（中外政治制度专业论文）条块关系视角下的乡镇包村治理研究——以f县h镇为例.pdf

摘要 摘要 在乡村条块关系下，乡镇政府在按照职能进行条条分工分线的运作的同时， 通过划片包村治理的方式来实现并巩固乡村关系的行政化。正是这种乡村关系 的行政化，积极地消解了乡镇条条职能机构面对传统的乡土社会所无法执行的 大部分乡村管理职能。但是，条条科层场域的正式权力一旦遭遇了乡土情境之 后，无形中会被乡土场域的各种权力资本所消解。其权力运作的逻辑和策略不 断地调整，以适应这一独特的乡土特点的方式，完成着国家对乡村的控制与整 合作用。 包村干部的条块双重角色反映了从分工泛化的传统农业社会向现代分工细 化的现代工业社会的转型，使得包村干部承担了从传统乡土社会向现代工业社 会的转型的对接功能。可是由于税改后的资源汲取功能有了大幅的下降，而其 运作成本的却反而增加，同时制度结构安排的天然缺陷以及运作过程中的种种 问题影响了乡镇划片包村治理绩效，使其出现某种程度上的权力内卷化。 乡镇“划片包村作为一种转型时期的乡村治理模式，体现了国家在乡土 社会进行政权建设的努力。虽然实践中出现低效化的倾向，可一旦取消这一治 理模式，而新的有效模式又不能发现，则必然会给乡村治理带来难以预料的不 良影响。所以我们在继续实行这一治理模式时就必须对其进行改造，一方面促 使它从地域性为主的包村治理转向职业性的包村治理，如积极探索工作组包村 的模式；另一方面促使它从人情包村向依法包村的转型，探索既能体现国家法 律精神又能适应乡土风俗的执法程序和法律规则，实现乡镇基层政府管理的依 法行政。 关键词：条块关系、包村治理、划片包村 a b s t r a c t a b s t r a c t t h et o w n s h i pg o v e r n m e n tf o u n d sas e r i e so fd e p a r t m e n t sa c c o r d i n gt od i f f e r e n t f u n c t i o n s m e a n w h i l e ，i ta c c o m p l i s h e sa n ds t r e n g t h e n st h e a d m i n s t r a t i o no fr u r a l r e l a t i o n s h i p sb yg o v e r n i n g r u r a l t a k i n gc h a r g e m e c h a n i s m d u et ot h ev e r y a d m i n i s t r a t i o no fr u r a lr e l a t i o n s h i p s ，t h em a j o r i t yo fr u r a lm a n a g e m e n tf u n c t i o n st h a t c a n n o tb ec a r r i e do u tb yt o w n s h i pd e p a r t m e n t sw h e nt h e ya r ef a c i n gt h et r a d i t i o n a l r u r a ls o c i e t ya r ea c t i v e l ys u b d u e d h o w e v e r , w h e nt h ef o r m a lp o w e ri sh a p p e n e dt o t h er u r a ls i t u a t i o n ，i tw i l lb ed e c r e a s e db yv a r i o u sp o w e ri nt h er u r a lp l a c e s i t sp o w e r r u nl o g i ca n dp o l i c i e sh a v et ob ec h a n g e df r o mt i m et ot i m e ，i no r d e rt of i tt h eu n i q u e r u r a lc h a r a c t e r sm e t h o d st oa c c o m p l i s ht h es t a t e sc o n t r o la n di n t e g r a t i o nt o w a r d s r u r a la r e a s t h ec a d r e so ft a k i n gc h a r g em e c h a n i s ma c ta sg o v e r n m e n tm e m b e r sa n d a d m i n i s t r a t i v ea r e a sl e a d e r s ，w h i c hh a v es h o w e dt h a tt h e yt a k et h ef u n c t i o no ft u r n i n g f r o mt h et r