（世界经济专业论文）发达国家对外资银行的监管及其启示.pdf

捅要 在经济全球化和金融自由化不断发展和深化的背景下，各国都希望能通过 引进外资银行为本国的经济发展和金融振兴服务但是，引进外资银行本身也 是一把。双刃剑”，它在有利于东道国经济发展的同时，也会给东道国金融市场 的稳定和安全带来新的挑战，甚至可能引发金融危机因此，各国都不同程度 地加强了对外资银行的监管改革开放为外资银行进入我国创造了有利条件， 尤其是2 0 0 1 年1 1 月我国在加入w t o 时，承诺对外资银行逐步取消限制，2 0 0 6 年底取消外资银行经营人民币业务的地域限制和客户对象限制，届时我国将面 临对外资银行监管的全新课题。而英美是西方发达国家中两个金融业发达的国 家，对银行业的监管比较严密和完善，也较成功，在众多的西方发达国家银行 监管中颇具代表性和典型性。因此，本文拟学习和借鉴英美外资银行监管的成 功经验，并结合我国外资银行发展的实际，探讨完善我国外资银行监管体系方 面的对策，以期能达到在规范外资银行经营，降低金融风险，保护存款者利益 等方面起一定的作用。 本文运用马克思主义唯物辩证法作为根本分析方法，采用理论分析与实证 研究相结合，采用对比的办法，探索适合我国外资银行监管的有关对策全文 共包括四个部分内容： 首先，从定义外资银行监管的概念入手通过对外资银行、银行监管和外 资银行监管等概念的界定，为全文的分析研究提供前提条件 其次，从经济学角度分析了发达国家外资银行迅速发展的原因，以及由此 所引发的外资银行监管的必要性。 再次，着重对发达国家( 以英美为例) 外资银行监管进行了实证分析。这 一部分从考察英美两国外资银行监管制度的历史演变出发，依次分析了两国外 资银行监管制度的特征和监管的主要内容，最后对两国外资银行监管的总体效 果进行了评析，分别指出其优点和不足之处，以备我国借鉴之用。 最后，在分析英美外资银行监管经验的基础上，探讨完善我国外资银行监 管的相应对策。在这一部分中，首先分析了我国外资银行发展的现状及监管中 存在的问题；其次是借鉴英美经验，提出了完善我国外资银行监管的八条启示 【关键词】发达国家外资银行监管启示 l a b s t r a c t w i t ht h ec i e e p e n i 鹪a n dd e v e l o p i n gb a c k g r o u n do f e c o n o m i cg l o b a l i z a t i o na n d f i n a n c i a ll i b e r a l i z a t i o n , e v e r yc o u n t r yh o p e st oi n t r o d u c et h ef o r e i g nb a n k st od e v e l o p i t so w ne c o n o m ya n ds e mf o rt h ef i n a n c i a ld e v e l o p m e n t i - i o w e v c l - , t h ei n t r o d u c t i o n o ff o r e i g nl i n k si t s e l fc 锄b eat w o - b l a d es w o r d , w h i c hs e r v 鹊f o rt h e ，e o n o m i e d e v e l o p m e n ti nt h eg u e s ts t a t e sa n da tt h es a m et i m eb r i n g sa b o u tc h a l l e n g e st ot h e s t a b i l i t ya n ds a f e t yo ff i n a n c i a lm a r k e t i tc o u l da l s ot o u c ho f fw o r l d - w i d ef i n a n c e e r i s i s t h e r e f o r e , t h ea u t h o r i t i e sw i t ht h er e g u l a l i o i l so ff i n a n c ea l ls t r e n g t h e nt h e n l c a s u l r c st oc o n t r o lt h ef o r e i 鹤b a n k s f o r e i g nb a n k st a k ea d v a n t a g eo ft h er e f o r m a n do p e n i n g , e s p e c i a l l yw h e nc h i n aj o i n e dt h ew t oi nn o v e m b e r2 0 0 1 ，w i t ht h e p r o m i s eo fl i f t i n g t h el i m i t a t i o nf o r t h ee n t r yo ff o r e i g nb a n k sa