面积不足人均 5 0 平方米的，合法认定部分拆一还一外，不足部分按建设成本价购足5 0 平方米； 三是一人户合法建筑面积不足8 0 平方米的，合法认定部分按“拆一还一”外，不 足部分按建设成本价购足8 0 平方米 。 土地、拆迁、社保每一项政策设计，都要到村乡听证、听取专家意见、参 考兄弟城市经验、提交人大会审，直至政府反复研究最终定稿。“ 武汉市城中村改造初步计划是：今后3 至5 年，武汉市将分阶段改造完成位于 中心城区的2 7 个a 、b 类村，余下2 5 个c 类村一旦土地被征用，达到a 、b 类村标 准也可先行改造回。但城中村改造其实很难有一个明确的时间表，因为它涉及方方 o 武汉。城中村”改造透视 剂楚网2 0 0 5 年2 月2 5 日，h t t p ：_ 竹c n h u b e i c o m 2 0 0 5 0 2 c a 6 9 0 0 1 9 h t = o 引自中共武汉市委武汉市人民政府关于积极推进。城中村”综合改造工作的意见) ( 武发 2 0 0 4 】1 3 号) ( 内部文稿) ，2 0 0 4 年9 月1 0 日 。黄峰：政府动向：武汉市“城中村”改造政策出台武汉晚报) 2 0 0 4 年1 2 月7 日 。引自中共武汉市委武汉市人民政府关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见，( 武发 2 0 0 4 1 3 号) ( 内部文稿) ，2 0 0 4 年9 月1 0 日 4 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 面面的问题，牵扯的利益、不安定因素错综复杂。加之各村地理位置、生活水平、 经济实力、人员构成等情况各不相同，改造需要“摸着石头过河”，其完成时限不 能也无法硬性规定，改造进程非一届、两届政府可以轻松拿下。 改造后，集体经济变为混合式股份制经济实体，农民转为居民，村委会变为居 委会，集体土地变成国有土地。其实，很多社会学者甚至政府官员对此心存疑惑： 实现“四变”，城市化真能就此修得正果? 从全国许多城市经验来看，情况远比我 们想象的复杂。 据了解，不少城市改造后，尴尬随之而来。其中最直接的表象是：村民变成了 居民，但他们并没有被融入城市人的序列，而是“住在楼上的村民”。城中村的“村 落社区”与城市的“街道社区”有很大差异，它是一个由血缘、亲缘、宗缘和地缘 关系结成的小社会。村落社会的终结，除了利益的摩擦，还有文化的碰撞；村落的 城市化，除了改造，还需要社会关系网络的重组。村落的终结，是村民与居民的和 谐共处，是城事与村事的融合相通，是一个需要几代人共同努力的漫长过程。 ( 二) “城中村”改造的基本做法 何谓城中村? 武汉市是这样届定的：城中村是指武汉市土地利用总体规划主 城建设用地控制范围图( 1 9 9 7 2 0 1 0 年) 确定的城市建设发展预留地范围内，因国 家建设征用土地后仅剩少量农用地、农民不能靠耕种土地维持生产生活且基本被城 市包围的行政村。据此，武汉市城中村综合改造的总体范围包括江岸、江汉、研口、 汉阳、武昌、洪山等区( 城郊区暂未纳入此次改造范围) 共计1 4 7 个行政村和1 5 个农林单位，土地面积2 1 3 8 1 8 2 公顷，涉及总人口3 5 6 6 万人，其中农业人口1 7 1 0 万人。 在解决“城中村”问题上，采取什么样的改造思路? 实施什么样的政策措施? 如何体现以人为本兼顾效益和公平? 怎样实现多赢格局和谐发展? 直接关系到 “城中村”改造的成败和进程。对此，我国各城市根据自身条件制定了不同的改造 模式： 广州：让农民住进公寓。新的农民公寓建设和旧村改造同时进行。