a d i t i o n a lr u r a ls o c i e t yt ot h em o d e mi n d u s t r i a ls o c i e t y a st h ea b s o r b i n g f u n c t i o no fr e s o u r c e sh a dd e e p l yd e c r e a s e da f t e rt a xr e f o r m ，w h e r e a si t sr u n n i n gc o s t i n c r e a s e d a n db e c a u s eo ft h en a t u r a ld e f e c t sa s s u m e di nt h es t r u c t u r ea r r a n g e m e n t a n dt h ep r o b l e m so fi t sr u n n i n gp r o c e s s ，t h ep e r f o r m a n c eo ft h er u r a lt a k i n gc h a r g e m e c h a n i s mh a sb e e ni n f l u e n c e da n da p p e a r e dp o w e r se v o l u t i o nt os o m ee x t e n t b e i n gag o v e r n a n c ep a t t e r n a tt h et u r n i n gs t a g e ，r u r a lt a k i n gc h a r g em e c h a n i s m p r e s e n t st h ee f f o r t st o o kf o rc o u n t r y sr e g i m ec o n s t r u c t i o n a l t h o u g ht h et e n d e n c y o f i n e f f i c i e n c ya p p e a r e di np r a c t i s e ，o b c et h ev e r yg o v e r n a n c ep a t t e mh a v ed e l e t e d w h i l ean e we f f i c i e n to n ea r cn o tf o u n d ，i tw i l lb r i n gd o u b t f u lb a di n f l u e n c e st ot h e r u r a l g o v e r n a n c e s oi f w ea r ew i l l i n gt oc o n t i n u ee a r r i n go u tt h i sk i n d o f m a n a g e m e n tp a t t e r n ，w em u s ti m p r o v ei t o no n eh a n d ，i ts h o u l d b et u r n e df r o mt h e l o c a lr u r a lt a k i n gc h a r g em e c h a n i s mi n t ot h ep r o f e s s i o n a lo n e ，s e a r c h i n gt h em o d e lo f w o r kg r o u pt a k i n gc h a r g em e c h a n i s ma c t i v e l yf o re x a m p l e o nt h eo t h e rh a n d ，i t s h o u l db et u r n e df r o mt a k i n gc h a r g em e c h a n i s mu p o nt h ew a y so ft h ew o r l di n t ot h e l e g a lo n e ，w h i c hw i l ll e a dt oe x p l o s i o n sa b o u tt h ep r o c e d u r e sa n dt h el a wr u l e sn o t o n l yc a r li n c a r n a t et h es p i r i t so fc o u n t r y sl a w , b u ta l s oc a nf i tt h el o c a lc u s t o m s ， i i i a b s t r a c t a c c o m p l i s h i n g t h e l e g a li t y i na d m i n i s t r a t i o nf o r t h eg r a s s - r o o tg o v e r n m e n t s m a n a g e m e n t k