n dc a n c e l i n g r e s t r i c t i o n so v e i r e g i o na n dc l i e n to i lf o r e i g nb a n k so p e r a t i n go nr m bs e r v i c eb yt h e e n do f2 0 0 6 u n d e rs u c hc i r c u m s t a n c e c h i n aw i l lf a c et h en e ws u p e r v i s i o no v e r f o r e i g nb a n k s u s a n di j k ，h a v eac o m p a r a t i v e l ys t r i c ta n dp e r f e c ts u p e r v i s i o n r e g i m eo v e rf b 他i 驴b a n k s , o fa l lt h ew e s t e r nc o u n t r i e s , a n dt h e ya r ea l s os u c c e s s f u l e x a m p l e s , w h i c hr e p r e s e n ta n dt y p i e a l i z et h ew c s t e mf i n a n c es u p e r v i s i o n t h e r e f o r e ， c h i n as h o u l ds t u d ya n dl e a r nf r o mt h e i rs u c c e s s f u lc x p e r i c n c co f t h et w oc o u n t r i e s f i n a n c es u p e r v i s i o no n f o r e i g nb a n k s c o m b i n e dw i t l lt h ec u r r e n td e v e l o p m e n to f c h i n a sb a n k s c h i n ac a ni n q u i r ei n t oi t sc o u n t e r m e a s u r e st os u p e r v i s ea n di m p r o v e i t ss u p e r v i s i o nr e g i m e ，w i t ht h ee x p e c t a t i o nt os t a n d a r d i z et h eo p e r a t i o no ff o r e i g n b a n k s ，r e d u c et h ef i n a n c i a lr i s k s , a n dp r o t e c tt h ei n i c i c s i so f t h ed e p o s i t o r s n l i st h e s i s a p p l y i n gt om a r x i s md i a l e c t i c a lm a t e r i a l i s mf i t sb a s i cm e t h o d , c o m b i n e dt h et h e o r ya n a l y s i sw i t hp o s i t i v e a n a l y s i s , e x p l o r i n gt h ec o n c e r n i n g c o u n t c r m c a q l u e ss u i t a b l et oc h i n a ss u p e r v i s i o no v e ri t sf o r e i g nb a n k s i tc o n t a i n s f o u rp a r t s f i r s to fa l l , t h ep a p e rs t a r t s 、i t ht h ed e f i n i t i o no ft h ec o n c e p to ff o r e i g nb a n k s s u p e r v i s i o n i tp r o v i d e ss o m ep r e m i s e sf o rt h et h o r o u g ha n a l y s i sr e s e a r c ht h r o u g ht h e d e t m i t i o no f f o r e i g nb a n k s ，b a n ks u p e r v i s i o na n df o r e i g nb a n ks u p e r v i s i o n s e c o n d l y , i t , w i t ha l lc ) ，e o ne c o n o m i e s , a n a l y s e st h ec 戤o ft h ef a s