公寓小区建 设主要是安置本村村民，其用地原则上使用该村原有的自留地。建设用地的审批工 作由市规划局、国土房管局负责落实。旧村改造规划要根据有关规定，结合村的实 际情况和周边城市建设与规划方案进行编制。 昆明：将农民“农转非”。合理调整“城中村”用地布局，属于集体所有的土 。黄峰：政府动向：武汉市“城中村”改造政策出台) 武汉晚报) 2 0 0 4 年1 2 月7 日 5 硕士擘位论文 i d a s t e rst t i e $ 1 s 地全部统一征为国有，提高土地利用率。“城中村”改造与改制同步进行，农民全 部“农转非”，集体资产按现代企业制度组建股份制公司进行管理，将农村管理体 制彻底改变为城市管理体制，使“城中村”的农民变成市民。 深圳：设立基金。2 0 0 1 年，深圳出台城中村改造“两规”：1 对拆迁者，制定 统一的“基准容积率”，并采取房地产权调换与货币补偿相结合的补偿方式；2 政 府设立城中村改造基金，扶持市政配套建设。 珠海：“拆一免二至三”。政府没有投入一分钱，而是吸引房地产商投资旧村 改造。最主要的优惠政策是“拆一免二至三”，即根据旧村的区位、拆迁量，每拆 1 平方米的房屋，可免交2 3 平方米建筑面积的地价，并减免相应的报建等费用， 确保开发商获得2 5 以上的合理利润。开发商的开发总量中，1 3 用于旧村民回迁， 2 3 作商品房经营。 杭州：还原农居本色。原城中村农民的居住地尽可能在原地安置，保护农民不 愿离开土地的心理。改造后，村民人均建筑面积5 0 平方米计算，新农居的建筑以 多层住宅为主，小高层居多。由于大量的城中村位于西湖风景区内，他们的建筑高 度被控制在1 5 米以下，使其建筑风格向江南水乡特色靠拢”。 武汉市委、市政府领导对此意见也十分明确：实施“城中村”改造不仅仅是拆 旧房建新房，也不能只见新房，不见新貌。而是要通过综合性改造，使“城中村” 在经济组织形态、社会管理形态、生活居住形态等方面实行全方位变革，彻底消除 长期以来因二元结构形成的种种弊端，实现整个城市经济社会健康、可持续性的发 展，让全体市民能共享城市发展的成果。按照这一思路，武汉市“城中村”综合改 造的主要做法是： 1 、科学确定“六改一建”改造政策。武汉市委、市政府站在推进城乡统筹发 展，构建和谐社会的高度，2 0 0 4 年9 月正式拉开了城中村综合改造的序幕。在借鉴 广州、北京、珠海先进经验的基础上，武汉市下发了中共武汉市委、市人民政府 关于积极推进城中村综合改造工作的意见和市人民政府办公厅转发市体改办等 部门关于落实市委市人民政府积极推进城中村综合改造工作的意见的通知两个文 件。文件明确提出了城中村改造的目标任务是“六改一建”，即“经济组织改制”， 改村集体经济的双层经营模式为适应市场经济要求的现代企业管理模式；“户籍改 登”，将城中村村民农业户口改登为城市居民户口；。村改居”，依法撤销村民委员 会组建社区居民委员会；“福利改保障”，村改按月发放福利为一次性纳入城市社会 保障体系；。土地改性”，将城中村的集体土地转变为国有土地；“村湾改造”，按城 。潘晓凌：各地城中村改造的几种模式) 南方周末) 2 0 0 6 年7 月2 0 日 6 硕士学位论丈 m a s t e r 、st h e s i s 市规划和建设的标准及要求，改善公共设施；按照城市管理规范要求，建设文明社 区。 2 、注重政策配套。为了有效推进工作，武汉市就综合改造出台了系列政策， 其基本原则是：坚持依法行政，在自治组织变更，土地利用等方面严格按国家法律 法规执行：其基本理念是：强调有情操作，让利于区，惠及村民，重在发展。