e yw o r d s ：r e l a t i o n s h i p sb e t w e e nt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n a ld e p a r t m e n t sa n d l o c a l g o v e r n m e n t ；r u r a lt a k i n gc h a r g em e c h a n i s m ；r u r a lt a k i n gi nd i v i d e d d i s t r i c t s i v 目录 目录 第l 章引言1 1 1 研究缘起与概念界定l 1 2 文献回顾3 1 2 1 关于“条块体制”问题的相关研究3 1 2 2 关于乡村治理问题的研究综述4 1 3 研究方法与资料来源6 1 3 1 研究方法6 1 3 2 资料来源8 1 4h 镇的基本情况8 第2 章“划片包村”：条块结构下乡村治理的现实选择l o 2 1 “权责不对称”：乡镇条条部门的职能困境1 0 2 1 1 “人少事多”：乡镇政府干部职能饱和一lo 2 1 2 “考核过多过细”：乡镇机构执行能力不足1 3 2 2 “组织与激励”：“划片包村”的运行机制1 6 2 2 1 包村制度的组织结构16 2 2 2 考核激励：划片包村的制度性激励1 8 第3 章“包村图景”：包村干部的权力运作过程2 3 3 1 “权利”场：线片村干部间的权力与利益配置2 3 3 1 1 “权力资本”：片村干部问的权力关系2 4 3 1 2 利益博弈：片村体制中的隐性激励2 6 3 2 策略选择：人情包村还是依法包村? ”2 9 3 2 1 人情包村：正式权力的非正式运作3 0 3 2 2 依法包村：“烂摊村”的包村策略3 2 第4 章讨论与结论：背景、问题与展望3 7 4 1 背景：转型期乡镇包村治理的“棱柱型”特点3 7 n 4 2 5 “摆平就是水平”：“依法行政”陷于形式k - 义“4 4 4 3 展望：乡镇包村治理的职业化与法制化转型4 6 4 4 结语i 一4 7 致谢4 9 参考文献5 0 v i 8 8 0 1 2 2 4 1 j ，j 4 4 4 4 4 效 _、， 一 一 一 失 一 第1 章引言 i i 研究缘起与概念界定 第l 章引言 本选题首先是缘起于本人的乡镇基层生活工作经历与思考。本人曾经在f 县h 镇的政府党政办公室担任过两年的文秘工作，对乡镇的划片包村的运转机 制较为熟悉。工作期间常常思考包村工作的利弊，及其与本职工作两者之间的 矛盾与冲突。这是本人选择本论题作为研究对象的直接原因。 其次，党的十六届五中全会在中共中央关于制定国民经济和社会发展第 十一个五年规划的建议中，提出建设社会主义新农村的奋斗目标，并指j _ 社会主义新农村建设的具体目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整 洁、管理民主”。其中“管理民主 这一目标虽然排在最后，但是却最为关键， 它是实现社会主义新农村建设的政治保障。“管理民主”的主要内涵就是完善农 村村民民主自治。“管理民主 之所以作为一个政治目标提出来，本身就说明我 们的乡村社会管理中还不够民主，许多地方甚至没有民主。传统乡土社会那种 靠宗法关系进行治理的模式，在当代已经被现代国家的“行政下乡 模式所取 代。现代国家向乡土社会的行政渗透，虽然反映了“现代国家构建过程中的国 家对乡土社会进行整合的客观需要”，但是随着我国现代化进程的不断加速， 国家对乡土社会的高度控制显得越来越不合时宜。1 9 8 7 年村民委员会组织法 ( 试行) 颁布，1 9 8 8 年6 月开始实施，中国农村村民自治制度的推行正是顺应 了这一趋势。村民自治制度至今经历了整整3 0 多年的发展历程，实际的运行情 况仍不理想。乡村关系行政化成为推行村民民主自治制度的梗阻。因此，立足 于乡村治理的实践背景，探讨乡村关系行政化的运作机制及其制度根源，对实 现我国社会主义新农村建设的“管理民主 要求和推动农村村民自治的发展具 有重要的实践意义。 乡村关系行政化阻碍了村民自治的发展，那么乡村关系行政化到底是通过 什么机制来运作的呢? 国内许多学者对此已有论述。徐勇认为政府是通过包 。徐勇：行政下乡：动员、任务与命令现代国家向乡土社会渗透的行政机制， 华中师范大学学 报( 人文社会科学版) ，2 0 0 7 年第5 期。 l 第1 章引言 村干部、指导员等方式，贯彻和实施政府的意志。吴毅认为有效的挂( 包) 村制度保证了压力型体制下的各项任务、指标能够从县到乡逐步下达到村。可 见，包村治理的方式曾经作为乡镇对村庄实行控制的有效方法，强化了乡村关 系的行政化。 那么又是什么原因使得乡镇基层政府对村庄实行包村治理呢? 许多学者对 乡村关系行政化的根源作了探讨，认为压力型体制是造成乡村关系行政化的制 度根源。但是压力型体制只是讲到了当前我国条块结合的政府结构的特点。为 什么我国的政府结构形式会呈现压力型特点? 我国政府结构的条块关系对乡镇 基层的包村治理行为的有何影响? 