t d e v e l o p m e n to ff o r e i g nb a n k si nd e v e l o p e dc o u n t r i e s , w h i c hb r i n g sa b o u tt h e s u p e r v i s i o ne s s e n t i a l so v e rf o r e i g nb a n k s t h i r d l y , t h ep a p e ro f f e r sac l e a ra n dp o s i t i v ea n a l y s i so fw e s t e r nf o r e i g nb a n k s s u p e r v i s i o n 1 1 l i sp a r ti n v e s t i g a t e st h eh i s t o r i c a le v o l u t i o no f t h ec o u n t r i e s ( u ka n d u s ) f o r e i g nb a n ks u p e r v i s i o ns y s t e m , a n a l y s e st h ef e a t u r e so f t h es u p e r v i s i o ns y s t e m a n di t sm a i ns t r u c t u r e ，a n df i n a l l ye v a l u a t et h e e n t i r ec o n s e q u e n c e so ft h et w o c o u n t r i e s f o r e i g nb a n ks u p e r v i s i o n i t a l s op o i n t so u tt h ea d v a n t a g e sa n d d i s a d v a n t a g e so f t h es u p e r v i s i o ns y s t e mt oo f f e rc h i n aag n i d et of o l l o w f i n a l l y , t h ep a p e r ，b a s e do nt h ea n a l y s e so f t h es u p e r v i s i o ne x p e r i e n c eo v e rt h e t w oc o u n l r i e s f o r e i g nb a n k s , e x p l o r e sac o m p l e t ec o u n t e r m e a s u r eo v e rc h i n a 3 f o r e i g nb a n ks u p e r v i s i o n i nt h i sp a r t , i tf i r s tg i v e s 璐t h ep r e s e n ts i t u a t i o no nc h i n a s f o r e i g nb a n ka n di t sp r o b l e m sa sw e l l ，t h e nl e a r n st h ea d v a n c e de x p e r i 锄c ef r o mt h e u i ca n du s a n di nt h ee n do f f e r se i g h tc o u n t e t t n c a s 峭t oi m p r o v ec h i n a s s u p e r v i s i o no v e ri t sf o r e i g nb a n k s k e yw o r d s ：d e v e l o p e d c o u n t r i e s e n l i g h t e n m e n t 2 引言 在经济全球化和金融自由化不断发展和深化的背景下，各国纷纷希望能通 过实行开放的经济政策来实现经济腾飞，同时，也不同程度地允许外资银行进 入，希望借此能引进外资、技术、管理经验以形成本国的金融中心，促进银行 业之间的竞争，为东道国的经济发展和金融振兴服务。但是，引进外资银行本 身也是一把“双刃剑”，它在有利于东道国经济发展的同时，也会给东道国金融 市场的稳定和安全带来新的挑战由于银行不同于一般的企业其经营活动过 程中往往孕育着高风险性，外资银行一旦出现问题，往往会给东道国经济和金 融体系的稳定带来较大的冲击，甚至可能引发世界性金融危机。为此，为了防 止外资银行经营所可能带来的负面影响，各国金融监管当局都根据本国的具体 国情和经济发展战略形成了针对外资银行的不同风格的监管，以达到规范金融 秩序，适度引进竞争，提高金融市场的效率的目的。 西方发达国家由于在政治、经济、金融环境、社会体制等方面的国情不同， 从而形成了各自独具特色的对外资银行监管模式。