如： 为促进“城中村”改制企业的发展，保护好村民们的切身利益，对改制企业，在注 册、登记、资产过户及过渡期经营等方面都给予了明确的政策优惠。在土地资源配 置上，明确了劳动力人均不低于8 0 平方米的产业发展用地标准，为改制企业的发 展和原村民就业留出了宝贵的资源和空间。对广大村民，在i l a 十, 1 湾改造中的拆迁还 建、进入养老保险、职业培训和再就业等方面也给予了明确的优惠政策。对村改制 后经济实体给予了旧村湾改造成本上浮1 5 作土地挂牌起始价的政策，为其招商或 自行开发创造有利条件。对区政府，则明确了“城中村”开发用地、储备用地的土 地出让金、增值收益的6 0 划转到区财政、用于“城中村”综合改造的基础设施配 套建设。总之，所有政策都体现了以人为本，调动各个方面积极参与改造的宗旨。 3 、试点先行。为了积极稳妥地推进城中村综合改造，武汉市将城中村分为a 、 b 、c 三类，同时确定城中村综合改造分三步走：第一步是办试点；第二步是以试点 为基础，全面推进a b 类村的综合改造工作；第三步是逐步解决c 类村的问题。根 据这个思路，武汉市确定了“以1 6 个试点村为重点，逐步向城市二环内的5 2 个村 全面推进”的工作目标。2 0 0 4 年9 月城中村综合改造工作试点正式启动，到2 0 0 5 年底全市1 6 个试点村基本完成集体经济改制、户口改登、撤村建居和建立社会保 障等工作，并从2 0 0 6 年都进入旧村湾改造阶段。在试点工作进展顺利的情况下， 武汉市于2 0 0 6 年开始在城市二环内其他3 6 个非试点村开展综合改造工作，目前已 启动综合改造的“城中村”达到9 0 以上。总体来看，武汉市“城中村”综合改造 工作由试点先行到二环内整体推进，集体经济改制工作已接近收尾，规划编制工作 也已接近完成过半。 4 、严格控制操作程序。武汉市城中村改造的步骤可以概括为6 个字：先改制， 后改造。即率先进行集体经济组织的改制工作，配套进行村民户籍变更、劳动就业 和社会保障、撤消村委会组建社区居民委员会的工作。在完成上述改制工作之后， 推动村湾改造建设。 “改制”是城中村改造的切入点。汉阳区对城中村改制的程序控制十分规范、 o 引自武汉市规划局( 市国土资源局) 关于“城中村”综合改造土地房产处置及建设规划管理的实施意见 ( 试行) ( 内部文稿) ，2 0 0 4 年9 月1 0 日 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 严格。改制工作分为九个步骤：第一步，做好改制宣传工作；第二步，做好集体资 产的清产核资工作；第三步处理村集体经济组织的债务；第四步，制定集体资产处 置方案，张榜公布，并根据村民意见进行修改；第五步，表决通过修改后的方案， 依法办理有关确认手续；第六步，新组建企业向工商部门办理企业名称预先核准登 记；第七步，制定或修改公司章程，明确股权管理办法；第八步，召开股东大会， 选举董事会、监事会成员，召开董事会，选举董事长、聘任总经理，作出董事会决 议；第九步，办理工商注册登记手续等”。 5 、把住股权量化的关键环节。村集体经济组织改制的关键环节是资产处置， 其中股权量化是难点其实质是利益的再分配，也是村集体经济范畴内的最后分配。 因此，武汉市在改制过程中的股权量化十分注意体现“公平为主，兼顾贡献”和 “一村一策，群众同意”的原则。试点村股权对象的确定、股权配置的数额、对村 民补偿的办法等各村不同，但资产量化工作均结合了村民的劳动年限、贡献、管理 者要素等因素，量化项目具体分作五种：一是人头股：二是劳动年限股；三是任职 股；四是学历股；五是表彰荣誉股。同时，在股权量化问题上坚持一个共同原则： 群众同意。无论何种方法，要取得全部村民的绝大多数同意并签字。