在这些方面国内外学者较少从这个角度进行 过论述。本研究试图回答上述理论问题，以期进一步对我国乡村治理研究作出 一些自己的贡献。 、 条块体制指的是我国按照层级制与职能制相结合的原则组建的一种政府结 构形式。在这种政府结构形式中，政府的各级职能部门相当于“条条”，而各级 地方政府则相当于“块块”。 乡镇条块关系指的是在乡镇政府“条条”职能部门即乡镇机构站所组成的 工作线或组和农业片、包村干部、村干部之间，关于人事权、财权和事权等权 属配置的正式或非正式制度规定。 划片包村治理指的是乡镇政府通过对所辖村委会进行地域相邻的原则，划 分成若干个农村工作片，选派乡镇领导干部下到农业片去任正副片长，再由农 业片长从镇干部中选拨人员下到村委会，去督导、联络和参与各项乡镇派给村 委会的中心工作，并形成一套相应的组织制度与行为方式。 包村干部指的是被乡镇派到各村委会，去负责督导、联络和参与完成各项 乡镇下派给村委会的中心工作的乡镇干部。 o 同上 。吴毅：1 4 , 镇喧嚣个乡镇政治运作的演绎与阐释，生活读书新知三联书店2 0 0 7 年版，第4 2 页。 2 第l 章引言 1 2 文献回顾 1 2 1 关于。条块体制一问题的相关研究 目前国内学界对条块体制问题研究不断深入。有点学者较早研究了中国条 块体制的形成原因和表现形式，认为条块体制是一种政府结构形式，是层级制 与职能制的相互结合，体现了国家行政管理中科层间的权威关系，同时受到国 家结构形式的影响。条块体制多存在于单一制同家和集权制国家。条块关系主 要表现为上级职能部门( 条条) 与下级地方政府( 块块) 之间的关系、上级职 能部门与下级职能部门之间的关系、上级政府与下级政府之间的关系三种。 谢庆奎在研究中困政府府际关系时，提出“改善和理顺政府部门之间的府 际关系，一要有规范，少一点随意性：二要减少垂直关系，多一点指导关系：三要 分权，直至走向地方自治 。他认为条条部门的类型主要有三种：一是条块结合， 以块为主的机构；二是条块结合，以条管为主的机构；三是国有企事业单位， 上级条条部门主管业务，地方块块政府管党群关系。学 林尚立认为条块关系之间具有三方面的矛盾。第一，权力关系中的集中与 分散的矛盾；第二，行政关系上的政策之间的矛盾；第三，财政上的分权与分 钱之间的矛盾。 朱光磊认为“职责同构 长期存在是导致条块矛盾产生的主要制度根源； 而周振超迸一步深挖条块体制产生的根源，认为“轴心辐射模式”为特征的国 家整合方式导致了职责同构，而职责同构又导致条块矛盾的产生。 除此之外， 还有一些博士论文对条块体制问题略有涉及，但基本不超出上述几位学者的论 述。 这些学者从静态的、宏观的制度结构角度，对我过行政管理体制中存在的 “条块关系 进行了深入而精辟的研究，对我们认识条块体制具有十分重要的 价值。但是这些研究大都采取传统的制度研究方法，从静态结构的类型学角度 进行规范层面的探讨，局限是一方面缺乏科学的实证研究加以证明，二是难以 。马力宏：“论政府管理中的条块关系”，政治学研究，1 9 9 8 年第4 期 圆谢庆奎：中国地方政府体制概论，中国广播电视出版社，1 9 9 8 。 一 曲林尚立：国内政府间关系，浙江人民出版社，1 9 9 8 年，第3 0 8 页3 1 2 页。 d 朱光磊、张志红：“职责同构批判”，北京大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 5 年第1 期。 。周振超：当代中国政府条块关系研究天津人民出版社，2 0 0 9 年3 月，第1 3 0 - - 1 4 8 页。 3 第1 章引言 揭示“条块关系 在我国政治过程中的具体运转。 1 2 2 关于乡村治理问题的研究综述 随着全国对三农对问题的关注逐渐升温，对于三农问题的研究也越来越多。 特别是对乡村治理的格局与模式，大多从国家与社会、官与民关系、乡镇权力 运作机制、乡镇机构改革、乡镇政府职能转变等角度进行深入研究。 1 2 2 1 乡派村治 主张“乡派村治 的学者主要是徐勇、徐增阳、温铁军等人。徐勇提出实 行“县政、乡派、村治”，主张给予县更多的自主性，乡由县派出，村实行自治， 以实现乡村治理结构中的权、责、能均衡：徐增阳主张“镇政乡派 的设计， 认为必须加强建制镇标准，乡实行派出制，其观点与徐勇类似。罾“乡派 的观 点与设计遭到学界反对意见也很多，党国英在肯定乡村自治的同时，认为不能 取消乡镇一级政府，公共权威机构的派出制在世界其他国家并不成功。固 1 2 2 2 官本位向民本位体制转变 从国家与社会、官与民的视角，李昌平主张由“官本位向民本位体制转变”。 他认为，2 0 世纪9 0 年代以来的乡村社会官方权力过剩，民间权力衰落，乡镇体 制由汲取型体制异化为官本位体制。主张取消农民负担，放活农民、乡村组织 和乡镇政府，最终实现乡镇自治。 1 2 2 3 官民合作体制 在乡村治理模式的设想中，吴理财主张实行“官民合作体制”，以黄宗智的 第三域理论为基础，提出在国家与社会之间存在着第三域，因此主张“乡政自 治”，试图建立国家与社会、官与民之间相互合作的乡村组织。 