例如，英国作为第一个完成 资产阶级革命的国家，其经济是随着资本主义经济制度发展而逐步完善起来的， 这一演变过程决定了其银行制度也是在没有人为因素干预的背景下逐步完善起 来的英格兰银行作为中央银行对各类金融机构的管理较宽松，在很长时间内 没有系统的成文管理法，多采自我管理、自愿主义的方式，通过“道义规劝”， 进行非正式监督和管理后来由于疏于监管的银行倒闭事件增多，英国政府开 始加强了银行业监管方面的立法，逐步走向自律监管与依法监管相结合的道路。 1 9 9 7 年英国工党上台后进行了改革，最后确定了由英国金融监管局来统一行使 金融监管权( 包括银行、证券、保险) 而美国由于地域辽阔，生产力分布状况 和经济结构在不同地区差别较大，因而对银行业监管仅靠单一的金融管理机构 难以适应，美国又是联邦制国家，联邦和州权力划分清晰，这种政治体制决定 了美国双轨多线管理的风格 改革开放为外资银行进入我国创造了有利条件。在我国市场开放度不断加 大和金融业市场化程度不断加深的趋势下，必然会吸引越来越多的外资银行进 入我国1 9 7 9 年第一家外资银行机构日本输出入银行分行在北京设立了代 表处，1 9 8 2 年第一家外资银行一香港南洋商业银行深圳分行成立从这时起， 一些外资金融机构纷纷在经济特区、沿海城市以至于内陆城市等地方设立常驻 代表机构，进行洽谈、联络、咨询、服务等业务据中国银监会2 0 0 5 年1 2 月5 日提供的最新统计资料表明，近年来我国银行业对外开放水平进一步提高，外 资银行在华的机构、地域、业务范围以及经营规模进一步扩大，截至2 0 0 5 年l o 月末，已有4 0 个国家和地区的1 7 3 家银行在华2 3 个城市开设了2 3 8 家代表处； 有2 0 个国家和地区的7 1 家外国银行在华2 3 个城市设立了2 3 8 家营业性机构， 其中外国银行分行共1 8 1 家，法人机构1 4 家；在华外资银行资产总额达到8 4 5 亿美元，占我国银行业金融机构资产总额的2 左右，其中外汇贷款额占我国外 汇贷款总额的2 0 ；已有1 3 8 家外资银行机构获准经营人民币业务，其中7 3 家 分行可经营中资企业人民币业务；1 5 家外资银行机构获准开办网上银行业务， 4 l 家外资银行机构获准从事衍生产品交易业务，5 家外国银行分行获准开办q f i i 托管业务，外资银行在规定的1 2 项基本业务范围内，经营的业务品种达到1 0 0 多个。 进入2 l 世纪以来，尤其是我国在2 0 0 1 年1 1 月l o 日加入w t o 时，承诺对 外资银行逐步取消限制。自正式加入时起，取消外资银行办理外汇业务的地域 和客户限制，外资银行可以对中资企业和中国居民开办外汇业务5 年后即2 0 0 6 年底取消外资银行经营人民币业务的地域限制和客户对象限制，允许外资银行 设立同城营业网点，审批条件与中资银行相同。中国必须遵守对外资银行开放 的时间承诺。逐步取消对外资银行的限制，因此，我国将面临对外资银行监管 的全新课题由于外资银行在管理经验、科技手段、资产质量、产品创新能力、 个性化服务、经营效率等方面具有独特的优势，以及其进行跨国经营可能带来 的高风险性等，不可避免地会给我国金融市场的稳定和安全带来潜在风险，而 我国对外资银行监督和管理的起步较晚，目前还没有一套完整的对外资银行监 管的制度与法律因此，学习和借鉴他国先进的银行监管经验，顺应经济全球 化、金融自由化趋势，在引进外资银行的同时采取有效监管措施，防范金融风 险，已成为当前我国银行业监管的新课题 。中国银监会州站l h t t p 一w w w c b t c ，g o v 2 英美是西方发达国家中两个金融业发达的国家，对银行业的监管比较严密 和完善，也较成功，而且风格各异，即美国分业监管模式和英国混业监管模式， 在众多的西方发达国家银行监管中颇具代表性和典型性本文试图通过考察英、 荚两国对外资银行监管制度的历史演变和成功经验，从中借鉴其有益的部分， 并结合当前我国外资银行发展的实际情况，探讨我国在外资银行监管中存在的 问题，提出完善我国外资银行监管体系方面的政策建议。以期能达到在规范外 资银行经营，降低金融风险，保护存款者利益等方面起一定的作用。 一、外资银行监管的基本概念界定 ( 一) 、外资银行 所谓外资银行，是指进入东道国境内经营银行业务的外国银行。外资银行 进入东道国通常采取以下四种形式，即分行、附属机构、联营机构和代办处。 所谓分行，是指它是总行的一个组成部分，其资产、负债、法人许可证等按母 行规定，同时受母国和东道国监管，不具有法律上的独立法人资格，但可经营 全能银行业务的银行机构而附属机构和联营机构则是根据东道国法律组成的 银行机构，是东道国的独立法人。附属机构与跨国公司的分公司类似，外资银 行的总部一般拥有附属机构5 0 以上的股份和大部分表决权，并可直接向其下 达命令；联营机构则由东道国的国内金融机构和外资金融机构共同出资成立。 也称合资银行，其事务通常由合资各方共同商议处理。代办处只起联络作用， 不能从事任何直接盈利性业务 ( 二) 、银行监管 由于当今银行业务比较复杂，从而使银行监管有着极其丰富的含义，从不 同层次、范围和角度考虑，银行监管有以下几层含义： 从中央银行金融宏观调控、货币稳定角度看，银行监管( b a n ks u p e r v i s i o n ) 是 指银行控制即人们意识到金融业对社会公众、国家利益和社会经济稳定有巨 大影响而采取的某种法律约束行动。 