总的来看，股 权量化工作较好地兼顾了各方利益，没有引起大的社会波动。 6 、建立保障体系。城中村通过村改居后，村民变成了股民，乡里人变成了城 里人，他们不仅享有城市居民享有的隐性福利，甚至有比城市居民还更多的生存门 路和生活保障。城中村综合改造后，村民有了五条保障线：一是医保；二是社保； 三是“房保”( 城中村改造还建户不超过3 0 0 平方米的政策，因而村民都有房子出 租收入) ；四是就业优先( 村自办企业) ；五是低保。此外，持股分红还有一大块收 入( 当然也有风险) 。 7 、推进村湾改造。改制完成之后，改造就提上了议事日程。规划编制及村湾 改造建设工作，是“城中村”综合改造中最难的工作环节之一。多年来，由于种种 原因使“城中村”现有土地十分零乱，在编制村湾改造规划时，既要考虑与规划衔 接，又要留出城市基础设施建设空间，还要保证村民还建用地、村改制企业的产业 发展用地、村湾改造开发用地，以及考虑改造资金的总体平衡，因此，面l 临的情况 十分复杂且协调工作量很大。尽管如此，经武汉市规划部门为主及市专班和各区、 村共同努力，1 6 个试点村在完成“双登”( 人口户籍、土地房产) 工作的基础上， 先后完成了改造规划编制和审批。同时，武汉市“城中村”改造建设针对各村不同 情况和条件，明确了三种主要的改造建设方式：a 类村的改造建设，其土地除规划 o2 0 0 7 年3 月9 日笔者对武汉市汉阳区永丰街的采访调查 8 硕士擘位论文 m a s t e rst i i e s i s 控制用地外，原则上优先由村改制后的经济实体自行实施改造：b 类村的改造建设， 其土地除规划控制用地外，其余土地原则上按四块使用，即保留和还建住宅用地、 开发用地、产业用地和储备用地，以项目开发方式实施改造：c 类村的改造建设， 原则上通过统征储备的方式进行。目前，旧村湾的改造建设工作正在进行中，部分 村的项目开发已取得较好效益。 目前这项工作正在进行中。武汉市城中村的改造有很严格的政策标准。即将土 地分为四类：还建用地、产业用地、开发用地、储备用地。还建用地是指经过改建、 整治后保留的住宅用地和拆除旧村湾后建设新居住区的还建用地。以村为单位计 算，户均建筑面积不超过3 0 0 平方米，或者人均不超过5 0 平方米，容积率按1 6 一1 8 的标准计算。产业用地是指留给原集体经济组织发展经济、解决村民劳动就业的用 地。产业用地的测算标准是按照改制后的经济实体中原村劳动力( 含退休人员) 劳 均8 0 平方米计算。开发用地是指为补偿建设还建房投入，在村湾改造腾退土地和 其它剩余土地中按一定比例拿出用于商品房开发的用地。其测算标准是按新建居住 区还建用地的1 ：1 - - 1 ：1 5 的比例确定。储备用地则是留足上面三地之后的剩 余土地，纳入土地中心统征储备。 用地规模的确定标准和思路如图所示： 用 地 艘 援 蔫 辣 仪钾 l ；地 - 州截烈燧拣建救墩甲确定艮谢川媳 住翦逛瞳j i i 地广。，1 诬建_ i ；l 地 产业用地 开发j 玎地 储备用地 建筑爝樱r 纠壤谚群珏蕞麓镝之芝雹窆兢嗣；霹 用地熳暖p 。- 叫诬i 刚地陵1 ，6 ”i 8 蜜g j 蹿端铭 箍劈动力 均平力皋川蠛强 披进建删龄h1 + v1 ：t 。5 ； 瓣 请越，迓蒯地衢，熊它可利川媳 ( 三) 本文的写作思路 本文综合运用理论与实际相结合的研究方法。作为基础和背景，理论探讨为文 。引白武汉市规划局( 市国土资源局) 关于。城中村”综合改造土地房产处置及建设规划管理的实施意见 ( 试行) ( 内部文稿) 2 0 0 4 年9 月l o1 3 9 顾士擘位论文 m a s t e r l st h e s i s 章提供了基础框架与特定的视野。