1 2 2 4 模式选择粤社会基础 贺雪峰认为“制度安排对乡村社会性质有着深刻依赖，同一制度安排在不 徐勇：“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换”，江苏社会科学，2 0 0 2 年第2 期。 o 徐增阳：“镇政、乡派：农村税费改革背景下的乡镇政府改革”， 固党国英：“我国3 0 年政治体制改革网顾与展望”，农村经济2 0 0 9 年第2 期 西李昌平、董磊明：税费改革背景下的乡镇体制研究，武汉：湖北人民出版社， 2 0 0 4 。吴理财：“乡镇政府：撤销抑或自治? ”，决策咨询，2 0 0 3 第5 期。 4 第1 章引言 同性质的乡村可能极具不同的效果。 提出由于中国农村非均衡性，学者在构建 乡村模式时必须考虑到这种地域差异，而不是“一刀切”的普适模式。他从宏 观、中观和微观三个层面来思考中国的乡村治理。如果不顾及到这三个层面， 不考虑到各种差异性，都可能使其模式的设想在实践中出现偏差。 1 2 2 5 乡村治理内在机制的研究 乡村治理内在机制的研究，主要有苏力的法治及其本土资源和送法 下乡；孙立平等人撰写的“过程一事件分析 的系列论文。 乡村治理究竟应 不应该考虑其小农经济基础，究竟是自上而下的政权建构，还是立足于乡土社 会的实际情况进行调整。苏力主张的本土资源论与主流的普法派之间展开了争 论。还有的学者从治理的视角研究村民自治，使得村民自治成为使农村有序化 的途径之一，它更关注村民自治在实践中的适应性问题。另外，有的学者从民 。 主视角研究村民自治其中较为重要的著作有徐勇的中国农村村民自治 和张， 静的基层政权乡村制度诸问题。 1 2 2 6 包村治理模式 吴毅认为有效的挂( 包) 村制度“确保压力和动员能够有效地从县、乡传 递至村”。 肖唐镖认为将这种政府主导乡村建设的模式和策略称为“运动式乡 ：k 村建设。对其局限与不足曾从宏观视角，如发展战略、建设规划、运作机制等 方面，作过初步的分析和反思。严国方、肖唐镖认为“下派干部或部门包村这 种政府主导的运动式乡村建设模式存在严重的内在制度性缺失，工作队陷入与 包村单位、受包乡村之间的复杂关系，处于两张皮的尴尬境地。下派工作队虽在 形式上已高度制度化，但实际上却是高度的非制度化，难以成为乡村建设的长效 机制。以人为本，走参与式发展道路，或许是乡村建设与治理中值得学习和借鉴 的经验。”张传玉着重从免除农业税前后包村干部的包村工作任务入手，认为 贺雪峰：“乡村治理的社会基础”，湖北人民出版社，2 0 0 5 ；“乡村治理研究的三大主题”社会科学研究， 2 0 0 6 ，( 1 ) ：2 1 9 2 2 4 。苏力：法治及其本土资源，北京：中国政法大学出版社1 9 9 6 ；送法下乡，北京：中国政法大 学出版社2 0 0 2 年版 。孙立平：“过程一事件分析与中国农村中国家一农民关系的实践形态”，清华社会学评论第1 辑。 回徐勇：中国农村村民自治，华中师范大学出版社，1 9 9 7 年 。张静：基层政权一乡村制度诸问题，浙江人民出版社2 0 0 0 版。 。吴毅：小镇喧嚣个乡镇政治运作的演绎与阐释，生活读书新知三联书店2 0 0 7 年版 。严国方、肖唐镖：“运动式的乡村建设：理解与反思以部门包村工作为案例”，中国农村观察2 0 0 4 5 5 第l 章引言 免除农业税后乡村关系正在从管治型向服务型转变。王红亮从包村制度的历史 变迁来考察，认为包t , - i n 度变迁实行的是政府供给主导型的渐进式创新方式， 其中存在典型的路径依赖特征。谢耀南认为干部驻村是转型时期“强政府 的 表现形式，是一种中同特色的政策工具，具有多重的、积极的公共管理价值。四 以上乡村治理的研究成果迭出。但其中也存在一些不足，主要体现在：1 、 研究主题不够集中，多学科相互间的协作与联合攻关不够。各学科纷纷介入乡 村治理的研究本是学术繁荣的象征，但因为研究者本着各自的学科背景有所侧 重，缺乏相互间交流与勾通，低水平重复研究的现象严重。要改变这种现状， 应该集中一些重要主题，形成多学科的联合攻关，以扎实的研究解决一些问题。 2 、参与式研究不够。乡村治理研究中存在一种超脱式研究的倾向，研究者未能 真正参与到乡村治理的实践当中去，因而对乡村治理中的一些问题和困难缺乏 感同身受的体会，也容易使自己的研究结论出现主观偏差。 1 3 研究方法与资料来源 l 3 1 研究方法 本研究采用实证研究中的定性研究方法。以f 县h 镇的乡镇划片包村治理 为案例，通过实地参与式观察，人物深度访谈和文献实物收集等方法，先是采 用结构功能主义方法，对划片包村的制度结构和制度功能进行解剖，然后再结 合包村干部的具体包村实践，描述乡镇包村干部包村的“过程一事件 ，通过流 动着的社会事实来展现特定乡域背景中乡政权力的真实运作图景。 结构功能主义研究方法是一种传统制度研究方法，旨在通过对制度的组织 结构形式及设计原理进行理论探讨，以求发现每一结构会产生什么样的作用。锄 它是一种建构主义的研究方法，认为只要按照某一原理，设计出相应组织制度， 就能产生预期的制度目标。本文采用结构功能主义的方法，试图将乡镇划片包 村的制度组织形式和包村制度的功能挖掘出来。 