从银行的现场检查角度看，银行监管是指银行检查与银行审计银行检查 3 ( b a n ke x a m i n a t i o n ) 是指银行监管部门依法进入现场对银行业务和财务状况的 检查。银行审计( b a n ka u d i t ) 是指在某一特定日期或在会计年度终了，对银行的 财务状况作一全面检查。 从银行法律和规则角度看，银行监管是指银行管理( b a n kr e g u l a t i o n ) 。银行 管理是指对银行经营活动加以法律与规则的约束。是取得经济目标的手段，包 括显著影响银行运行的所有规则，或是有系统地进行管理控制，使其遵守规则 或符合标准 从银行非现场检查与监管角度看，银行监管是指银行监督。银行监督( b a n k s u r v e i l l a n c e ) 是报表监督和指标管理，从而形成一个迅速、准确反映银行经营状 况的信息系统。 总之，银行监管是指银行监督与银行管理，包括对货币政策与银行法执行 情况的监督、现场检查与非现场检查、外部监督与内部监督、银行准入与退出 的全部运作过程。 ( 三) 、外资银行监管 由于理论界对外资银行监管的研究还不是太多，对其也没有一个统一的定 义，基于以上分析，本文试图从以下方面对其加以界定：所谓外资银行监管， 是指东道国监管当局从维护本国金融市场稳定、保护公平竞争和提高金融市场 效率的目的出发，根据有关法律法规，运用一系列指标在市场准入、业务经营、 资产管理、风险控制、自律和他律、合作监管、危机援助和退出等方面对外资 银行所进行的规范监督和管理。 二、发达国家外资银行发展所引发的监管问题分析 ( 一) 、发达国家外资银行迅速发展的动因分析 1 对外贸易的拉动 二战以后，尤其是在第三次科技革命的影响下。发达国家对外贸易增长迅 速从1 9 5 0 年到1 9 9 0 年的短短4 0 年间，世界对外贸易总额增长了近l l 倍，而 4 发达国家对外贸易增长了近1 3 倍o 发达国家对外贸易的迅速发展，增加了发 达国家对国际结算和国际信贷的需求，从而推动了发达国家外汇结算业务的发 展，为外资银行进入发达国家创造了条件 2 跨国公司对外投资的拉动 2 0 世纪5 0 - - - - 6 0 年代以来，跨国公司对外投资发展迅速，掀起了一股又一 股的跨国并购浪潮，投资主体也主要是一些发达国家的跨国公司发达国家由 于其在吸引外资上的独特优势，使得彼此之间的相互投资占据了世界投资的主 流地位伴随着跨国公司对外投资的发展，为跨国公司提供融资服务和交易服 务的外资银行也迅速发展起来。 3 欧洲货币市场兴起的带动 2 0 世纪7 0 年代兴起的欧洲货币市场进一步促进了外资银行在发达国家的发 展。欧洲货币市场的出现，意味着外资银行能以一种新的途径进行对外扩张， 即不受任何国家的限制从事全球性的金融业务，这使得外资银行摆脱了传统的 缓慢增长模式，开始踏上了几何级数式的跃进。欧洲货币市场对外资银行业的 发展起到了加速器的作用，主要表现在三个方面：一是外资银行资金信贷量猛 增；二是外资银行金融工具创新频繁；三是外资银行的业务创新层出不穷。 4 经济全球化和金融自由化浪潮的推动 2 0 世纪8 0 年代以来，由发达国家掀起的经济全球化和金融自由化改革浪潮 不断深入发展，客观上为外资银行的发展提供了有利的环境。在经济全球化的 大背景下，发达国家金融自由化改革由放松利率管制到放松金融业务管制、再 发展到放松或部分放松资本项目管制，所有这些管制的放松都极大地促进了金 融机构之间的竞争同时，外资银行为了适应环境发展的需要，也开始调整其 发展战略，即国际上许多外资银行都把扩大规模、扩展业务以提高效益和增强 抵御风险能力作为新的发展战略，于是在国际金融市场上掀起了声势浩大的跨 国银行并购浪潮，从而进一步促进了外资银行在发达国家的发展和壮大 ( 二) 发达国家外资银行迅速发展所引发的监管问题分析 由于银行不同于一般企业，它具有较大的负外部性，而外资银行的进入也 。根据国际统计年鉴 1 9 8 0 年和2 0 0 5 年数据计算得来 会给东道国金融市场的安全带来较大的不确定性和潜在高风险性。尤其是，随 着电子计算机技术和网络技术的快速发展，银行业之间开始纷纷开展离岸金融 业务，外资银行可通过网络在世界范围内迅速地调拨资金，加大了金融风险在 世界范围内的迅速蔓延，所有这些都加大了金融市场的不稳定性和诱发金融危 机爆发的可能性，也给发达国家金融监管当局带来了许多新的监管难题，这突 出地表现在以下几个方面： i ，金融自由化改革对金融监管当局提出了新的挑战 在金融自由化背景下，国内金融市场与国际金融市场日益紧密地联系在一 起，外资银行在这一过程中起到了“中介作用”随着国际银行业信用规模的扩 大、国际金融市场一体化程度的加强，造成各国金融市场之间的国界更加模糊， 这就削弱了一国对本国经济与金融市场的干预能力，增加了本国金融市场的不 稳定性和风险性，外资银行或其母行一旦出现倒闭，就会使得金融风险从一国 迅速地传递到另一个国家，从而造成本国及世界金融市场的动荡。