从我国现阶段“城中村”改造的必要性入手，在 理论探讨的基础上，运用实证研究的方法提示了“城中村”改造的现状、主要存在 的问题，总结其中的经验教训进而提出对“城中村”改造工作的几点建议。 由于条件制约，文章的研究缺乏较为全面的第一手资料，很多数据与案例只能 来源于关于“城中村”改造的研究论文，还包括报刊杂志、网络信息资料、政府文 件等，从而影响到探讨的深度和系统性。这一点可能正是本文存有的不足之一。而 且，文献研究无法回避其信度与效度问题。 “城中村”是我国城市化进程中存在的普遍现象。我国处于城市化初期，城市 发展更多地表现在人口与面积的机械扩张，大量仍然保留和实行农村集体所有制、 农村经营体制的农村社区被城市建设用地所包围，成为“都市里的村庄”，形成城、 乡并存的二元结构。由于二元结构的存在，村里的管理体制与城市社区管理体制不 适应，许多管理关系不清、责任不明，遮掩在城市角落里的村庄成为城市管理上的 “盲点”。从物质环境看，城中村基础设施建设薄弱、用地发展无序、建筑物零乱、 消防安全隐患大、环境卫生恶劣。伴随着城市外延式扩张的深入，内涵式城市化被 提到议事日程，对人居环境及人口素质水平较低的“城中村”改造成为推进城市 化的重要环节。可以认为，城中村的城市化是真正实现城市一元发展的关键，与实 现城市现代化的战略目标紧密相关，因而，对“城中村”的改造势在必行。 1 0 硕士孝位论文 m a s t e r st h e s i s 一、“城中村”改造的必要性 随着经济的发展，城市建设和城市化的快速建成，导致城市用地急剧膨胀，把 一些村落和耕地纳入城市用地范围，而且维持着集体用地性质不变，房屋密度大、 公用设施不配套，与现代城市形成鲜明对比，这就是所谓的“城中村”现象。也是 全国各城市在推进城市化进程中普遍存在的一个不可避免的共性问题。“城中村” 己成为影响城市的建设质量和城市形象、制约城市发展的一道难题，破解这道难题 己势在必行。“城中村”对城市建设和发展的影响及制约，突出表现在以下四个方 面： ( 一) 阻碍城市土地集约利用 由于“城中村”房子大部分是过去建设的村落式的低矮旧房，用地功能混乱， 居住用地、工业用地、商业用地相互交织，占地面积大，且使用率低。城市经济的 迅猛发展促进了城市外延的急剧扩张，甚至扩张速度远大于改造速度，致使部分三、 五年前调整土地后新建村民住房正在形成或演变为新的城中村，尤其是相当部分的 农户新建住房后，原有住宅并未拆除，而是作为生产用房或其它用途。随着土地价 值显现，许多村民违法占地，乱搭乱建，道路无系统，交通用地严重不足，导致有 限的土地资源不能合理有效利用和造成部分田块荒废。同时由于“城中村”的土地 属集体所有而限制流转，但私下房地产交易却相当活跃，不仅造成土地资产的大量 流失，也对正常土地市场秩序造成严重冲击。 ( 二) 制约城市发展空间 “城中村”的土地除被征用变为国有土地外，相当一部分仍为农村形式的集体 所有。由于其土地管理的松懈和粗放，导致土地利用率低下，产出率更低，造成一 方面城区内大量土地被“城中村”低效益甚至无效益的占用，城市土地资源严重 浪费。另一方面城市发展又无地可用，只能在外延空间寻找新的土地资源，城市发 展空间深受其制。 ( 三) 影响城市规划实施 由于城市管理与农村管理的体制性矛盾，城市中的村庄居民，由于受既得利益 影响，建设存在明显的短期行为。缺乏长远规划，违法建筑泛滥，建设活动难以纳 入城市的规划、建设、土地、房产等部门的管理之中，影响到国家城市规划法、 硕士学位论文 m a s t e r st i i e s i s 建筑法、土地管理法等有关法律、法规的实施。