o 张传玉：“从管治到服务：乡村关系的转型以免除农业税前后s 镇乡镇干部包村为例”，武汉： 华中师范大学 。王红亮：“新制度主义视角下部门包村干部驻村问题研究”，曲阜师范大学硕士论文 。谢耀南：“干部驻村的公共管理学分析”，厦门特区党校学报，2 0 0 6 年0 1 期 。王沪宁：二十世纪西方新学科评介一当代西方政治学分析，1 8 1 ) 1 1 ：i 四) t 1 人民出版社1 9 8 8 版 6 第l 章引言 “过程一事件 分析法是指利用讲故事的形式，将流动着的社会事实展现 在一种生动的情境之下。这一研究策略源自文化人类学的民族志的写作方法， 由著名社会学家孙立平较早提倡并用来生动再现国家与农民的关系。应星在大 河移民上访的故事、吴毅在小镇喧嚣一个乡镇政治运作的演绎与阐释 等学术著作中使用，并收到广泛影响。这种方法可以弥补结构功能主义的缺失， “真正的事实，或真正的逻辑，有时侯只有在事件当中才能呈现出来，这也就 意味着我们可以看到一种结构上的不可见性，就是说有一些东西的确在起 作用，但如果不时在实践的过程当中，它就不能够呈现出来。 本文在写作调 研报告时有意按照类属与情境结合的办法， 将一些包村工作的片段口述出来， 并采取夹叙夹议的写作方法。 由于本研究者曾经有过乡镇基层的工作经历，此次之所以能够轻松地入场 以及顺利完成各项田野调查工作，也是得益于原来的工作经历以及原同事的引 荐与配合。作为曾经有过乡镇工作经历的研究者再次回到乡镇基层政府，以“局 内人 的身份来进行参与式的研究。“局内人是指“与研究刘。象同属一个文化 群体的人，他们享有共同的( 或者比较类似的) 价值观念、生活习惯、行为方式 或生活经历，对事物往往有比较一致的看法。他们可以比较透彻地理解当 地人的思维习惯、行为意义以及情感表达方式，对对方常用的本土概念中的意 义也会有更深刻的理解。”但是，“局内人 的身份入场也会有很大的缺陷，比 如说“研究者可能会失去研究所需要的距离感。 够为了避免“局内人 身份可 能会缺失的与研究对象的距离感，本人采取“半公开的局内人”方法，对原来 的同事告知我的研究项目和研究人员身份，但是在实地参与下乡上门的包村过 程中又是以硕士研究生“实行”学生的身份。前者目的是为了防止由于原同事 之间过于熟悉而导致自己对研究对象缺乏心理上的距离感，后者则是由于许多 村委会的干部更换频繁，许多村干部已经不再是我以前所熟悉的那批人，这样 做也是为避免发生因陌生人的防范而不能入场的问题。 此次研究，研究者尽量选择“参与型观察者的“局内人 与“局外人 双重角色入场，以便能够保证研究的信度。在与农业片包村干部一起下乡包村 的过程中，可以了解包村干部的工作方式以及有关事件发生时的具体情境和过 回孙立平：“过程一事件分析与中国农村中国家一农民关系的实践形态”，清华社会学评论第1 辑。 o 同上。 。陈向明： 质的研究方法与社会科学研究，北京：教育科学出版社，2 0 0 0 年版第3 4 6 页 。同上，第1 3 4 。1 3 5 页。 7 第1 章引言 程，并且能够较容易地进入包村干部的内心世界，确保了这研究所获取资料 的真实性。“参与型研究 的另一个好处就是通过参与包村于部的部分包村行为， 研究者本人也能将自己作为一名被研究的对象，通过自己的亲身体验来了解包 村干部的心理感受。 本研究的访谈方法大多采用的是半开放式访谈，既可以在某种程度上控制 访谈的结构，同时也可以鼓励被研究者的参与积极性。 本研究采取的案例研究法，以f 县h 镇为例，个案研究追求的是典型性和 类代表性。“个案样本首先与类型性质( 即：抽象类型) 发生关系( 形成关于某 类型现象的理论) ，然后再同类型范围( 即：类型的具体范围) 发生关系( 将 该理论外推到个案以外的同类个案范围) 。 1 3 2 资料来源 本研究的资料来源主要是从实实地参与式观察、人物访谈中获得，也通过 文献收集法，收集一些相关二手的纸质文献。本研究所获得的纸质资料和电子 文档资料由h 镇的档案室及办公室的老同事所提供。部分图像资料来自参与过 程中的摄像。 1 4h 镇的基本情况 h 镇位于f 市西北边锤，为f 、g 、x 三县( 市) 交汇处，距f 市区4 0 公里， 离赣粤高速公路1 0 公里，距省会南昌6 0 公里，f g 县级公路穿境而过，三条镇 级水泥公路及星罗棋布的村级水泥公路交织成网，交通较为便捷。全镇所辖面 积8 4 6 2 平方公里，人口3 3 1 6 7 人，辖1 7 个村委会，1 个居委会，1 3 2 个自然村， 1 0 4 个村小组，总户数7 2 5 8 户，集镇人口1 万余人。 h 镇属丘陵地带，具有丰富的土地资源、温泉资源和旅游资源。马鞍岭林区 面积达7 0 0 0 多亩，树木品种繁多。该镇黄栀子种植面积达1 5 万余亩；拥有一 个温泉渔场，水温常年保持在2 6 3 1 2 c 之间，日出水量高达5 0 0 0 余吨，含有 部分对人体有益的微量元素。另外，还有苗木花卉基地5 0 0 0 余亩，高产油茶基 地3 6 0 0 亩，境内大小水库星罗棋布，达3 0 多座( 其中小一型水库9 座) ，假湖 回王宁：“个案研究的代表性问题与抽样逻辑”，甘肃社会科学，2 0 0 7 年第5 期。 