所以，维护 金融自由化背景下本国及世界金融市场的稳定成为发达国家对外资银行进行监 管的直接动因。 2 、外资银行进入时发达国家货币政策的独立性产生不利影响 外资银行对发达国家货币政策独立性的不利影响主要有四个方面：一是对 发达国家外汇市场的不利影响。由于外资银行的主要业务是进行国际借贷和外 汇交易等业务，巨大的国际游资借助于外资银行往往引起大量的热钱在国际间 频繁流动，在短期内可能引发东道国汇率的巨大波动，降低东道国对外汇市场 的干预能力；二是对发达国家国际收支的影响。数额巨大的热钱借助外资银行 会对资本项目开放国家的国际收支平衡造成重大影响，会破坏东道国为维护国 际收支平衡所作的努力：三是对发达国家通货膨胀的影响外资银行经营活动 可能会导致通货膨胀在国家之间的传播；四是外资银行的活动还会影响到东道 国利率的独立性。例如，东道国实现了经常项目下的货币自由兑换，在市场开 放的情况下，任一市场的失衡均会通过共同的金融变量( 如世界利率) 转移到 其它市场上，在这一问题上，外资银行无疑起到了调节和均衡各国利率差异的 作用，会对东道国利率的独立性产生影响因此，东道国为了维护本国货币政 策的独立性，需要加强对外资银行监管。 6 3 ，外资银行降低了发达国家对银行业蛊管的效率 外资银行出现之前，东道国本土银行的大部分风险能比较容易地受到政府 金融监管当局的监管，而进入东道国的外资银行，由于其业务更多的是依赖外 汇交易和离岸金融市场等新业务，这些新业务对东道国原有的监管体系提出了 新的挑战，降低了发达国家对银行业监管的效率迫于新的形势需要，东道国 需要不断变革原有的监管模式，谋求新的监管手段 4 外资银行的金融创新给监管当局带来了新的难题 2 0 世纪8 0 年代以来，在经济全球化，金融自由化和资产证券化等浪潮的推 动下，外资银行为了逃避管制而展开了一次又一次的金融产品创新活动。这些 创新主要包括：金融工具创新、经营手段刨新( 如外资银行在吸收存款、筹措 资金等方面推出的许多新工具，如大额存单cds 等) 和经营业务创新( 如期 货交易、期权交易、各种套汇、套利、避险工具等) 这些创新在有效地促进外 资银行和国际金融市场发展的同时，也给发达国家金融市场的稳定和安全带来 新的不确定性因素，加大了金融危机爆发的可能性，给发达国家银行业监管带 来了新的难题。 5 ，外资银行跨国经营加大了联合监管的难度 随着外资银行在发达国家的日益深入发展和对经济影响的扩大，尤其是2 0 世纪9 0 年代以来的银行跨国并购浪潮，进一步促进了金融一体化进程。在此背 景下，外资银行或其母行一旦出现问题( 如违规经营或者倒闭等) ，会直接冲击 东道国金融市场的稳定和安全，甚至会引发世界性金融危机，所以，仅仅靠一 国金融监管当局对其监管已显得力不从心，在这种情况下，各国金融监管当局 之间的合作监管尤其显得重要，而这需要发达国家改革原有的监管理念，加强 国际之间的合作，经常保持信息的交流与沟通，这不可避免地增加了监管的难 度 7 三、发达国家外资银行监管的实证分析 ( 一) 、美国外资银行监管的实证分析 1 ，美国外资银行监管制度的历史考察 战后，美国对外资银行监管制度的确立走过了一个十分复杂的过程。在1 9 7 8 年之前，美国对外资银行的活动缺乏统一的立法管理随着外资银行数量的增 多和资产的扩大( 见下图3 m 1 ) ，外资银行免受管制的风险已对美国银行业构 成了巨大威胁鉴于此，美国开始不断完善对外资银行监管的立法建设。但从 总体上讲，美国外资银行监管制度经历了三个阶段，即放任( 单边优惠原则) 监管( 国民待遇原则) 放松管制( 互惠的国民待遇原则) ，这一演变过 程也是对外资银行有效监管不断加强的过程 1 0 亿美元 图3 l外资银行在美国的资产状况 资料来源：h t t p ：w w w f e d e r a l r e s e r v e g o v 第一个阶段，1 9 7 8 年之前对外资银行的单方面优惠待遇 在1 9 7 8 年之前，美国没有任何统一管理境内外资银行的联邦立法，外资银 行的分支行、办事处、代表处分散在各州注册，由各州的金融监管当局分别进 行管理，而且，外资银行还可以在美国进行跨州经营( 美国本土银行禁止跨州 经营) ，从而形成了外资银行在美国的金融活动无统一法律可依、无统一规则可 循的局面这种管理的弊病在2 0 世纪6 0 年代以前并不明显，原因在于当时外 资银行数量不多，资产额也不大。但是，到2 0 世纪6 0 年代之后，随着外资银 3 行在美分支机构数量的增多和资产额的扩大，尤其是，2 0 世纪7 0 年代以后，由 于美国经济、金融实力的相对减弱，外资银行对美国银行业构成巨大威胁。这 种缺乏监管的弊端逐步暴露出来据统计，1 9 6 5 年外资银行在美资产为7 0 亿美 元；1 9 7 7 年，由2 4 0 家外资银行在美国设立的分支机构达4 0 0 多个，总资产高 达8 2 2 亿美元o 外资银行在美国免受管制的金融活动威胁着美国国内银行业和 金融市场的稳定，以及国内金融管理的有效实施，对外资银行的单方面优惠的 弊端越来越显著，这导致了1 9 7 8 年美国国际银行法的出台。 第二个阶段。