城中村用地发展无序，基 础设施缺乏，消防安全隐患大，环境卫生恶劣，影响城市规划的实施，成为城市管 理的盲区和对外开放的障碍区。 ( 四) 潜伏诸多社会隐患 一方面由于农村管理体制与城市社区管理体制与城市社区管理体制的差异及 不适应，使“城中村”的许多管理关系不清，责任不明，造成了城市对其管不着， 村委会对其管不了，使这些遮掩在城市角落里的村庄成为城市管理上的盲区；另一 方面，“城中村”的人员构成十分复杂，当地“村民”、城区市民和外来流动人口相 互混杂，极易引发社会治安问题和不安全事件。 1 、违法建筑泛滥，乱搭乱盖屡禁不止。“城中村”由于处于城市建设区，加之 乱搭、乱建，严重破坏了原本村庄空间结构的自然和谐，机理混乱，空间结构与城 市严重冲突，整个发展建设出现无序状态。 “城中村”是城市发展到一定阶段的特殊现象，由于城市高速发展，一部分 农民聚居区被圈进城市里，形成“城中村”。而一些农民在。城中村”的剩余土地 上，以牟取不正当利益为目的，纷纷在弹丸之地随意增建搭盖出租房，建了不少“握 手楼”、“贴面楼”，致使基础设施适应不了人口密度增大的要求，出现了消防通 道、水、电、下水管道和地基等难以承受的问题。违章乱建抢建私房，成为“城中 村”怪现象。在一些私房比较泛滥的地段，哪里有空地，哪里就是一个建房工地。 2 、市政设施缺乏，环境质量极差。目前，“城中村”开发强度普遍过大，公共 活动空间( 包括绿地) 缺乏，环境质量低下：市政及公共配套设施不足，大部分“城 中村”的道路曲折不通，房屋高度无序排水雨污不分，电力、电讯线路杂乱，煤气 管道不通，给排水容量不足，而且公共服务设施尤其是供外来人口使用的设施缺乏。 此外，。城中村”还因间距过小，采光、通风不足，建筑质量不高等因素，严重制 约了城市整体服务功能的提高和生活质量的改善，同时也影响了城市的现代化形 象。 3 、社会问题突出，管理难度较大。“城中村”地理区位优势明显，出租经济发 达，私房出租的巨大收益，造成“城中村”不少原居民游手好闲，无所事事，成为 “四不青年”( 不耕作、不学习、不经商、不做工) 。由于大量的外来人口主要集聚 在“城中村”，“城中村”的外来人口数量远远超过了原住村民。因为缺乏有效的监 督管理，外来人口膨胀，“城中村”的出租屋往往成了。黄赌毒”的温床，带来了 系列管理问题。 l 。 硕士擘住论文 m a s t e r st i i e s i s 4 、布局混乱，用地功能矛盾。“城中村”内工厂、作坊、仓库和居住交错混杂， 用地布局混乱，功能相互冲突。 5 、防灾救护能力差，安全隐患多。“城中村”的建设完全处于一种自发状态， 缺乏规划控制。建筑挤占道路和公共窨，没有消防、求援通道，防灾救护能力极度 脆弱。房屋建设中根本没有科学的设计，更没有考虑地质条件、防震抗震的要求。 6 、经济驱动力不足，形成城市经济的塌陷带。“城中村”由于依靠的是“出租 经济”，大量集聚的外来低素质人口，既不会产生巨大消费需求，又不会激发创业 冲动，社会经济发展的驱动力弱，土地资源配置难以向高效益转化，与城市经济发 展脱节，形成了城市经济的一个塌陷带。 以上这些问题中，土地问题是规划和实施中的核心问题，主要障碍是思想障碍、 政策障碍、经济障碍，这就使“城中村”改造在城市建设工作中显得尤为重要和迫 切。 硕士毕住论文 m a s t e r st i i e s i s 二、“城中村”改造的艰巨性和风险性 伴随着我国全面建设小康社会的进程，城中村综合改造已成为加快城市文明建 设中日渐紧迫的艰巨任务。城中村综合改造的意义极其深远，需要对其有系统认识。 我们既不能盲目乐观，低估了城中村综合改造的复杂性和长期性；也不能过于谨慎， 片面强调城中村综合改造的艰巨性和风险性。