8 第1 章引言 和篁湖两大湖泊。集镇沿街店铺林立，农贸市场、竹木交易市场、耕牛交易市 场、小商品一条街等专业市场功能完备，路灯、下水道等基础设施较为完善， 部分村庄具有一定的文化底蕴。移动、联通、电信三大通讯网络覆盖全境，宽 带网、闭路光缆、自来水已进入千家万户。该镇的目标是打造成f 、g 、x 三县 ( 市) 中心城镇。 本研究之所以选择h 镇为案例，一是考虑到h 镇的人口规模和所辖国土面 积基本上属于中等乡镇，比较具有代表性；二是由于h 镇曾经是笔者亲身工作 过的地方，比较容易入场。 f 9 第2 章“划片包村”：条块结构下乡村治理的现实选择 第2 章“划片包村”：条块结构下乡村治理的现实选择 乡镇作为国家最末一级政权，起着联系国家与社会、城市与乡村等许多重 要纽带作用。了解乡镇的真实权力运行状况，及其运行的宏观制度环境，探讨 其治理过程中存在的问题，对于我们建设社会主义新农村，发展村民民主自治 具有重要的意义。 下文在研究者既有的乡镇工作经历和体验的基础上，对从h 镇的实地参与 式观察调研中获得的一手资料进行分析，企图从乡镇这一层次中“条块关系”角 度来观察乡镇权力运行的特有逻辑，将乡镇条块权力结构中的“划片包村”这 一具有“块块 特点的治理机制呈现出来。 2 1 “权责不对称 ：乡镇条条部门的职能困境 在县乡条块体制中，这些县级职能部门并不会自己去独立完成相应的各项 职能。而是把本来应该由自己独立完成的各项职能，量化成任务和指标，分解 到乡级政权去完成。乡镇一方面必须完成上级布置的种类繁多的工作任务，并 承担相应的责任，但是乡镇本身独立完成这些任务的能力又不足，这样就造成 乡镇的“权责不对称”，其结果导致了乡镇条条部门的职能困境。 2 1 1 搿人少事多一：乡镇政府干部职能饱和 我国的行政机构一般都是按照“职责同构”的原则来设置。就是说我国的 行政管理体制中上下级政府的机构设置基本上相同，也就是所谓的“上下对口， 左右看齐”。这一现象反映在县乡之间就是指县级职能部门往往以项目拨款或考 核为威胁要求乡镇为其设立下级对口机构来履行相应的职能，从而造成乡镇职 能过多。作为一级政权，乡镇的六套班子党委、人大、政府、政协、纪检、武 装等各项职能加起来一共达到6 7 项之多，可谓是“麻雀虽小，五脏俱全”。然 而，乡镇机构改革后，人员锐减，造成“人少事多”，乡镇条条部门难以靠自身 力量完成上面下达的各项指标和任务。以h 镇为例，该镇现在共有在编镇干部 。朱光磊、张志红：“职责同构批判”，t ：l l ：京大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 5 年第1 期。 1 0 第2 章“划片包村”：条块结构下乡村治理的现实选择 5 0 人，其中行政编制2 2 人( 党政班子成员1 6 人) ，事业编2 5 人，工人编3 人。 ( 参看表一) 面对如此之多的职能，要想维持正常运转，就必须进行细致的分工分线。 所以，每年年关一过，党委书记都要主动召集党政班子联席会议，研究新一年 的镇干部分工分线和划片包村工作，确定每个人在新一年度的工作岗位，这样 也才能勉强维持新一年度工作的开局和运转。 从下表中可以看出，每位党政班子成员的分工都比较繁重。1 6 位党政班子 成员，除去重叠部分外，总共要承担6 7 项职能，平均每人每年要承担4 1 项工 作职能。每一位党政班子成员在主管了自己职务相关的工作后，还分管和协管 了许多其他工作。每人至少有3 项职能工作，多的达到8 项。 且有的干部承担 的多项工作职能之间性质都不尽相同。比如纪委陈书记，主管纪委，分管监察、 招商引资、民营企、蛾集镇建设、集镇开发和爱国卫生。一人担任了7 个职能 工作，而且在这7 项工作中，按工作性质分又可分为纪检、经济和卫生，就工 作性质而言，相差太大分别属于不同的类别。 表一h 镇2 0 1 0 年镇党政班子分工分线 姓名职务主管工作分管工作 职位数 江书记党委书记主持镇党委、人大侧重工业、招商引资、 5 全面工作综治工作。 邹镇长镇长主持镇政府全面工协助镇党委全面工作， 3 作侧重农业工作 黄副书记党委副书主管党群工作协助镇党委工作，分管5 记政法、保密、信访、 老干部工作 毛组长政协组长主管政协工作 分管食品、药品、卫生、 5 新型农村合作医疗 工作 。 陈书记纪检书记主持镇纪委全面工分管监察、招商引资、8 作民营企业、集镇建 。资料来源：h 镇镇干部基本情况表。 。引自h 镇二0 0 年党政班子成员及镇干部分工分线的通知，2 0 1 0 年3 月2 2 日。 1 l + 。， ， 别 第2 章“划片包村”：条块结构下乡村治理的现实选择 设、集镇开发、集 镇管理、爱国卫生 工作 尚副镇长副镇长主管农、林、水、分管畜牧水产、人饮工 8 电工作程、自来水站、减 轻农民负担工作 冯副镇长副镇长主管财政、后勤、分管财贸、统计、审计 6 负责财务审批工作 工作 甘副镇长副镇长主管富硒森林温分管环境保护、地质灾 5 泉开发害工作，协管集镇 建设、集镇开发工 作 陈副镇长副镇长主管劳动和社会保分管血防、保险工作 3 障 陈平生 党委委员主管公路建设和个分管安全生产、消防、 7 体私营经济工科技、体育、气象 作工作 刘部长武装部长 主管武装、民兵、分管人口与计划生育工 5 预备役工作作，协管政法工作 罗委员党委委员主管教育工作分管民政、残联工作。 