1 9 7 8 年国际银行法( i b a ) 奠定了外资银行的国民待遇 为了创造公平的竞争环境，1 9 7 8 年l o 月，美国历史上第一部管理外资银行 的联邦立法一国际银行法( i b a ) 获准通过，这标志着美国对外资银行监管 体系的初步形成。国际银行法的主要内容有： ( 1 ) 、外资银行的注册，既可以在联邦一级注册( 由通货监理署审批) ，也 可以在州一级注册( 由州监管当局审批) 。凡向联邦注册的外资银行均可享受与 美国国民银行同样的待遇，但要受到“麦克法登法”规定的关于国民银行不能 跨州设立分支机构的限制，以防止和避免外资银行的垄断性金融扩张。 ( 2 ) 、向联邦注册的外资银行须像美联储的会员银行那样，交纳存款准备 金和参加联邦存款保险制度。对于外资银行的存款准备金，联储有权在存款准 备金率不超过2 2 的限度内，根据需要进行调整。在存款保险方面，该法案通 过两条规定，对外资银行实行强制保险：一是未参加联邦存款保险的外资银行， 不能吸收1 0 万美元以下的存款；二是当外资银行所在州的法律要求本州银行一 律参加联邦存款保险时，外资银行也不例外。 ( 3 ) 、在1 9 8 6 年美国取消对商业银行的存款利率管制以前，外资银行必须 和美国银行一样服从存款利率管制，外资银行对客户存款支付利息，不得超过 美联储规定的最高限额 ( 4 ) 、在美国境内的外资银行和美国银行一样，必须接受联邦储备局、通 货监理署和联邦存款保险公司的检查监督对外资银行的违章经营，三个机构 有权给予处罚 第三个阶段，1 9 9 1 年对外资银行加强监督法案) 确立了互惠性国民待遇 1 9 9 1 年1 2 月1 9 日，美国国会通过了对外资银行加强监督法案) ( f b s e a ) 。 ol e v i n e , r o s s 1 9 9 9 。f o r e i g nb a n ke n a ya n dc a p 咖c o n t r o li a b e r a l i z a t i m t ：e f f e c t so ng r o w t ha n ds t a b i l i t y 。 ( u n i v e r s i t y o f m i n n e s o t a o c t o b e o 9 该法案对1 9 7 8 年的国际银行法 进行了修订和补充，对外资银行进入美国并 拓展业务确立了统一的标准；同时，也强化了联邦对外资银行的监管作用 新法案确立了对外资银行实施互惠的国民待遇原则自法案颁布实施以来， 外资银行的业务范围受到极大限制例如如果外资银行的母国未给予美国银行 以国民待遇，那么，外资银行在获准前不能开展新业务或在新地区开展业务： 未经联储同意，外资银行的州分行或代理行不得从事联邦分行或代理行禁止从 事的业务；今后外资银行既不能作证券业务，也不能作保险业务，投资要受严 格限制，做信托业务也极难申请，而且跨州经营受到很大限制这些限制在相 当程度上强化了联邦的监督作用，改善了美国银行的竞争环境。 总之，通过对美国外资银行监管制度历史演变过程的考察，我们可以得出 以下结论。首先，美国对外资银行监管制度框架的形成不是一蹴而就的，而是 根据不同的经济和金融环境的变化而逐步得到完善的其次，美国对外资银行 监管总的来讲是朝着比较平等的方向发展，但是，我们同样可以看到这种比较 平等的发展背后是要求更为严厉的监管条件，即美国在市场准入方面放宽了， 但在市场监管上却加强了。再次，美国对外资银行监管的一些制度是可以借鉴 的。最后，美国的经验也说明，越是在经济开放和金融自由化的背景下，越是 需要监管措施的完善，这一点尤为重要。 2 、美国外资银行监管制度的特征分析 美国的金融监管制度是严格地建立在法律框架基础之上的，其金融监管能 充分利用最新的理论科研成果，从而形成了美国独特的金融监管体系重叠 性的银行监管机构、规范式的法律框架、注重保护消费者利益和理性量化的监 管体系等，这一监管体系同样适合于对外资银行的监管。这一监管特征的形成 有其深刻的政治，历史和法律背景，具体情况分析如下： ( 1 ) 。双线多头”的监管模式 自建国时起，美国就将分权、制衡与联邦原则贯穿于其宪法中，这反映了 美国人担忧权力集中和垄断的心态，也是形成美国重叠式银行监管机构的重要 原因之一还有，由于美国地域广大、银行家数众多，靠单一的管理机构很难 适应这一情况所有这些因素合在一起，形成了美国银行监管机构众多、职能 分工复杂的独具特色的双线多头的监管模式这种模式的优点在于能有效避免 外资银行监管方面的漏洞，但从另一方面看，这种分权与制衡体制也在一定程 度上导致了美国银行监管机构之间的相互扯皮和议而不决的弊端，增加了对外 1 0 资银行监管的成本。 ( 2 ) 、法制规范的监管框架 美国是一个以法制化著称的国家，其管理制度常常被称为。规范管理”的 典范，并使其监管制度不同于英国而独具特色这一特征突出地表现在美国不 仅有银行大法( 如1 9 7 8 年国际银行法 、1 9 9 1 年对外资银行加强监督法案 等) 而且有各种各样的专项法律，并且随着金融环境的变化而不断出台或修订 已有的银行条例和规章制度，例如2 0 世纪3 0 年代，立法重点是防止因银行大 量破产而影响经济的稳定发展，出台了联邦存款保险制度：2 0 世纪7 0 年代，立 法倾向于保护消费者利益；2 0 世纪8 0 年代则转向放松管制，提高效率与竞争水 平上。