3 曾委员党委委员主管宣传工作分管统战、文化工作， 6 协管农、林、水工 作。 周委员党委委员主管组织工作分管人事、土管、村镇 6 建设、新农村建设、 沼气工作。 袁助理镇长助理主管财税工作分管人大工作，协管后 4 勤、生猪定点屠宰 工作 1 2 第2 章“划片包村”：条块结构下乡村治理的现实选择 资料来源：h 镇党委文件 2 1 2 搿考核过多过细力：乡镇机构执行能力不足 县级政府不但给乡镇尽可能地设定职能，而且还对这些职能分别制订了名 目齐全的考核措施。乡镇政府要想完成这些考核任务，往往显得“力不从心 。 f 县2 0 0 9 年下发了一个f 县乡镇街道党委书记落实科学发展观考评试行办法， 对党委书记进行“实绩考核、述职测评和群众评议”。考评每年进行一次，一般 在进行。其中，考核内容除了党委书记的本职内容乡镇党的建设之外，还包括 经济社会发展的四项指标，分别是执行国策、经济发展、和谐稳定和民生工程。 其考核指标非常之细，每项列出考评分值，由相关职能局执行考核任务。在对 乡镇党委书记的“一考两评 之中，实绩考核占8 0 的比例，述职和群众评议各 占1 0 。其中“一票否决”的内容主要是安全生产、社会稳定和计划生育。一旦 评为不合格，则要“对其劝诫谈话，并在一年内不予提拔使用或平职交流到其 它重要岗位任职。在这样的重压之下，乡镇只得接受上级各条条职能部门下达 的繁重任务，造成乡镇政府超负荷运转。所以，每年除了将任务分配到党政班 子成员身上之外，还要对全部的普通镇干部进行年初分工分线。并以职能的类 似性为标准，将所有职能划分为五大块，分别是经济发展组、社会事务组、农 村农业组、综治计生组和后勤服务组。学( 参看表二) 表二h 镇2 0 1 0 年镇干部站所分工裹 组副组长所办主任副主任成员人数 长 陈书记、 财税办 袁镇长聂副主任、陈付助理、张助理、唐助 8 邹 助理 副主任理、陈助理、陈助理 镇 冯副镇 招商办陈书记徐主任、戴副主任、聂 4 经 长 长、甘副 副主任 济 镇长、袁 集镇建陈书记袁镇长助理陈助理、聂助理熊助 7 发 展 镇长助 设管理理、陈助理、陈助理 2 4 组 办 理 富硒森甘副镇宋助理、陈助理、陈助 4 林温泉长理 开发办 。引自f 县乡镇街道党委书记落实科学发展观考评试行办法 。引自h 镇二0 0 年党政班子成员及镇干部分工分线的通知，2 0 1 0 年3 月2 2 日。 1 3 第2 章“划片包村”：条块结构下乡村治理的现实选择 毛陈副镇农医所戴所长刘助理、陈助理 3 社 组长、陈委 民政所黄所长涂助理、彭助理 3 厶 长员、 劳动保徐所长涂助理、吴助理、陈助 4 2 0 石 事 务 罗委员 障所理 组 义务消陈队长夏助理、宋助理、徐助 6 防队理、朱助理、梁助理 且农 尚周委农业服杨主任邹助理、金助理、陈助 4 村 副员、务办理 9 农 镇曾委 新农村冯主任涂助理 2 业 长贝 建设办 黄综治办黄龙保邹安绍徐助理、朱助理、梁助 6 副理、黄助理 综 书 刘部长、 计生办陈小清夏助理、熊助理、宋助 71 6 治 计记熊委员 理、刘助理、康助理、 生 组 郁助理 执法队陈队长综治办、计生办全体人 1 6 员 党政办徐主任熊副主任、戴涂干事、彭干事、熊干 副主任、胡副事借用人员：钱干 冯 主任事、陈干事、梁干事、 1 3 后 副袁镇长陈干事、徐干事、毛干 勤 服 镇助理 事 2 1 务 长 财务总熊主任钱干事( 借用) 、陈干 3 组 室事( 借用) 老干办 王主任1 档案室胡主任峻干事 2 资料来源：t 1 镇2 0 1 0 年政府文件 面对县级条条部门过细过多的考核任务，虽然划分了各条职能线，可是由 于人手较少，且面对的又是地广人稀的农村和相对传统落后的农民，乡镇机构 却显得明显执行能力不足，难以独立完成上级考核任务。以计划生育为例，f 县 计生委每个季度都要给h 镇下达繁重的任务，有二女户结扎任务数、环孕检任 务数等，且实行票否决制。对于这些繁杂的任务，乡镇计生办以其7 个人的 人力，面对全镇1 7 个村委会，根本没有能力去完成这些任务。所以，计生办不 得不将任务再度分解出来，进一步将此压力转加到各个村委会。( 参看表三) 。引自h 镇， h 镇二o o 九年春季计划生育工作方案，2 0 0 9 年3 月6 日。 1 4 第2 章“划片包村”：条块结构下乡村治理的现实选择 表三h 镇二九年春季计划生育四项手术任务分配麦 结扎 单位 总其中二女 人引上环一胎办环孕检 数户结扎 证 剑村 61341 07 2 溪村 512385 8 泸村 412 3 85 5 竹村3 11 263 8 上村 6l 3 4 1 07 0 圳村 1 026 71 9 1 2 9 坎村 l l2682 11 4 3 清村 1 22 68 2 2 1 5 1