这些法律也同样适合于对外资银行的监管 ( 3 ) 、注重保护消费者利益 由于美国一直标榜自己是一个自由、平等、人权的国家，并在其宪法中得 到了充分的反映。在银行监管方面，监管当局也十分注重保护所有消费者，通 过了一系列保护消费者利益的法律法规，如放贷公平合理法案、信贷机会 均等法案等。所有这些法规同样适合于外资银行。 ( 4 ) 、理性量化的监管体系 所谓理性和量化监督，就是依据合理的假设原理将银行监督行为予以数量 化。这种理性与量化的监管体系适应了美国拥有1 万多家银行的情况，确定了 其必须实行以非现场监督( 骆驼评级制度) 为主、以现场监督为辅的运作机制。 这一特征还体现在银行( 包括外资银行) 的市场准入、存款保险费、存款准备 金、贷款控制等都离不开大量的数据收集和电脑逻辑分析与预测，代表了现代 化高科技监管的方向。 3 ，美国外资银行监管的主要内容分析 美国对外资银行的监管有一套比较完善而详细的制度规定，包括外资银行 的市场准入、现场检查、非现场监管、业务经营范围、退出和补救性措施等内 容，具体情况如下： ( 1 ) 、市场准入( 注册) 为了创造一个公平的竞争环境，消除外资银行因缺乏监管而具有的独特优 势( 如可跨州经营、跨州设立分行等) ，1 9 7 8 年美国的国际银行法 授权通货 监理署对来自不同国家或地区的外资银行注册提出不同的资本金要求但是， 如果外资银行在联邦一级注册分行或者代理处，须将一定数量的资金以现金或 合格证券的方式存放在指定的存款银行，该资金不少于分行或代理处负债的5 ， 或与当地联合注册的银行等同的资本金同时，美国对欲在其境内注册的外资 银行审查的重点是：申请行母行的资产负债及主要经营情况、申请行必须具有 的最低注册资本额( 1 0 0 万美元) 、预计的资金来源和运用状况、经营业务范围、 合格的经营管理人员等，目的是阻止一些风险较大的外资银行进入美国市场。 总之，1 9 7 8 年国际银行法对外资银行市场准入要求是逐步趋严的。 随着2 0 世纪8 0 年代以来美国银行在世界市场份额的降低，美国开始放松 外资银行在市场准入方面的要求，加强了对外资银行的风险监管1 9 9 1 年1 2 月 对外资银行加强监督法案实行，该法案要求在美国设立的外资银行必须经 美联储批准，废除了以往外资银行设立的双轨体制。根据该法案，州自主批准 外资银行的资格被取消了，该法案还责成美联储、财政部和司法部门共同审查 欲进入美国市场开业的外资银行，检查内容包括资本实力、管理经验、管理人 员、良好记录、保密信息以及能否遵守美国的有关法律等。只要美联储认为不 妥，它有权随时中止任何一家外资银行的进入。另外，美国也禁止外资银行跨 州设立分支机构，禁止在同一州内同时设立分行或办事处两种分支机构。 ( 2 ) 、现场监查 由于美国境内银行数量较多，导致美国对银行业监管不得不以非现场监管 为主、以现场监管为辅的特点。美国对外资银行现场检查的重点包括资本充足 性、资产质量、管理质量、收益和盈利能力、清偿能力五个方面。按照美国1 9 9 1 年联邦存款保险公司改善法的规定，银行监管者每年至少对所有银行( 包 括外资银行) 现场检查一次，对有问题的银行，则增加现场检查的次数。目前， 美国的各监管部门对所有商业银行的经营状况都使用同一标准评估体系，即采 用1 9 9 6 年确立的新骆驼银行评级制度( c a m a is ) ，即主要考察六项指标，分 别是：资本充足率( c a p i t a lr e q u i r e m e n t ) 、资产质量( a s s e tq u a l i t y ) 、管理水平 ( m a n a g e m e n t ) 、盈利能力( e a r n i n g s ) 、资产流动性( l i q u i d i t y ) 和敏感性 ( s e n s i t i v i t y ) 。这六部分的英文词的第一个大写字母分别是c a m e l s ，恰好 构成一个有词义的英文单词“c a m a l s ”( 骆驼) ，故名字由此而来 新骆驼评级制度根据上述的六项指标将银行分为五个等级，并对每一等级 提出不同的监管要求评级标准为；一级是银行的经营状况非常好，几乎在所 有方面都比较优秀的银行，银行监管部门可以完全放心；二级是银行总体经营 状况稳健安全，但在经营中存在可改正的一些缺陷，银行监管部门不需要给予 较多的关注；三级是银行经营状况一般，存在某些较严重的问题，如不加以及 时纠正可能会恶化，需银行监管部门给予较多的关注；四级是银行存在较为 严重的财务闯题和其他方面的问题，存在破产的可能性，需银行监管部门对其 加以特别关注，并采取一些必要的措施来帮助它解决问题，走出困境五级是 银行已濒临破产，极有可能在近期倒闭，急需进行紧急援助( 见下表4 - 1 ) 。 表4 一l c a m e l s ( 骆驼) 比率比较 范围中间( 二至 一、资本较差( 五级)较好( 一级) 四级) 第一级核心资本风险资产 1